RÈGLE DE LA NON-AFFECTATION DES RECETTES

C'était un principe universellement admis sous l’ancien régime que chaque source de recettes fut spécialement assignée au paiement de dépenses déterminées et ne se confondit pas avec les autres revenus de l'État pour servir à l’acquittement de l'ensemble des dépenses.

«Tous nos anciens auteurs, écrit M. Besson, sont unanimes à proclamer la nécessité de cette mesure de précaution : l’auteur anonyme du 7railé des finances de France, qui était contemporain de Henri IX, déclare très énergiquement que, pour assurer les finances, il faut

que chacune sorte d'imposition soit destinée pour quelque M. Raiïllard I

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chose (1). » C'était encore l'opinion commune à la fin du xvarre siècle. Le prince de Starhemberg, ministre plénipotentiaire d’Allemage aux Pays-Bas, rappelle à plusieurs reprises, dans ses rapports officiels, cette « maxime générale que «chaque caisse et chaque branche de revenu doit supporter ses charges et les dépenses qui y sont inhérentes, et qu'on ne doit assigner sur aucune caisse ou branche de revenu, sous quelque prétexte ou quelque cause que ce soit, des charges ou dépenses qui incombent à une autre branche de revenu. » C’est là, dit-il, une condition indispensable si l’on veut établir l'ordre et la clarté dans les finances et si l’on veut connaître le produit net de chaque branche de revenu (2).

De nos jours, au contraire, la règle certaine admise par tous les États civilisés modernes est que les recettes de toute nature doivent servir au paiement de toutes les dépenses publiques, sans aucune spécialisation; «il est aujourd’hui admis qu'il est préférable d'établir une séparation entre l’ensemble des dépenses et l’ensemble des

recettes, de constituer un fonds unique où se confon-

1. Besson, le Contrôle des budgets en France et à l'étranger, p. 200, note 1.— À. de Montchrétien écrivait, en 1615, dans son Traité d'économie politique : « Prenez la peine, Sire, de vous faire fidellement instruire en quoi consiste le bien et le revenu de votre Estat, tant pour le général que pour le particulier. De quelle nature sont les deniers qui entrent en vos coffres ef pour quelle fin ils ont été premièrement levez, afin de les y appliquer. » (Edition Funck-Brentano, p. 357).

2. Cité par Ernest Dubois, Essai sur le système belge en matière de budget de l’État, p.37 et s.

— 5; — dront tous les revenus de l'État et d'où seront tirées, sans distinction d’origine, les sommes nécessaires pour acquitter foutes les dépenses publiques. En d’autres termes, le principe incontesté aujourd'hui est celui de la non-afjectation des recettes (1). »

Cette règle a été très nettement posée par la loi prussienne du 11 mai 1898 sur le budget de l’État : « Toutes les recettes de l’État sont perçues pour le compte de l’administration financière de l'État comme moyen de couvrir l'ensemble des dépenses de l'État. »

En ce qui concerne la France, le seul texte qui puisse être invoqué malgré son peu de clarté est l’article 12 de l'ordonnance du 31 mai 1838 (D. 3r mai 1862, art. 53) ainsi conçu : «La loi annuelle des finances ouvre les crédits nécessaires aux dépenses présumées de chaque exercice; il y est pourvu par les voies ei moyens compris dans le budget des recettes. »

Au surplus, la question ne fait pas de doute; la règle de la non-affectation des recettes est constamment invoquée et rappelée dans les débats parlementaires ; il nous

suffira d’en citer quelques exemples récents.

1. G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, 4" éd., 1910, p.77 ets.; Trailé de science des finances, t. I, le Budget, p. 284 ets.; Revue de science et de législation financières, 1910, p. 84.— Voy. également : ANIX, Traité élémentaire de science des finances, 2° éd., 1909, p. 58 et. s. — E. Dubois, op. cit., p. 1795. — Paul-Dubois, Essai sur les finances communales, 1898, p. 222. — Léon Say, Finances de la France, p.227. — Von Myrbach-Rheïinfeld, Précis de droit financier, édition française (Collectlon Jèze), p.g.

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Le 26 février 1910, le ministre des Finances invoquait le principe de la non-spécialisation pour s'opposer à l'affectation au service des retraites ouvrières des ressources provenant de l'augmentation des droits de succession. « L'ensemble des recettes, disait M. Cochery, tombe dans le budget, et c'estsur l’ensemble des recettes que l'on gage l'ensemble des dépenses (1). »

Plus récemment, M. Klotz, ministre des Finances, s’appuyait sur le même principe pour demander le rejet de diverses propositions d’origine parlementaire; il déclarait, notamment, le 17 novembre 1910 : « Le produit des droits de douane, aussi bien que les autres impôts, constitue le budget général des recettes, lorsqu'elles sont la contrepartie du budget des dépenses, mais sans spécialisation d'emploi (2). »

Enfin, c'est M. Rouvier qui, le 6 février 1911, en qualité de président de la commission du budget, rappelait que « ce qu'on a voulu par la non-spécialisation des impôts, c’est empècher que telle dépense ne soit spécialement gagée par telle recette déterminée (3) ». Dès

1892, M. Rouvier avait nettement formulé la règle de

1. Chambre, Débats, 1°: séance du 26 février 1910, p. 1143, 3: col. — Voy. Revue dé Science et de législation financières, 1910, p. 84.

2. Chambre, Débats, Séance du 17 nov. 1910, p. 2847, 1'° col. Séance du 28 nov. 1910, p, 3014, 2e col.; 2e seance du 17 janvier 1911, p. 118, 1" col., Revue Sc. et lég'isl. fin., 1911, p. 84.

3. Chambre, Débats, 2° séance du 6 fév. 1911, p. 514 et suiv. —- Rev. Sci. et législ. fin., eod. loc.

la non-affectation des recettes ; il disait dans l'exposé des motifs du projet de loi relatif aux contributions directes et aux taxes assimilées de l'exercice 1893 : « Lorsque, sous prétexte de corrélation entre certaines recettes et certaines dépenses de l'État, on prétend ne voir dans ces receltes et ces dépenses que des comptes . (d'ordre », on perd de vue ce principe supérieur que toute recette budgétaire, quelle qu'elle soit, appartient non à tel ou tel service spécial, mais à l'ensemble du budget. L'État français n'a à accepler aucune affectalion particulière d'impôts. Tous les revenus publics, quelle que soit leur origine, doivent concourir indislinctement au fonctionnement de la masse des services publics (1). »

Ainsi donc le principe général est la non-assignation des recettes; ce n’est que par une disposition formelle

de la loi qu’il peut y être dérogé.

‘1. Chambre, Doc. parl., mars 1892, p. 368. Cité par G. Jèze, le Budget, p. 285. — Voy. également Chambre, Doc. parl., mars 1901, p. 194. M. le député Audiffred, auteur d'une proposition de loi, avait rangé parmi les ressources spéciales de la caisse des recherches scientifiques un prélèvement de 10 0/0 sur le produit des taxes perçues par les compagnies de chemins de fer et tramways pour la désinfection des wagons. La commission, chargée d'examiner la proposition, a pensé, dit M. le rapporteur Guillain, que « dans l’état de notre législation fiuancière, il serait contraire aux principes de donner une affectation spéciale à une des recettes générales du budget, et elle a supprimé dans l'énumération des recettes la mention du prélèvement de 106 0/0 sur le produit de la taxe de désinfection des wagons ».

La règle de lanon-affectation des recettes est souvent confondue avec d’autres règles financières : règle de l’unité budgétaire, règle de l’universalité, règle de l'unité de caisse. Il est certain cependant que, si ces règles ont de nombreux points de contacts et, dans une certaine mesure, se commandent mutuellement, elles n’en sont pas moins distinctes et doivent être séparées.

I] peut parfaitement exister des assignations dans un: budget sans que l’unité de ce budget soit rompue:; l’assignation d’une recette à une dépense n'implique pas nécessairement la création d’un compte spécial en dehors du budget général ; nous verrons que dans les finances locales il y a de nombreuses assignations dans le sein d’un budget unique.

Pareillement, si la règle de l’universalité consiste « dans l'inscription budgétaire de toutes les dépenses d'une part, et de loutes les recettes de l’autre, chacune sur une liste distincte » (1), rien ne s'oppose à ce qu'il soit établi un lien entre certains éléments des deux. listes ; ici encore l'examen des budgets locaux et spé-

ciaux montre quil n’y a pas nécessairement incompati- |