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Occupations temporaires.

La nécessité d'assurer l’étude et l’exécution des projets de travaux publics a porté le législateur à imposer au droit de propriété et à l’inviolabilité du domicile certaines restrictions L'une d'elles porte, dans les lois administratives, le nom d'occupation temporaire. Elle est régie par les dispositions de la loi du 29 décembre 1892 (1).

Cette loi permet aux agents de l’administration :

1° De « pénétrer dans les propriétés privées pour y exécuter les opérations nécessaires à l’éfude des projets de travaux publics, civils ou militaires, exécutés pour le compte de l'Etat, des départements ou des communes » ;

2° D'occuper temporairement des terrains privés lorsque l'exécution d’un travail publie rend cette occupation nécessaire, et même d'en extraire des matériaux, après l'accomplissement de certaines formalités et moyennantindemnité.

Si la simple étude préalable d’un projet peut déjà causer une gêne seusible aux particuliers, notamment parce qu’elle permet chez eux l'introduction des agents de l'administration, la faculté d'occuper, même temporairement, les terrains, et surtout celle d'en extraire des matériaux, constituent des servitudes autrement plus lourdes, puisqu'elles aboutissent à une véritable expropriation. La loi a donc mis à l'exercice de ce droit des entraves plus importantes qu’à l'exercice du droit de faire des études.

(1) Sirev, Lois annotées, 1893, p. 505.

Erupes. — Lorsqu'il s’agit d'exécuter les opérations nécessaires à l'étude des projets de travaux publics, les agents de l'Administration peuvent pénétrer partout, sauf à l’intérieur des maisons d'habitation. Ils peuvent s'introduire dans les propriétés, alors même qu’elles sont closes et attenantes à une maison d'habitation et qu'elles participent ainsi au caractère d’inviolabilité du domicile. Mais ils doivent observer certaines conditions énumérées par l’article 1” de la loi.

Il faut que l'introduction des agents sur les propriétés privées soit autorisée par un arrêté préfectoral indiquant les communes sur le territoire desquelles des études doivent être faites. « L'arrêté est affiché à la mairie de ces communes au moins dix jours avant et doit être représenté à toute réquisition ». S'il s’agit d’entrer dans des propriétés closes, l'arrêté doit en outre être notifié, au moins cinq jours auparavant, au propriétaire, ou, en son absence, au gardien de la propriété. « À défaut de gardien connu demeurant dans la commune, le délai ne court qu’à partir de la notification au propriétaire, faite en la mairie; ce délai expiré, si personne ne se présente pour permettre l'accès, lesdits agents où particuliers peuvent entrer avec l’assistance du juge de paix ».

OGGUPATIONS TEMPORAIRES AYANT UN AUTRE OBJET QUE CELUI DE FAIRE DES ÉTUDES. — EXTRACGTIONS. — D’après l’article ? de la loi de 1892, « aucune occupation temporaire de terrain ne peut être autorisée à l’intérieur des propriétés attenant aux habitations et closes par des murs ou par des clôtures équivalentes, suivant

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les usages du pays ». Nous avons dit que le caractère particulièrement onéreux de cette servitude avait empêché de l’étendre aux enclos qui entourent les habitations et qui ont ainsi le caractère de domicile.

Lignes télégraphiques et téléphoniques.

« Pour le fonctionnement et l'extension de son réseau électrique, devenu aujourd'hui l’un des organes essentiels de la vie nationale, l'Etat se trouve en contact quotidien avec les propriétés privées. Il est souvent indispensable, en effet, que les agents del'Administration prennent des points d'appui sur les constructions privées et pénètrent même au besoin dans les propriétés pour y pratiquer des travaux de divers genres, en vue de l'étude préalable des lignes, de leur établissement, ou plus simplement encore de leur entretien. »

C’est en cestermes que M. Cochery, ministre des Postes et Télégraphes, justifiait le dépôt d’un projet qui est devenu, après quelques modifications, la loi du 28 juillet 1885 (1). Il importait de régler par une loi des questions qui s'étaient posées dans lapratique et avaient donné lieu à diverses décisions judiciaires (2). Les préfets s'étaient attribué le droit d'autoriser les agents de l'Administration des télégraphes à pénétrer dans les propriétés closes pour procéder aux études préalables et à l'établissement des lignes. La Cour de Cassation leur refusait ce droit ; dans le même sens, le Tribunal des conflits décidait qu’en l'absence de toute disposition

1) SiREy : Lois annotées, 1886, p. 8.

(2) Cass. 17 avr. 1885 (D. 85. 1. 265. — S. 86. 1. 438). Cons. d'Et, 23 janv. 1885 (Castang. — D. 85.38.83). Trib. des confl. 43 déc. 1884 (D. 85. 3. 83. — $S. 86. 3. 42).

de loi ou de règlement, un arrêté du préfet ne peut créer une servitude de ce genre, et qu'on ne saurait reconnaitre à un arrêté de cette nature le caractère d'acte administratif, rentrant dans le cercle des attributions préfectorales.

La loi nouvelle ne vise dans ses dispositions que les lignes télégraphiques et téléphoniques appartenant à l'Etat. Le gouvernement voulait l’étendre à toute application de l'électricité, comme par exemple aux canalisations électriques destinées à l'éclairage ou au transport de la force motrice. La Cnambre avait adopté l’article 1* du projet, rédigé en ce sens. Mais le Sénat, par respect pour la propriété privée, restreignit ces dispositions aux lignes télégraphiques et téléphoniques. La même préoccupation a fait laisser en dehors des prévisions de la loi les lignes télégraphiques et téléphoniques que des particuliers peuvent être autorisés à exécuter.

En ce qui concerne les études préalables à l’établissement des lignes, l’article 5 de la loi porte que lorsque l'introduction des agents de l'Administration dans les propriétés privées sera nécessaire, elle sera autorisée par un arrêté préfectoral.

L'expression « propriétés privées » sembleraits’appliquer, à cause de son caractère général, à toutes les zônes du domicile. Il nous parait cependant que l’intention du législateur n’a pas été d'autoriser l’introduction des agents à l’intérieur des maisons d'habitation: il y aurait lieu de faire sur ce point une distinction analogue à celle que porte l’article 1“ de la loi du 29 décembre 1892 sur les occupations temporaires.

En ce qui concerne l'établissement des lignes, la pose des conduits et des supports, les droits de l’administration sur les propriétés privées sont beaucoup moins étendus que lorsqu'il s’agit de procéder à de simples études préalables. Les droits de l'Etatse bornentà établir : 1° « des supports, soit à l'extérieur des murs ou façades donnant sur la voie publique, soit même sur les toits et terrasses des bâtiments, à la condition qu'on y puisse accéder par l'extérieur. » ® « Des conduits ou supports sur le sol ou sous le sol des propriétés non bâties qui ne sont pas fermées de murs ou autre clôture équivalente. » (Art. 3 de la loi de 1885).

Avant de finir sur ce point, il faut signaler le décret du 15 mai 1888 relatif aux installations de l'électricité (1). Ce décret vise l'installation des conducteurs destinés au transport dela force ou à la production de la lumière. Les articles 1, 2, 8, 11 et suivants intéressent la pose et l'entretien des fils à l’intérieur des maisons, ainsi que la surveillance nécessaire pour assurer l'observation de ces prescriptions.

Inspection du travail.

Alors même qu’il s'exerce hors des grandes usines, dans de petits ateliers ou dans des habitations particulières, le travail peut donner lieu à des abus; des lois sont intervenues pour protéger les travailleurs, et des inspecteurs ont été chargés d’en assurer l’exécution.

(1) Srrey : Lois annotées, 1888, p. 358.

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Nous sommes sur ce pointen France sous l'empire de la loi du 2 novembre 1892 (1).

Sous l’ancien régime, alors qu’existaient les Corporations, des ordonnances royales intervenaient souvent pour fixer les conditions du travail dans chaque métier et pour déterminer les droits et les devoirs des apprentis, des compagnons et des maitres. Mais ce qui correspondait alors à notre inspection du travail avait pour but la protection de la corporation bien plus peut-être que celle de l'ouvrier (2). Nos lois économiques actuelles, basées sur la liberté du commerce et de l'industrie, n’interviennent au contraire que pour protéger les travailleurs faibles : enfants, filles et femmes contre les dangers ou la durée du travail.

À quels établissements s'appliquent les dispositions de la loi de 1892? L'article 1e répond :

« Le travail des enfants, des filles mineures et des femmes

dans les usines, manufactures, mines, minières et carrières, chantiers, ateliers ef leurs dépendances, de quelque nature

(1) S1REY : Lois annotées, 1893, p. 521.

(2) Roland, inspecteur général des manufactures, et depuis ministre de Louis XVI, écrivait : « L’exécution des règlements entraîne nécessairement la violation du domicile; elle fournit le prétexte de fouiller dans les ateliers, d’y tout bouleverser, de dévoiler, de s’approprier les procédés secrets qui font quelquefois La fortune de ceux qui les exercent, de suspendre le travail, de connaitre l’état des affaires et d'exposer le crédit des particuliers ». Et plus loin: « J’ai vu faire des descentes chez des fabricants avec une bande de satellites, bouleverser leur atelier, répandre l’effroi dans leurs familles, couper des chaînes sur les métiers, les eulever, les saisir... » (Cité par BAUDRILLART, Man. d’'Econ.polit., 1878, p. 93. Si l’on considère qu’autrefois, plus encore qu’aujourd’hüi, le travail se faisait en famille, et que l’atelier se confondait avec le domicile, on voit combien cet état de choses était contraire à la respectabilité du foyer domestique.

que ce soit, publics ou privés, laïcs ou religieux, même lorsque ces établissements ont un caractère d'enseignement professionnel ou de bienfaisance, est soumis aux obligations déterminées par la présente loi...

« Sont exceptés les travaux effectués dans les établissements où ne sont employés que les membres de la famille sous l’autorité soit du père, soit de la mère, soit du tuteur.

« Néanmoins, si le travail s’y fait à l’aide de chaudière à vapeur ou de moteur mécanique, ou si l’industrie exercée est classée au nombre des établissements dangereux ou insalubres, l'inspecteur aura le droit de prescrire les mesures de sécurité et de salubrité à prendre... »

On voit que les termes de cet article sont des plus généraux. Ainsi que le faisait remarquer M. Waddington (2) : « la protection des pouvoirs publics couvre le travail des femmes, des filles mineures et des enfants partout où il s'exerce. Sont seuls exceptés le travail des champs. et le travail de l'atelier domestique, dans lequel l'inspecteur ne saurait pénétrer qu’en violant les principes de notre droit commun ».

Mais l’atelier domestique, ou atelier de famille, perd son immunité par le seul fait que des femmes, des jeunes filles ou des enfants étrangers à la famille y sont employés. Il est alors soumis aux prescriptions de la loi et aux visites des inspecteurs. Car les inspecteurs et les inspectrices du travail, chargés par l'article 17 d'exécuter les prescriptions de la présente loi ont, en vertu de l’article 20, entrée dans tous les établissements visés par l’article 1*.

Parmi ces établissements il en est qui ont très certainement le caractère de domicile La présence, dans

(14) Rapport à la Chambre des députés, déposé le 10 juin 1890. Journ. off., Chambre : Docu, parlem. Septembre 1890, p.1082.

un appartement d’ouvrier, d’un apprenti étranger à la famille, ou bien l'usage qu’on y fait d'un petit moteur mécanique, n'ôte pas à cet appartement son caractère de domicile privé. Mais la présence de. cet enfant ou l'usage de ce moteur enlève à ce domicile son caractère d'inviolabilité et le soumet aux inspections. La loi est même allée plus loin en soumettant à l'inspection non seulement l'atelier, mais encore ses dépendances. Et le rapport de M. Waddington ne nous laisse aucun doute sur le sens de ce mot. On a voulu ainsi atteindre les locaux où les enfants sont logés par leurs patrons. Avant 1892, les inspecteurs avaient pu se rendre compte que, dans la petiteindustrie, lecouchage des enfants était établi dans des conditions déplorables au point de vue de l'hygiène et de la morale. « Mais, disait l’un d'eux, aucun texte ne nous autorise à pénétrer dans les locaux où couchent les enfants, et c’est en surprenant pour ainsi dire, la bonne foi des patrons, que nous avons pu voir comment les choses se passent. » C'est ce qui explique l'addition du mot dépendances au texte de l’article 1‘ de la loi de 1892.

Il faut donc voir, dans les dispositions de cette loi, une dérogation formelle au principe de l’inviolabilité du domicile Et quand le législateur a laissé en dehors de ses prescriptions l'atelier de famille, il y a été déterminé surtout par le désir de respecter en lui ce cachet d'intimité où l’on reconnait dans toute sa force le caractère de domicile : nous trouvons l'écho de cette pensée dans les quelques mots du rapport Waddington que nous avons cités plus haut, Il s’est d’ailleurs senti pleinement rassuré sur le sort d'enfants qui travaillent sous la

direction exclusive de leurs parents. L’affection de ces derniers est une garantie que ne pourront jamais remplacer les inspections les mieux organisées.

Logements militaires.

La loi du 3 juillet 1877, relative aux réquisitions militaires, est en quelque sorte le code de la matière (1). Son titre 111 (articles 8 à 18) est consacré au logement et au cantonnement des troupes. L'article 8 porte définition du logement et du cantonnement:

« Le logement des troupes, en station ou en marche, chez l'habitant, est l'installation, faute de casernement spécial, des hommes, des animaux et du matériel dans les parties des maisons, écuries, remises ou abris des particuliers reconnues, à la suite d'un recensement,comme pouvant être affectées à cet usage, et fixées en proportion des ressources de chaque particulier ; les conditions d'installation afférentes aux militaires de chaque grade, aux animaux et au matériel étant d’ailleurs déterminées par les règlements en vigueur.

« Le cantonnement des troupes, en station ou en marcke, est l’installation des hommes, des animaux et du matériel dans les maisons, établissements, écuries, bâtiments ou abris de toute nature appartenant soit aux particuliers, soit aux communes ou aux départements, soit à l'Etat, sans qu'il soit tenu compte des conditions d'installation attribuées, en ce qui concerne le logement défini ci-dessus, aux militaires de chaque grade, aux animaux et au matériel, mais en utilisant, dans la mesure du nécessaire, la contenance des locaux, sous la réserve toutefois, que les propriétaires ou détenteurs conservent toujours le logement qui leur est indispensable. »

De cet article et des suivants, il faut retenir au point de vue de l’inviolabilité du domicile :

(4) Sirey : Lois annotées, 1877, p.249.

4° Que dans certains cas (art. 1 à 4 de la loi), des militaires pourront être envoyés en logement ou en cantonnement chez des particuliers, et que ceux-ci seront tenus de les recevoir, sur présentation d'un billet de logement délivré par la municipalité. On pourra aussi requérir chez l'habitant les locaux nécessaires pour abriter les chevaux, mulets et bestiaux, ainsi que le personnel et le matériel des services de toute nature qui dépendent de l’armée.

2° Que «serontnéanmoins dispensés de fournir le logement dans leur domicile les détenteurs de caisses publiques déposées dans ledit domicile, les tilles et veuves vivant seules et les communautés religieuses de femmes ». Maïs ces personnes doivent y suppléer en fournissant le logement en nature chez d’autres habitants (art. 12 $2). Un avis du Conseil d'Etat du 1°” février 1881

porte que les mêmes personnes sont dispensées du can- :

tonnement des troupes dans le logement même qu’elles occupent, mais que ce cantonnement pourrait être requis dans toutes les dépendances dudit logement.

3° Que les habitants ne seront jamais délogés de la chambre et du lit où ils ont l'habitude de coucher (art. 13 $2).

4 Que,hors le cas de mobilisation, le maire ne pourra pas envahir le domicile des absents; il devra loger ailleurs à léur frais (art:13K 3):

Etat de siège.

On désigne ainsi un eñsemble de mesures exceptionnelles que peuvent prendre les pouvoirs publics lorsque

l’ordre social est menacé par une guerre étrangère ou par une insurrection à main armée. Nous n’avons pas à examiner ici comment et par qui l’état de siège peut être déclaré ou levé sous la Constitution qui nous régit. Cette question a fait l’objet de la loi du 3 avril 1878 (1). Nous voulons seulement examiner les effets de cette déclaration au point de vue spécial qui nous occupe. Ces effets sont prévus et réglés par la loi du 9 août 1849 (2) qui est la loi organique en la matière.

La raison d’être de la législation relative à l’état de siège est dans ce principe que des circonstances extraordinaires nécessitent l'emploi de mesures extraordinaires (3). Or il faut que la loi prévoie elle-même ces circonstances en définissant d'avance le régime légal ex-

(1) Sirey : Lois annotées, 1878, p. 326.

(2) SiREY : Lois annotées, 1849, p. 105. — DaLLoz, périod. 49. 4,135.

(3) « L'état de siège est une mesure exceptionnelle. Quand l’action ordinaire des lois, exercée par leurs organes habituels, ne suffit pas pour assurer la paix publique et le respect de tous les droits ; quand le gouvernement et la société sont attaqués, et qu’une défense énergique est nécessaire pour les sauver, les pouvoirs sociaux, les droits et les garanties du citoyen sont un instant suspendus; le commandement et la force militaire, qui seule doit agir dans ces moments suprêmes, sont concentrés dans les mêmes mains. Chacun est obligé de faire abnégation de soi-même dans l'intérêt du salut commun, afin de rendre plus libre et plus vigoureuse la défense générale. Dans ces circonstances graves, refuser de sacrifier la jouissance des droiïts et des garanties politiques établis par la Constitution pour les temps réguliers et paisibles, c’est méconnaîitre ses devoirs de citoyens; les revendiquer pour s’en faire une arme dans la lutte qui agite la société, c’est trahir le pays et se rendre indigne des libertés mêmes dont on abuse. » (Rapport de M. le conseiller d'Etat Bouper sur la préparation du projet de loi de 1849. Reproduit in extenso dans Sirey, Lois annolées, 1849, p. 105, note 4.)

ceptionnel qui doit alors fonctionner. A défaut d’une telle législation, les lois normales seraient fatalement violées par les décrets gouvernementaux que dicterait la nécessité du moment. Et ces décrets seraient alors des actes entièrement arbitraires.

Les troubles qui agitèrent la France en 1849, notamment au mois de juin, avaient fait toucher du doigt le besoin de prévoir et de déterminer par une loi les mesures extrêmes auxquelles l'autorité pourrarecourir dans les moments où l’ordre social est menacé. Si la société, disait en substance M. Dufaure, n’a dans de pareils moments que des moyens de droit commun pour se défendre, il arrivera de deux choses l’une : ou bien elle se contentera de ces moyens, elle risque alors de sombrer dans le désordre; ou bien elle se verra acculée à la nécessité d’improviser une répression énergique, et dans l’ardeur de la défense, elle sera peut-être tentée d'aller trop loin. C’est pour ces motifs qu'il importe de déterminer d'avance, avec toute la précision possible, les moyens extraordinaires qui pourront être employés.

Les effets de la déclaration d’état de siège sont prévus par le chapitre IIT (articles 7 à 11) de la loi du 9 août 1849. Ces effets sont de conférer à l'autorité militaire : tous les pouvoirs dont l'autorité civile est revêtue pour le maintien de l’ordre et de la police intérieure; une juridiction spéciale pour la répression des crimes et des délits; enfin le pouvoir de prendre un certain nombre de mesures énumérées par l’article 9, ainsi Conçu :

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« L'autorité militaire a le droit :

1° De faire des perquisitions de jour et de nuit dans le domicile des citoyens ;

2° D'’éloigner les repris de justice et les individus qui n'ont pas leur domicile dans les lieux soumis à l’état de siège ;

3 D'ordonner la remise des armes et munitions et de procéder à leur recherche et à leur enlèvement ;

4 D'interdire les publications et les réunions qu’elle juge de nature à exciter ou à entretenir le désordre. »

L'exercice du droit de perquisition confié à l'autorité militaire n’a été soumis par la loi à aucune formalité spéciale. Il n’a d’autres limites que la responsabilité du commandant de l’état de siège. Cela ressort de la discussion de la loi devant l’Assemblée nationale législative. M. Soubies voulait faire spécifier que « les perquisitions devront être commandées par un officier ». Le ministre de l’intérieur, M. Dufaure, s’y opposa : € Il y a, dit-il, un commandant de l’état de siège. C’est lui qui est responsable de tout, c’est lui qui donne des ordres à tout le monde; c’est lui qui répond de tous ses subordonnés ; vous n’avez pas à craindre qu'un caporal, en faisant une patrouille, entre dans le domicile des citoyens s’il n’a pas reçu sa délégation du droit qui est commis au commandant militaire ». L’amendement de M. Soubies fut rejeté (1).

Lois de police.

La loi des 19-22 juillet 1791, tit. I”, art. 8, permet aux officiers municipaux, commissaires ou officiers de

(1) Moniteur du 10 août 1849, p. 2655. — Sirev, Lois annotées, 1849, p. 111, note 1. — DaLLoz, Périod., 49, 4. 148, note 4.

police municipale, de pénétrer dans les demeures des citoyens pour la confection des éfats de recensement ordonnés par les trois premiers articles de la même loi et pour la vérifications des registres des logeurs. Gette obligation, imposée aux logeurs par l’article 5 de la loi de 1791, de tenir note sur un registre des personnes auxquelles ils donnent l'hospitalité et de le présenter à toute réquisition, leur a été renouvelée par l’article 183 de l'ordonnance du 29 octobre 1820 sur le service de la gendarmerie. Elle est sanctionnée par l’article 475K 2 du Code pénal.

Les articles 9 et 10 de la même loi des 19-22 juillet 1791 permettent aux officiers de police d'entrer dans les lieux où tout le monde est admis indistinctement, tels que cafés, cabarets, boutiques et autres « soit pour prendre connaissance des désordres ou contraventions aux règlements, soit pour vérifier les poids et mesures, le : titre des matières d’oret d'argent, la salubrité des comestibles et médicaments ». Nous avons vu déjà que cette faculté s'étend non seulement au temps de jour, mais aussi au temps de nuittant que ces lieux sont ouverts au public.

Les mêmes articles permettent aussi aux officiers de police « d’entrer en tout temps dans les maisons où l’on donne habituellement à jouer des.jeux de hasard, mais seulement sur la désignation qui leur en aurait été donnée par deux citoyens domiciliés ».

La loi du 21 germinal an XI, article 29, et le décret du 23 mars 1859, article 1”, veulent que les officines des pharmaciens et des droguistes soient inspectées au moins une fois par an.

Enfin la loi du 5 avril 1884 met au nombre des attributions du maire : « l'inspection sur la fidélité du débit des denrées, qui se vendent au poids ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente » (article 97 $5).