PR

Origine et raison d’être de l’article 44 de la loi du 18 germinal an X, et äu décret de 1812.

Au moment où fut édictée la loi du 18 germinal an X, et, plus tard, iorsque le décret de 1812 vint organiser la surveillance des chapelles domestiques, divers ordres de préoccupations ont pu inspirer à Napoléon les pré-cautions qu'il prit en ces matières. Portalis les énonce dans son rapport sur les articles organiques, à propos de l’article 44: « Le Souverain, dit-il, a doublement inspection sur les oratoires particuliers et sur les chapelles domestiques. Gomme protecteur, il doit empêcher que les fidèles ne soient arbitrairement distraits des offices de leurs paroisses. Comme magistrat politique, et chargé, en cette qualité, de veiller au maintien de la police, il a droit d'empêcher qu'il ne se fasse, sans son consentement, aucun rassemblement de citoyens ou de fidèles hors des lieux publiquement et régulièrement consacrés au culte. »

Si l’on en croit ce rapport, l'intervention du gouvernement en matière de chapelles et d’oratoires se justifie

donc par le double rôle de protection et de surveillance qui lui incombe. |

Au moment du Concordat, l'établissement et le fonctionnement du culte dans des oratoires privés pouvaient offrir des inconvénients ; c'était pour les sectateurs de la Petite Eglise un moyen d'entretenir et de perpétuer leur résistance. Lorsque le Concordat fut promulgué en France, beaucoup de catholiques refusèrent de s’y soumettre : les uns réprouvaient les concessions que le Pape avait consenties ; les autres pensaient qu’elles lui avait été arrachées par surprise ou par violence. Ces catholiques refusèrent l’obéissance aux évêques et aux prêtres nommés en exécution du Concordat et tinrent: des réunions où le culte était célébré par des ministres qui avaient leur confiance (1). C’est ce qui constituait la Petite Eglise.

Dans un autre camp, etobéissantà des préoccupations d’un ordre différent, les prêtres assermentés opposèrent une vive résistance à l'exécution du Concordat. Ils voyaient avec déplaisir se renouer entre l'Eglise de Rome et l'Etat français des relations que leur serment avait rompues : le nouvel état de choses ne pouvait que leur préjudicier. Un schisme était possible. Il aurait été singulièrement facilité par des réunions tenues pour la célébration du culte en dehors des édifices officiellement reconnus ef consacrés.

Cette opposition au Concordat, qu'elle vint de la Petite Eglise ou des prêtres constitutionnels, allait contre les vues de l'autorité civile. Elle peut donc expliquer

(4) JAUFFRET : Mémoires ecclésiastiques, tome I, page 594.

que des mesures aient été prises pour empêcher ces réunions de fidèles anticoncordataires qui nuisaient au rétablissement de l’ordre et de la paix religieuse en France.

Outre une pensée de protection, Portalis signalait aussi un désir de surveillance dans les motifs qui ont dicté l’article 44 des Organiques. Il n’est pas besoin d'approfondir beaucoup le caractère et la politique de Napoléon pour se rendre compte que cette idée a dû gravement influer sur sa détermination. L'Empereur avait pour principe que rien de ce qui se passait dans l'Empire ne devait échapper à sa surveillance et à sa domination. Cet esprit qu'il apportait en toute matière, il aurait dù, ce semble, s’en départir pour ce qui concerne lé culte dans des lieux privés. Mais, restaurateur de la religion catholique en France, Napoléon croyait pouvoir fixer à son gré les conditions de son exercice (1).

Il n’est pas téméraire de croire que, de ces deux idées de protection et de surveillance, la seconde surtout a été, en fait, la vraie raison d'être de l’article 44.

L'autorité ecclésiastique n’a jamais accepté sans protester cette prétendue protection qu'on voulait lui imposer: si l’article 44 n’a pas été de sa part l'objet d’une réproba-

(1) L'incident des Cardinaux noirs n’est pas sans doute étranger aux motifs qui ont fait édicter le décret de 1812. Ces treize cardinaux,auxquels Napoléon avait interdit le port des insignes cardinalices et qu’il avait relégués sur divers points du territoire, étaient reçus par des particuliers dans des chapelles privées où ils pouvaient officier revêtus de leurs insignes. L’empereur voulut leur ôter jusqu’à cette liberté.

tion spéciale, nous savons du moins que l’ensemble des articles organiques a été répudié par le Saint-Siège (1).

D'autre part, le pouvoir civil, en France, à parfois reproché aux évêques leur force et leur indépendance, mais jamais leur faiblesse. Un autre motif encore donne à croire que l’idée de protéger le culte catholique a tenu peu de place dans les préoccupations de Bonaparte lorsqu'il édictait l’article 44 des Organiques et, plus tard, le décret de 1812: c'est la façan même dont est organisée la surveillance des chapelles domestiques. La nécessité d'une autorisation gouvernementale aurait pour but, d’après Portalis, « d'empêcher que les fidèles ne soient arbitrairement distraits des offices de leurs paroisses ». Or, d'après le décret de 1812, article 2, l'autorisation d'ouvrir une chapelle domestique ou un oratoire particulier n’est accordée à un particulier que sur la demande des Evêques. Ceux-ci sont évidemment les meilleurs juges pour apprécier le tort que l’établissement d’une chapelle privée peut causer au culte paroissial. S'ils estiment que, dans un cas donné, ce préjudice est à craindre, ils ont pour l’écarter un moyen très simple : s'abstenir d'adresser au gouvernement la demande prévue par le décret de 1812. La « protec-

(4) Le cardinal Caprara, nonce à Paris, avait, par lettre du 18 août 1803, protesté auprès de M. de Talleyrand contre « la partie de la loi du 18 germinal, que l’on à désignée sous le nom d’articles organiques ». C'est à cette lettre que Portalis, chargé des affaires concernant le culte, répondit le 22 septembre 1803 (5° jour complémentaire, an XI) par une longue note dans laquelle il prend la défense des articles organiques. Le passage cité plus haut est tiré de cette note (Cf. Emile OLLivier. Nouveau Manuel de droit ecclésiastique, p. 134).

tion » du gouvernement semble donc bien inutile; et cette idée ne saurait justifier l'intervention de l'Etat dans ces matières. Si c’est vraiment d’une protection qu’il s’agit, pourquoi ne pas écrire ainsi l’article 2: Les chapelleset oratoires particuliers pourront être fermés par le gouvernement à la demande des Evèques ? Notons d’ailleurs qu'en fait les Evêques auraient rarement à user de ce procédé : ils puisent dans leur seul pouvoir spirituel des moyens très efficaces d'empêcher la célébration du culte dans les chapelles, en interdisant par exemple à tout prêtre d’y exercer son ministère ; c'est cequi constitue la «mise en interdit ».

Il faut conclure, croyons-nous, que l’idée de protection doit être écartée du nombre des motifs qui peuvent justifier la législation relative aux chapelles domestiques.

Quant aux pouvoirs de police du Souverain, ils lui: donnent, dit Portalis, le droit « d'empêcher qu'il ne se fasse sans son consentement, aucun rassemblement de citoyens ou de fidèles hors des lieux publiquement et régulièrement consacrés au culte ». Ici l'on peut se demander en quoi l’ordre public serait troublé par le fait que les habitants d'un château, les pensionnaires d'un établissement hospitalier suivent les offices de leur culte dans une chapelle privée ? On répondra peutêtre : à cause des réunions et rassemblements dont les exercices du culte seront le prétexte C’est oublier que, d’après une jurisprudence administrative constante, les chapelles domestiques et les oratoires particuliers ne peuventpasétreouverts au public. C'est oublier que l’Administration tire un pouvoirsuffisant, pourempêcher ces

réunions et ces rassemblements, des articles 291 et suivants du Code pénal.

Nous ne sommes pas les premiers à formuler ces critiques sur la législation qui a sa base dans l’article 44 de la loi du 18 germinal (1). |

Ils ne sont pas les seuls que l’on puisse faire à la législation qui nous occupe. Outre qu’elle est inutile et tracassière, elle est mal définie et fort difficile à appliquer dans la pratique. C’est dire qu’elle laisse la porte ouverte à l’arbitraire.

Elle est mal définie : à quelles chapelles, à quels oratoires s’étend la prohibition? A quels exercices du culte? Se bornera-t-on à interdire la présence d’un autel et la célébration de la Messe? Faudra-t-il considérer comme oratoires particuliers certains monuments

(1) Gaupry (Trailé de la législalion des cultes, 1856, tome I, p. 238) l’apprécie en ces termes :

« On conçoit parfaitement la loi et ses motifs lorsqu'il s’agit de chapelles et d’oratoires destinés à des réunions publiques. On ne les comprend pas aussi bien, quand il est question d’une chapelle privée, destinée seulement à l’usage des personnes habitant la maison. La liberté d'agir à son gré, dans son intérieur, pourvu que l’on n’offense ni la morale publique ni l’intérêt de la société, semblerait devoir assurer aux individus le droit de faire célébrer le culte dans leur domicile, sous la simple autorisation de l’Evéque. »

Et plus loin le même auteur ajoute à propos de cette législation :

« Il serait convenable qu’elle fût modifiée et que les évèques eussent la faculté d'apprécier les motifs de ces demandes en autorisation d’oratoires privés, car leur existence touche seulement à l'intérêt religieux de ceux qui la sollicitent, Tant que cette modification n'aura pas été apportée, les évêques ne pourront pas accorder les autorisations demandées sans se compromettre, et sans s'exposer à un recours pour abus. »

religieux que des personnes pieuses font établir dans leurs propriétés comme eæ-volo ou comme souvenirs ? D'après le Tribunal des conflits (1), tant qu'une ancienne chapelle, où le culte était célébré sans autorisation et qui a été fermée par mesure administrative, n'a pas été complètement désaffectée et continue à être garnie des objets mobiliers du culte catholique, Vimmeuble conserve son caractère de chapelle. Suivant cette jurisprudence les oratoires tombent sous la prohibition de la loi alors même que le culte n’y est pas célébré.

En pratique, l'application de toutes ces prohibitions est très difficile. Comment l'Administratiou peut-elle s'assurer qu'une maison renferme un oratoire? Comment peut-elle connaître la nature des actes du culte qui y sont accomplis? Voilà pour la constatation des infractions, on verra plus loin que leur sanction offre bien plus de difficultés encore.

L'article 44 de la loi du 18 germinal et le décret de 1812 sont-ils toujours en vigueur ?

L’utilité que l’ordre public peut retirer de ces restrictions portées à la liberté par l’article 44 de Ia loi du 18 germinal et par le décret du 22 décembre est manifestement hors de proportion avec les inconvénients qu’elles entrainent. Le plus grave à nos yeux est l'atteinte qu'elles constituent à la liberté religieuse et à l’invio-

(1) Arrêt du 25 novembre 1882 (D. P. 84. 3. 88).

labilité du domicile. Cette législation, œuvre d'un régime despotique, est tellement en opposition avec nos idées et nos mœurs actuelles que l’on a pu soutenir qu'elle n’est plus en vigueur. Cette thèse a été développée par M. Brac de la Perrière et par M. Albert Desplagnes (1). Nous en résumons les principaux arguments.

1° La législation qui nous occupe a été édictée en vue de combattre une situation de fait qui était sa seule raison d’être. Cette situation a complètement disparu depuis 1814. Il n’est plus question depuis fort longtemps d’une Petite Eglise opposée au Concordat, ni de prêtres assermentés, ni de cardinaux noirs. L'article 44 de la loi de germinal et le décret de 1812 ne correspondent plus à l’état de notre esprit religieux.

2° Les principes du droit public sont aujourd’hui complètement différents de ce qu'ils étaient sous le premier Empire. Leur caractère dominant consistait alors dans le pouvoir personnel et absolu de l'Empereur. La liberté des cultes était étouffée sous le poids du despotisme impérial. Les Chartes de 1814 et de 1830 sont venues au contraire proclamer la liberté de conscience et celle des cultes. Ces deux libertés ont fait dans les idées de constants progrès et sont arrivées à leur complet épanouissement avec la Constitution de 1848.

Mais le gouvernement du second Empire remit en vigueur les principes du droit public antérieur à 181%. Quand on pèse les termes du décret du 6 mars 1859, re-

(4) Revue catholique des Institutions et du Droit (année 1886, tome 26, pages 383 et s.; 440 et s.)

latif aux autorisations nécessaires pour l’ouverture de nouveaux temples, et surtout ceux du rapport du ministre des cultes qui précède ce décret, on demeure convaincu que, dans la période qui a séparé les deux Empires, l’article 44 de la loi de germinal et le décret de 1812 ont été considérés comme supprimés (1). La meilleure preuve en est, qu’en rétablissant cette législation, le décret a spécifié que ce rétablissement n'aurait pas d’effet rétroactif : c'était bien reconnaitre qu’on inaugurait unétat de choses qui n’existait ni en fait ni même en droit.

Après le 4 septembre 1870; les principes qui dirigeaient les gouvernements impériaux furent remplacés par d’autres, tout différents. Mais la Constitution de 1875 passe sous silence la liberté des cultes, comme d’ailleurs l’inviolabilité du domicile. Doit-on considérer comme subsistant à cet égard les doctrines des gouvernements impériaux, ou au contraire appliquer les prin-

(1) Le passage suivant du rapport semble en effet très significatif : « Votre Majesté, Sire, entend que le décret actuel n’apporte aucun trouble dans les faits religieux qui se sont consommés sous les yeux et avec le consentement tacite de l’administration départementale. Ainsi, partout où des réunions se sont formées et ont vécu publiquement sans opposition de la part de l’autorité suffisamment informée, partout où des temples et oratoires ont été fréquentés dans les mêmes conditions, l'état de choses reste acquis, et il n’y a pas lieu de demander l’autorisation exigée par le présent décret. Il ne statue que pour l'avenir et respecte ce qui peut se prévaloir d’une possession tranquille et notoire. » (DuverGtER, Rec. des lois, 1859, p. 91). — Le gouvernement du second Empire, s’autorisant de ce qu'avait fait le premier, a donc remis en vigueur la nécessité de l’autorisation administrative pour l'ouverture de nouvelles chapelles domestiques et de nouveaux oratoires.

INT PAL N La Pr out 10 .

cipes de la Constitution de 1848 qui offre avec la nôtre de remarquables affinités ?

Cette dernière alternative parait seule raisonnable. Or l’article 7 de la Constitution de 1848 est ainsi conçu : « Chacun professe librement sa religion et reçoit de l'Etat, pour l’exercice de son culte, une égale protection.» Ce texte est manifestement incompatible avec les restrictions apportées au droit d'ouvrir des chapelles et des oratoires particuliers. Il les a donc abrogées.

3° Si l’on objecte que l’abrogation de l’article 44 de la loi de germinal et du décret de 1812 n’a jamais été prononcée par aucun texte, on répond que bien des dispositions légales sont considérées comme abrogées qui ne l’ont jamais été formellement. Qui songerait à appliquer aujourd’hui le décret du 3 mars 1810 qui permettait d'enfermer et de détenir les suspects dans des prisons d'Etat sans les faire passer en jugement; ou bien les décrets et les lois révolutionnaires de 1793 à 1800 sur la spoliation et la guillotine ? Il est de toute évidence que ces lois sont abrogées implicitement comme étant en contradiction absolue avec notre législation actuelle ; cependant elles n’ont jamais été explicitement supprimées. Il en est de même en ce qui concerne la législation relative aux chapelles domestiques.

Cette opinion, émise et soutenue par MM. Brac dela Perrière et Desplagnes, nous parait basée sur de sérieux arguments. Elle n’a pas été examinée par les tribunaux dont les décisions en cette matière datent presque toutes des années 1889 et 1881, et sont par conséquent bien antérieures à la publication des deux articles dont nous venons de donner un aperçu. Telle qu’elle se présente

aujourd'hui, elle semble devoir justifier tout au moins un doute grave sur la valeur légale de l’article 44 des Organiques (1).

Comment sont réprimées les infractions à l’article 44 des Organiques et au décret de 18:27?

Malgré ce qu’il peut y avoir de fondé dans l'opinion qui considère comme supprimés l’article 44 de la loi du 18 germinal an X etle décret de 1812, nous allons poursuivre l'étude de cette législation.

(4) Une chose paraît certaine, c’est que pendant la période qui s’est écoulée entre 1814 et le décret de 1859, et, après la chûte du second Empire, jusqu’en 1880, la législation relative aux chapelles domestiques et oratoires particuliers était tombée en dé suétude. On peut constater, entre 1814 et 1880, d’une part le grand nombre des chapelles domestiques où le culte est célébré, er, d’autre part, le nombre extraordinairement restreint des décisions gouvernementales qui en permettent l’ouverture et l'exercice. Des recherches faites dans le « Bulletin des Lois » pour en trouver quelques-unes, ont abouti à nous en faire découvrir deux seulement. Elles sont fort anciennes, l’une et l’autre portant la date du 23 septembre 1818 (Bulletin des Lois, 7e série, n°s 5797 et 579). Voici en quels termes la première est mentionnée au Bulletin : « Ordonnance du Roi qui autorise l’élablissement de la chapelle domestique dépendant du château de la baronne de Metz, silué à Condemisne, canton de Mäcon, département de Saûne-et- Loire, tant que le service curial n’en souffrira point ». s

I1 faut signaler toutefois une note qui se trouve dans Dalloz, sous l’arrêt de Nancy précité (D. P. 80. 2.177), et qui tend à faire croire que d’autres décisions analogues ont été rendues depuis 1818 : « De [loin en loin, à raison de faits particuliers, le plus souvent pour faciliter l'exécution de dispositions testamentaires, des projets de décrets tendant à autoriser des chapelles et oratoires, sont soumis à l'examen du Conseil d'Etat... »

Supposons qu'une chapelle domestique ou qu'un oratoire particulier a été ouvert sans l’autorisation gouvernementale exigée par l’article 44 de la loi du 18 germinal. Quelles sont les mesures que pourra prendre l'autorité publique en vue d'assurer l'exécution de la loi? En d’autres termes, existe-t-il une sanction aux dispositions de l’article 44 des Organiques et au décret du 22 décembre 1812, et quelle est la nature de cette sanction ?

On peut en imaginer de deux sortes : 1° la fermeture de l’oratoire indûment ouvert; 2° l'application d’une pénalité au délinquant.

Il y aura lieu de se demander, en examinant chacune de ces deux sanctions, si elles ont un fondement légal, et de quelle façon elles peuvent être appliquées.

A. — Fermeture des chapelles et oratoires,.

La fermeture des chapelles domestiques et des oratoires particuliers est prévue par l’article 8 du décret du 22 décembre 1812. Cette expression de fermeture peut être entendue dans deux sens. Elle peut désigner un acte matériel, mettant obstacle à l'accès physique de la chapelle ; cet acte sera le plus souvent une apposition de scellés. Elle peut encore désigner une décision par laquelle l'autorité compétente interdit de continuer à exercer le culte dans le local qui lui est indüment affecté.

Le premier de ces deux sens est celui qui se présente le plus naturellement à l'esprit. La fermeture ainsi comprise a été effectuée dans les nombreuses espèces sur lesquelles les tribunaux ont eu à statuer en 1880 et en

1881. Un fonctionnaire — préfet, sous-préfet, maire ou commissaire de police — se transporte au domicile de la personne ou de l'association chez qui le culte est exercé sans autorisation et appose les scellés sur la porte de la chapelle. Gette exécution offre deux inconvénients : d’abord elle exige nécessairement l'entrée d'un ou de plusieurs fonctionnaires dans un domicile privé ; en second lieu l’apposition des scellés a pour effet, tant que le propriétaire (ou le locataire) n’en a pas obtenu main-levée, de lui interdire l’entrée et l'usage des locaux fermés.

Entendue dans le second sens, la fermeture, prononcée par un préfet ou par un maire, est une décision administrative, tout à fait analogue, par sa nature, à celles que prend l'autorité préfectorale pour suspendre l'exercice des établissements dangereux, insalubres ou incommodes (ord. du 14 janv. 1815, art 5); le préfet pouvait ainsi, sous l'empire du d'cret du 29 décembre 1851 (art. 2) faire fermer les débits de boisson, et sous l'empire de la loi du 15 mars 1850 (art. 29) faire fermer une école tenue par un instituteur privé.

Ceci posé, nous allons examiner ce que l’on peut appeler le contentieux des chapelles domestiques ; nous étudierons quelles sont les réclamations que les partiticuliers peuvent élever contre les actes de l’autorité relatifs à la fermeture des oratoires et des chapelles, et devant quelles juridictions devront être portées ces réclamations.

Il faut distinguer dans la fermeture deux phases: d’abord la fermeture proprement dite — physique ou