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idéale, voie de fait ou simple décision — qui, pour l'avenir, interdit au culte l’usage d’un appartement privé ; ensuite l’état qui suit cet acte ou cette décision. On verra plus loin que cette distinction n’est pas arbitraire et qu'il n’est peut-être pas indifférent, au point de vue de la compétence du juge, que la réclamation contentieuse soit dirigée contre l’acte de fermetureou contre l’état qui en est la conséquence.

À quel ordre de pouvoirs, à quelles catégories de fonctionnaires, la loi a-t-elle confié le soin de provoquer et d'effectuer la fermeture des chapelles non autorisées ? L’article 8 du décret de 1812 répond que ces chapelles et oratoires « seront fermés à la diligence de nos procureurs près nos cours et tribunaux, et des préfets, maires, et autres officiers de police ». L'exécution de ce décret est donc confiée concurremment à des magistrats de l’ordre judiciaire, que nous appelons aujourd’hui les procureurs généraux et les procureurs de la République, et à des fonctionnaires de l’ordre administratif, les préfets et les maires.

La nature des attributions conférées aux magistrats du ministère public ne donne lieu à aucune difficulté. Ils pourront, soit poursuivre une pénalité (dans le cas de l’article 294 du Code pénal), soit demander aux tribunaux d'ordonner la fermeture des chapelles.

Mais le rôle des préfets et des maires, tel qu'il résulte du décret de 1812, retient à bon droit l'attention et mérite un sérieux examen. On sait que l’article 9 du Code d'instruction criminelle place les maires au nombre des officiers de police judiciaire et que l’article 10 con-

fère aux préfets des attributions analogues. Or c'est un principe reconnu et consacré (1) que lorsque les maires et les préfets agissent comme officiers de police judiciaire, la surveillance et le contrôle de leurs actes appartiennent à l'autorité judiciaire. Il y a donc lieu dese demander si l'exécution du décret de 1812 constitue un acte de police judiciaire ou si, au contraire, elle rentre dans les attributions administratives des préfets et des maires. Deux systèmes sont en présence :

1 Système : Les actes accomplis par les préfets et Les maires en exécution de l’article 44 de la loi du 18 germinal an X et de l’article 8 du décret du 22 décembre 1812, sont des actes de police judiciaire et sont, comme tels, soumis au contrôle des tribunaux judiciaires.

Ce système est basé sur les termes de l’article 8 du décret de 1812. Ce texte confond dans la même énumé- : ration les procureurs près les cours et tribunaux, les préfets, les maires, puis il clôt cette énumération par ces mots : et les autres officiers de police. N’était-il pas tout naturel d’en conclure que tous les fonctionnaires visés par l’article 8 sont pris en leur qualité d'officiers de police, et de police judiciaire, et que dès lors les actes qu'ils accomplissent en exécution de cette législation sont des actes de police judiciaire ?

Peu importe alors le caractère habituel des fonctions du préfet et du maire. Il est universellement admis que la compétence des tribunaux administratifs ne s'exerce qu'à l'égard des actes qui sont, par leur nature, admi-

(1) LareRRIÈRE, Traité de la jurid. administ., tome I, p. 486 et suivantes.

nistratifs, ou de ceux qu’un texte spécial et précis leur a déférés. En la matière ce texte n'existe pas. D'autre part, les actes confiés aux préfets par le décret de 1812 ne sont pas administratifs par leur nature, puisqu'ils rentrent dans les attributions judiciaires de ces agents. Ils relèvent donc de la compétence des tribunaux judiciaires.

2% Système : Les attributions conférées aux préfets et aux maires par le décret du 22 décembre 1812 se rattachent à leurs fonctions administratives et échappent ainsi au contrôle des tribunaux judiciaires.

En dépit des termes équivoques du décret de 1812, il ne faut pas croire, disent les partisans de ce système, que les préfets et les maires, lorsqu'ils poursuivent la fermeture de chapelles ouvertes sans autorisation, agissent en qualité d'officiers de police judiciaire.

Etant données la nature et la raison d’être de ce rouage de notre organisation répressive, il semble impossible que le législateur de 1812, ayant à assurer l'observation de l’article 44 de la loi du 18 germinal an X, n'ait chargé de pourvoir à son exécution que des officiers de police judiciaire. En agissant ainsi, il aurait laissé impraticable la fermeture de la plupart des chapelles domestiques.

En effet, d'après l’article 8 du Code d'Instruction criminelle, « la police judiciaire recherche les crimes, les délits et les contraventions, en rassemble les preuves et en livre les auteurs aux tribunaux chargés de les punir ». Et Legraverend (1) commente ainsi ce texte :

(4) Traité de la Législation criminelle, t. I, p. 129.

« Les opérations de la police judiciaire embrassent donc tous les actes antérieurs à la traduction des prévenus devant le tribunal qui doit les juger. Les officiers de police judiciaire sont spécialement chargés de constater les délits et de recueillir les preuves, les renseignements, les indices qui doivent, par le résultat d’une instruction régulière, éclairer la conscience du juge et fixer son opinion sur l'innocence ou sur la culpabilité ».

On voit que l’action de la police judiciaire suppose nécessairement l’existence d’un crime, d'un délit ou d'une contravention, parconséquent l'existence d’un coupable et celle d’une peine à appliquer. Or, le fait qu'une chapelle domestique ou qu’un oratoire particulier est ouvert sans autorisation ne constitue une infraction, au sens pénal du mot, c'est-à-dire n’est punissable, que dans le cas prévu par l’article 294 du Code pénal. Dans tous les autres cas, et ce sont les plus nombreux, la police judiciaire n’aura pas à s'exercer.

Il est impossible d'admettre, dans ces conditions, que le décret du 22 décembre 1812 ne vise dans le préfet et dans le maire que leur qualité, très accessoire, d’officiers de police judiciaire. L'intention de l'Empereur était, bien au contraire, à n’en pas douter, de voir en eux des fonctionnaires administratifs, agents dociles du pouvoir central, et n'ayant à rendre compte qu'à lui seul des actes qu’ils accompliraient sur son ordre. Comme il a été expliqué plus haut, dans la pensée de Napoléon, la législation relative aux chapelles domestiques et aux oratoires particuliers avait été édictée dans un but de surveillance et de police; pour ces motifs, il devait tenir particulièrement à assurer son observation. Il l’a

fait en confiant son exécution à deux ordres de pouvoir : les magistrats de l’ordre judiciaire et les fonctionnaires administratifs. Il est permis d'affirmer que si l'Empereur n'avait chargé qu'un seul de ces deux pouvoirs de surveiller les chapelles privées, il se serait adressé à son administration bien plutôt qu’à ses magistrats et à ses tribunaux (1).

De ces deux systèmes qui s’offraient à elle, la jurisprudence a adopté le second. On sait que dans les années 1880 et 1881 le Gouvernement fit procéder par ses préfets à la fermeture d’un très grand nombre de chapelles domestiques et d’oratoires ouverts sans autorisation. Ces mesures d'exécution furent portées sous diverses formes devant les tribunaux judiciaires qui, très généralement, se déclarèrent incompétents pour les apprécier, et reconnurent que la fermeture, opérée par les agents de l'Administration, de chapelles et d’oratoires non autorisés est exclusivement du ressort de la police administrative (2).

(4) Voici ce que disait à ce sujet M. Féraud-Giraud dans un rapport à la Cour de cassation :

« Si nous nous reportons aux circonstances dans lesquelles ont été promulgués la loi de l’an X et le décret de 1812, il est impossible de ne pas reconnaître que c'était avant tout dans un intérêt gouvernemental et d'administration publique que le pouvoir de faire fermer les chapelles non autorisées était confié aux préfets, et qu’ils n'étaient pas appelés, dans la circonstance, à prêter leur concours pour la répression de crimes et délits prévus par une loi pénale. » (Cass., requéles, RG janvier 1881. — D. 81. 1. 49. — $. 81. 1.305.)

(2) En ce sens :

Cass., 9 déc. 1880 (D. 80. 1. 4738. — $. 61. 1. 281).

Cass., 26 janvier 1881 (D. 80. 1. 49. — $. 81, 1. 305).

La jurisprudence qui reconnaissait aux actes de fermeture opérés par les préfets, les maires et les commissaires de police un caractère nettement administratif n’a pas rencontré chez les propriétaires de chapelles une bien vive opposition. Presque tous admettaient sans difficulté que l'autorité administrative a le droit de décider et d’exécuter la fermeture des chepelles et des oratoires particuliers non autorisés. Sauf de rares exceptions, les débats ont porté sur un autre point. Les demandes en justice formées devant la juridiction judiciaire tendaient en général à la levée des scellés apposés sur la chapelle et à la reprise de possession du

Cour de Nancy, 81 juillet 14880 (D. 80. 2. 177. — S. 81. 2. 159).

Et un grand nombre de jugements et d'ordonnances de référé (Dalloz, Code des lois polit. et admin., v° Culle, n°s 2419 et 2420).

En sens contraire: Ord. de référé du président du tribunal d'Avignon, 6 juillet 1880 (D. 80. 2.177, note 1). ;

Parmi ces diverses décisions, l’arrêt de Nancy retient plus particulièrement notre attention. En combattant l’argzment de texte sur lequel est basé le premier système, cet arrêt accuse le rédacteur du décret de 1812 d’avoir commis une confusion: « S'il place à cet égard les procureurs généraux et les procureurs de la République sur la même ligne que les préfets sans mentionner les juges d'instruction, c’est que le législateur du premier Empire ne paraît pas avoir eu sur la mission exclusivement judiciaire des magistrats du parquet les idées précises du législateur actuel. »

Loin de nous la pensée de défendre le décret de 1812; nous avons déjà contesté son opportunité. Mais, ainsi que le fait observer la note de Daïiloz(Pér.80.2.177) sous l’arrêt en question, « le décret de 1812 a suivi, à un très court intervalle, la promulgation du Code d'instruction criminelle qui avait eu lieu le 27 novembre 1808, etles jurisconsultes qui avaient pris part à la rédaction du décret étaient familiers avec les dispositions récemment insérées dans le Code ». Faut-il donc les soupconner d’avoir commis la confusion que leur reproche l’arrêt de Nancy ? Ne devraiton pas croire plutôt qu’en rédigeant le décret de 1812, ils se sou-