SECTION II

L'ACTIOiN DES POUVOIRS PUBLICS

Concours des Pouvoirs publics

Il ne sera pas question ici du Congrès, que déjà nous avons vu intervenir pour l'élection du Président de la République, et dont il devra être parlé plus loin quant à ses attributions exceptionnelles de révision. Nous n'envisagerons en ce moment que la marche des pouvoirs publics qui ont la charge constante des intérêts généraux du pays. Déjà nous avons eu à exprimer cette idée que leur mission est de concourir à la législation et au gouvernement. Il reste seulement à marquer d'une manière plus précise la raison de leur concours, et le rôle respectif qui doit leur être assigné dans cet exercice en commun des deux plus larges attributs de la souveraineté.

Quand nous les disons appelés à légiférer et gouverner ensemble, ne va-t-on pas objecter aussitôt que

C'est là étendre hors de sa sphère restreinte l'action du pouvoir exécutif, méconnaître en même temps le principe de la séparation des pouvoirs, et renier ainsi doublement les traditions constantes de nos constitutions répubUcaines, qui paraissent encore implicitement consacrées dans les lois de 4873? Cette objection nous met aux prises avec des idées fausses qu'il faut commencer par écarter, pour achever de mieux saisir le mécanisme du régime parlementaire etl'espntde notre

Constitution. . • t

D'après une doctrine encore répandue et qm vient en droite ligne de J.-J. Rousseau et des théoriciens de laConstituante, les fonctions régulières de l'Etat se résument toutes dans ces deux idées : fa-re les lois les faire exécuter. Si l'on a dès lors, dans un système représentatif , à fixer les attributs des pouvoirs publics e à en faire ntre eux l'exacte distribution, le nueux es d'é^r que chacune de ces fonctions sera l'excmsif aplage de deux pouvoirs distincts, appel s pour c^lTmême législatif et exécutif. Qui ne connaît le rai- ^nnement favori de cette doctrine, devenu classique? DaiisTn pays libre où règne sans conteste le principe de ïï souveraineté nationale, tout ne se ramènct-d pas fces deux termes : déclarer sur chaque question a Ztroénérale pour en procurer ensuite l'applica- I^n. orlu't^^^^ la loi sinon l'expression même e la volonté générale? « La seule définition raisonnaWe qu'oa puisse donner de la loi, d'après S.eyès, c'tt de dire qu'elle est l'expression de la volonté des Il .11 faudra donc traiter comme loi tout acte.

volonté générale; et on étendra ainsi démesurément le domaine du pouvoir législatif pour réduire Texécutif au rôle de simple instrument. C'était presque un lieu commun en 1789 pour les Sieyès, les Barnave, et plus encore pour les Robespierre et les Pélion, d'affirmer que des deux pouvoirs l'un était conçu exclusivement pour vouloir, l'autre pour agir, et jamais il ne fut fait un plus fréquent emploi de l'image, sinon du vers de Corneille :

Sire, j'en suis la tête, il n'en est que le bras (1).

Partant de ces axiomes, il était tout simple d'en déduire que c'est aux assemblées, et plus logiquement encore à l'assemblée unique, de servir seule d'organe à l'expression de la volonté générale, c'est-à-dire d'être chargée seule de préparer, de discuter et d'imposer les lois, tandis que le chef de l'État et ses ministres devaient être renfermés dans leur application. Lorsqu'on a ainsi conçu l'idéal de la division des pou-

(1) Cette manière de concevoir la distinction des pouvoirs législatif et exécutif, en vue d'affaiblir et de subordonner ce dernier à l'excès, se retrouve dans toutes les discussions constitutionnelles de ce temps, mais principalement dans le grand débat de mai 1790 sur Texercice du droit de paix et de guerre. Comment débute le célèbre discours de Barnave, qui compromit un moment la popularité de Mirabeau? « On a universellement reconnu le principe dâ la division des pouvoirs ; on a reconnu que l'expression de la volonté générale ne pouvait être donnée que dans les Assemblées élues par le

peuple De là vous avez conclu que l'Assemblée nationale aurait

le droit de faire la loi^ et le roi celui de la faire exécuter. De là il résulte que la détermination de faire la guerre, qui n'est autre cbose que l'acte de la volonté générale, doit être dévolue aux représentants du peuple. » C'était bien faire, dans le langage du temps, ce qu'il appelle lui-même une exposition de principes. Ab uno disce ommes.

voirs, la conséquence inévitable est en effet de réduire Tun d'eux au rôle subalterne de commis d'exécution. Il n'est plus même surprenant qu'avec Tintrépide logique des esprits étroits on soit conduit à interdire au chef de l'Etat de prendre ses ministres dans la représentation nationale, toujours en vue de mieux séparer les pouvoirs, la volonté et l'action.

On goûte moins de nos jours ces aphorismes tranchants qui ont abusé des mots de pouvoir législatif et exécutif pour répudier une analyse plus vraie des faits de souveraineté, celle qui distingue les lois et les actes de gouvernement.

Personne ne contestera à coup sûr que dans un pays libre rien ne doit être décidé ni entrepris contre le sentiment public; et tant qu'on restera dans le domaine des idées abstraites, il sera toujours vrai de poser en principe que les pouvoirs de l'État sont destinés « à exprimer puis à accomplir la volonté générale ». Mais de là à prétendre que toutes décisions, toutes mesures d'intérêt public, réclament une délibération préalable, et comme une déclaration expresse de volonté nationale par l'organe des Assemblées ; de là à conclure que tout doive se ramener à la confection et à l'application d'une loi, il y a loin. L'usagget le bon sens ont résisté à cette extension indéfinie du domaine législatif. A-t-on jamais pu s'accoutumer à dire que déclarer ou conduire une guerre, nouer des alliances, conclure un traité, un concordat, c'était faire une loi ou appliquer une loi? Et même, pour les affaires intérieures, donner la haute impulsion à l'administration tout entière tant par les instructions que par le choix du per-

sonnel, n'est-ce aussi que faire simplement l'application de la loi, comme encaisser l'impôt ou payer les créanciers de l'État? Concevrions-nous les Assemblées, sous prétexte qu'il leur appartient d'exprimer le sentiment public, s'avisant de dicter comme actes de volonté générale les notes diplomatiques ou les circulaires administratives, et de faire jusqu'aux nominations? Le raisonnement peut mener jusque là (1); la raison dit

(1) Et de fait il a mené jusque là sur bien des poiots les théoriciens de la Constituante. C'est sous Tempire de ces idées qu'elle faillit réserver à rAssemblée seule le droit de déclarer la guerre ou de conclure les traités, comme |ictes de volonté générale, et qu'elle Teût fait peut-être sans le bon sens et le courage de Mirabeau, qui lai arracha le maintien de Tinitiative royale 'dans les affaires extérieures.

Mais oCi ces idées triomphèrent pleinement, c'est dans l'organisation de l'administration intérieure, dans ce singulier système qui, après avoir proclamé le roi « chef suprême de l'administration générale du royaume, chargé de veiller au miaintien de Tordre et de la tranquillité publique » ne lai laissait le droit de nommer, à quelque degré que ce fut, aucun des administrateurs ni aucun des officiers des gardes nationales et donnait la haute main à l'Assemblée plutôt qu'au roi dans le contrôle des diverses administrations.

Il y avait là l'effet beaucoup trop logique de deux influences :

1« L'une, celle des théories. Désigner les administrateurs et diriger l'administration c'étaient des actes de volonté, comme on disait alors. Ëût^il été convenable de les laisser au roi qui ne devait avoir qu'un rôle d'exécution?

2" L'autre, celle de la défiance invétérée du roi et de ses ministres, qui ât si souvent oublier à l'Assemblée ces sages paroles de Mirabeau dans la discussion du droit de guerre : « Tout peut se soutenir excepté l'inconséquence : dites-nous qu'il ne faut pas de roi. Ne dites pas qu'il ne faut qu'un roi impuissant et inutile! »

La conséquence de ces doctrines était que, comme les Assemblées, alors même qu'elles se réservent la décision de toutes les mesures, ne peuvent la prendre dans la forme des délibérations législatives ordinaires, il fallait bien s'en remettre de ce soJn à des commissions désignées par elles. Le gouvernement et l'administration au lieu de rester entre les mains du chef de l'Ëtat et de ses ministres devaient passer à des comités. Cela devint une pratique pendant la Consti-

assez que tout cet ensemble de mesures ne saurait être leur œuvre, qu'il est dans la gestion des affaires publiques une foule de questions, même parmi les plus graves, qui exigent une résolution prompte ou secrète, qui réclament à la fois unité de décision et d'exécution. Quoi qu'on en dise la déclaration de la volonté générale et son application ne sont pas toujours choses divisibles, et susceptibles d'être confiées à des personnes ou à des corps différents; et il ne sert de rien d'invoquer la belle comparaison de la tète et du bras si on les disjoint en les plaçant dans des êtres distincts. Il faut donc élargir la sphère de la puissance executive (1) pour lui laisser le soin, en s'inspirant d'ailleurs du sentiment public, de préparer ou d'accomplir d'elle-même les actes de souveraineté qui ne sauraient être soumis

tuante et sous la Convention non plus seulement une pratique, mais une théorie. C'est en effet le dernier mot de ces fausses conceptions.

(1) Ces expressions de pouvoir législatif et exécutif sont entrées dans la langue courante et dans le style constitutionnel, d'après les distinctions mêmes de Montesquieu. Mais il est curieux de voir comment on s'est servi jusqu'à l'abus de ses termes, sans se souvenir de ses définitions. Montesquieu n'a nulle part donné de la puissance executive une idée aussi étroite que ceUe qu'on a essayé d'y attacher suivant le nom même. Après l'avoir appelée en termes assez vagues ; « la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens » par opposition au pouvoir judiciaire, ou «puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit civil » ; il prend soin de dire que le pouvoir exécutif «t fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des ambassades, établit la sûreté, prévient les invasions ». Et plus loin encore il l'appelle « cette partie du gouvernement qui a presque toujours besoin d'une action momentanée » qui est dès lors « mieux administrée par un que par plusieurs ». C'est le gouvernement anglais qu'il entendait décrire, et certes il ne lui donnait pas l'idée d'une puissance executive conçue suivant les théories étroites si en faveur dans la Constituante.

aux formes législatives. C'est à ces nécessités que répond la notion de gouvernement supérieure à celle de l'administration proprement dite, quoique celle-ci môme implique bien autre chose encore qu'une application purement passive et pour ainsi dire automatique des lois. Veiller à la sécurité extérieure et intérieure, maintenir la dignité et les intérêts nationaux dans les relations avec l'étranger, animer d'un certain esprit toute l'administration intérieure, ce n'est plus là seulement pure affaire executive; de son vrai nom, c'est gouverner. Gouverner, a-t-on dit de nos jours, c'est prévoir; Mirabeau avait mieux dit déjà, c'est diriger. Pour diriger, il faut vouloir aussi bien qu'agir. 11 le faut si bien qu'aujourd'hui nous ne conceviions plus le chef de l'État et ses ministres, non seulement sans leurs attributions de gouvernement, mais même tenus à l'écart du travail législatif et laissés sans droit, ou de signaler les vices et les lacunes de la législation, ou de prendre euxmêmes l'initiative des principaux projets de loi, ou enfin de combattre ceux qu'ils jugeraient inopportuns ou funestes.

Quand on a fait ainsi bon marché de ces conceptions étroites sur la mission de l'exécutif, il faut encore rejeter les conséquences outrées qu'on a voulu tirer de ridée même de la séparation des pouvoirs. N'avonsnous pas vu des constitutions, par une sorte de passion pour ce principe, s'efforcer de parquer chacun des pouvoirs dans des fonctions spéciales comme s'il devait suffire, pour prévenir entre eux les conflits ou les chocs, d'établir soigneusement dans des textes de loi des barrières sans gardien? Ces belles théories, après

avoir déjà si fort gâté la Constitution de 1791, devaient faire écrire dans la Constitution de Tan III que ni le Directoire ni ses ministres ne pourraient avoir de communication directe avec les deux Conseils, et encore que les Cinq-Cents n'auraient jamais qu'à proposer les lois, les Anciens qu'à rejeter ou approuver dans leur ensemble les résolutions des Cinq-Cents. Poussées à leurs dernières limites, n'ont-elles pas amené Sieyès, le plus grand théoricien de la séparation des pouvoirs, à distinguer quatre catégories de volontés dans la nation, les « volontés constituante, législative, pétitionnaire et gouvernante », pour les faire représenter exclusivement dans l'État par autant de corps différents, appelés à travailler côte à côte sans jamais se heurter à la félicité publique (1)? Ils allaient devenir, entre les mains de Bonaparte, les trois Assemblées du Sénat, du Corps législatif et du Tribunat, jointes au Gouvernement mais dominées par lui dans la Constitution de l'an Vllf.

Aujourd'hui nous ne voyons plus là que des mécanismes ingénieux inspirés par des idées fausses, et nous ne comprenons plus l'existence de pouvoirs distincts sans moyens établis de faciliter leurs rapports

(1) n faut lire à ce sujet Tétonnant discours prononcé par Sieyès à la Convention, le 2 thermidor an III, dans les discussions préparatoires de la Constitution de Tan III. On peut voir, en le comparant à son discours du 7 septembre 1789 dans la Constituante, combien ses méditations solitaires pendant la Législative et la Convention l'avaient poussé à s'enfoncer plus avant dans cette thèse, qui fut toujours sa thèse favorite, de la séparation des pouvoirs. «Le citoyen Sieyès, disait Bonaparte, a toute sa vie profondément médité sur l'organisation politique des gouvernements ». Mais si le premier Consul accepta de lui les rouages si compliqués de la Constitution de l'an VIII, ce ne fut pas sans les rectifier d'après ses propres inspirations .

et de ménager leur concert. Quand bien même il serait vrai de dire que l'exécutif n'a d'autre fonction que d'appliquer les lois, il nous semblerait peu admissible que les Assemblées, après les avoir faites, n'eussent aucun moyen de se faire rendre compte des règlements d'exécution qui pourraient les dénaturer. Mais si l'on doit reconnaître au chef de l'État et à ses ministres une mission plus large, celle de gouverner, si on leur laisse la charge de veiller à la sûreté intérieure et extérieure, le soin des relations diplomatiques, la disposition de la force armée, la direction de l'administration tout entière, se conçoit-il qu'ils puissent user d'une telle puissance d'action en dehors des Assemblées, sans leur assentiment ou leur confiance, que celles-ci doivent contempler tous les agissements du pouvoir exécutif sans aucun droit d'avertir ou de blâmer, sans moyen efficace de prévenir des entreprises hasardées ou funestes? Ce serait, sous prétexte de séparer les pouvoirs, laisser à l'exécutif une liberté dangereuse et dont il pourrait trop souvent user contre le sentiment public; ou, comme c'est là vouloir l'impossible, comme il n'y a point d'Assemblée librement élue par le pays qui se résigne, confinée à l'instar d'une Académie dans ses travaux législatifs, â rester indifférente ou étrangère à la conduite du gouvernement, ce serait exposer l'exécutif à de perpétuelles défiances, et condamner les pouvoirs publics à des tiraillements sans fin. Il serait aussi peu raisonnable d'empêcher les Chambres de participer au gouvernement pour l'inspirer et le contrôler, que de dénier à l'exécutif toute collaboration dans les lois, au risque de l'exposer sans

cesse à s'en voir jeter sur les bras d'impraticables. Il a donc fallu admettre que les pouvoirs publics ont besoin de relations incessantes, qu'ils ne sauraient vivre que de mutuelle confiance; et c'est précisément la mission donnée au ministère d'être à la fois l'instrument et le gage de ce constant accord qui fait la bonté, la supériorité du régime parlementaire. Le gouvernement de cabinet est comme le correctif indispensable de la séparation des pouvoirs, car il est fait pour empêcher des pouvoirs distincts, placés en face les uns des autres forts de leurs droits, de se livrer à ces tracasseries, à ces mésintelligences permanentes, qui semblaient la conséquence forcée des constitutions de 1791 ou de l'an m.

Mais si le législatif et l'exécutif doivent ainsi concourir à légiférer et gouverner, que subsistera-t-il du principe de la séparation des pouvoirs, tant de fois proclamé chez nous depuis Montesquieu comme la condition première d'une vraie constitution et d'un gouvernement libre? — Deux choses, et toutes deux de grande importance : la nécessité d'établir plusieurs pouvoirs pour échappar aux dangers d un pouvoir unique, et le besoin d'une judicieuse répartition delà tâche commune entre ces divers pouvoirs, pour en tirer les résultats les plus féconds sans altérer leur harmonie.

Il est un côté d'abord par où le principe de la séparation des pouvoirs demeure une vérité absolue et salutaire, c'est que dans un régime représent atif toute la puissance publique ne doit pas être concentrée dan s les mêmes mains. Montesquieu, qui a tant fait pour éclairer et propager ce principe de saine politique, n'a pas voulu

dire autre chose pour qui recherche avec soin le fond de sa pensée. « Tout serait perdu, dit-il, si le même homme ou le même corps exerçait les trois pouvoirs. » Aussi a-t-il écrit quelques lignes plus haut que c pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que par la disposition des choses le pouvoir arrêtele pouvoir «.Voilà pourquoi il est bon, nécessaire même, qu'au lieu d'être abandonnée tout entière aux mains d'un seul homme comme Napoléon ou Louis XIV, ou d'une seule Assemblée comme la Convention, que l'histoire nous montre enivrés et égarés par leur toute-puissance, la souveraineté soit remise à plusieurs organes constitués en forces indépendantes, destinées non à se combattre mais à se tempérer l'une par l'autre, non à se consumer en disputes mais à s'éclairer et se contrôler mutuellement, sous le regard et le jugement du pays tout entier. Deux avis valent mieux qu'un, dit le proverbe, et la vieille image du char de l'Etat ne le montre pas entraîné sans frein. Etablir des pouvoirs distincts chargés en commun de résoudre les mêmes questions, de pourvoir aux mêmes intérêts, c'est faire sortir de leurs débats, de leur accord ou de leurs transactions, un plus juste souci de l'opinion et de la raison publique ; d'autant que le sentiment national se formera mieux lui-même à la vue de cette œuvre législative et gouvernementale menée au grand jour.

Tout système a son revers, et la séparation des pouvoirs a ses dangers quoique bien éloignés de ceux du despotisme. Il peut se faire que de l'équilibre des pouvoirs résulte pour la marche du gouvernement trop de lenteur, parfois même l'immobilité. Il est à craindre

que leur collaboration ou leur concours ne se change à certains jours en tiraillements ou en discordes. Aussi était-il nécessaire d'imaginer des moyens de prévenir ou de trancher les différends. Pour les cas extrêmes la dissolution de la Chambre populaire permet de faire appel au jugement du pays. Pour l'entente journalière il a fallu forger un instrument d'harmonie qui obtienne de ces forces distinctes, au lieu de dissonnances, un concert de pensée et d'action ; ce sera le ministère sorti de leur commun accord et soucieux d'entretenir leur concorde, sans laquelle il ne peut rien. Montesquieu, qui peut-être n'avait pas de son temps des données suffisantes pour entrevoir ce rôle du ministère, avait du moins aperçu et rendu l'idée avec sa grande justesse, quand il ajoutait : « Ces trois puissances devraient former un repos ou une inaction; mais comme par le mouvement nécessaire des choses elles seront contraintes d'aller, elles seront forcées d'aller de concert ». Les choses sans doute ne vont point ainsi d'ellesmêmes dans l'ordre politique, si l'intelligence humaine ne s'applique à prévoir et satisfaire leurs exigences. Cette idée de Montesquieu, le mécanisme du gouvernement du cabinet est venu la réaliser comme le seul, ou tout au moins le meilleur moyen de conserver, dans la séparation des pouvoirs, l'entente et l'unité d'action librement obtenues au lieu de l'unité fatale du despotisme.

S'il a été jugé indispensable d'organiser des pouvoirs représentatifs distincts pour Texercice de la souveraineté, la raison dit aussi qu'il ne saurait être question de donner à ces pouvoirs des fonctions ab-

solument [identiques, d'en faire des ouvriers chargés l'un après l'autre de prendre, puis de reprendre la même besogne. Ils doivent bien plutôt ressembler à des associés qui savent faire entre eux, suivant leurs aptitudes, une judicieuse répartition des tâches qu'exige la bonne gestion des intérêts communs, tout en conservant leur contrôle réciproque ou même la nécessité d'une entente préalable et d'une décision collective dans les grandes affaires. De là est venue l'idée d'établir côte à côte avec des rôles distincts les pouvoirs législatif et exécutif. A considérer l'ensemble des actes de souveraineté et ce champ si vaste de résolutions ou démesures à prendre au nom de l'Etat, il en est qui semblent se prêter bien mieux à une préparation lente et réfléchie, à une délibération publique, et ce seront les lois ; d'autres au contraires qui veulent une décision plus prompte ou plus secrète, et ce seront à proprement parler les actes de gouvernement. Il n'est pas besoin d'un long examen pour comprendre qu'on ne forme pas une alliance, qu'on ne met point des troupes en mouvement, qu'on ne nomme point des fonctionnaires de la même manière qu'on discute des règles pour la presse ou l'établissement d'un nouvel impôt. On retrouverait ici, au faîte des pouvoirs publics, quelque écho du principe qui domine tout notre système administratif. « Agir est le fait d'un seul, délibérer le fait de plusieurs ». C'est sous l'empire de ces considérations qui s'imposent, que s'est fondée la division traditionnelle des attributions législatives et des attributions executives ou gouvernementales, et qu'il a dû être pourvu différemment au moyen de les faire exercer

sans oublier à la fois ce que les nécessités pratiques réclament et ce que veut le juste respect du sentiment public.

Ainsi s'est établie une distinction judicieuse qui a su conserver néanmoins dans la marche des affaires publiques le concours des pouvoirs.

Quand il s'agit de matières législatives, b principe est qu'aucun projet, aucune résolution ne peuvent devenir loi sans une délibération et un vote préliminaires des assemblées. C'est en ce sens qu'il est vrai de dire que le pouvoir législatif leur est confié, quoiqu'elles doivent accepter une large collaboration du gouvernement dans la confection de la loi.

Est-il question d'attributions executives? La règle est au contraire que le gouvernement décide et agit spontanément sous sa responsabilité, sans un assentiment formel et préalable des Chambres. Non que leur influence ne soit ici encore puissante et même prépondérante ; mais elle ne se fait sentir que d'une manière générale par le choix et le maintien des ministères, ou d'une manière indirecte dans chaque affaire par voie de conseil, de contrôle ou de blâme.

Sans doute ce n'est pas chose aisée de faire un juste partage de ces deux ordres d'attributions. En théorie même il soulève des questions délicates, et on n'ignore pas que notre droit constitutionnel n'a pas fixé de tous points les frontières certaines de la loi et du décret. Mais l'idée même d'une distinction s'impose comme fondamentale, et toute bonne constitution est obligée de l'appliquer.

Ici encore l'Angleterre a pu servir de modèle. Sans

s'être abandonnée aux théories abstraites, sans avoir jamais songé à tracer à przort une démarcation rationnelle dans les fonctions de ses divers pouvoirs, elle a su, par l'action d'une coutume lente et réfléchie, assurer dans sa Constitution les moyens d'un gouvernement fort, sans rien faire perdre au Parl«^ment de ses prérogatives législatives, de ses droits d'influence et de contrôle. Au gouvernement elle a reconnu jusqu'à la liberté de prendre sur lui de faire la paix, de déclarer la guerre, de conclure des traités, en y joignant l'initiative exclusive des budgets, l'initiative ordinaire des bills principaux ; mais aux Chambres elle a réservé le droit de voter tous subsides, et particulièrement ceux sans lesquels aucune guerre n'est possible, le droit de faire et consacrer les lois sans que la royauté puisse songer encore à imposer son veto, et par dessus tout, comme suprême moyen d'influence, la faculté de désigner et de renverser les ministères, de leur demander compte à toute heure.

La France avait cet exemple sous les yeux quand commença son odyssée à la poursuite d'une constitution libre et durable ; et sans doute elle n'a point dédaigné de le prendre en considération, sauf à s'en écarter le plus souvent sous l'empire de préoccupations de théorie ou de circonstance. 11 serait inutile de rappeler celles de nos constitutions qui, n'ayant pas eu pour but de fonder un régime de liberté politique, ont sacrifié de parti pris les Assemblées représentatives à l'autorité du gouvernement. Mais que de variantes on peut trouver encore dans celles qui ont paru sincèrement vouloir un gouvernement libre, et surtout quelles

divergences profondes entre le système des Constitutions républicaines et celui des Constitutions monarchiques !En 1791, en Tan III, en 1848, le pouvoir exécutif est mis en présence d'assemblées permanentes, il est réduit à la moindre somme d'attributions, et dans celles qui lui sont laissées toutes les dispositions ont été prises pour lui lier les mains. Il semble qu'on n'ait cru pouvoir rien faire de mieux pour la liberté que de le concevoir dans la défiance, et de le subordonner à des assemblées rendues toutes-puissantes jusque dans le gouvernement, sans être investies des vrais moyens de gouverner. En 1814 au contraire, et après 1830, la royauté apparaît richement dotée de la sanction aussi bien que de l'initiative des lois, du droit de conclure les traités et de déclarer la guerre; mais, outre le vote des budgets, les Chambres ont pour arme la responsabilité ministérielle. C'est la reproduction presque fidèle du système anglais, où le gouvernement a conservé la force que donne une grande aisance de mouvement et de décision, mais retenu par des freins qui suffisent à empêcher que cette force ne se déploie contrairement au sentiment public.

/ Notre Constitution avait à choisir entre ces précél dents et ces exemples, et quoiqu'elle visât plutôt à imiter la monarchie constitutionnelle et les modèles les plus éprouvés du gouvernement parlementaire, il lui était difficile de ne point concéder quelque chose aux traditions des constitutions républicaines pour resserrer les limites du pouvoir exécutif. Il dut se faire ici une de ces transactions qui abondent dans nos lois de 1875. Le chef de l'Etat se vit retirer, dans les

lois la sanction, dans les actes de gouvernement < le droit de déclarer la guerre et de conclure certains ' traités sans l'assentiment formel des Chambres (1): i retranchements d'ailleurs plus apparents que réels là où Texécutif ne songe pas à méconnaître les saines pratiques du gouvernement parlementaire, mais qui, eu égard à la gravité des actes ainsi réservés, peuvent garder leur importance en présence d'un pré-, sident et de ministres aventureux. Du moins, en dépitde ces concessions, l'idée de nos lois actuelles demeure celle d'établir à côté de Chambres puissantes un pouvoir exécutif muni de larges prérogatives, assuré d'une grande liberté de mouvement, et sans autres entraves sérieuses que celle de la responsabilité ministérielle, qui ne doit rien retirer à un grand gouvernement de la force dont il a besoin quand des Chambres, fermes dans leur contrôle mais ni taquines ni jalouses, savent produire de bons ministères et les soutenir.

(1) Loi sur les rapports des pouvoirs publics. Art. 8 et 9. Il résulte de Tarticle 8, qui est relatif aux traités, que le gouvernemeot a le droit de conclure tous ceux qui ne sont pas compris dans Ténumération limitative du 2% sauf les difficultés d'interprétation de ce texte.

Quant à l'article 9, en interdisant au président « de déclarer 1^ guerre sans Tassentiment préalable des deux Chambres » il n'a pas fourni, il ne pouvait fournir les moyens de discerner les signes caractéristiques qui distinguent l'état de guerre ouverte des commencements d'hostilité et des mesures militaires auxquels le gouvernement doit pourvoir sans retard. On supprime et non sans avantage tous ces embarras quand on abandonne au gouvernement, dans sa mission générale de veiller aux relations et à la sécurité extérieures, j usqu'au droit de guerre, sauf à réserver aussi aux Chambres dans leur plénitude les garaoties qu'elles tirent de la responsabilité ministérielle et du vote des subsides.

Législation

Dans tout pays à civilisation riche et complexe, faire les lois est une fonction immense qui ne chôme jamais. Elle devient plus active encore lorsque, comme en France, après avoir adopté la forme précise du droit écrit pour toutes les institutions civiles, Tesprit national répugne à leur développement ou leur transformation au moyen d'errements coutumiers, et quand par surcroît des révolutions politiques fréquentes semblent condamner à l'instabilité les diverses branches du droit public.

Nous n'avons pas ici pour but de démêler jusqu'où s'étend le domaine de la loi. Nous ne nous proposons pas davantage d'examiner en détail le mécanisme du travail législatif, quoiqu'il pourrait être intéressant de rechercher si nos législateurs se montrent assez soucieux des procédés, des précautions les plus recommandés pour assurer une bonne préparation et une bonne rédaction des lois. Il convient de nous borner à étudier comment se réalise le concours des pouvoirs publics dans l'œuvre législative, et quelle part d'influence l'esprit de la Constitution semble y avoir réservée à chacun d'eux. 11 est clair que c'est en vue des lois ayant un caractère politique plutôt que des lois

d'affaires ou des lois purement civiles, que ces questions présentent intérêt.

Le texte même de la Constitution nous invile à faire une distinction préalable, et à mettre à part les lois de finances.

Si nous considérons d'abord les lois ordinaires, en pure théorie le rôle principal, la suprématie même appartient aux deux Chambres, qui sont avant tout de grands conseils législatifs. Leur prépondérance est si clairement écrite que non-seulement il n'est pas de loi qui se conçoive sans leur agrément formel, mais qu'elles peuvent même à elles seules faire la loi tout entière, et l'imposer au pouvoir exécutif. Elles ont l'initiative, qui permet à chacun de leurs membres de rédiger et proposer des projets sur un sujet quelconque. La discussion et le vote leur appartiennent. Et après ce vote la loi est si bien parfaite que le pouvoir exécutif est tenu de la promulguer à bref délai (1)> H y a là une telle puissance et susceptible, étant donné le domaine presque indéfini de la loi, de se rendre si envahissante, que la seule préoccupation qu'elle éveille est celle des tempéraments apportés pour prévenir l'omnipotence législative aussi dangereuse que tout autre despotisme.

Il est visible que notre Constitution n'a voulu conserver, entre les mains du pouvoir exécutif, aucun des freins que plusieurs de ses devancières avaient opposés au pouvoir législatif des Assemblées. Elle s'est gardée, et avec juste raison, de leur refuser le droit d'initiative à l'exemple des Constitutions de l'an VIII ou de 1852,

(1) Loi relative à TorgaDisation des pouvoirs publics , art. 3, i*. Loi sur les rapports des pouvoirs publics, art. 7, i*.

qui visaient à les priver du droit de traduire elles-mêmes les aspirations du pays, et à les dépouiller par là ] d'une de leurs plus légitimes prérogatives. Des Cham- ' bres sans initiative, ce qui entraîne presque nécessairement au gré d'un pouvoir ombrageux des Chambres sans droit d'amendement, ce sont des Chambres décapitées, presque abaissées au rang de Chambres consultatives. Mais en reconnaissant l'initiative aux assemblées, les lois de 1875 n'ont pas cru devoir maintenir ; au chef de TÉtat le droit de sanction, considéré dans i les constitutions monarchiques, soit en 1830, soit môme ; en 1791, comme un nécessaire contre-poids. N'était-ce ; pas comme un droit royal, qu'il eût semblé difficile sans i doute de conserver dans une République? U n'en est resté qu'une trace bien affaiblie, le droit pour le Préî sident de demander aux Chambres, « dans les délais de I la promulgation d'une loi, une nouvelle délibération qui ne peut lui être refusée » (1). Il y aurait exagération à voir là même un veto suspensif, puisque ce droit ne saurait apporter ni un obstacle, ni un retard sérieux à Texécution d'une loi maintenue par les Chambres. Il est à présumer d'ailleurs que cette prérogative sera rarement exercée. Susceptible peut-être de quelque effet utile au sujet d'une imperfection secondaire qui se serait glissée et cachée dans une loi, elle ne réussirait sans doute ni à arrêter, ni à faire retirer quelque loi grave et passionnée, que les assemblées auraient tenu à voter en dépit des objections et des remontrances présentées avant le vote. Le Président serait alors

(1) Loi sur les rapports des pouvoirs publics, art. 7, «•.

bientôt conduit à recourir à d'autres moyens constitutionnels plus énergiques d'atermoiement ou de résistance. L'expérience a démontré, surtout en France, que ce n'est point dans Tusage irritant d'un veto royal qu'il faut chercher un moyen efficace de résoudre les conflits qui peuvent s'élever entre les pouvoirs exécutif et législatif.

Il est dans notre Constitution d'autres tempéraments plus heureusement conçus et d'un eflet plus sûr. L'un d'eux a été placé dans l'organisation même du pouvoir législatif, et c'est la dualité des Chambres. Le régime parlementaire doit donner l'autre en assurant une participation large, active, du ministère au travail législatif.

Il est reconnu depuis longtemps par ceux qui croient surtout aux leçons de l'expérience et de l'histoire, que la division du pouvoir législatif entre deux Assemblées est la principale garantie contre les défaillances, les erreurs, les excès de mobilité ou de tyrannie de la puissance législative. Elle est d'ailleurs en parfaite harmonie avec l'idée fondamentale qui a inspiré le principe de la séparation des pouvoirs. C'est surtout aux mains d'une seconde Chambre qu'il convient de placer un droit de veto contre les entreprises trop hardies, contre les projets de réforme, ou prématurés ou mal conçus, éclos sous les influences ardentes de la Chambre populaire. Seule une Chambre haute, surtout lorsqu'elle est aussi une représentation nationale, peut exçrcer par ses délibérations publiques une autorité assez grande sur l'opinion pour lui faire accepter,après l'avoir justifié, le rejet ou le retard d'une loi considé-

rable empreinte de passion politique. Aussi n'est-il pas douteux que ce veto soit Tune des attributions capitales que l'esprit de notre Constitution assigne au Sénat. C'était la seule que la Constitution de l'an III avait consacrée pour le Conseil des Anciens.

Il ne siérait pas d'oublier que nos lois de 1875 n'on pas cru devoir, à son exemple, restreindre légalement le Sénat à cette unique attribution. Gomme la Charte de 1830, elles lui accordent en principe les mêmes prérogatives qu'à la Chambre des députés. Il jouit comme elle de l'initiative des lois et du droit de les amender (1). Tous les moyens lui sont ainsi donnés pour exercer à son tour une grande et salutaire influence sur le mouvement de la législation, comme pour introduire, jusque dans les moindres détails d'une loi, les améliorations qu'il juge possibles. Grâce à cette parité d'attributions, il devient plus utile encore que les Chambres s'accoutument à transiger et à s'entendre pour aboutir à la confection des lois; et leurs règlements mêmes ont sagement prévu dans cette pensée des réunions préparatoires de commissaires pris dans chacune d'elles (2). Il demeure toutefois constant que, s'inspirant de son rôle de modérateur, le Sénat semble invité à faire un moindre usage de son initiative, surtout dans les lois ayant une portée politique. On lui saura moins de gré de contribuer à multiplier nos lois hâtives et instables, que deviser à n'admettre que des lois faites avec maturité et dignes par leur texte et

(1) Loi relative à Torganisation du Sénat» art. 8, i\

(2) Règlement du Sénat, art. 130 et 131.

Règlement de la Chambre des députés, art. 140 et 141.

leur méthode, leur justice et leur sagesse, de figurer pour longtemps et avec honneur dans notre arsenal législatif. N'a-t-il pas été placé dans la Constitution pour satisfaire au précepte de Montesquieu : « L'esprit de modération doit être celui du législateur » ?

Le ministère a aussi sa part à prétendre dans cette œuvre, et une large part, soit pour proposer et faire adopter les lois que réclame ou désire l'opinion, soit pour combattre et faire rejeter les projets qu'il désapprouve. Nous avons dit assez dans un précédent chapitî*e que suivant les principes du gouvernement parlementaire il doit faire plus que de participer au travail législatif, il le doit diriger. Il nous suffira do rappeler ici que la Constitution lui en donne les moyens.

Déjk comme députés ou sénateurs, les ministres peuvent intervenir de toutes manières dans la proposition ou la discussion des lois. En Angleterre, n'est-ce pas à ce seul titre qu'ils présentent et défendent leurs bills? En France ce droit leur est donné en leur seule qualité de ministres, et avec plus d'étendue, dans les deux Chambres à la fois (I). Il leur est donc facile, non seulement de proposer ces actes multiples mais secondaires qu'exige la marche régulière de l'administration, mais de traduire en projets de loi les plans de réformes conçus par eux au moment même de leur arrivée aux affaires, ou suggérés par l'exercice du pouvoir.

Prendre l'initiative des lois, n'est-ce point par excellence une œuvre gouvernementale pour le ministère,

(1) Loi sur les rapports des pouvoirs publics, art. 6, s*.

mieux en situation que les députés ou sénateurs de savoir ce qui est désirable et applicable, puisque les moyens d'information pour le pays entier sont sans cesse entre ses mains, et que les difficultés ou la responsabilité de l'application devront surtout peser sur lui? Il doit savoir aussi découvrir et ce dont est préoccupée et ce dont pourra se contenter la majorité parlementaire, comme c'est à lui de pressentir ce qu'il sera possible de faire sortir de l'accord des pouvoirs publics. Mais lorsque, ayant ainsi arrêté les projets que comporte son programme, le moment est venu de les présenter et de les défendre, c'est alors qu'il convient de soutenir contre la multitude des amendements l'intégrité et l'harmonie de son œuvre, de ne céder qu'à bon escient et sur des points secondaires, de lutter énergiquement en faisant appel à la discipline de la majorité pour le maintien de ce qui a paru nécessaire et essentiel. Les projets de loi du cabinet n'ont pas dû être conçus comme des œuvres de hasard. Ils ne doivent pas non plus être abandonnés aux hasards des luttes parlementaires, quand il y a moyen de les défendre pied à pied et jusqu'au vote dans le débat public, dût le sort du cabinet être lié à leur sort.

Ce n'est pas seulement la plus large part dans l'initiative des lois que les ministres ont à s'efforcer de conserver pour eux. Ils ont plus à faire dans les Chambres qu'à semer et à faire lever le bon grain. 11 faut aussi combattre l'ivraie législative, et discerner parmi les projets issus de l'initiative parlementaire ceux que le gouvernement juge dignes de porter des fruits, des projets malvenus ou malsains qu'il aura au cours

de la discussion à déraciner, s'il n'a pu, comme il vaut mieux, en empêchant leur prise en considération, les étouffer dans leur germe.

11 est difficile aux meilleurs, en face d'un Parlement, de concevoir et réaliser de beaux plans de réforme, des projets de longue haleine, avec la fermeté d'un Richelieu et d'un Colbert, ou d'accomplir une œuvre semblable à celle du Consulat. Les obstacles, les retards, les déviations surviennent de tous côtés quand il faut sans cesse dans les Chambres exposer et justifier son œuvre jusque dans les moindres détails, et se défendre des projets contraires ou s'accommoder des propositions voisines qu'enfantent si volontiers des convictions ou des amours-propres individuels. Il jfaut bien payer de quelques sacrifices et de grandes lenteurs l'avantage d'échapper aux. mauvaises inspirations du despotisme. Mais s'il faut reconnaître que désormais le rôle des ministres est plus lourd qu'il n'a jamais été, il n'en importe que plus d'obtenir une bonne organisation et une forte discipline des partis, sachant mener avec méthode et vigueur, sous la direction de leurs chefs parvenus au pouvoir, l'exécution des parties essentielles du programme de réformes qui a fait leur succès devant l'opinion.

Lorsqu'on a bien compris l'importance de la dualité des Chambres et de l'action ministérielle pour une sage et ferme conduite de l'œuvre législative, on doit reconnaître combien la Constituante s'était abusée eu repoussant l'un et l'autre à la fois pour ne songer et ne s'arrêter, à la suite de discussions passionnées et presque stériles, qu'à la seule mesure du veto royal.

Si nous ne pouvons assurer que la pratique du régime parlementaire nous ait toujours montré un spectacle sans confusion et sans danger, elle nous a valu pourtant en général des résultats plus satisfaisants et plus sûrs. Ne voyons-nous pas, dans nos usages constitutionnels, les principaux projets de loi émaner du ministère, qui les soutient devant le Parlement? II les portera souvent de préférence devant la Chambre haute quand il s'agira de lois de réforme, qui moins empreintes d'actuahté voudront surtout un examen approfondi; mais c'est devant la Chambre populaire qu'ils seront plutôt introduits s'il s'agit de lois destinées à satisfaire des préoccupations politiques, parce qu'alors ils répondront à la pensée de celte Chambre, dont le ministère se sera fait l'interprète. Forts de son assentiment ces projets arriveront ensuite à la Chambre haute, déjà examinés, discutés en tous sens dans la presse et devant Topinion; et alors incombera au Sénat, soucieux des intérêts dont il a la garde, justement préoccupé de ne point sacrifier à des entraînements passagers les droits de la raison publique, la tâche de rechercher et de décider s'il ne convient pas parfois d'arrêter ces projets au passage pour, ou qu'ils mûrissent ou qu'ils meurent. Telle est la marche naturelle, elle est toute dans le vœu de la Constitution.

Cette marche est précisément celle qui a été tracée dans la Constitution pour les lois dont nous avons dû réserver l'examen, les lois de finances. Ces lois ne peuvent exister, non plus que les autres, sans un vote conforme des deux Chambres, qui sont libres chacune de les repousser, de les accepter, de les

amender. Mais il y a une disposition expresse qui les distingue, ainsi conçue : « Les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle (1). » Il y aura lieu de dégager tout à l'heure le sens et la portée véritables de ce texte ; mais ce n'est pas la seule ni la première remarque qu'exigent les lois de finances, qu'exige surtout la plus considérable de toutes, la grande loi annuelle du budget.

Il n'y a pas de loidont le vote, aux mains des Assemblées, présente une importance politique plus grande que celle du budget.

Vis-à-vis du pouvoir exécutif cette loi est pour les Chambres, comme instrument de contrôle ou comme suprême ressource dans les graves conflits, l'arme la plus puissante. Il n'est pas nécessaire de s'arrêter à démontrer qu'il n'y a ni gouvernement, lii administralion possibles sans les moyens réguliers d'obtenir les ressources et d'en faire l'emploi, que fournit seule l'adoption du budget.

Cette importance politique du budget est d'autant plus grande parmi nous que son vote est annuel, et que ce vote doit consacrer chaque année l'ensemble des recettes et des dépenses de l'État. Si le budget n'a pas été accepté chaque année en temps utile, il n'est plus de perception légale des impôts, plus de paiement possible de la dette publique, plus rien d'assuré à cette multitude de fonctionnaires qui reçoivent un traitement ou une solde de l'État. C'est une organisation

(1) Loi relative à l'organisatioii du Sénat, art. 8, s*.

singulière à coup sûr que celle d'un budget soumis à de telles éventualités. Mais quoique son annualité n'ait pas été écrite dans la Constitution actuelle, elle résulte de traditions constantes depuis 1789. Elle a été maintenue expressément dans toutes les constitutions antérieures, et Ton sait que quand elle fut solennellement inscrite pour la première fois dans celle de 1791, ce fut comme un palladium de la liberté, comme un moyen énergique de conjurer, de la part du pouvoir exécutif, toute velléité de tyrannie.

Il apparaît en effet que ce système du budget annuel suffirait, à défaut de toute autre garantie conslitutionneHe, pour rendre nécessaire au moins une fois tous les ans la convocation des Chambres, comme il pourra toujours assurer aux Assemblées les plus réduites dans leurs attributions des moyens efficaces de contrôle et de résistance. L'auteur de la Constitution de 1852 ne s'y était pas trompé quand, obligé de conserver à des Chambres déjà rendues par tant de points dépendantes, le vote annuel du budget, il s'élait efforcé de diminuer, de limiter leur intervention en ne leur concédant que le vote des dépenses par ministère, et non pas même par chapitres. Pour des assemblées librement élues, le vote ou le refus du budget restera toujours un instrument efficace de prépondérance. On a répété sous toutes les formes qu'elles pourraient tenir ainsi le gouvernement par la famine. Si toutes les voies ordinaires étaient rendues impraticables par l'inobservation des règles du régime parlementaire; si le chef de l'Etat s'obstinait à conserver des ministres répudiés par les Chambres et disposés à braver jus*

qu'à Taccusation politique; si même enfin un gouvernement téméraire ne craignait pas d'abuser des dissolutions en les multipliant, le refus du budget après la menace de ce refus demeurerait le moyen extrême et décisif d'assurer le dernier mot à l'opinion traduite par les Ctiambres. On l'a bien vu, quand cette redoutable question du refus du budget s'est présentée à de longs intervalles dans notre histoire politique, en 1830, ou en 1877.

Si ce système de l'annualité pour tout le budget donne aux assemblées législatives le plus sûr des remparts, il ne faut pas se dissimuler qu'il a aussi ses inconvénients, ses dangers mêmes, qui apparaissent surtout, d'après notre Constitution, dans les rapports des deux Chambres. Comme il faut le vote de toutes deux pour que le budget soit régulièrement établi, il suffirait de la résistance d'une seule d'entre elles pour paralyser le gouvernement et l'administration, en dépit de l'autre. Le refus d'une telle loi n'a-t-il pas de bien autres conséquences que celui de toute autre loi, même la plus importante? Et sans prévoir des hypothèses aussi extrêmes, il suffit des moindres dissidences, même sur des détails du budget, dissidences qui peuvent être fréquentes au sujet d'une œuvre aussi complexe, pour en retarder le vote, faire craindre qu'il ne soit pas adopté en temps utile, et produire ainsi des causes sérieuses de perturbation.

Il y a plus encore, et il est un côté fort grave par où le vote annuel du budget peut devenir une source de conflits entre les deux Chambres. A raison même de l'excessif développement de notre système administratif,

il est un grand nombre de lois organiques, relatives à des impôts ou à des services publics, dont l'application régulière se résout tous les ans en recettes ou en dépenses. Il semble au premier abord qu'il ne puisse être question de faire disparaître quelqu'une de ces lois que par une abrogation formelle ; et il est élémentaire que l'abrogation des lois comme leur adoption ne doit résulter que du vote conforme des deux Chambres. iMais s'il plaît à l'une d'elles de refuser d'inscrire au budget la recette ou la dépense qu'implique une loi organique, ne pourra-t-elle pas réussir ou à paralyser le vote total du budget ou à rendre impraticable, au moins tant que durera sa fantaisie, l'exécution d'une loi non abrogée? Il y a là certes un résultat fâcheux, que la Constitution n'a point songé à rendre impossible, mais que son esprit bien entendu doit prévenir, si chacune des Assemblées sait ne pas oublier que le budget annuel n'a point été imaginé pour lui remettre un pouvoir exclusif de défaire les autres lois.

Ce n'est pas seulement pour sa haute portée politique que la loi du budget doit être mise à part. Il semble aller de soi qu'elle ne saurait émaner que de l'initiative du pouvoir exécutif. Concevoir, dresser, proposer un budget, c'est par essence faire œuvre de gouvernement. N'est-ce pas à lui qu'il appartient de préparer l'état des dépenses, envisagées à raison des lois en vigueur ou des besoins prévus, d'arrêter le caractère et l'évaluation des re«= sources jugées indispensables? Si l'on conçoit, à la rigueur, que pour les autres lois de finances l'initiative puisse venir aussi bien de la Chambre populaire, proposant quelque chan-

gement dans le système d'impôts ou quelque dépense nouvelle (et encore est-il mieux de dire que celte initiative ne sera jamais trop discrète), on n'imaginerait guère un député ou une commission législative dressant et proposant le budget au lieu et place des ministres. Il a fallu la grande et naïve confiance de la Constituante dans l'aptitude universelle des Assemblées législatives, et surtout son incurable défiance du pouvoir exécutif, pour la conduire en 1791 à n'admettre dans le budget annuel ni la sanction ni même l'initiative royales^ à ne donner aux ministres que la mission de « présenter, chacun pour leur département, l'aperçu des dépenses à faire », à rejeter même un amendement proposé en vue de les charger aussi « de donner leur opinion sur les moyens de faire les fonds nécessaires pour pourvoir aux besoins de l'Etat. » Notre Constitution, sans donner expressément au gouvernement l'initiative des lois de finances, semble presque l'impliquer dans le texte que nous avons cité; et notre pratique constitutionnelle lui assure au moins celle du budget^ sans le mettre il est vrai à l'abri d'un trop grand nombre d'amende- / ments.

Mais ici reparait l'importante disposition de nos lois constitutionnelles, qui veut que la loi du budget,'comme toute autre loi de finances, soit présentée d'abord à la Chambre des députés et votée par elle. Elle a été de tradition constante dans celles de nos constitutions qui ont admis la dualité des Chambres, et principalement dans les Chartes de 1814 ou 1830, où elle fut introduite à l'exemple de l'Angleterre. Cette distinction faite entre les deux Chambres était aisée à justifier

quand la Chambre haute n'était pas élective et ne pouvait être considérée comme une représentation nationale. Pouvant seule prétendre au titre de mandataire du pays,la Chambre des Députés justiflaitsa prérogative par cette idée qu'elle était seule la Chambre des contribuables, et que le principe dans tout pays libre doit être qu'il appartient surtout de consentir les dépenses et les impôts à ceux qui en supportent le poids. Quoique j notre Sénat actuel ne soit plus aussi étranger à l'en- / semble de la nation qu'une chambre des lords ou une ' chambre des pairs, il ne faut pas s'étonner que des i traditions et des exemples si respectables aient con- I duit dans notre Constitution comme aux Etats-Unis \ à donner ainsi le pas à la Chambre des Députés sur le J Sénat. Il reste d'ailleurs toujours vrai dédire qu'elle est par son élection et réélection fréquente au suffrage Universel la représentation la plus directe de la masse des contribuables; et à ce titre il est juste de lui maintenir une prérogative qui n'est qu'un signe nouveau, et l'un des plus sensibles, de cette influence plus active que nous lui avons reconnue dans l'esprit de la Constitution.

Mais quelleest l'étendue de cette prérogative, etquels en sont les avantages? On sait les controverses que ces questions peuvent susciter.

Il y a pour la Chambre populaire un avantage incontestable, c'est de pouvoir faire la première et à loisir l'examen attentif, minutieux même, du budget. Elle est assurée par là que le contrôle consciencieux, qui est son devoir et la garantie la plus précieuse du pays dans le règlement de la fortune publique, ne pourra

jamais être évité, et que le gouvernement, appuyé sur le Sénat, ne saurait songer à limiter ou gêner son intervention. S'il est vrai d'ailleurs que le critique, appelé le premier à revoir en toute liberté le travail d'un auteur, est celui qui peut lui épargner le plus de fautes et lui demander les plus heureuses retouches, il faut reconnaître que ce rôle utile de censeur ou d'ami est ains réservé dans toute son étendue à la Chambre populaire. Elle peut faire en sorte de renvoyer, avec tout le poids de son approbation, une édilioa du budget si bien revue, qu'il ne reste plus au Sénat qu'à le consacrer de son vote, sans l'examiner avec le même soin. Ainsi se réalisera à la satisfaction de tous l'intervention plus intime de la Chambre populaire dans les agissements de l'administration. Il serait à désirer pourtant que l'examen scrupuleux, fait par la Chambre, ne l'entraînât point jusqu'à reculer aux derniers jours de Tannée le renvoi du budget au Sénat. Il n'est point dans l'esprit de la Constitution que notre Chambre haute, telle surtout qu'elle est aujourd'hui conçue, se voie imposer l'indifférence ou le silence en matière budgétaire; et c'est de la perfection de leur œuvre bien plus que d'une impossibilité de contrôle que le gouvernement et la Chambre des députés doivent attendre les votes favorables du Sénat.

La prérogative de la Chambre populaire ne va-t-elle pas plus loin encore? Si elle avait cru devoir retrancher quelque disposition du projet présenté par le gouvernement, appartiendrait-il au Sénat de la restituer par voie d'amendement, de se refuser même au vote définitif du budget sans ce rétabUssement, de manière à

soumettre de nouveau la question à l'autre Chambre jusqu'à ce que l'une des Assemblées se soit résignée à céder, ou qu'on ait fini par s'entendre? On sait comment la difficulté s'est élevée. Des crédits, portés au budget et se référant pour partie à Tapplication de lois non encore abrogées, avaient été supprimés par la Chambre, et le Sénat crut devoir en redemander l'inscription . Avait-il le droit, d'après la Constitution, de renvoyer à la Chambre populaire le budget ainsi amendé? Non, lui fut-il opposé, parce que c'eût été prendre l'initiative d'un crédit, c'est-à-dire, ajoutait-on, d'une loi de finances, initiative à lui défendue. Si en effet la Chambre cédait et acceptait ce rétablissement ne verrait- on pas un crédit d'abord admis par le Sénat, voté ensuite par la Chambre des députes, alors que la Constitution porte en toutes lettres « que les lois de finances doivent être d'abord présentées à la Chambre des députés, et votées par elle ?» Et si elle refusait, ce serait bien pis encore, car du moment où le Sénat pourrait persister, où serait le terme des conflits et que deviendrait le budget?

Malgré le luxe d'arguments dont cette thèse a été enrichie, il nous a toujours été impossible de la comprendre comme thèse sérieuse sur le seul terrain du droit constitutionnel. Elle oublie que le budget ne forme dans toutes ses parties qu'une seule loi, et non pas autant de lois différentes que d'articles distincts; que dès lors demander le rétablissement d'un article n'est pas prendre l'initiative d'une loi de finances, et n'est rien de plus qu'un amendement. Or aucune disposition constitutionnelle n'interdit au Sénat d'amender les lois

de finances, et il est de principe quMI a en matière législative des droits égaux à ceux de la Chambre des députés, hormis ceux qui lui sont formellement retirés. La Constitution songe si peu à réduire les droits d'amendement du Sénat qu'elle se borne à prescrire que le budget sera d'abord présenté à la Chambre des députés. Le rétablissement même du crédit par le Sénat suppose que cet ordre a été de tous points observé. Ce n'est plus alors qu'une question de conduite politique pour le Sénat de décider si, à raison de la gravité des litiges en matière budgétaire, il usera ou non de son droit d'amendement. Et s'il ne fait que rétablir des crédits nécessaires pour l'application d'une loi non encore régulièrement abrogée, ce n'est pas lui qui pourra être accusé de manquer au respect de la Constitution.

Si la Chambre populaire veut persister dans ses résolutions, il y a lieu sans doute de craindre un conflit, et de concevoir de graves inquiétudes sur le sort du budget. Mais pourrait-on éviter, même en retirant au Sénat le droit d'amender tel détail du budget, qu'il ne recourût au refus du vote de l'ensemble, surtout quand il s'agirait de résister à des velléités d'abrogation indirecte des lois? Lui laisi^;*' la plénitude de son droit, rendu plus nécessaire encore par notre système de budget annuel, ce sera oblige<J,3S deux Chambres, en dissentiment sur des points secondaires, de se résoudre à des transactions. Quoi qu'on fasse, on n'échappera pas à cette conclusion que l'esprit de notre Constitution, comme celui de toute bonne politique, veut l'entente ou la transaction perpétuelle entre les pouvoirs publics.

Gk>avememeiit

Dans le Gouvernement on sait que la théorie et les textes constitutionnels paraissent assigner au chef de l'État le principal rôle. C'est le président de la République que nos lois proclament « chef du pouvoir exécutif (1); » et, en cette qualité, il n'a pas seulement à promulguer les lois, à surveiller et assurer leur exécution. Vis-à-vis des nations étrangères c'est lui qui représente la France : « les envoyés et les ambassadeurs des puissances sont accrédités auprès de lui; il négocie et ratifie les traités; il déclare la guerre». I C*est lui encore « qui dispose de la force armée, qui nomme à tous les emplois civils et militaires ». Quoique les lois de 1875 n'aient pas reproduit la formule de 1791, il serait plus vrai qu'à cette date, où le pouvoir exécutif avait été si énervé, de dire de nos jours que le président est « le chef suprême de l'administration générale du royaume ». L'ensemble des prérogatives qui lui sont expressément conférées forme comme un faisceau d'attributions monarchiques, auxquelles se

(1) La formule ne se trouve point dans nos lois constitutioDnelles de 1875; mais elle se rencontrait dans les lois qui avaient confié le pouvoir à M. Thiers, comme dans la loi du 20 novembre 1873, qui le remit au maréchal de Mac-Mahon, et qui est elle-même visée dans la loi relative à l'organisation des pouvoirs publics, art. 8,

joint, pour les couronner, ce le droit de faire grâce (1). » La loi constitutionnelle lui impose, il est vrai, une restriction dont nous avons déjà marqué toute l'importance, c'est qu'il doit partager ce pouvoir avec ses ministres, en vertu de la disposition qui porte que : « chacun des actes du Président doit être contresigné par un ministre ». Mais il semble du moins qu'en pure théorie cette restriction soit la seule ; et il est certain en effet que tous les actes qui ressortent des attributions gouvernementales peuvent être résolus et accomplis par le chef de l'État et ses ministres, sans qu'une approbation expresse des Cliambres soit une condition de leur validité. La nature même de ces actes veut qu'il en soit ainsi; et il faudra décider de même de tous ceux que la Constitution n'a pas soustraits par une exception formelle, comme les déclarations de guerre, à la règle générale (2). Nous ne songerons pas d'ailleurs à faire davantage l'analyse ou la description de tout ce qui peut faire partie des attributions

(1) Toutes ces attribulions sont expressément conférées au président par Tart. 3 de la loi relative à l'organisation des pouvoirs publics, auquel il faut joindre les art. 8 et 9 de la loi sur les rapports des pouvoirs publics

(2) L'article qui porte que « le président de la République ne peut déclarer la guerre sans Tassentiment préalable des deux Chambres », reconnaît implicitement que c'est au gouvernement qu'il appartient non-seulement de publier la déclaration de guerre, mais d'en prendre l'initiative. Il n'en est pas d'une déclaration de guerre comme d'une loi proprement dite que les deux Chambres peuvent faire en deb ors du gouvernement, en la proposant et l'imposant. Sur ce point de doctrine constitutionnelle incontestable, notre loi actuelle serait colifirmée par les Constitutions de 1791 et de Tan ID qui, plus soucieuses pourtant de réduire les prérogatives du pouvoir exécutif, avaient néanmoins réservé l'initiative exclusive des déclarations de guerre, l'une au roi, l'autre au Directoire.

executives. Ce n'est pas seulement le droit constitutionnel, c'est le droit administratif avec la politique tout entière qu'il faudrait y faire entrer.

Immense est le pouvoir ainsi concentré aux mains du Président et des Ministres, 11 serait inutile d'insister sur la gravité des actes qui concernent les relations extérieures et sur le droit de disposer de la force armée. Mais lorsqu'on songe encore au domaine presque indéfini de notre administration, si fortement centralisée, lorsqu'on envisage la somme de pouvoir qu'implique dans un pays comme le nôtre, tout rempli de fonctionnaires publics, celte seule idée que le Gouvernement nomme à tous les emplois civils et militaires, lorsqu'on se rappelle enfin que pour beaucoup d'emplois il dispose à volonté de la nomination, de l'avancement ou même de la révocation, on est aussitôt conduit à se demander, comme plus haut nous avons fait à l'endroit de l'omnipotence législative, où sont les freins et les contre-poids. 11 faut que dans un pays libre la volonté du pays puisse prévaloir en toutes choses ; il en doit être ainsi du Gouvernement comme de la Législation, et nul n'ignore que dans le gouvernement tout jusqu'à la désignation des fonctionnaires peut enfermer de graves questions politiques. Comment être assuré que les gouvernants ne feront pas de leur liberté d'action, de leurs multiples prérogatives, un usage contraire au sentiment public reflété par les Chambres?

Nous sommes amenés ainsi à observer l'autre face du régime parlementaire. 11 vient de nous montrer rexécutif participant à l'œuvre législative, il va nous faire apercevoir maintenant l'intervention des Chambres

dans le gouvernement dérivant de la responsabilité ministérielle, c*est-à-dire le continuel concours des pouvoirs. 11 restera seulement à constater l'interversion des rôles, l'influence des Chambres, toute prépondérante qu'elle soit, ne devant plus s'exercer ici que d'une manière indirecte.

Le premier et le principal témoignage de cette influence se rencontre dans la formation même du Cabinet. C'est une vérité, mise de nos jours en pleine lumière par la pratique et la doctrine, que l'une des fonctions principales des Chambres, la plus importante peut-être, est d'instituer et de maintenir le gouvernement. Les Chambres, surtout la Chambre des députés, ont à contribuer dans la plus large mesure à la composition du ministère qui doit comprendre et comprendra d'ordinaire les membres les plus considérables de leur majorité. Rien ne saurait mieux assurer le concours des pouvoirs. Par le fait seul que les ministres sont en communion d'opinion et de desseins avec la majorité parlementaire, qu'ils se savent élevés et susceptibles d'être renversés par elle, le devoir et la nécessité s'imposent à eux de tenir le plus grand compte de ses sentiments dans la conduite du gouvernement et de l'administration. Peut-être même ne seront-ils que trop portés à marcher dans la voie oîi elle les pousse sans assez prendre souci des nécessités gouvernementales; ils seront mis en garde du moins contre la tentation de s'engager de leur propre mouvement dans des aventures où ils ne peuvent espérer de la conduire à leur suite. Il devra résulter d'ailleurs de la confiance, dont ils doivent se sentir soutenus au pouvoir,

une aisance plus grande, des coudées plus franches pour entreprendre et mener avec énergie tout ce qui a besoin d'action et de décision promptes. Un gouvernement, qui a pour levier la confiance et pour frein la responsabilité, ne devra pas être énervé par le besoin de recourir sans cesse à la justification préalable de ses mesures. Aussi aurait -on pu comprendre qu'il ne fût fait aucune exception à ce système de libre action gouvernementale ; mais il faudra tenir compte de la prescription contraire de nos lois pour les déclarations de guerre et la conclusion de certains traités strictement déterminés.

Quelque grande que soit pour les Chambres la garantie d'influence qui découle de leur intervention dans la formation des ministères, elle ne saurait suffire. 11 peut arriver qu'un ministère soit appelé au pouvoir sans leur assentiment; il peut se faire même que le ministère investi d'abord de leur confiance la dissipe ou la perde. Si étroite d'ailleurs que se maintienne l'union du ministère avec une majorité homogène et disciplinée, il y a toujours dans les Chambres une minorité, une opposition plus ou moins nombreuse, qui, au nom de ses intérêts ou de ses principes, aura la préoccupation légitime de contrôler le gouvernement et doit avoir les moyens de le critiquer à la face du pays. Et si cette majorité elle-même n'est pas bien cimentée, si elle est partagée en groupes à tendances diverses, il pourra survenir dans son sein des dissidences qui se traduiront volontiers en inquiétudes ou en compétitions à l'endroit du gouvernement. Le pouvoir peut-il être autre chose qu'une position sans cesse attaquée et défendue?

Qu'ils viennent de la majorité ou plus encore de la minorité, il faut que ces désirs d'explication, ces besoins de contrôle, ces appétits souvent mal dissimulés d'ambition soient satisfaits. C'est la condition même du régime parlementaire, et sa première vertu que cette nécessité constante d'une justification publique des actes du gouvernement. Elle n'est que l'application simple et régulière de la responsabilité ministérielle. Il est des moyens qu'on a dû déduire de cette responsabilité pour interroger, contrôler, renverser les ministres; et ce sont ces moyens qu'il faut maintenant mettre en lumière pour achever de montrer la collaboration constante et pour ainsi dire la pénétration mutuelle des pouvoirs publics.

Il faut reconnaître que les instruments ne font pas défaut aux Chambres pour surveiller, contenir, ou même pour dominer le ministère.

Contre un cabinet qui par son origine ou par une volte-face se placerait en antagonisme manifeste avec les Chambres, il restera toujours, outre la voie de l'accusation politique, outre les dénégations formelles de concours et le rejet des lois proposées, un moyen suprême, le refus du budget.

N'insistons pas sur ces cas extraordinaires qui menacent le fonctionnement régulier des institutions, ni sur ces remèdes extrêmes dont l'emploi n'est d'ailleurs possible que pour une majorité parlementaire bien décidée; et demandons-nous plutôt quels sont les moyens de discussion et de contrôle, d'un maniement plus ordinaire et plus facile, qui forment surtout la précieuse et nécessaire ressource des oppositions et des minorités,

quoique les majorités ou fractions de majorité puissent en faire usage, moyens indispensables dans le régime parlementaire pour disputer le pouvoir, et mieux encore pour éclaire lerpays.

A toute époque quand les Assemblées ont été vraiment libres ou conviées à reprendre l'essor d'une liberté renaissante, elles ont visé, comme organes de Fesprit public, à faire sentir leur influence dans le gouvernement. Et tant que le régime parlementaire n'a pas été consacré dans sa plénitude on les a vues dans ce but recourir à des voies indirectes, qu'il est bon de rappeler les premières pour mieux faire comprendre que la vraie pratique parlementaire les ait délaissées: les discussions de l'Adresse, du Budget et des Pétitions.

Qui ne se rappelle les luttes oratoires engagées sur l'Adresse en réponse au discours du Trône, pendant quelques années du second Empire? Toute la politique extérieure ou intérieure du gouvernement était attaquée ou défendue, souvent avec l'éloquence la plus véhémente,, sur chacun des paragraphes projetés N'était-ce pas alors un premier moyen de discussion publique entr'ouvert, en 1860, après la longue dictature commencée au 2 décembre? Un petit groupe d'opposants s'en emparait pour formuler les critiques d'une partie de l'opinion, pour éclairer ou émouvoir l'opinion tout entière. Même chose s'était produite à l'époque de la Restauration, quoique alors la discussion de l'Adresse n'eût point la même publicité ; et il en sera toujours ainsi quand des Parlements, mis en possession de l'Adresse, se verront mesurer avec parcimonie les autres instru-

meiils de contrôle. Mais l'Adresse n'cût-elle pas une aussi grande place pendant le règne de Louis-Philippe, quoique les Chambres eussent alors obtenu une application plus large de la responsabilité ministérielle avec l'usage des interpellations? Ce résultat ne pourrait étonner que ceux qui auraient oublié l'ardeur du goût français pour les grands tournois d'éloquence. S'il en sortit alors tant de mémorables discours, sans utilité bien réelle pour le contrôle du gouvernement, n'avaientils pas au moins cet avantage de fournir des enseignement plus sûrs que ceux de la presse pour l'éducation politique du pays?

L'examen du Budget a pu servir encore de point d'appui à ces discussions de politique générale si bien faites pour échang T de larges vues ou de grandes récriminations. Vers la fin du second Empire, et surtout quand l'Adresse eut été reth'ée pour faire place à un octroi restreint du droit d'interpellation, on ne manquait point, à l'occasion des crédits demandés pour chaque ministère, de forcer le gouvernement de répondre aux assauts organisés contre tous les points de sa politique. Et ne fût-ce pas aussi à propos des subsides demandés par la Restauration pour la guerre d'Espagne, que s'engagea la grande discussion troublée par l'expulsion violente de Manuel?

Mais les discussions de l'Adresse ou du Budget n'étaient que des moyens imparfaits d'influer sur la composition des ministères et sur la marche du gouvernement. N'intervenant qu'à certains jours, au début ou à la clôture des sessions, leur grave défaut était de soulèvera la fois toutes les questions sans permettre de

les agiter ou de les résoudre, chacune à son heure. Ce n'est point par des débats rétrospectifs ou prématurés, mais par des discussions toutes d'actualité, que des Chambres peuvent exercer un contrôle sérieux et une action directe sur les ministères.

Toujours ingénieuse, la pratique parlementaire avait dû chercher d'autres armes; elle songea, par la voie des pétitions, à se ménager en temps opportun des moyens de combat. On vit plus d'une fois, sous la Restauration, à défaut de lïnitiative des lois et du droit d'interpellation, les Chambres saisies par voie de pétition de questions à l'ordre du jour sur lesquelles le ministère était ainsi forcé d'accepter le débat (1). L'habile dictateur de 1852 n'en avait pas perdu le souvenir quand il écrivait dans sa Constitution la disposition singuUère et presque dérisoire, qui défendait aux citoyens d'adresser leurs pétitions à la Chambre élective pour les faire toutes porter au Sénat.

Il ne nous est plus donné de voir aujourd'hui ces longues discussions engagées sur l'Adresse, les Pétitions ou le Budget, pour interroger le gouvernement sur ses projets ou lui demander la justification de sa conduite. Nos Chambres ont à leur disposition des moyens d'action plus simples, mieux appropriés, plus efficaces, qui sont peu à peu entrés dans nos usages, à l'imitation de l'Angleterre, comme les effets naturels de la responsabilité des ministres si nettement proclamée dans notre Constitution. Déjà connus sous la mo-

(1) Nous citerons comme exemple la pétition Madier de Monjau du 20 mars 1820, sur les désordres et violences commis dans le département du Gard.

narchie de 1830 avec la pratique sincère du régime parlementaire , ils se sont promptement répandus après 1848, et plus encore après 1871. Ils sont aujourd'hui ! organisés de la manière la plus large dans les règle- i ments des deux Chambres ; et c'est là que nous avons à { chercher maintenant, en ce qui concerne l'influence et ^ le contrôle des Chambres dans le gouvernement, ces \ précieux corollaires de la responsabilité ministérielle ' envisagée surtout comme responsabilité politique : la Question, l'Interpellation et l'Enquête (1).

La Question n'est qu'un moyen secondaire et de portée restreinte. Elle est destinée à obtenir un éclaircissement, à provoquer une déclaration, à glisser une critique; elle peut servir même à embarrasser un ministre. L'usage est, si elle est acceptée, que seul le membre qui l'a posée puisse la développer sommairement et répliquer, s'il le veut, à la réponse du mi- ^ nistre. Elle n'a d'autre résultat que l'effet moral des observations publiquement échangées.

Si l'objet a quelque importance, et qu'on tienne à connaître Texpression du sentiment de la Chambre sur la conduite du gouvernement, c'est à l'Interpellation qu'il faut recourir. I

Aujourd'hui il suffit, pour la régularité de l'interpellation, qu'elle émane d'un seul membre. La Chambre ne peut l'écarter par la question préalable, elle ne peut qu'en ajourner Texamen jusqu a un mois, pour des

(1) La question et l'interpellation ont seules leur procédure prévue et détaillée dans les règlements des deux Chambres; pour le Sénat, art. 82 à 87; pour la Chambre des députés, art. 39 à 49; et leurs dispositions sont presque identiques de tous points/

— ino —

affaires intérieures, sans délai fixe s'il s'agit de débats plus graves et plus souvent inopportuns ayant trait à la politique extérieure. Tout membre de la Chambre peut prendre part à la discussion et lui donner les plus larges proportions jusqu'au prononcé de la clôture. Le ministre ou le Cabinet interpellé est libre de répondre ou de ne pas répondre, suivant l'effet I qu'il attend de ses explications ou de son silence. Mais I quelle que soit son altitude, l'interpellation doit tou- • jours aboutir à un vote d'ordre du jour soit pur et 1 simple, soit motivé. Sans nul doute il y a dans ces usages un règlement très libéral du droit d'interpellation, bien autre que celui qu'avait concédé l'Empire en 1867, et il est ainsi la garantie précieuse^ des minorités.

C'est d'ailleurs un instrument très souple, car il n'est rien dont il ne permette de demander compte. On a vu interpeller les ministères sur les questions les plus générales : leur demander de faire connaître leur programme, ou leur ligne de conduite en présence de telle éventualité extérieure ou intérieure. On les a vu interpeller de même sur leurs moindres actes : nominations ou révocations, décrets ou arrêtés, mouvements de troupe ou simples mesures de police. Il n'est point de détail dont une curiosité maligne, ou une passion irréfléchie ne puisse faire la matière d'une interpellation. Elle permet aussi bien d'atteindre tous les résultats. L'interpellation sera parfois dirigée contre un minisire seul ; mais elle peut, visant le cabinet tout entier, aboutir à le renverser par un vote de défiance, à l'ébranler par un vote de réserve, à le fortifier par un vote de

— IGl —

confiance. Ne s'est-il pas rencontré des ministères amenés à provoquer eux-mêmes quelque interpellation de la complaisance de leurs amis ? C'est la grande arme parlementaire, à peine usitée chez nous depuis 1830, rare encore à cette époque, aujourd'hui presque journalière, et qui fait plus que remplacer l'adresse; mais qui, épargnant le temps et la grande éloquence jadis dépensés presque en pure perte dans des diseussions générales, a donné lieu de craindre qu'il n'en fût gaspillé plus encore dans de futiles ou médiocres discussions.

L'Enquête est pour les Chambres un autre moyen '^ d'action, moins nettement défini, servant d'ailleurs aussi à d'autres fins que le contrôle gouvernemental. Il se conçoit d'abord aisément qu'une enquête parlementaire, faite devant des commissaires désignés par une Ghambre, soit ordonnée par elle pour l'éclairer dans la vérification des pouvoirs ou dans la préparation et la discussion des grandes lois d'affaires. Mais il pourrait être question encore, en s'appuyant sur la responsabilité ministérielle, de recourir à ce procédé d'enquête, soit pour préparer les éléments d'une accusation politique contre les ministres, soit même en dehors de toute pensée de poursuite criminelle pour assurer une 'connaissance plus complète de certains actes imputés aux ministres, ou à leurs agents, qu'il s'agirait uniquement d'approuver ou de blâmer. On aperçoit sur-le-champ combien ce recours au moyen de l'enquête demande de mesure, et quels ménagements il exige par respect pour les droits de l'autorité judiciaire à qui il appartient surtout d'instruire sur les

faits délictueux. Il est fâcheux qu'une loi n'ait point encore en France déterminé le domaine et la sanction du droit d'enquête parlementaire. Jusque-là il demeurera fort douteux qu'une résolution d'enquête, prise par l'une ou l'autre Chambre, suffise à rendre obligatoire le témoignage des citoyens appelés à déposer devant la commission parlementaire, comme il l'est sous la menace d'une peine dans une enquête ordonnée par justice. Aucun texte de loi ne proclame cette obligation, et la résolution d'une Chambre n'est pas une loi. Seuls les fonctionnaires publics paraissent susceptibles d être amenés à comparaître et témoigner, du moins par un moyen de contrainte assez indirect. N'est-il pas loisible à une Chambre de faire agir la responsabilité ministérielle contre les ministres qui négligeraient de donner aux fonctionnaires l'injonction de comparaître devant sa commission d'enquête? Le fonctionnaire, qui tient à sa fonction, se trouvera lié par l'ordre de ses chefs.

Tous les instruments d'action parlementaire qui viennent d'être passés en revue composent assurément un arsenal complet. Parla discussion des budgets, le rejet des lois demandées au nom du gouvernement, surtout par les interpellations et les votes qui en découlent, les Chambres ont dans leurs mains le sort du ministère. Elles peuvent ou le miner ou le briser ; et il n'y en a point, si énergique ou résistant qu'il soit, qui puisse tenir longtemps quand toutes ces batteries ouvrent leur feu.

Il ne faut pas oublier du reste que ces moyens sont également mis à la disposition des deux Chambres.

Mais il conviendrait moins encore d'oublier que des instruments, si parfaits qu'on les suppose, ne valent que par leur emploi. Il y aurait donc lieu d'étudier ici comment, dans l'esprit de la Constitution, les Chambres sont appelées à user de leurs droits de contrôle gouvernemental, quel doit être en cette matière, délicate entre toutes, le rôle des deux assemblées. Comme ce sont là plutôt des questions de conduite politique, nous n'en voulons dire que quelques mots.

C'est aux minorités, bien plus qu'à la majorité parlementaire, qu'il semble appartenir de questionner ou d'interpeller souvent le ministère. C'est le droit, c'est la fonction même d'une opposition sérieuse d'exercer vis-à-vis du gouvernement une surveillance, une critique continuelles, pour le forcer de justifier ses actes devant le pays, et de montrer que sa politique a mieux pour elle que la force du nombre, qu'elle a la force de la raison. Ainsi la minorité pourra parvenir à son tour à ressaisir l'opinion, et avant même que son heure soit venue elle rendra au pays l'incomparable service de nourrir dans le gouvernement la modération et la vigilance. Mais cette opposition elle-même, si elle songe à former un parti de gouvernement qui aspire à mériter le pouvoir, devra se souvenir que pour exercer un salutaire contrôle elle a besoin aussi de discipline et do retenue. Elle a mieux à faire que de taquiner, de harceler un ennemi. La minorité doit aussi, arrêter son programme, choisir ses chefs, et sous leur direction aux moments favorables engager des attaques sérieuses, des batailles rangées et non des escarmouches.

Venant de la majorité, de fréquentes interpellations

adressées aux ministres n'accuseraient que l'incohérence et un fâcheux esprit d'indiscipline. Elle a porté ses chefs au pouvoir; son intérêt, son devoir même envers le pays est de les y maintenir tant que de leur côté rien n'est venu gravement entamer sa confiance. Serait-il à propos de questionner, d'interpeller sans cesse le ministère sur les momdres détails, comme s'il s'agissait de lui faire sentir une perpétuelle dépendance, ou de lui faire expier le pouvoir qu'on lui a donné ? La majorité doit attendre l'occasion des grands griefs, et si elle interpelle le cabinet, il faut que ce soit avec l'idée arrêtée, non d'échanger avec lui des discours aigre-doux, mais de le renverser si elle n'en reçoit satisfaction; et encore serait -il bon d'être assuré à Tavance d'une combinaison ministérielle solide permettant de le remplacer! Qu'est-ce d'ailleurs qu'un ministère sans cesse à la merci de ses amis et mis au point d'avoir parfois besoin d'interpellations de complaisance pour refaire les soudures de sa majorité? La discipline, qui est plus encore pour les majorités que pour les minorités une condition vitale, exige l'abandon des interpellations intempestives qui ne servent qu'à mettre à jour la séparation des groupes, à aggraver leurs divisions, à affaiblir et disloquer le gouvernement. Si l'on peut croire que des interpellations venues de la majorité ne sont pas sans utilité pour l'éducation du pays, cet enseignement comme tout autre doit s'arrêter où commenceraient la fatigue et le dégoût.

Conviendrait-il au Sénat de prétendre à une action gouvernementale aussi active, et d'user avec la même

ardeur des questions ou des interpellations? Sans nul doute il a reçu de la Constitution et s'est reconnu par son règlement les mêmes droits et les mêmes moyens d'interroger, de blâmer, de condamner les ministres. Mais ayant les mêmes prérogatives, est-il bien qu'il se propose le même rôle?

Il semble tout d'abord que, reconnaissant au Sénat une influence moindre sur la formation des ministères, il sied de lui accorder une fonction plus étendue de contrôle. Si le ministère émané de la majorité de la Chambre populaire doit suivre plutôt les inspirations de cette Chambre; s'il peut se faire qu'il rencontre plus souvent dans le Sénat une opposition forte et serrée, il paraît juste d'en conclure que c'est du Sénat que viendront surtout utilement les admonitions, les critiques, les blâmes mêmes susceptibles d'éclairer et de contenir le gouvernement. Il est d'ailleurs telle partie de la politique générale, comme la politique extérieure, où le Sénat, plus compétent et meilleur gardien de l'esprit de tradition, paraîtra toujours le conseil ou le censeur le plus utile du gouvernement.

Il faut pourtant reconnaître que le Sénat sera mieux inspiré de s'imposer une grande réserve dans le contrôle gouvernemental comme dans l'initiative des lois.

Il est d'abord une mesure naturelle que lui dicte en toutes choses son caractère de Chambre haute. S'il doit être un modérateur, il convient avant tout qu'il soit modéré; et ce n'est pas cette modération qui pourra diminuer l'autorité de son intervention, quand il l'aura jugée commandée par de sérieuses circonstances.

Mais il ressort une autre considération grave de cette

règle traditionnelle que le Sénat n'est pas appelé autant que la Chambre des députés à faire ou défaire les ministères. Ses interpellations, si elles se résolvaient en votes de blâme ou de défiance, courraient risque de manquer souvent de sanction. Quoiqu'il puisse donner à l'occasion de précieux conseils, ou même d'utiles leçons, quoiqu'il puisse juger parfois profitable d'ouvrir des discussions publiques susceptibles de faire impression sur le ministère en même temps que sur le pays, ce sera toujours chose sage d'éviter d'aboulir à des verdicts irritants et sans effet. Pour mieux dire, l'interpellation dans le Sénat ne semble point faite pour avoir, comme à la Chambre, les caractères et les rffets d'un duel de partis se disputant le pouvoir; et il sera prudent d'en tenir compte dans la tournure des débats comme dans les rédactions d'ordres du jour. Irons-nous pourtant jusqu'à dire, comme on l'a dit, qu'un vote du Sénat ne doive jamais renverser le mi- / nistère? Il nous semble impossible de poser ainsi avec 5/ rigueur une thèse générale. Si le principe est que le ; ministère doit naître et doit vivre de la confiance des i pouvoirs publics, qu'il est pour ainsi dire leur mandataire commun, il ne se comprendrait guère qu'un ministère pût subsister après avoir été frappé dans le \ Sénat d'un grave et solennsl refus de concours. Ne pourrait-il se rencontrer d'ailleurs qu'un ministère n'eût dans la Chambre des députés qu'une majorité faible, ou très peu cohérente, tandis. qu'une majorité compacte et puissante se dresserait contre hii dans le Sénat, et se concevrait-il alors qu'il pût résister à une condamnation prononcée par la Chambre haute ? Mais

tant que la majorité de la Chambre populaire est une majorité forte et stable, il est évident que ce serait courir au devant d'une crise sérieuse que de sacrifier le ministère adopté par les députés à un vote du Sénat. Le Sénat fera sagement lui-même d'éviter alors toute expression de défiance ; ou, s'il le fait, il doit avoir prévu d'avance les conséquences d'une telle mesure. Le président de la République se trouvera presque nécessairement placé dans cette alternative : ou de garder le ministère en passant outre au vote du Sénat, ou, s'il le renvoie en s'appuyant sur le Sénat, de demander la dissolution de la Chambre des députés. Le conflit est ouvert, il faut se résoudre à recourir aux moyens que toute Constitution sage a dû réserver pour trancher les conflits.

Jeu et conflit des Pouvoirs publics.

Le concours des pouvoirs publics, voulu par notre Constitution, suppose- t-il une collaboration continue et des Assemblées toujours présentes à côté du gouvernement, dont l'action ne souffre pas de trêve? — Si ce concours dégénère en conflits, quels moyens existent de les dénouer ou de les trancher? Ce sont là des questions que nous trouvons aujourd'hui résolues, à bien des égards, d'une manière nouvelle ; et il est nécessaire de rappeler d'abord les systèmes opposés, suivis auparavant dans nos constitutions républicaines ou monarchiques, pour comprendre les transactions auxquelles les lois de 1875 se sont arrêtées.

En 1848 comme en 1791, pour mieux assurer la suprématie des Assemblées, il parut nécessaire de les rendre absolument indépendantes, dans leurs mouvements, du pouvoir exécutif. C'est ainsi que les Assemblées avaient été déclarées permanentes, maîtresses de régler leurs sessions, et mises à l'abri de toute dissolution. Ces Assemblées n'étaient-elles pas la représentation parfaite, l'organe essentiel de la volonté nationale? On aurait cru la trahir en ne les plaçant pas ainsi hors

de toute atteinte; et il faut bien reconnaître qu'il était plus malaisé d'admettre la dissolution quand on voulait l'Assemblée unique. La Constitution de l'an III ne décida point d'ailleurs autrement pour les deux Conseils du Directoire. Aussi vit-on les Assemblées siégeant sans relâche, pendant toute la' durée de la Révolution, sans songer à des intervalles de repos pour elles et pour le pays ; aussi n'y eut-il guère d'autres moyens pratiqués que les insurrections ou les coups d'État pour la solution des conflits. Quoiqu'on eût pris soin de ne faire nommer les Assemblées que pour une courte durée, c'était beaucoup demander en France aux pouvoirs publics, que de savoir attendre l'époque régulière de nouvelles élections pour vider leurs querelles.

L'imitation de l'Angleterre inspira à nos constitutions monarchiques, surtout aux Chartes de 1814 et de 1830, un système bien diflerent. Par leur texte elles semblaient donner au roi la faculté de régler à sa guise l'action des Chambres en le chargeant de les convoquer et de les proroger, comme s'il devait lui être réservé de choisir son heure pour appeler leurs conseils ou leur contrôle. Une seule obligation lui était imposée, celle de les convoquer une fois par année : obligation sanctionnée d'ailleurs par l'exigence du vote annuel du budget. Mais par celte garantie seule, par la pratique sérieuse du régime parlementaire, et aussi par la force des choses, les Chambres étaient assurées comme en Angleterre d'une convocation en temps opportun et de l'ampleur de leurs sessions. Vit-on jamais, en 1830, les Chambres se plaindre de n'être ni assez souvent, ni

assez longtemps réunies; et le second Empire ne fut-il pas lui-même bientôt forcé de prolonger le délai de trois mois, dans lequel il semblait avoir voulu d'abord enfermer la durée des sessions? — La Charte avait aussi placé aux mains du roi des moyens de dénouer les conflits entre les pouvoirs publics. Il nommait les pairs, dont le nombre était illimité, et pouvait ainsi, dans les cas extrêmes, surmonter les résistances de la Chambre haute. Quant à la Chambre des députés, il avait le droit de la dissoudre sauf à en convoquer une nouvelle dans le délai de trois mois, et pouvait ainsi provoquer le jugement du corps électoral sur la politique et les dissidences du gouvernement et des Chambres. Si les théoriciens dogmatiques, abusant de l'apparence des textes, avaient beau jeu de s'écrier que les Chambres, et surtout la Chambre élective se trouvaient abandonnées à la discrétion du roi, il était facile aux maîtres de la science politique, s'appuyant sur l'expérience, de démontrer qu'il n'y avait dans ce mécanisme que des moyens simples et sages de maintenir un gouvernement fort, placé d'ailleurs sous l'inspiration et le contrôle continus des Chambres, sous l'œil et le contrôle supérieur du pays.

Quel système allait-on suivre en 1875? La résolution arrêtée d'instituer un gouvernement parlementaire, en imitant ses meilleurs modèles, devait conduire à reprendre les traditions de la Charte; et ce fut l'idée qui domina. Mais les errements républicains pouvaient-ils faire supporter qu'on parût mettre aux mains d'un président de République des droits aussi exorbitants, vis-à-vis des Chambres, que ceux de les convoquer et de

les proroger à loisir, surtout celui de les dissoudre toutes deux ou de dissoudre à lui seul Tune d'entre elles? Il fallut donc transiger, et c'est cette transaction qu'il faut analyser maintenant, telle qu'elle résulte de l'art. 5 de la loi relative à l'organisation des pouvoirs publics, et des art. 1 à 4 de la loi sur les rapports des pouvoirs publics.

La permanence de droit n'a pas été reconnue aux Chambres, qui ne peuvent déterminer leurs sessions, ni les prolonger comme il leur plaît. Il fut observé que la permanence des Assemblées est mauvaise, et pour le gouvernement qu'elle énerve en usant son temps et ses forces dans de perpétuels débats ouverts sur les moindres sujets, et pour les Chambres elles-mêmes qu'elle discrédite, en excitant outre mesure les discussions et les rivalités parlementaires, en poussant jusqu'à l'abus l'initiative des lois et l'ingérence dans le gouvernement. « Quand nous sommes là, disait le rapporteur, M. Laboulaye, avec une malicieuse justesse, on sMmpatiente quelquefois de nos querelles ; on nous regrette quand nous n'y sommes plus. »

Mais en obtenant ce sage sacrifice de l'opinion républicaine, on ne pouvait lui imposer comme principe que toute session des Chambres serait réglée par le chef de l'État, maître ne fût-ce qu'en théorie d'en fixer l'époque ou la durée. Il fut établi que les Chambres seront de droit réunies tous les ans pour une session ordinaire, dont l'ouverture a été placée au second mardi de janvier, et qui ne peut être moindre de cinq mois (1). La Belgique avait déjà donné l'exemple en

(1) Loi sur les rapports des pouvoirs publics, art. 1".

1831, quoique sous un régime monarchique, d'une réunion assurée aux Chambres de plein droit.

Cinq mois de session ouvrent une belle carrière pour l'œuvre législative et le contrôle gouvernemental. Mais du moment où Ton entrait dans la voie d'assurer à Taclion des Chambres des garanties écrites, il était difficile de ne pas concevoir d'inquiétude à la pensée d'un intervalle de sept mois pouvant s'écouler, sans réunion des Chambres, en face d'un Président libre d'agir, de changer son ministère, et même d'engager le pays. Aussi fut-il jugé nécessaire d'inscrire dans la Constitution comme remède aux événements imprévus le droit pour les Chambres de se réunir spontanément. Le Président « devra les convoquer, si la demande en est faite, dans l'intervalle des sessions, par la majorité absolue des membres composant chaque Chambre (1).» La proposition faite alors de n'exiger à l'appui de cette demande qu'une forte minorité, celle d'un tiers, ne fut pas acceptée. On jugea, non sans raison, que celte mesure ne doit êlre employée que quand les événements sont assez graves pour émouvoir une majorité certaine.

Chacun sait qu'il n'a point encore été fait usage de celle disposition exceptionnelle; et cependant nous n'avons cessé de voir les Chambres, après une session ordinaire prolongée le plus souvent au delà de cinq mois, réunies encore extraordinairement dans les derniers mois de l'année. Elles ont à cette fin d'autres moyens, qui rendront presque toujours inutile le moyen suprême réservé par la Constitution. Le vote annuel du budget suffirait au besoin, et l'on n'ignore pas qu'en

(1) Même loi, art, 2, i%

retardant l'examen et le vote du budget dans la session ordinaire, les Chambres savent rendre inévitable une convocation extraordinaire réclamée par le gouvernement.

C'est une première faculté laissée au chef de l'Etat vis-à-vis des Chambres, que celle de les convoquer extraordinairement quand il le juge convenable. Et c'est là un droit qu'aucune Constitution ne saurait lui f refuser, puisque cette convocation à raison d'événe- ; ments de toutes sortes peut devenir une nécessité | pour lui, et que les Chambres ne verront jamais de j mauvais procédé dans un appel à leur concours (i). \

Mais d'autres droits lui ont été reconnus par les lois de 1875, qui font mieux sentir son action régulatrice sur les Assemblées. Il peut, au cours de chaque session, les ajourner pourvu que Tajournement n'excède pas le terme d'un mois et ne se reproduise pas plus de deux fois dans la même session (2). On a voulu lui permettre ainsi, tantôt d'arrêter momentanément des débats qui paraîtraient au gouvernement inopportuns pour la politique extérieure ou intérieure, tantôt de réclamer des périodes de recueillement destinées à prévenir ou à apaiser des conflits imminents entre les pouvoirs publics. S'il arrive que cette mesure au contraire les aigrisse parce qu'elle aura été imposée ou subie avec irritation, l'ajournement ne sera guère que le préliminaire d'une demande de dissolution. Il va de soi d'ailleurs que le délai de l'ajournement ne pourrait être supprimé par la seule volonté des Chambres, lui

(1) Même loi, art. 2, !••

(2) Même loi, art. 2, 2\

opposant aussitôt une demande de convocation extraordinaire souscrite par leur double majorité (1).

11 appartient aussi au chef de TEtat de prononcer la clôture des sessions et de faire, ou que la session ordinaire se prolonge au delà de cinq mois, ou qu'elle soit strictement réduite à ce terme (2). C'est lui encore qui aura le droit de clore les sessions extraordinaires. Les Chambres ne peuvent elles-mêmes se proroger tant que le gouvernement désire leur présence; il ne leur est loisible que de suspendre leurs séances pour prendre du repos, sans fermer leur session.

Une serait pas juste de voir là des combinaisons portant de réelles atteintes à l'indépendance des Assemblées, N'ont-eiles pas le droit de requérir leur convocation extraordinaire si le président venait, pendant les vacances, à changer le ministère soutenu par elles? Et tant qu'il est conservé n'ont-elles pas les moyens de faire sentir leur autorité sur ce ministère de leur choix, qui suit encore leur impulsion et subit toujours leur influence dans Tintervalle des sessions? Les minorités plutôt que les majorités sembleraient pouvoir se plaindre de ces suspensions, qui les privent de la garantie des débats publics. Mais que gagneraient-elles à voir

(1) La convocation extraordinaire ne peut êtra demandée par les Chambres que « dans Tintervalle des sessions ». L'ajournement se produit pendant les sessions et non dans l'intervalle qui sépare les sessions.

Il faut reconnaître aussi que Tajournement prononcé une ou deux fois par le président dans une session ordinaire ne saurait permettre d'abréger les cinq mois accordés aux Chambres par la Constitution. Il s'agit là de cinq mois utiles^ comme auraient dit les Préteurs romains.

(2) Même loi, art. 2, ï» .

chaque Chambre maîtresse de ses sessions? Il a bien fallu ménager du répit aux membres des Assemblées et du repos au pays. Il n'est point nécessaire de tenir toujours la nation en haleine; et c'est au gouvernement, qu'il convient mieux de fixer l'époque de clôture des sessions, et de faire ainsi ce qu'on n'obtiendrait guère en laissant un Ubre cours aux motions individuelles dans le sein des Chambres. Il ne faut jamais oublier que nous avons deux Chambres; à supposer qu'une majorité se formât sûrement dans chacune d'elles pour arrêter la clôture de la session, les deux majorités s'entendraient-elles toujours à faire concourir aux mêmes moments leurs vœux de clôture? Le gouvernement comme médiateur et directeur est le mieux placé pour assurer leur accord et coordonner leur action.

Notre Constitution veut en effet cette action coordonnée. Des dispositions formelles portent, au sujet des Chambres, que « la session de l'une commence et finit en même temps que celle de l'autre » et que « toute assemblée de l'une d'elles qui serait tenue, hors du temps de la session commune, est illicite et nulle de plein droit » (i). Nul doute qu'il n'y ait là une règle salutaire. C'est au Parlement dans son ensemble qu'il appartient de discuter publiquement les affaires du pays, et il est bon que dans ces débats, favorables ou contraires au gouvernement, les deux Chambres puissent toujours se faire équilibre et se contrôler l'une par l'autre. La règle n'est pas nouvelle, elle est pratiquée dans tous les pays Ubres, elle était déjà écrite dans la Charte; et il fut répété en 1875 qu'il fallait considérer

(1) Même loi, art. 1 2« et art. 4.

comme une garantie précieuse la présence et l'action simultanée des deux Chambres. Si d'ailleurs leurs sessions doivent être concomitantes, il n'y a point semblable nécessité pour leurs séances. Chacune d'elles peut choisir à son gré ses jours de repos.

Il est apporté cependant, dans nos lois de 1î*75, a cette règle fondamentale de la simultanéité des sessions, deux exceptions qui toutes deux visent le Sénat et sont faciles à justifier (1).

Le Sénat pourra rester seul en session comme Cour de justice. Il peut se faire qu'il soit appelé à juger de grands et longs procès, soit par suite d'accusations intentées par l'autre Chambre contre les ministres ou contre le président, soit par l'effet d'un décret spécial renvoyant devant la Chambre Haute toute personne prévenue d'attentat contre la sûreté de l'Etat (2). Il en était ainsi sous le régime de Juillet, et Ton se rappelle quels longs procès furent engagés contre les ministres de Charles X ou contre les insurgés d'Avril. C'est en prévision de telles surcharges que la Charte avait déjà expressément formulé cette réserve, que la Chambre Haute pourrait, hors les sessions ordinaires, tenir seule ses assises comme Cour de justice; mais en ajoutant, comme nos lois actuelles, qu'il ne lui appartient, « d'exercer alors que des fonctions judiciaires. »

Une autre exception a dû être ajoutée en 1875 en vue de conjonctures qui ne sauraient guère se rencontrer que dans une République. Il y avait lieu d'envisager la vacance de la Présidence survenant à l'improviste dans

(1) Même loi, art. 4 et art. Si",

(2) Même loi, art. 12.

un temps où la Chambre des députés viendrait d'être dissoute. La dissolution suppose déjà une situation exceptionnelle, dont la gravité serait singulièrement accrue si, le chef de l'Etat venant à manquer et les Chambres ne pouvant être réunies l'une sans l'autre, le conseil des ministres se trouvait seul investi de la puissance executive, sans voir auprès de lui d'autre pouvoir pour le soutenir ou le contrôler. On a décidé et avec grande raison que le Sénat, qui ne meurt point même pour renaître, doit alors se réunir et de plein droit. Non pas qu'il puisse dans l'intervalle, à lui seul, faire des lois sans le concours de la Chambre future; mais il aura pour mission d'assister ou de surveiller le ministère dans le gouvernement, et surtout d'activer la convocation de la Chambre des députés, que la Constitution veut immédiate pour assurer au plus tôt la réunion du Congrès et l'élection d'un nouveau Président.

L'exposé qui précède nous a montré un ensemble de règles sagement combinées pour assurer la collaboration et le concours des pouvoirs. Elles ne sauraient compromettre ni l'action efficace, ni la haute puissance du Parlement, et peuvent nous garder de la tyrannie des Assemblées permanentes. Mais la Constitution devait porter ailleurs ses prévisions. Quand tout a été fait pour sauvegarder les justes prérogatives de chacun des pouvoirs et ménager leur commune entente, il faut encore envisager la possibilité des conflits et fournir les moyens d'en conjurer la gravité, ou d'en préparer le

-« 178 — dénouement. Quelque soin qu'on ait pris dans l'organisation des pouvoirs, par leur mode d'élection, par la durée restreinte de leurs mandats, d'établir les meilleures conditions d'harmonie, de diminuer les chances de lutte, il est toujours à craindre qu'entre des pouvoirs indépendants, ayant chacun leur volonté propre, leur liberté de pensée et d'action, il ne s'élève des dissentiments sérieux et prolongés sur de graves questions politiques ; et la faculté donnée au chef de l'État d'ajourner les Chambres pendant un mois ne saurait suffire comme remède.

Alors pourra s'appliquer l'une des dispositions capitales des lois de 1875, celle qui reconnaît au Président de la République le droit de « dissoudre la Chambre des députés sur l'avis conforme du Sénat (1), »

Elle est, dans notre histoire constitutionnelle, une disposition toute nouvelle. Car les constitutions répubUcaines s'étaient jusqu'alors refusées à consacrer ce droit de dissolution ; et les constitutions monarchiques, en remettant au roi la faculté de dissoudre la Chambre des députés, n'avaient jamais exigé qu'il obtint l'assentiment préalable de la Chambre haute. Ces constitutions nous avaient au contraire montré le roi pouvant agir sur la Chambre haute par des nominations de pairs, en même temps que sur la chambre élective par la dissolution.

Il est aisé d'apercevoir qu3 cette innovation a pu sembler une conséquence logique de notre nouveau système d'institutions, et il est bon d'observer qu'elle

(1) Loi sur Torgaaisation des pouvoirs publics, art. 5, i%

devra produire sur son application d'importants effets.

Dans la monarchie constitutionnelle classique la royauté, invitée à un rôle peu actif dans le gouvernement quotidien, est considérée comme le modérateur des conflits qui surgissent entre les autres pouvoirs, ou qui peuvent s'élever entre ces pouvoirs et l'opinion du pays. Appuyée sur son hérédité, sur son prestige, sur son impartialité naturelle, elle peut, au lieu de se borner à des changements de ministère, ou porter la main sur la Chambre haute par des fournées de pairs, ou dissoudre de sa seule autorité la Chambre des députés en vue de provoquer le jugement du pays.

Si Ton peut, à notre avis, concevoir de la part des présidents de République une intervention plus active que celle d'un roi dans le gouvernement, il ne paraît pas que leur situation d'élus d'un parti et d'élus pour un temps leur donne jamais une force et une indépendance égales pour servir d'arbitre unique et suprême des conflits.

Le Président est moins encore appelé à y prétendre dans le système de notre Constitution, qui le met en présence d'un sénat électif. Car déjà il ne peut rien sur lui par des nominations, comme un roi sur une chambre des pairs. Pour trancher des conflits dont le Sénat lui paraîtrait la principale cause, il n'aurait pu être être question que de lui donner le droit de le dissoudre, comme le permet au roi la constitution belge, qui a créé aussi un sénat électif. Mais cette dissolution du Sénat se serait-elle conciliée aisément avec le renouvellement partiel des sénateurs de départements, et surtout avec l'institution des sénateurs inamovibles?

N'est-il pas visible au contraire que le Sénat a été I construit dans notre Constitution comme un corps mis I à l'abri de toute prise directe des autres pouvoirs et / investi d'une puissance bien plus grande que les chamj bres des pairs, tandis que le président reste par situa- / tion moins puissant et moins indépendant qu'un roi? Le seul point douteux était de savoir si le président recevi^aità lui seul le droit de dissoudre la Chambre des députés, pour faire appel à l'opinion publique. Mais tant que les deux Chambres paraîtraient marcher d'accord, eut-il été bon d'admettre que le président, qui est leur élu, pût risquer, en dissolvant l'une d'elles, de se placer en lutte ouverte et presque sans issue avec toutes deux? Et si au contraire elles sont divisées et que le président, soit qu'il épouse le sentiment du Sénat, soit qu'il veuille seulement hâter la fin du conflit, songe à dissoudre la Chambre populaire, n'était-il pas tout simple d'exiger qu'il demandât l'assentiment formel du Sénat à cette grave mesure? Il y a dans ce système une garantie précieuse contre le danger des dissolutions irréfléchies ou téméraires destinées uniquement à troubler ou irriter le pays, et il y a aussi dans cette dissolution, publiquement discutée et résolue, un avertissement solennel donné à tous de la gravité de la situation et de ses causes, qui prépare un meilleur jugement. L'avis conforme d'une chambre des pairs, si rattachée au roi par la désignation de ses membres, n'aurait jamais pu avoir la même portée en cas de dissolution que celui d'un sénat électif.

Ce sont là autant de considérations sérieuses qui expliquent l'innovation écrite dans les lois de 187S et

dont il nous reste maintenant à étudier l'influence sur le jeu de notre mécanisme constitutionnel.

Il en résulte que le conflit le plus redoutable dans les rapports des pouvoirs publics, le seul qui semble exiger cette mesure extrême d'un appel extraordinaire au pays, est celui qui proviendra de graves désaccords dus à l'existence de majorités contraires dans les deux Chambres. Tant que les deux majorités, même inégales en nombre, restent à l'unisson, il ne se conçoit guère et il ne doit pas subsister de long et sérieux conflit dans leurs rapports avec le ministère ou le Président.

Pourrait-il provenir du ministère seul? Mais si un cabinet se trouve abandonné des deux Chambres à la fois, sans que le président veuille s'engager pour lui, il est inévitable qu'il tombe aussitôt. Quelle que soit la haute situation des hommes qui le composent, quand bien même ils nourriraient l'espoir sérieux de trouver contre les Chambres un appui dans l'opinion, comme il leur serait impossible défaire au pays un appel régulier, ils ne pourront se maintenir au pouvoir sans sortir des voies légales. Leur démission leur sera demandée ou imposée.

Le président lui-même, malgré son irresponsabilité, malgré son droit acquis à un pouvoir d'une durée fixe, ne saurait engager de longs conflits contre deux Chambres marchant unies. Il trouvera sans doute des ministres prêts à le seconder et à contresigner tous ses actes; mais chef de l'État et ministres se verront bientôt assailUs de tous côtés par des déclarations solennelles de défiance, le rejet de leurs lois, le refus du budget, sans qu'ils aient de prise sur l'une ou

l'autre Assemblée pour les renvoyer devant les électeurs, et faire entre eux et elles prononcer le pays. Le président peut bien, nous Pavons vu, contenir les Assemblées, modérer ou gêner leur action ; mais sans aller jusqu'à des luttes ouvertes et prolongées contre toutes deux, qui risqueront d'ailleurs de provoquer bien vite, s'il ne se soumet ou se démet, soit une accusation politique de haute trahison, soit une demande de révision constitutionnelle pour obtenir sa déposition.

Mais s'il s'élève entre les deux Chambres des dissentiments profonds, autres que ces dissidences passagères, inévitable résultat de la coexistence de deux Assemblées différentes d'origine et de tempérament; si deux partis opposés se trouvent avoir la majorité, chacun dans une chambre, et que l'une d'elles se montre en hostilité déclarée avec le ministère soutenu par l'autre ; si dès lors on voit à plusieurs reprises des lois importantes, qu'a jugées nécessaires le parti au pouvoir, résolument rejetées par la chambre contraire, les mesures principales de gouvernement entravées ou blâmées par des votes hostiles, et peut-être jusqu'au budget exposé à un refus imminent ; si même, sans s'arrêter à d'aussi gi-aves suppositions, il se découvre entre les deux Chambres un défaut très- accentué d'harmonie, qui, s'étant révélé peu après l'élection de la chambre populaire, menace d'énerver le gouvernement et semble malaisément permettre d'attendre répoque régulière de nouvelles élections générales : alors apparaîtra le conflit qui doit être envisagé comme la plus grave des crises constitutionnelles.

La difficulté est d'autant plus grande que nos

deux Chambres ont été respectivement conçues plus indépendantes et plus fortes. Par son origine même, et comme fille du suffrage universel, la Chambre des députés se sentira puissante et se montrera hardie, peu encline à céder, à peine plus disposée à attendre. Mais le Sénat, s'il n'a pas été créé pour avoir le même esprit d'entreprise, aété du moins muni d'une très-grande force de résistance. Nul ne peut le mater par des nominations en masse, ni le dissoudre. Il n'est que Taction lente des renouvellements partiels qui puisse modifier sa composition et son esprit ; elle n'est point une ressource pour les cas extrêmes de conflit pressant et inconciliable. Seule la voix du pays, s'exprimant en déclarations claires et solennelles, peut avoir assez de force pour résoudre le litige, en se faisant écouter du Sénat si son jugement lui est contraire.

11 n'appartient en effet qu'au vrai souverain de trancher les difficultés suprêmes, et la souveraineté n'est dans aucun des corps représentatifs à l'exclusion des autres. Confiée à l'ensemble des pouvoirs publics, pour qu'ils l'exercent d'un commun accord sous l'œil du pays, elle continue de résider dans la nation quand il s'agit de décider entre eux. S'il est bon que le peuple n'en use pas lui-même pour décider directement de la multitude des affaires ordinaires, mieux conduites par ses représentants, rien n'est plus juste que de le faire intervenir ainsi dans les crises extraordinaires, où il faut bien faire sentir l'action d'une main souveraine et où, grâce aux débats publics qui ont dû précéder, la clarté des questions donne tout lieu d'espérer qu'il saura les résoudre dans le sens de son véritable in-

térét et de la raison. Ainsi nous apparaît la dissolution de la chambre populaire comme le régulateur suprême ; car elle est le moyen le plus simple et le plus sûr de faire appel au pays. Dans chaque circonscription les membres de la chambre dissoute engageront contre leurs adversaires un débat public où sera précisé le caractère du conflit, qui a molivé la dissolution, et où les premiers ne perdront rien à pouvoir se poser en victimes. Et de ces luttes d'homme à homme chargés ainsi de personnifier la grande cause sortira une décision définitive, qui pourra à bon droit passer pour le verdict du pays, s'imposant sur les points qu'il aura tranchés.

Cette dissolution, d'après les lois de 1875, doit être prononcée par le président, sur l'avis conforme du Sénat. U semble que ces lois ont envisagé le président comme en devant être l'inspirateur et l'auteur principal, tandis qu'elle viendra plutôt du Sénat, si du moins elle est la conséquence d'un conflit. C'est parce que le désaccord marqué des deux Chambres aura empêché la marche réguUère des affaires publiques, que se posera la question de recourir au jugement du pays; et le président ne' fera, en s'y résolvant, que se tourner vers la seule issue ouverte par la Constitution, peut-être même sans prendre parti pour l'une ou l'autre des Chambres dans leur débat.

Là est pour nous la cause principale, et la moins anormale, susceptible de provoquer l'expédient extrême d'une dissolution. Nous ne voulons pas prétendre pourtant qu'elle soit la seule. Cl serait possible sans doute, et il s'est vu, que le président demandât spontanément la

dissolution de la Chambre des députés, et parut l'obtenir d'un sacrifice du Sénat plutôt que la lui concéder. Mais de telles conjonctures ne s'expliqueront guère que dans les cas où il existe au moins un désaccord latent entre les deux Chambres, et où il se rencontre une majorité sénatoriale peu sympathique sinon très hostile à la Chambre des députés. Elles s'expUqueraient encore dans les cas où l'absence de majorité fixe et certaine dans cette dernière Chambre forcerait le président et son ministère à demander une dissolution, qui ne saurait leur être refusée par le Sénat, pour remédier à l'impossibilité de gouverner. Eh! ne pourrait-on môme voir I des hypothèses où la Chambre se sentant impuissante par ses divisions, son inconsistance, serait réduite à désirer, à solliciter même, à accepter du moins sa propre dissolution? La dissolution n'est plus alors le dénouement des conflits; elle est le remède à d'autres maux qui devraient être plus rares encore. Mais si nous nous plaçons dans les vraies conditions du régime parlementaire, et que nous supposions des partis solidement formés qui se disputent l'opinion publique et restent disciplinés pour la conquête ou la conservation du pouvoir^ c'est alors de l'opposition de ces deux partis, maîtres chacun d'une Assemblée, qu'il faut s'attendre à voir surgir le conflit, et c'est la lutte du Sénat et de la Chambre qui rendra nécessaire la dissolution pour faire prononcer le pays. Il serait inutile d'insister pour montrer quelle force considérable donne au Sénat, dans nos lois de 1875, ce double attribut d'être indissoluble, quoique électif, et de voir son consentement exigé pour qu'une dissolution de l'autre Chambre soit possible. C'est cette force même

à lui confiée, qui lui fait un devoir d'en user avec modération et de se tenir sans cesse attentif à tous les signes révélateurs des sentiments profonds du pays.

Mais il vaut la peine de remarquer l'influence que notre système nouveau de dissolution est susceptible d'exercer tant sur le rôle du président que sur celui de la Chambre des députés.

Cette combinaison peut placer, à notre avis, le président dans des situations qui exigeront de lui une initiative personnelle au moins égale, supérieure même à celle qui doit au cas de crise être attendue d'un roi. S'il arrive en effet que la Chambre des députés et le ministère, qui doit plutôt émaner d'elle, entrent en conflit avec la Chambre Haute, la situation du président sera-t-elle la même que celle du roi dans la monarchie classique? Un roi constitutionnel, dans une telle occurrence, sera invité par son ministère et poussé par la Chambre, à peser sur les Pairs par des nominations assez nombreuses, ou des menaces de nominations; et il pourra malaisément s'y refuser. Il lui serait loisible sans doute de renvoyer son ministère et de dissoudre la Chambre des députés, en s'appuyant momentanément sur la Chambre des pairs. 11 le fera peut-être s'il a la conviction profonde que l'opinion, mieux éclairée, pourra se prononcer pour celle-ci. Mais cet espoir d'obtenir un jugement du pays favorable à la Chambre des pairs contre le cabinet et la Chambre populaire unis ensemble, ne saurait guère souvent être conçu, et il y aura toujours hésitation du roi à s'appuyer uniquement sur la Chambre qui paraît la plus dépendante de lui. C'est donc surtout quand le cabinet se

trouvera en dissentiment avec la Chambre populaire que le roi, sur la demande des ministres, sera amené à prononcer la dissolution^ il est difficile qu'il l'impose autrement et de lui-même.

Mais que pourrait le président de notre République, dans des conjonctures semblables, contre le Sénat en lutte à la fois avec le ministère et la Chambre des députés? — Devra-t-il garder le Cabinet d'accord avec la Chambre populaire et tenir bon contre la Chambre Haule? C'est là ce que sans doute, le plus souvent, conseilleront et solliciteront les ministres, au risque de perpétuer et d'aggraver les conflits. — Devra-t-il au contraire s'appuyer sur le Sénat, s'en inspirer pour le choix d'un ministère nouveau, sauf à se concerter encore pour un appel au pays si la situation devient intenable? — Ne devra-t-il pas au moins^ sans prendre parti pour aucune des deux Chambres, demander au Sénat qu'il vote la dissolution de la Chambre des députés, et faire entendre à celle-ci comme au ministère qu'il convient de s'y résigner pour avoir une solution définitive du conflit? — Il y a ainsi des alternatives que le président aura à envisager, des initiatives qu'il peut avoir à prendre même en dehors de son ministère, et qui ne se rencontrent pas au même degré dans la monarchie constitutionnelle (1). Aussi concluons-nous que /

(1) Nous avons laissé entendre plus haut que la monarchie, envisagée ici par comparaison, est la monarchie constitutionnelle telle que Tont présentée nos publicistes français, telle qu'on l'a conçue surtout après 1830, n'impliquant même pds nécessairement une Chambre des pairs héréditaire. Une Chambre haute aussi artificielle est presque condamnée à Timpuissance, et il n'est guère à supposer qu'on s'incline devaut ses velléités de résistance même sérieuses. On pourrait faire observer et avec raison que dans les pays comme

ce système nouveau, qui ne permet la dissolution de la Chambre des députés qu'avec l'agrément du Sénat, qui semble au premier abord n'avoir d'autre effet que celui de limiter l'action personnelle du président et qui assurément la limite, ne laisse pas cependant que d'ouvrir par certains côtés la perspective d'un rôle plus considérable et très personnel assigné au chef de l'Etat.

On voit aussi quel rôle il implique pour la Chambre dos députés dans notre Constitution. Des théoriciens à outrance s'indignent volontiers à la seule idée qu'une Chambre populaire puisse être dissoute et ne voient là qu'un témoignage de suspicion contre elle, une marque d'infériorité. C'est bien plutôt le contraire qu'il faut admettre quand on consent à voir dans cette dissolution ce qu'elle est avant tout, le vrai moyen constitulionnel et le meilleur, d'appel au pays. Car c'est elle qui achève d'assurer à celte Chambre la prépondérance qui doit lui être reconnue, Quand de graves dissentiments se sont élevés et menacent de s'accroître, ne devient-il pas permis à la Chambre de prétendre, du moment qu'on lui résiste sans la dissoudre, que son opinion

l'Angleterre qui ont su conserver une Chambre haute beaucoup moins factice, appuyée sur un prestige et des traditions séculaires, ayant encore l'hérédité et Tindépendance, il n'est pas aussi facile de supposer que le roi ce Je à la tentation ou au conseil de recourir à diverses reprises à des fournées, ou même à des menaces de fournées de lords. Il peut donc s'y rencontrer pour la royauté placée entre la Chambre des lords et celle des communes, des alternatives semblables à celles que nous avons visé à faire ressortir du système de notre Constitution.

Il est bien clair en effet que tous nos raisonnements se rattachent ù cette idée qu'il n'est point de prise directe sur le Sénat, bien plus encore qu'à cette innovation de nos lois qui exige son assentiment formel à toute dissolution de la Chambre des députés.

doit être regardée comme l'opinion du pays, puisqu'on n'ose pas le consulter? Et quand elle se réunit de nouveau à la suite d'une dissolution, la majorité sortie des élections n'est-elle pas encore mieux fondée à soutenir qu'elle doit avoir le dernier mot sur les questions que le pays, enlachoisissant, a résolues. Quoi qu'on en dise, c'est moins au fait d'être élue par le suffrage universel et de passer ainsi aux yeux de bien des gens pour la résultante mathématique des volontés individuelles, qu'à son double caractère d'être renouvelée intégralement à de brefs intervalles et surtout de se prêter à la dissolution, que la Chambre populaire doit de pouvoir affirmer qu'elle exprime aux heures décisives l'opinion souveraine du pays, et que devant elle les autres pouvoirs feront sagement de s'incliner.

On ne saurait admettre en effet, de la part du prési- 1 dent et du Sénat, Tcxercice indéfini ou môme redouble I du droit de dissolution comme moyen de résistance./ Nous n'hésiterions pas à le traiter d'illégal si la nou4 velle dissolution était prononcée, comme en 1830 par| Charles X, avant même que la Chambre réélue se fut! constituée par la vérification des pouvoirs. Mais fût-ce | après la réunion de la Chambre, il faudrait regarder: comme contraire à l'esprit de la Constitution une disso-! lution nouvelle, prononcée pour tâcher encore d'échap-' per aux revendications que la première a consacrées. \ Il n'y a plus d'ordre dans la politique comme dans 1^ justice si Ton résiste à la chose jugée.

Nous n'irions pas toutefois jusqu'à dire que la Chambre, élue à la suite d'une dissolution, ne doit plus pou- 1 voir être dissoute avant l'expiration légale de son man- '

dat. Il peut survenir, dans un délai de quatre années, bien d'autres questions nouvelles après celles qui ont dû être tranchées par une première dissolution. Si la prudence conseille de ménager Tusage d'expédients aussi redoutables qu'une dissolution, il peut être nécessaire cependant d'y recourir pour remédier à des conflits jusqu'alors imprévus. Aussi est-ce en Tentendant avec cette réserve que nous applaudirons au langage prêté par M. Dufaure au maréchal de Mac-Mahon après la crise du 16 Mai (1), dans ce message présidentiel du

(1) Les éyënements qai suivirent le 16 Mal 1877 ont donné lieu, au sujet de la dissolution, à la discussion d'une question de droit constitutionnel importante.

£n fait, la dissolution de la Chambre des députes fut prononcée le 25 juin. Le décret convoquant les collèges électoraux parut le 22 septembre, et les élections eurent lieu le 14 octobre, c'est-à-dire trois mois et vingt jours après la dissolution, vingt-deux jours après le décret de convocation.

En droit, la Constitution permettait-elle de reculer ainsi au delà de trois mois les élections qui doivent suivre une dissolution?

La question fut alors vivement agitée, et elle peut paraître discutable. Le gouvernement accepta la solution qui lui laissait la plus grande latitude. No as croyons pourtant beaucoup plus exacte l'opi nion de ceux qui réclamaient non-seulement la convocation des électeurs, mais les élections, dans le délai de trois mois.

L'art. 5 2* de la loi relative à l'organisation des pouvoirs publics porte ce qui suit : En cas de dissolution « les collèges électoraux sont convoqués pour de nouvelles élections dans 1 .' délai de trois mois. » Envisagé dans sa lettre, ce texte peut aussi bien se prêter à deux interprétations et signifier : ou 1* que le « décret de convocation des collèges électoraux » doit paraître uans le délai de trois mois, ce qui laissera en dehors l'intervalle du jour de ce décret au jour des élections ; ou 2" que les collèges électoraux doivent être convoqués « de manière à procéder à de nouvelles élections » dans le délai de trois mois.

Mais l'esprit de la loi nous paraît être tout entier dans le second sens.

Laissons même de côté l'idée pourtant si essentielle et si simple, que la Constitution doit vouloir, en cas de dissolution, une sentence

15 décembre 1877, destiné plus que tout autre à fixer sûrement et solennellement les vraies doctrines constitutionnelles. « L'exercice du droit de dissolution n'est qu'un mode de consultation suprême auprès d'un juge

nationale aussi prompte que possible, qui mette fin à la crise et permette aux pouvoirs publics de reprendre leur marche régulière.

Les précédents sont tous pour cette opinion. Dans les Chartes de 1814 et 1830, qu'on a imitées en 1875 sur tant de points, il était dit qu* <c en cas de dissolution de la Chambre des députés, le roi doit en convoquer une nouvelle dans le délai de trois mois. » Ici pas de doute possible ; c'étaient non-seulement \e& électeurs qui devaient être appelés, mais les élections faites dans le délai. Et de même dans la Constitution de 1852 on lisait qu'en cas de dissolution rempereur<c devait convoquer un nouveau Corps législatif daxi» le délai de six mois. » Le délai était plus long, mais c'était la même idée d'enfermer dans le délai prescrit l'accomplissemeut des élections.

Même système en 1875 dans le projet de la commission des Trente, dont l'article 4 était ainsi conçu : « 11 sera procédé à VéleC" tion d'une nouvelle Chambre dans le délai de six mois ». La rédaction définitivement arrêtée fut celle du contre -projet Wallon. 11 est tout à fait vraisemblable que son but unique était de réduire de six mois à trois mois le délai proposé à Timitation de la Constitution de 1852 par la commission des Trente, et de revenir aux traditions meilleures de 1814 et de 1830. Et c'est bien ainsi qu'il fut entendu dans la commission quand elle le repoussa en se fondant sur ce que le délai de trois mois ne lui paraissait pas suffisant pour obtenir l'apaisement des esprits et de plus sages élections.

C'est donc un système nouveau qu'on a voulu faire sortir du texte actuel, en se servant de sa lettre pour une interprétation qu'elle ne justifie pas même plus que Tinterprétation contraire, qui est en outre tout à fait conforme aux précédents.

Mais il y a plus, et on a pu constater que cette interprétation nouvelle était susceptible de conduire à des résultats inattendus. S'il suffit, pour obéir à la Constitution, que le décret de convocation des collèges électoraux paraisse avant l'expiration du délai de trois mois, quelles vont être les limites posées pour la fixation du jour le plus important, celui des élections? On se trouve alors sous Tempire d'un seul texte, l'art. 4 du décret organique du 2 février 1852, qui porte ce qui suit : « l'intervalle entre la promulgation du décret et l'ouverture des collèges électoraux est de vingt jours au moins ». L'intervalle pourrait donc être plus long, et il se trouve être à la

sans appel, et ne saurait être érigé en système de gouvernement. J'ai cru devoir user de ce droit, et je me conforme à la réponse du pays. »

discrétion du pouvoir executif, si on ne veut pas reconnaître que le délai de trois mois s'impose à lui pour comprendre à la fois l'appel et la réunion des électeurs. Des élections pouvant être faites après trois mois et vingt jours, ou même après trois mois et un nombre de jours indéterminé! Ne serait-il pas étrange qu*on fut arrivé en 1875 à un tel résultat, si contraire à toutes les traditions parlementaires, sans que personne l'eût entrevu ni signalé?

L'art. 16 de la loi électorale organique fournirait encore un argument dans le sens de Topinion à laquelle nous nous rangeons. II exige qu'en cas de vacance d'un siège de député, Y élection soit faite dans le délai de trois mois. Mais est-il nécessaire d'aligner un grand nombre de petits arguments quand Tesprit de la loi et les précédents sont si clairs?