LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE

Depuis bientôt un siècle, toutes nos constitutions, hormis la Charte, ont pris soin d'établir des modes spéciaux, le plus souvent compliqués et solennels, de révision. Mais l'histoire n'a-t-elle pas trop démontré que notre mode préféré de réformer les constitutions semble être de les renverser? Cette déplorable suite de révolutions a plus d'un enseignement. Elle doit suffire à nous convaincre qu'il n'y a pas lieu de faire fonds sur ces combinaisons artificielles, imaginées pour soumettre les révisions à plus de gène, ou les faire apparaître avec plus d'éclat. C'est dans l'esprit public qu'il faudrait trouver contre la passion du changement des freins qu'aucune garantie écrite ne saurait remplacer. Les obstacles l'irritent, et ne font que ranimer sous des formes peut-être dégénérées Tancienne furie française. Après cette triste expérience qui croira que dos moyens de révision simples et faciles ne sont pas encore des remèdes plus sûrs pour aider à conjurer la fièvre des révolutions?

Notre histoire constitutionnelle s'était montrée si riche en systèmes variés de révision qu'on eut bien pu, en 1875, les joignant comme exemples à ceux des

pays étrangers, se borner à choisir parmi eux quelqu'un des procédés les mieux éclairés par rexpérience. C'était sans doute la marche la plus sage, et on l'avait suivie presque en toutes choses. Mais toutes les combinaisons n'avaient pas été si bien épuisées qu'il ne fût possible encore d'en imaginer une nouvelle pour les révisions. Elle a pris place dans nos lois de 1875, et il devient nécessaire pour nous, avant de Texaminer et de l'apprécier, d'en rapprocher les précédentes, pour mieux discerner son esprit et sa valeur.

Un principe a dominé la plupart dé nos constitutions antérieures, à savoir la séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués. On a considéré que le droit de faire subir à une constitution des transformations totales ou partielles formait une portion distincte et supérieure de la souveraineté qui ne pouvait être déléguée aux pouvoirs représentatifs ordinaires; mais qu'elle exigeait l'intervention de la nation elle-même soit par voie de consultation directe, soit par l'intermédiaire de représentants spéciaux. Il semblait que ce procédé de révision fût comme la clef de voûte de nos systèmes de constitutions écrites, faites avant tout pour établir les pouvoirs législatif et exécutif, et circonscrire leur action. Comment leur permettre de modifier eux-mêmes les lois fondamentales d'oii ils devaient tirer à la fois leur force et leurs limites? Une seule chose pouvait leur être concédée, c'était la faculté d'exprimer des vœux de révision, sauf à faire prononcer la nation souveraine sur l'opportunité et Taccomplissement des réformes en vertu du pouvoir constituant expressément réservé.

Toutes les constitutions, qui ont poussé jusqu'à la distinction du pouvoir constituant le principe de la séparation des pouvoirs, ne se sont pas d'ailleurs rencontrées dans l'application pour le mettre en œuvre.

Les unes, voulant rester entièrement fidèles au principe représentatif, et n'admettant point que le peuple en corps pût voler directement aucune résolution, ont prescrit que la révision, demandée par les législatures, serait confiée à des Assemblées spéciales, élues à cet efiet par la nation , mais chargées de délibérer et de statuer définitivement. On les vit établir en dehors et au-dessus des Assemblées législatives des Constituantes, renfermées dans leur mandat de révision et destinées à disparaître aussitôt l'œuvre accomplie. Ainsi l'avaient décidé les constitutions de 1791 et de 1848 ; mais on n'eut jamais à connaître ce qu'auraient produit ces grandes assises solennelles, ni ce qui serait advenu des limites tracées à leurs pouvoirs.

A d'autres époques, l'intervention directe du peuple fut jugée nécessaire par des constitutions qui lui réservèrent le droit de consacrer par un vote formel l'œuvre de révision préparée par ses représentants.

La Constitution de l'an III, soumise par la Convention comme celle de 1793 à la ratification populaire, ne pouvait, sans renier ses origines, soustraire à cette approbation les révisions à venir. Aussi avait-elle décidé qu'il ne suffirait pas que les demandes de changements, admises par les deux Conseils sur la proposition des Anciens, fussent examinées et adoptées par une Assemblée spéciale, peu nombreuse, investie tout

\ exprès du mandat constituant; elle exigeait encore que les réformes ainsi délibérées fussent soumises à la ratification des Assemblées primaires. Ce qui leur fut présenté peu après, ce fut la Gonslilulion de Tan VIII. Le premier et le second Empire appliquèrent des idées semblables d'une manière ingénieuse et suivie. II exista sous ces régimes un corps permanent, le Sénat, préposé surtout, en guise de pouvoir conslituant, à Tin- Icrprélation et à la garde de la constilution. D'accord avec le chef de l'Etat il pouvait même la modifier sur des points secondaires. Mais des changements plus profonds, susceptibles d'en atteindre les bases, ne pouvaient être l'objet de simples sénatusconèultes ; et on les vit à plusieurs reprises présentés à l'approbation du peuple dans la forme spéciale des plébiscites.

Si divers que soient ces systèmes, dont les différences apparaîtraient bien plus nombreuses à qui pénétrerait dans le détail de ces subtiles inventions.on reconnaît à travers leur complexité qu'ils procèdent tous de la notion première de la séparation du pouvoir constituant ; et peut être faudrait-il en chercher l'origine dans des inspirations venues d'Amérique, mais recueillies peu fidèlement par la première Constituante (1).

(1) Siejes a bien déclaré en Tan III, quant il proposait à la Convention sa Jurie constitutionnaire destinée à devenir le Sénat Conservateur de Tan Vlli^que: « Une idée saine et utile fut établie en 1788, c^est la distinction du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués. Elle comptera parmi les découvertes que font faire un pas à la science ; elle est due aux Français ». Mais toutes réserves exprimées sur la valeur de cette découverte, que Sieyes voulait peut-être s'attribuer Fhonneur d^avoir faite, non moins que de Tavoir propagée, il faut bien reconnaître que Fidée première s*en retrouvait dans les Conventions Américaines, auxquelles il fut fait souvent allusion dans les débats de la Constituante, et que la Constitution de Tan III chercha à imiter de très-près.

Dans le silence de la Charte, après 1814, et surtout après 1830, il sembla qu'on eût abandonné celte distinction traditionnelle des pouvoirs constitués et du pouvoir constituant pour serapprocher, sur ce point comme sur tant d'autres, des idées et des pratiques de l'Angleterre.

11 n'est pas contesté en Angleterre que le roi et le parlement unis ensemble ont dans sa plénitude l'exercice de la souveraineté. Il n'est rien qu'ils ne puissent faire, suivant le vieux dicton devenu banal, a si ce n'est d'un homme une femme. » Ils auraient donc le droit de corriger jusqu'aux traits essentiels de la constitution britannique, jusqu'aux règles consacrées i dans les actes les plus fameux de l'histoire d'Angle- ' terre. La pratique, il est vrai, reste plus prudente ; ce / n'est qu'avec un admirable respect des traditions que la constitution a été parfois modifiée par les pouvoirs publics, ou se transforme insensiblement par l'effet du temps et de la coutume. Il n'est pas à craindre d'ailleurs que la volonté de la nation soit méconnue dans les réformes opérées par le Parlement. 11 lui suffit, pour se faire entendre, soit des élections générales pour la Chambre des communes, soit de la presse et de tant d'autres instruments puissants que lui ont ménagés les mœurs et la liberté britanniques. Mais ce qu'il importe surtout de remarquer, c'est que rien ne laisse entrevoir en Angleterre, ni un pouvoir extraordinaire distinct des autres pouvoirs , ni des lois ou des principes soigneusement triés sous le nom de constitutionnels, pour n'être rendus accessibles qu'à 'ce grand appareil du pouvoir constituant.

La Charte, n'ayant aucunement réglé les révisions et s'étant d'ailleurs inspirée en général du système anglais, il était naturel d'induire de son silence que le roi et les Chambres auraient, en s'accordant, le pouvoir d'effectuer les corrections ou les additions devenues nécessaires. Le temps fit défaut sans doute pour voir cette conclusion nettement tirée. La grande transformation que subit la Charte en 1830 ne put échapper aux caractères et aux procédés des œuvres révolutionnaires ; elle fut accomplie presque exclusivement par un seul pouvoir, la Chambre des députés. Si certaines modifications furent alors différées, on prit en les réservant la sage précaution d'ajouter dans le texte nouveau de la Charte qu'elles feraient l'objet de lois prochaines, comme celle qui devait abolir l'hérédité de la pairie. Il n'y eut pas, à vrai dire, à aucune époque, de révision constitutionnelle de la Charte.

Il s'éleva pourtant, sous le règne de Louis Philippe, un débat mémorable qui donna lieu d'agiter ces questions, lorsqu'après la mort du duc d'Orléans, en 1842, fut présentée la loi de Régence, destinée à trancher des points que la Charte ni avant ni après 1830 n'avait prévus. Le règlement de la Régence dans une monarchie ne devait-il pas être considéré comme matière constitutionnelle ? Ce fut la thèse d'orateurs empressés à la produire pour faire appel à la doctrine classique du pouvoir constituant et réclamer une consultation nationale (1). La loi fut cependant votée et sanctionnée comme une loi ordinaire. Il fallut bien reconnaître en

(1) Discours de Ledru-Rollin réclamant la convocation des Assem- \)\ées primaires comme au temps de la Convention,

effet qu'il ne s'agissait pas alors d'une modillcalion formelle à quelque arlicle de la Charte, mais seulement de combler législativement une lacune. On pouvait donc éviter de s'engager à fond sur la question de révision. Il se trouva même des députés, qui, s'altachant à ce point de vue pour justifier leur adhésion à la loi de régence, vinrent déclarer, avec quelque témérité, qu'à leurs yeux la Charte était immuable (1). Mais /

(1) C'est sur ce terrain même que se plaça le rapporteur de la Chambre des Députes Dupin. « On a prétendu, dit-il, que nous faisons un appendice à la Charte, et qu'il faudrait pour cela recourir à des Assemblées primaires ou à des mandats spéciaux, que les auteurs de Tobjection regardent comme la source unique du pouvoir constituant. Nous ne faisons pas un arlicle de la Charte, nous ne sommes pas obligés de recourir au pouvoir constituant.... Nous ne faisons pas une Charte, mais une loi. Une Charte est immuable, elle seule est immuable. « Le rapporteur négligea d'ailleurs de s'expliquer sur les raisons comme sur les effets qu'il attribuait à cette doctrine de l'immutabilité de la Charîe.

Un autre orateur d'une autorité reconnue en matière constitutionnelle, M. Hello, s'attacha aussi à faire ressortir que le projet sur la Régence pouvait être accepté sans difficulté comme simple lui. JiiJais sans prétendre comme M. Dupin que la Charte fut immuable, il crut devoir combattre, au nom des principes, Topinion de ceux qui confondaient le pouvoir constituant et les pouvoirs constitués, et proposer même un moyen de réaliser sous Tempire de la Charte le pouvoir constituant. Voici quelques extraits de son discours : <i Je suis de C3UX qui tiennent pour la distinction du pouvoir constituant et du pouvoir législatif, distinction fondamentale, distinction tulélaire.... Laissons Tomnipotence à l'Angleterre où elle a tout fait sous le nom de précédent.*.. Mais nous, gardons soigneusement la distinction des deux pouvoirs.... Que la Charte ne soit pas seulement défendue par le sentiment du respect que nous lui portons tous.... Qu'elle reste isolée de U loi, dans une région supérieure d'un accès non pas impossible, mais au moins très difficile... Quant on confond la Charte avec la loi, ce n'est pas la loi qu'on élève, c'est la Charte qu'on abaisse... Il est bon pourtant chez cette nation impatiente, dans un temps d'agitation et de scepticisme, de rencontrer quelque | art un point fixe, résistant, que Ton renonce à ébranler par les voies ordinaires... Je ne me laisse pas frapper par les inconvénients d'un appel aux Assemblées primaires par la raison fort simple que je ne crois pas à la nécessité de cet appel. Il y a une manière bien simple et bien naturelle, qui frappe tous les esprits, de réaliser chez nous le pouvoir constituant sans remuer la population dans toute sa profondeur. C'est une convo-

les principaux hommes d'Etat, Guizot etThiers, oublieux dans cette question de leurs dissentiments ordinaires, insistèrent plus sagement sur cette idée que la Charte ne comportait aucune distinction des pouvoirs constituant et constiLués, que le roi et les Chambres étaient en France comme en Angleterre « la souveraineté nationale organisée », et qu'investis du droit de faire au nom du pays les actes les plus graves, d'engager jusqu'aux guerres auxquelles est attaché le sort de la nation, ils devaient avoir aussi bien la faculté d'apporter dans l'organisation des pouvoirs les changements dont le besoin se ferait sentir. Dire qu'ils leur auraient reconnu, le cas échéant, le droit de faire une véritable révision de la Charte n'est point, ce semble, dépasser leur pensée (1).

cation spéciale des collèges électoraux. Celle mesure sauve tout et ne compromet rien »... Pourquoi M. Ubllo u'ajoutait-il pas à l'appui de sa thèse l'eiemple de la constitation Belge, dont Tari. 131 avait décidé qu'*en cas d'une demande de rJvision formulée par les Chambres législatives, elles devaient èlre dissoules et deux Chambres nouvelles convoquées pour faire la révision suivant Topinion du pays ?

(1) M. Guizot « Si on prétend qu'il existe ou qu'il doit exister au sein de la société deux pouvoirs Tun ordinaire, Tautre extraordinaire, Tun constitutionnel, Tautre constituant, Tun pour les jours ouvrables (permettez-moi cette expression) lautre pour les jours fériés, on dit une chose insensée, pleine de dangers et fatale. Le gouvernement constitutionnel, c'est la souveraineté sociale organisée... Soyez tranquilles, Messieurs, nous les trois pouvoirs constitutionnels, nous sommes les seuls organes légitimes et réguliers de la souveraineté nationale. Hors de nous, il n'y a qu'usurpation ou révolution.

Et M. Thiers « J'ai parlé dans mon bureau avec peu de respect du pouvoir constituant ... C'est qu'en effet je n'en ai pas du tout... Le pouvoir constituant a existé, je le sais, à plusieurs époques de notre histoire;... mais il a joué un triste rôle. Ne di es pas que c'est la gloire de notre histoire; nos victoires n'ont rien de commun avec ces misérables comédies constitutionnelles . Le pouvoir constituant n'existe plus; ce serait la violation immédiate de la Charte.... Et quelle est la présomption dans une constitution où le pouvoir constituant et le pouvoir constitué n'ont pas été distingués?... C'est que quand il s'agit d'un acte important, quel qu'en soit le caractère, on s'adresse à

Il n'était point permis à notre Constitution nouvelle d'éviter, comme la Charte, de prévoir les révisions. Ses origines lui faisaient une nécessité de laisser aux changements la plus grande latitude, dussent-ils s'appliquer à la forme du gouvernement. Chacun sait que ce fut à condition que la Constitution même offrirait des moyens réguliers d'en refaire les fondements, de transformer la République en monarchie, qu'une majorité put être acquise aux lois de 1873. Jamais constitution ne s'était vue à ce point obligée d'envisager les révisions à venir et de se déclarer non pas perfectible seulement, mais amovible.

Devant des précédents si divers qui la conviaient', les uns à admettre l'idée d'un pouvoir constituant extraordinaire, les autres à remettre aux pouvoirs constitués le soin de pourvoir aux révisions, comment l'Assemblée nationale a-t-clle réglé celte question qui empruntait des circonstances une gravité plus grande encore?Parunecombinaisonnouvelle,aumoinsenlaforme, qu'expose en ces termes l'art. 8 de la loi relative à l'organisation des pouvoirs publics :

« Les Chambres auront le droit, par déhbérations « séparées prises dans chacune à la majorité absolue « des voix, soit spontanément, soit sur la demande du

qui ? aux trois pouvoirs auxquels la constilulion a déféré la souveraineté... Quelle que soit la nature de Tacle que vous allez faire je vous défie de vous adresser à autre chose qu'aux pouvoirs constitués. »

On retrouverait alprs les mêmes idées aussi nettement exprimées dans maint discours, comme celui d'Hlppoly'e Passy à la Chambre des Députés ou le rapport du duc de liroglie à la Chambre des Pairs.

Et si Ton remontait jusqu'à la Restauration, on pourrait voir encore que les mêmes pensées se sont fait jour quand fut discutée et adoptée en 1824 la loi de septennalité qui dérogeait au texte de l'art. 37 de la Charte.

« président de la République, de déclarer qu'il y a lieu « de réviser les lois constitutionnelles.

« Après que chacune des Chambres aura pris cette « résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale « pour procéder à la révision.

« Les délibérations, portant révision des lois cons- « titutionnelles en tout ou en partie, devront être « prises à la majorité absolue des membres composant « l'Assemblée nationale (1). »

Il est une première idée qui pour nous résulte avec évidence de ce texte, c'est que les lois de 1875 ont abandonné le principe fondamental des systèmes de révision antérieurs, c'est-à-dire la reconnaissance d'un pouvoir constituant distinct, s'exerçant par délégation spéciale. Les deux Chambres législatives peuvent au-

(i) La majorité, dont il est ici question, est une majorité toute spéciale et qui exige plus encore que la majorité absolue des suffrages exprimés. Pour la calculer, il faut faire entrer en ligne de compte tous les membres des deux Chambres même alors qu'ils s^abstiennent, ou qu'ils sont absents, soit par congé, soit autrement. 11 n'y a que les sièges vacants par suite de décès, de démission de Sénateurs ou Députés non encore remplacés, qu'on puisse omettre. Si donc on supposait par extraordinaire qu'il n'y eut au moment du Congrès aucune vacance, ni au Sénat ni à la Chambre, le nombie total des membres devant être 857, la majorité impliquerait le chiffre de 429 voix.

On ne peut qu'approuver cette dispobition qui ne permet pas qu'une modification soit apportée au texte des lois constitutionnelles, si elle n'obtient l'assentiment de la majeure partie des représentants de la France. Xos lois actuelles se montrent même en cela moins exigeantes que la Constitution de 1848, ou bon nombre de constitutions étrangères, qui ont voulu pour les révisions des majorités très-considérables, les deux tiers ou les trois quarts par exemple.

C'est avec raison, croyons-nous, qu'on a renoncé à ces exigences comme à celle de délais prolongés pour soumettre les vœux de révision à un temps d'épreuve. C'est jouer un jeu dangereux que de multiplier les obstacles ou les atermoiemeiits contre des révisions que réclamerait une majorité solide et certaine en face d'uoe minorité puissante. La nécessité du consentement des deux Chambres et de leurs délibérations successives est une garantie supérieure à toutes les autres.

jourd'hui, par ua commun accord, proposer, délibérer et imposer des modifications constitutionnelles, sans qu'il faille recourir à une consultation nationale. Il n'est plus question ni d'élections nouvelles à la suite du vœu de révision pour taire dépendre son examen d'un mandat exprès, ni d'une ratification plébiscitaire. Nos deux Chambres ont reçu aussi bien le pouvoir de constituer et de légiférer. Pour qui veut aller au fond des choses, il n'est pas douteux que l'ancienne doctrine d'un pouvoir constituant distinct n'est plus de mise, puisqu'il n'existe plus à l'état d'attribut réservé par la nation.

L'abandon de cette tradition surannée auraitdû conduire, ce semble, à admettre, comme en Angleterre,que le Parlement serait appelé à réviser les lois constitutionnelles en délibérant et statuant dans la forme ordinaire, dans la forme jugée suffisante pour régler au nom du pays et sous ses yeux tout ce qui est œuvre de souveraineté. On n'a pas fait ainsi cependant, et l'on a établi que si les deux Chambres avaient d'abord à décider séparément qu'il y avait lieu à révision, elles devraient se confondre en Assemblée plénière pour l'accomplir.

Comment s'expliquer cette innovation ?Nous avouons qu'il nous est malaisé de découvrir, pour en rendre compte, des raisons claires et décisives. Nous venons de voir, en effet, qu'elle ne saurait être justement rattachée à l'idée ancienne de la séparation du pouvoir constituant, puisqu'il n'a rien été conservé des consultations spéciales de la nation qui faisaient le fonds de cette théorie. Au risque - de nous méprendra, nous n'hésiterons pas à dire qu'il n'y a eu là

/ qu'une innovation peu réfléchie, et que l'empire des 1 circonstances semble être la cause principale qui l'a f produite comme un accident.

Reportons-nous à la période de l'enfantement pénible des deux premières lois de 1875. On se souvient que la discussion devait s'engager sur le projet de la Commission des Trente, dont l'idée principale était de se borner à l'organisation du septennat, et de se refuser à régler l'avenir après la présidence du maréchal. Cette volonté s'était surtout traduite dans Tart. 5 dont il importe de rappeler le texte : « A l'expiration du (( terme fixé par la loi du 20 novembre 1873, comme « en cas de vacance du pouvoir présidentiel, le Conseil « des ministres convoque immédiatement les deux (( Assemblées qui, réunies en Congrès, statuent sur les «f résolutions à prendre. »

Cette réunion, sous forme de Congrès, était dans le projet Ventavon une mesure logique. Comme il ne devait plus subsister, au terme du septennat, de gouvernement défini, il y avait lieu de prévoir qu'on retomberait après lui dans une situation semblable à celle où rAssembiée nationale s'était trouvée elle-même, et qu'elle n'eût fait ainsi cesser que pour un temps. Il devait donc sembler nécessaire de préparer de nouveau la réunion d'une Assemblée constituante, pourvue d'un mandat illimité. La Commission des Trente prenait seulement cette précaution d'éviter après le septennat la convocation d'une Assemblée nouvelle, et de marquer d'avance qu'elle serait composée des deux Chambres alors existantes. Ainsi s'expliquait aisément cette combinaison d'une réunion plénière des deux Chambres législatives.

Mais ridée primitive de ne pas dépasser l'organisation temporaire du septennat fut abandonnée pour celle d'un établissement régulier de la République, sauf révision toujours possible et susceptible de s'étendre à la forme même du gouvernement. Il fut décidé qu'on tenterait une construction durable des pouvoirs publics, en maintenant des moyens faciles et toujours ouverts de modifier aussi bien les lignes secondaires ou les grandes lignes de l'édifice. On corrigea dès lors le projet Ventavon et son article 5, mais on ne put y toucher sans en retenir une double préoccupation : l'une, de songeç comme lui à l'hypothèse, alors si présente à tous , d'une révision totale plus encore qu'à celle des révisions partielles; l'autre, de s'approprier autant que possible les termes de ce projet, de ne lui faire subir que les modifications indispensables, et de courir ainsi plus sûrement à une conclusion heureuse, en faisant mieux accepter des hésitants les sacrifices qu'entraînait le triomphe de la solution républicaine.

Aussi le texte du contre-projet Wallon suivait-il de très près celui de la Commission, tout en rejetant le caraclère essentiellement temporaire de son œuvre. Il conservait donc pour les changements à venir le système du Congrès, sauf à substituer à la révision obligatoire la révision simplement éventuelle. Bien loin d'ailleurs de songer à entourer cette révision d'obstacles, il avait d'abord admis qu'il serait à la fois nécessaire et suffisant qu'elle fut demandée par l'une des deux Chambres ; et sur cette seule demande aurait dû avoir lieu !a réunion plénière. Mais M. Dufaure intervint; il proposa que, du moins, les

deux Chambres eussent d*abord à voter séparément qu'il y avait lieu à révision, et que leur accord pût seul provoquer l'ouverture du Congrès» La Commission, nous dit le rapporteur, reconnut alors avec M. Wallon, que « au point de vue de la procédure le système présenté par M. Dufaure était préférable », explication assurément bien écourtée pour nous rendre compte de l'esprit d'aussi graves changements apportés au texte primitif.

C'est par ces remaniements qu'on arriva enfin péniblement, sans observations détaillées, sans discussion publique, à consacrer dans les lois de 1875 le système du Congrès de révision après délibération séparée des deux Chambres. Avions-nous tort de dire que cotte nouveauté doit s'expliquer en grande partie par les circonstances? Dans la hâte et la confusion qui s'imposaient alors aux travaux de l'Assemblée nationale, il est visible qu'on fut poussé à combiner l'idée de réunion plénière, exigée d'abord en vue d'une révision inévitable, avec les conditions de demande et délibération préalables proposées ensuite pour la révision facultative. Il se fit une sorte d'accommodement avec un projet primitif, d'abord logiquement conçu, mais dont il n'était plus guère logique de conserver la donnée première du moment qu'on répudiait l'idée du Mac- Mahonnat, après lequel tout aurait dû être remis en question.

Nous ne voudrions pas affirmer cependant que d'autres préoccupations n'aient exercé aussi quelque in* fluence secondaire sur le maintien des Congrès de révision. L'empire des théories classiques est parmi nous

si fort qu'il n'est pas impossible qu'on ait songé à reconnaître, comme par respect pour une vieille idole, que des mesures telles que les révisions constitutionnelles exigeaient quelque solennité destinée à les rendre à la fois moins aisées et plus éclatantes. Saurions-nous bien concevoir une révision se faisant en France comme toute autre loi? Or il est clair que la réunion d'une assemblée unique, sous le nom majestueux d'Assemblée nationale, aura pour effet d'attirer plus fortement l'attention commune sur les réformes constitutionnelles. Il serait sans doute hasardeux de prétendre que cette procédure amènera des délibérations plus profondes, car l'expérience n'a guère démontré que les délibérations sont meilleures quand les assemblées sont entourées d'un plus grand appareil et plus nombreuses. Mais si l'on a vraiment voulu, pour complaire à des tendances chères à l'esprit français, marquer de quelque signe caractéristique les moindres changements apportés à la Constitution, il est juste de reconnaître que le préjugé national a reçu du moins ombre de satisfaction. Peut-être ajoutcra-t-on que cette procédure a dû paraître présenter un autre avantage, celui d'assurer un examen plus complet, plus réfléchi, de la demande de révision, puisque, à une délibération séparée des deux Chambres, se joindra ensuite une délibération plus imposante, celle du Congrès. Mais faut-il croire qu'on ait eu précisément cette pensée que la réunion plénière serait une garantie pour l'excellence d'une seconde lecture, et qu'on soit allé de propos délibéré, pour rechercher des avantages si contestables, au devant de périls plus sérieux et plus certains ?

Quelles que soient en effet les causes assez obscures auxquelles nous devons cet article 8, ce qui importe surtout, c'est de voir si Tinnovation qu'il a consacrée est heureuse, si elle est seulement inoflensive. Au lendemain même du jour où elle fut adoptée, il a pu être facile de prévoir les embarras ou les inquiétudes qu'elle devait susciter, et l'événement les a bientôt mis en pleine lumière. Pareil danger n'est-il pas toujours à craindre quand on cède à la tentation d'introduire dans une constitution des combinaisons nouvelles dont il est souvent difficile d'envisager toute la portée? Lorsqu'il s'agit au contraire de réprendre des combinaisons que le pays a déjà éprouvées, ou que des pays voisins ont pratiquées avant lui, il est aisé de savoir la route où l'on s'engage. Plus d'un passage difficile a été exploré dont les abords et les issues sont découverts ; et des chemins ont été tracés pour éviter ou franchir les précipices constitutionnels. Mais peut-on calculer de même les effets d'un rouage nouveau jeté dans la machine politique, et est-ce ici le lieu de croire qu'il y ait chance de progrès à s'engager dans l'inconnu ?

Une étude attentive doit nous amener à conclure que l'Assemblée plénière de révision imaginée par les lois de 1875 sera le plus souvent un rouage inutile ou ne saurait être qu'un rouage dangereux ; et qu'on eût été mieux inspiré en maintenant pour les réformes constitutionnelles le mécanisme ordinaire destiné à Tœuvre législative.

Qu'il nous soit permis de commencer par raisonner

dai.s celLe dernière hypothèse et de supposer, coaime disent les malh(^matici<'ns, le prob'ènie résolu. Nous savons quelles sont les prceautions que noire Constitution a pris soin d'établir pour prévenir dans la conduile des affaires publiques les déeisions trop rapides et contraires aux vrais sentiments ou aux vrais intérôls du pays. Elles sont celles que la science politique éclairée par rexpériencc considère comme les meilleures; elles suffisent pour les lois les plus importantes, pour la décision des questions les plus graves comme les questions de paix ou de guerre. Elles s'appliqueraient tout entières aux révisions.

Et d'abord aucune modificalion ne pourrait se produire sans que les dtux Chambres l'eussent tour à tour discutée, et se fussent librement accordées pour Tadmetlre jusque dans ses moindres détails. 11 est c'air qu'aucun mot ne serait changé dans la Conslitulion sans le plein assentiment de l'Assemblée la moins nombreuse et la i»lus naturellement conservatrice, le Sénat, ainsi mis à môme d'user dans toute leur étendue de ses droits d'amendement et de veto. Si jamais son organisation ou S3S attributions devaient recevoir quelque al teinte, ce ne saurait être l'efTet d'une surprise, et il faudrait qu'il se fut frappé de sa main.

Au Président de la République il appartiendrait sûrement, non seulement de faire provoquer ou combattre la révision par ses ministres, mais de demander au besoin comme pour les lois ordinaires une délibération nouvelle. Et s'il avait lieu de craiiidrc que ses prérogatives ne fassent en jeu, s' il s'élevait contre lui quelque proposition menaçante, il lui serait loisible d'ajourner

les Chambres, pour gagner du temps et assurer en si grave matière plus de calme et de réflexion.

Enfin si des questions de révision devaient soulever entre les pouvoirs publics des dissentiments extrêmes, nul doute que la dissolution resterait possible pour faire appel à l'opinion publique et connaître, avant d'aller plus loin, le jugement du pays.

On verrait ainsi s'appliquer au sujet des révisions tout un système de freins et de contre-poids dont le jeu salutaire nous est familier; et certes rien n'empêcherait qu'une disposition spéciale, visant les cas où il s'agirait de réformer non plus des lois ordinaires mais les lois constitutionnelles, vînt prescrire pour la validité des délibérations qu'elles fussent prises dans chaque Chambre non plus à la majorité simple, mais à la majorité absolue des membres qui la composent.

Il n'y aurait eu dans tout ce mécanisme rien d'inconnu; et sans exiger, comme en Belgique (1), que toute révision fût précédée de nouvelles élections géné-

(1) La Constitution Belge (art. 131) veut en efîet que, quand le pouvoir législatif a déclaré qu^il y a lieu de réviser telle dispos 'tion constitutionnelle qu^il désigne, les deux Chambres soient aussitôt dissoutes de plein droit, et que deux Chambres nouvelles immédia te< ment convoquées statuent alors, de commun accord avec le Roi, sur les points soumis à la révision. — Ce mode de consultation nationale par les voies ordinaires vaut bien mieux assurément que le retours aux plé' biscites, ou à de solennelles Constituantes. On aurait pu songer en 1875 à imiter ce système sagement conçu de la constitution Belge.

On n'y eut pas trouvé surtout Tidée de réunir les deux Chambres en Congrès pour les Révisions. Cette délibération en commun n'^est prescrite (art. 81 et 85) que dans les cas extraordinaires où il s'agirait de déférer la régence ou la royauté, afin d'éviter la désignation de deux candidats différents par les deux Chambres. Mais pour les Révisions, chaque Chambre délibère et vote séparément: on n'a pas eu Tétrange pensée de les confondre en une seule Assemblée pour expo« ser Tune d'elles, celle qui compte moitié moins de membres^ à rester écrasée sous le nombre

raies, Topiaion saurait bien se dégager et se faire entendre, avant comme après le vote, quant à la révision pour laquelle elle n'aurait pas été formellement consultée. N'est-ce pas ainsi que les choses seraient conçues en Angleterre où s'exercerait encore par surcroît le droit de sanction royale après le vote des deux Chambres?

Est-il possible d'affirmer que les mêmes garanties se rencontrent lorsqu'il y a lieu de faire une révision d'après l'article 8? Oui, sans doute, tant que la réunion plénière des deux Chambres n'est pas ouverte, et qu'il s'agit seulement de décider si elle aura lieu; mais dès que le Congrès est convoqué, tout peut être compromis, parce qu'il nous livre aussitôt par la force des choses à tous les dangers d'une Assemblée unique et sans frein .

Jusqu'à l'ouverture du Congi*ès, et par cela même qu'elle dépend des délibérations séparées du Sénat et de la Chambre des députés, nous conservons intacts tous les avantages de la dualité des Chambres et du régime parlementaire. Le Sénat garde pleine liberté de refuser son adhésion et de parer ainsi les coups dont il se croirait menacé. Le Président delà République peut, avant que ce vote préliminaire ne soit émis, ajourner les deux Chambres. Le ministère, s'il n'a pas conseillé la révision, a le moyen d'agir sur l'une ou Tautre Chambre pour faire rejeter ou restreindre les propositions qu'il désapprouve.

Mais quand la puissance, habituellement divisée entre deux Chambres munies de droits égaux, se trouvera concentrée dans le Congrès, où le Sénat moins

nombreux risque d'être absorbé, quand ces deux ■ Chambres se seront conrondues en une seule dont le ! nom môme d'Assemblée nationale évoque si bien les \ souvenirs de nos Assemblées oninipolenles, qui peut I répondre de ce qui va advenir? Après avoir ainsi permis de rompre les conditions ordinaires de Téquilibre politique qu'a fait la Conslilulion pour prévenir les aventures? Et n'est-on p ^^s une fois de plus comme en présence du monstre qu'on aurait pu ne pas déchaîner, mais qu'il devient difficile de dompter, s'il ne se contient de lui-même? (1)

11 ne faut pas pourtant s'exagérer les dangers du Congrès àd revision ; et il importe de bien se convaincre qu'ils ne sont que possibles sans être vraisemblables.

Ils ne sont pas vraisemblables parce qu'ils auront pu et qu'ils auront dû ôlre conjurés à l'avance, parce qu'il est malaisé de croire que le Congrès s'ouvre jamais avec l'agrément des deux Chambres, sans qu'on se soit assuré au préalable de ce qui devra se passer

(1) On renmrqueri en ciïet clans los développements qui vont suivre, q!ie les | rincipalcs difficultés soulevées par le système du Congrès de Révision tiennent surtout à ce fait qu'il nous place momentanément sous le régime de l'Assemblée unique. C'est à raison des entraînements toujours à redouter d'une telle Assem!>itc qu'il impor:c si fort de prendre d'avance toutes précautions et garanties: de même que c'est l'unité d'Assemblée qui est encore le plus grand obstacle aux moyens de combattre ses excès, et de conjurer ses dangers.

Nous croyons et nous établirons que la Constitution est muette ou inceitaine sur la plupart des graves questions que le Congrès de Hévision suscite et qu'elle n'a pas su prévoir. Au point de vue du droit le terrain se dérobe Mais quand bien même le dioit serait formel, et les limitas clairement tracées à l'endroit du Congres, re rcstcrait-il pas toujours Textrème difficulté de les faire respecter par une Assemblée uniqus si encline à l'omnipotence ? f/expériencc a tro;) bi:^n montre ce que peuvent valoir alors les barrières constitutionnelles.

dans celte réunion plénière, parce qu'on aura régie? pour ainsi dire et le sujet et toutes les scènes de la pièce qui doit s'y jouer.

Ne nous arrêtons pas à l'hypothèse d'une refoule générale des lois constilulionnellcs. Si par suite d'événemenls extraordinaires les deux Chambres et le Gouvernement devaient jamais s'accorder pour désirer que la Gonstilution fût remaniée de fond en comble, et provoquaient sciemment une révision illimitée, ce ne serait plus le lieu sans doute de songer à tracer par avance la marche du Congrès. Le but même ainsi poursuivi en commun ne comporterait guère de précautions, et ^d'ailleurs il semblerait n'impliquer aucune crainte de surprises.

Mais ce n'est point là une hypothèse qu'on puisse envisager comme probable ; on doit bien plutôt s'attendre à voir la question de révision se poser au sujet de points déterminés. Ce qui se passera alors, il est facile de le prévoir, c'est que la révision n'aura pas été de prime abord entendue de même dans chaque Chambre par les diverses fractions qui les composent. Quelque campagne révisionniste aura été engagée dans la presse, dans les banquets, dans les réunions électorales, et il se rencontrera desgroupesplusardenls prêts à soutenir des programmes de réforme étendue. Mainles proposilions seront dans l'air ; il n'en restera qu'un pclit nombre sur lesquelles paraîtra pouvoir se former l'entente des deux majorités, témoignant d'une question devenue mûre ou d'un besoin jugé pressant. Quelle que soit la nature des changements, mais surtout s'ils devaient se rattacher à des parties

essentielles de l'organisme politique, la nécessité s'imposera, à raison de ces divergences, de préparer circonscrit et solide le terrain dont Tune ou l'autre Chambre consente faire le champ d'action du Congrès.

Résumons d'avance notre pensée : il nous semble difficile de concevoir que le Congrès puisse se réunir tant qu'il n'existera pas d'entente parfaite entre les deux Chambres, à la fois : sur la détermination précise des articles à réviser, et sur la portée, jusque sur le texte des changements proposés; et ce n'est pas tout dire, tant qu'il ne régnera point en outre au Sénat comme à la Chambre des Députés la confiance la plus entière dans les dispositions de la majorité du Congrès et comme la certilude absolue du résultat final.

Tel devra être d'abord le désir de tous les hommes vraiment politiques appelés à exei'cer quelque influence sur les divers groupes des deux Chambres. On ne comprendrait pas qu'ils s'engageassent légèrement dans cette réunion plénière, sans avoir à l'avance fixé leur but; et on ne comprendrait pas mieux qu'ils tinssent à le garder secret avec Tarrière pensée de faire éclater au Congrès un programme de surprises. Il n'y aurait pour des chefs départi ni pHtriotisme ni bon calcul à caresser l'espoir de pêcher en eau trouble. Le gouvernement d'ailleurs, s'il veut rester fidèle à son rôle de direction, trouvera son intérêt et son devoir à combattre toute idée de rétablir, même pour quelques jours, une Assemblée investie d'une mission sans limites, comme pour courir aux aventures. Un gouvernement ne saurait à ce point manquer de prévoyance.

Mais il est surtout un des pouvoirs publics, le Sénat,

auquel cette prévoyance, à lui déjà chose accoutumée, s'imposera ici même comme une condition de salut. L'Assemblée nationale est appelée. à comprendre 300 sénateurs contre 557 députés; c'est presque un contre deux. Une telle disproportion ne permet pas an Sénat, entré dans le Congrès, de lutter à armes égales contre la Chambre des députés pour faire prévaloir son sentiment (1) ; et s'il n'a pas pris soin de stipuler les conditions du traité qui devra être signé en commun, il a tout lieu de craindre sa défaite avec l'obligation de capituler à merci. Il en est autrement avant la réunion du Congrès. Ses droits sont égaux, et on peut même dire que sa position est supérieure, puisqu'il arrivera sans doute moins souvent qu'il prenne lïnilialive d'une demande de révision. C'est de lui qu'il dépendra d'ouvrir ou de fermer la porte du Congrès. Jl n'est guère à supposer qu'il livre accès à des propositions révisionnelles sans avoir marqué au passage les seules qui lui paraissent acceptables, sans avoir pris garde de ne pas introduire dans la place quelque nouveau cheval de Troie.

Que résultera-t-il de celte situation faite au Sénat sinon qu'il exigera avant toute chose que la Chambre

(1) 11 est évident que la plupart des objections et des critiques qui nous semblent devoir être formulées contre le système du Congrès de révision empruntent surtout leur gravité à Tinfériorité numérique du Sénat. Le péril serait moins grand si le Sénat, comptant à peu près autant de membres que la Chambre des députés, ne courait plus le risque de voir toujours écrasée une forte majorité formée dans son sein sur les questions soumises au Congrès. Mais la réunion plénière, s'il en était ainsi, pourrait paraître plus inutile encore. Et elle ne cesserait pas d'ailleurs de présenter les inconvénients, lés dangers même inhérents à tout système d'Assemblée unique, extraordinaire et trop nombreuse.

(les députés s'accorde avec lui pour spécifier et pour déclarer avec précisiou les seules dispositions auxquelles la réforme devra s'appliquer? El cène sera point faire assez encore, si le Sénat ne pouss3 la vigilance jusqu'à réclamer qu'on s'entende à l'avance sur la portée et sur le texte môme des modifications projetées. Saurait-il envisager sans inquiétude les dévc- Ijppements ou les écarts auxquels le Congrès peut élre entraîné s'il est laissé libre carrière à la discussion du fond et des Icrmes de la révision ; et n'est-il pas toujours à redouter pour le faible contingent du Sénat que l'Assemblée unique avec ses tentations et ses luttes inégales ne se continue trop longtemps? C'est une transaction qui doit y être conclue; il importe que le Sénat la débatte et rarréte définitive, avant riieureoù tous les sacrifices peuvent lui être arrachés. Aussi ne devra-t-il point se préoccuper seulement de stipuler les points à réviser, et le texte de la revision. Il faut encore qu'il se sente assuré que le moment est propice, et qu'à des déclarations précises, à des engagements formels s'ajoute pour lui la pleine confiance que tout se passera dans le Congrès suivant les clauses convenues. S'il n'y avait pas certitude que les deux majorités, qui auront arrêté leurs projets de réforme, se maintiendront étroitement unies pour prévenir toute déviation de la route tracée et courir droit au but, si Ton traversait des périodes de troubles ou d'orages, le Sénat trahirait son rôle constitutionnel en consentant à la révision. II serait étrange en vérité de voir après plusieurs siècles et par l'imprévoyance du Sénat se renouveller entre nos deux Chambres l'aventure de

Louis XI et du Téméraire dans l'entrevue de Péronne.

Voilà ce que la raison et la prudence conseillent en face de cette combinaison singulière du Congrès de révision. Conlestera-t-on que ces conventions préparatoires soient possibles autant qu'elles sont désirables? Objectcra-t-on que Tarticle 8, en disant que les deux Chambres auront le droit séparément « de déclarer qu'il y a lieu à la révision des lois constitutionnelles », semble ne permettre qu'un vote sans restriction?

Il n'est guère admissible sans doute que la résolution de chaque Chambre porte expressément dans son texte, outre le consentement donné par elle à la révision, la rédaction complète et détaillée des nouveaux articles constitutionnels désignés par avance aux voles du Congrès (1). L'accord se comprend bien plutôt sur ces points dans des réunions officieuses entre représentants des deux majorités. Les règlements eux-mêmes ont prévu de tels moyens d'entente; et ce ne serait certes pas le premier exemple, ni le moins justifié, de décisions préparées et arrêtées dans la coulisse parlementaire avant d'être portées et consacrées en séance publique.

Mais ce qui est du moins réalisable, c'est que les résolutions des deux Chambres portent l'indication précise des points à réviser, et dans cette forme même : « Il y a lieu de réviser tel ou tel article de la Conslilu-

(I) Une telle procédure outre qu'elle aurait pour effet de mettre par trop en évidence Tinanité du Congrès, pourrait paraître se heurter à certains termes de l'art. 8 qui semblent aa moins impliquer quelque discussion, quelque travail dans le Congrès : « Elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision. Les délibératiot:s portant révision » Mais rien n'empêche h coup sûr les pactes préparatoires, sinon les stipulations.

lion ». Pour rendre impossible un mode aussi naturel et aussi raisonnable de résolution, il faudrait une prohibition bien formelle. Où voit-on qu'il soit rien dit dans Tarlicle 8 qui le proscrive? Cet article permet aussi sans doute de voter une révision générale et indéterminée; nous savons en effet qu'à raison même des circonstances au milieu desquelles il prit naissance, cette révision, quoique la plus étonnante à concevoir, était la plus en vue. Mais on n'a pas expressément interdit de ne voter qu'une révision spéciale et limitée (1). El

(1) Nous n^ignorons pas qu'on peut soutenir et qu'on a soutenu une opinion contraire. On a dit qu'un seul mode de résolution était permis par Tart. 8, celui qui exprime en termes généraux, par la reproduction du texte même de l'article, « qu'il y a lieu de léviscr les lois constitutionnelles », et qui leconnait ainsi au Congrès une mission indéfinie.

Cette opinion se relie d'^aillcurs étroitement à la doctrine générale qui veut voir encore consacrée dans notre régime actuel l'idée d'un pouvoir constituant distinct, et qui consid3re le Congrès comme une Assemblée souveraine gardée en réserve à Timage des Constituantes antérieures. D'après cette théorie, nos deux Chambres ont seulement la faculté, soit de tenir endormi , soit de réveiller et de mettre en mouvement ce grand corps constituant. Mais si elles rappellent, ce ne peut être que pour lui ouvrir libre carrière, et le faire maître absolu de la scène en s'inclinant, voire même en s'évanouissant devant lui.

Déjà nous avons fait observer que le système des lois de 1875 n'impliquait pas l'affirmation ni l'organisation d'un véritable pouvoir cons'ituanty placé en dehors et au-dessus des pouvoirs législatifs. Les deux Assemblées ordinaires, appelées à réformer s'il y a lieu toutes les lois, même les lois constitutionnelles, doivent seulement se joindre, quand il s'agit de celles-ci, pour délibérer avec plus de solennité et comme en Chambres réunies. Voilà l'esprit de notre Constitution: et nous aurons encore à revenir sur cette idée fondamentale. Qu'il nous suffise pour Is moment de remarquer que l'opinion, qui vise à ne permettre aux Chambres que de formuler des résolutions indéterminées, abuse du texte de la loi sans logique comme sans utilité.

Où trouver d'abord dans le texte de l'art. 8 un mot pour commander que la déclaration des Chambres porte uniquement a qu'il y a lieu de réviser les lois constitulionnelles »? Est-il rien qui laisse apparaître une formule sacramentelle de laquelle oi ne puisse s'écarter? No.is avons connu des Constitutions qui ont établi des formes solennelles strictement prescrites; c'était le plus souvent pour arrêter les termes

dès lors sur quoi se fonder pour prétendre qu'en appelant les deux Chambres à donner aux révisions un eonsenlement préalable, on aurait eu la singulière idée

(les serments constitutionnels, comms ceux dont était parsemée la Conslitation de 1791, parfois aussi pour fixer avec rigidité la teneur de certains actes émanés des pouvoirs publics. La Constitution de Tan 111 avait ainsi ordonné au Conseil des Anciens de n'accepter ou rejeter les résolutions des Cinq-Cents qu'au mo}en d'expressions consacrées : « Le Conseil des Anciens approuve ,... Le Conseil ne

peut ad02)ter » (art. 96 ii 98). Mais ce formalisme ne s'est jamais

rencontré que comme très exceptionnel, et surtout on a pris soin de marquer toujours alors en termes exprès que la formule était rigoureusement prescrite. Kst'il rien de semblable dans notre art. 8? Y a-t-on exprimé l'idée d'enfermer le mode de résolution des Chambres dans un moule déterminé? Puisque rien n'énonce d'une manière précise une pensée aussi extraordinaire, il est conforme aux règles d'une saine interprétation de ne pas supppser des prohibitions non écrites et de ne voir dans les termes généraux de r<irt. 8 que l'indication de la faculté laissée aux Chambres de voter en toute liberté et avec toute largeur la révision. Mais ce droit de la voler en toute liberté n'implique l-il pas celui de la consentir générale ou partielle?

Qu'arrivera-t-il d'ailleurs si l'on s'acharne à n'admettre que la formule de résolution indéterminée? Pourra-t-on empêcher que chacune des deux Chambres, et surtout le Sénat, ne s'inquiètv) par avance des intentions, des projets de l'autre Chambre, et ne tienne à s'assurer qu'il y a de part et d'autre volonté de restreindre la révision aux mêmes points? Concédons un instant qu'on ne puisse écrire dans le texte de la résolution : « il y aura lieu à révision pour reformer tel ou tel article » ; le Sénat viendra dire : Commencez par me donner sous d'autres formes, par des affirmations précises et publiques, l'assurance que vous entendez borner la révision à ces articles; sinon je ne consentirai pas h déclarer « qu'il y a lien à révision des lois constitutionnelles ». Qu'y gagnera-t-on ?

Le Droit Komain nous a légué, sous le nom d'^actus legilimi, le souvenir d'actes solennels qui ne pouvaient être valablement conclus que dans des formules consacrées, et sans qu'il fut permis de les soumettre à des réserves ou à des conditions formellement exprimées. 11 fallait des détours, des pactes antérieurs au moins tacites, pour aboutir à ce qu'il fut tenu compte des modalités voulues par les parties. Le résultat d'ailleurs restait le même, et l'acte n'eut point été passé sans moyens subsidiaires de faire respecter la volonté des contractants. 11 n'en sortait que gêne dans la pratique des affaires. Est-ce là un système qu'il y ait lieu de croire imposé par notre Constitution à des actes politiques, qui réclament avant tout une grande souplesse de formes pour tenir jusie compte des réserves et d«^s nuances ; et tjouverait-on un progrès à nous ramener au formrdisme des Actus Legitimil

(le leur défendre de marquer la mesure dans laquelle elles veulent y consentir?

La conséquence aussitôt s'impose. Tant que les deux délibérations des Chambres seront dissemblables, tant qu'elles n'auront pas envisagé Tune et l'autre une révision réduite aux mêmes points, le Congrès ne saurait avoir lieu ; car le Congrès ne peut naître que d'un contrat parfailement conclu entre les deux Chambres, et suivant les règles du bon sens et de la justice, ce contrat de révision ne se conçoit pas plus que tout autre sans que les parties soient tombées d'accord sur son objet et sur ses clauses. S'il est uneChambrequi désire une révision plusélendue, tant qu'elle n'aura pas réduit ses prétentions, dans le texte même de sa résolution, au maximum de ce que l'autre Chambre se résigne à concéder, celle-ci est en droit de soutenir qu'elle n'a point à se rendre au Congrès, dont la réunion n'est pas obligatoire et ne saurait même être régulière. Et quand 1 »s deux déclarations enfin se sont rencontrées, quand l'Assemblée nationale vient alors à s'ouvrir, il existe déjà comme premièregaranlie de la révision limitée, que seule on a finalement voulu de part et d'autre, unepromesse solennelle écrite dans le texte de la résolution votée par les deux Chambres.

N'est-il pas dès lors évident qu'il n'y a point à s'effrayer outre mesure du système imaginé par notre art. 8. Il en sera de lui comme de tout mauvais pas qui excite la prudence. Tout sera prévu, disposé à la veille du Congrès; les majorités des deux Chambres, disciplinées sous la conduite de leurs chefs, n'auront qu'une préoccupation, celle d'étouffer aussitôt par le

vole de la question préalable les demandes de révision condamnées à I'avanc3, si elles venaient à reparaître, ou les motions imprévues. On aura hâte d'en finir, et la réunion plénière se bornera à que!(iue séance d'apparat où la délibération sera toute pour la forme, où l'on signera en grande pompe ui traité déjà arrêté point par point. N'est-ce point là ce qu'un précédent, unique encore, nous a montré quand le Congrès s'est réuni pour décider le retour des Chambres à Paris (I)? Et ne faut-il pas attribuer en partie à la difficulté de s'entendre sur les préliminaires de la révision, l'échec qu'une proposition plus récente vient de subir? Le Congrès ne sera qu'un Congrès d'enregistrement, ou il ne sera pas : c'est là ce que semble indiquer le bon sens ; et c'est en môme temps la réponse à cette question posée au début : a quoi bon dans notre Constitution ce grand appareil du Congrès "^

Pour achever d'expliquer notre jugement sur celte nouveauté des Congrès de révision en donnant quelque idée des dangers qu'elle recèle, il faut maintenant supposer jusqu'à l'invraisemblable et, nous plaçant dans l'hypothèse où la réunion plénière est ouverte, imaginer qu'en dépit de toutes les précautions les délibérations du Congrès prennent un tour inattendu.

Est-il tout à fait improbable que, par excès de confinnce ou sous la pression des événements, on se

(Ij Oa n'a p s oii])lic que les rJsohi'io s séparées tirs dcnx Chambres furent alors co çuci en ces termes : Il y a lieu de réviser Vart. 9 d3 la loi du 25 février 1875; et qu'en môme temps le j^^ouverneai3nt faisait connûtre au Sénat, dans la séance du 12 juin 1870, les termes précii de la ds,)osition, qu'il se pro;)Osiil de faire adopler parle Congrès, en coasé.peu.e de rab;o^at.on »le cet ;irti:*le.

voie quelque jour cngapé dans le Congrès sans avoir avec précision réglé sa marche, ou sans s'être assuré des dispositions et de la discipline des deux majorités ? Ne peut- il so faire encore, dans le Congrès, qu'un groupe important et tenace soulève quelque épineuse question, ou que par suite de circonstances extraordinaires (la mort d'un président, une émeute, etc.) la discussion se trouve lancée tout à coup dans des directions imprévues?L'Assemblée saisie de motions nouvelles peut se montrer hésitante ; à la suite de quelque discours éloquent et passionné, il est des entraînements à craindre. 11 faudrait n'avoir rien retenu de l'histoire des cent dernières années pour ne pas sïnquiéler de ces surprises, de ces coups de théàlre, inévitable effet des Assemblées uniques , dont les Assemblées françaises se sont montrées si prodigues depuis le grand exemple de la nuit du 4 Août.

Entrons dans ce nouvel ordre d'idées, et supposons qu'après la réunion d'un Congrès ouvert pour la réforme de points déterminés des propositions surviennent qui, s'attaquant au Sénat ou à la présidence de la République, rencontrent aussitôt bon nombre de partisans parmi les députés. Au lieu de les repousser par la question préalable la majorité du Congrès, où la Chambre des députés domine, admet, réclame leur discussion. C'est là assurément l'hypothèse la plus grave qu'on puisse faire, et peut-être n'est-ce pas la moins invraisemblable.

Comment envisager cette situation extraordinaire et comment la trancher sans sortir de la légalité consti* tutiunnclle ?

Une grande question de Droit public s'est ici posée, dont on s'est fort préoccupé en ces derniers temps et qui s'est trouvée ainsi foimulée : le Congrès a-t-il une compétence limitée ou illimitée ? A-t-il le droit de délibérer et de statuer sur des articles non visés dans les résolutions conformes des deux Chambres?

Beaucoup de ceux qui ont admis comme nous que les résolutions préliminaires pouvaient spécifier les articles révisables, en ont déduit sans hésiter que le CongrèS5touchantà d'autres poinls,violcrait la loi constitutionnelle. Leur raisonnement très-simple est celui-ci : Si le Congrès n'a pu s'ouvrir que par l'accord commun formé sur des questions déterminées, il n'a plus, sortant de ces questions, ni raison d'être, ni droit d'exister. La convention nécessaire pour le maintenir comme pour le faire naître est déchirée. Los juristes diraient qu'il est sans cause.

Nous reconnaîtrons volontiers qu'il y a pour les défenseurs de cette thèse toutes les apparences du bon droit. Le Congrès ne saurait dépasser les points indiqués dans les résolutions préhminaires sans aller contre toute raison; et la majorité qui persisterait dans cette voie contre des engagements formels, presque contre la foi jurée, ferait un acte de détestable poUtique.

Mais peut-on aller jusqu'à dire qu'il y aurait de la part du Congrès violation certaine de la Constitution? Nous ne croyons pas pouvoir nous prononcer avec cette assurance; pour mieux dire, nous ne voyons guère que la question puisse être portée sur ce terrain. Il nous semble plutôt que la difficulté n'a été nuUe^ ment prévue par les auteurs des lois de 1873, qu'il

— ;224 n'existe dès lors i)Our la résoudre aueuii3 règle ccrlaine, susceptible d'être affirmée comme règle de droit et moins encore de trouver une sanction. Et notre conclusion sera que de telles conjonctures doivent cire considérées comme une grande crise politique, dont on ne peut sortir légalement, faute d'entente, que par le moyen constitutionnel destiné à résoudre les crises, l'appel au pays par la dissolution de la Chambre des députés.

Si les auteurs de la Conslitulion,dans la Laie de leur travail, avaient songé à cette hypothèse, et qu'elle ne les eut pas dissuadés de maintenir les congrès de révision, il est à croire qu'ils n'auraient pas manqué de la régler par une décision expresse reconnaissant ou repoussant la compétence inimitée du Congrès. Mais où est la disposition qui s'y réfère et qui puisse donner lieu de penser qu'ils l'ont prévue? Ou trouver dès lors, comme il convient à de telles matières, une règle certaine, indiscutable, qui limite formellement aux questions visées par les résolulions des Chambres le champ d'action de l'Assemblée plénière? La Constitution a bien su dire q'je le Président ne peut déclarer la guerre sans l'assenlimeFit des Chambres, qu'une Chambre ne peut siéger sans l'autre; où est-il écrit que le Congrès une fois réuni n'est point maître d'étendre l'ubjet de ses délibérations? Une seule chose a élé dite, et en termes assfz vagues, c'est (lue l'Assemblée nationale doit se réunir après résolution des Chambres saceordant pour « déclarer qu'jl y a lieu à révision ». Est-ce là marquer en termes clairs et incontestables que les Chambres ont le droit d'imposer par avance au Congrès des barrières infranchissables?

Et qu'on ne nous taxe point d'inconséquence! Nous avons reconnu, il est vrai, qu'il est loisible à chacune des Cliambres de déterminer et de déclarer publiquement dans le lexte de sa résolution les articles qu'elle entend aoumeltre à la révision. Nous l'avons admis parce'que cela est éminemment raisonnable et ne nous a paru interdit par aucun texte. Nous en avons déduit cette conséquence importante qu'on peut ainsi prendre des précautions, des garanties précieuses avant l'ouverture du Congrès, et surtout qu'on devra se refuser à l'ouvrir, faute de commune entente, tant qu'il n'existera point de part et d'autre des résolutions conformes. Mais si nous avons pu décider ainsi en nous appuyant du silence de la loi, où est, le Congrès une fois réuni, le texte qu'on puisse citer comme disant ou voulant dire que la majorité n'a pas le droit de mtîttre en délibération dans la réunion plénière ce qu'il lui plaît de discuter? Si favorable que soit cette thèse, ses partisans sont bien forcés de reconnaître qu'elle ne ressort point avec clarté de l'article 8. (1)

A défaut de texte constitutionnel, il est d'autres arguments qui ont été présentés pour arriver à poser une limite légale à la compétence du Congrès. Considérés au point de vue du Droit ils nous touchent moins encore. On a en effet raisonné pour interpréter l'article 8 de la loi constitutionnelle comme s'il s'agissait d'interpréter en jurisprudence ou en doc-

(L) On convient généralement que ces mots da 3"* de l'art. 8 : « Les délibérations portant révision des lois constitutionnelles en tout ou en partie..., » ne tranchent pas la question et n'impliquent pas nécessairement ridée qu'il y a des hypothèses où le congrès ne pourrait faire que des révisions partielles, mais se réfèrent plutôt aux cas où il aurait voulu les faire ainsi. Et c'est bien le sens naturel du texte.

trine quelque article incomplet de nos Codes ; et sans tenir compte de la différence des questions, on a cru pouvoir suppléer au silence de la Constitution en faisant intervenir, suivant les procédés ordinaires, les travaux préparatoires, les précédents, Tesprit de la loi.

Los travaux préparatoires ! Mais quand bien même il s'y rencontrerait quelque sérieux indice, comment pourrat-il tenir lieu d'un texte pour permettre d'affirmer que le Congrès viole la Constitution? Et d'ailleurs que ressort-il des travaux préparatoires, sinon la preuve trop certaine que la difficulté n'a pas été envisagée? Comment même n'a-t-on pas vu qu'ils favoriseraient avec plus de vraisemblance encore l'idée de la compétence illimitée du Congrès? A-t-on oublié que rhypothèse dont on se préoccupait le plus en 1873 était celle d'une revision totale de la Constitution, cl surtout que l'origine de l'art. 8 est dans le texte du projet Ventavon, qui appelait le Congrès en termes généraux : « à statuer sur les résolutions à prendre ^/?

Mais des précédents sont invoqués ! On doit croire, a-t-on dit, que les auteurs des lois de 1875 ont eu la sage pensée de suivre leurs devanciers. Or, les Constitutions de 1791, de l'an III, de 1848, ces grandes Constitutions modèles, n'ont-elles pas, d'accord avec le bon sens, prescrit que les Assemblées do révision devraient se restreindre aux objets désignés par les législatures?

Un de ces exemples est au moins contestable, et c'est le plus voisin de nous, celui de 1848. Il faut ajouter au texte pour y lire une restriction formelle imposée à l'œuvre de révision, quand il se préoccupe surtout de dénier aux Assemblées, convoquées pour la faire, des

attributions législatives. Mais aucun doute ne subsiste sur les Constitutions de 1791 et de l'an 111; et il s'agit seulement de savoir si on peut tirer quelque raison solide de Constitutions déjà si lointaines, et si peu semblables à la nôtre. Or, à ceux qui font valoir l'autorité de ces traditions, ne sera-t-il pas toujours aisé de répondre qu'il est au moins incertain que nos lois de 1875 aient pensé de même quand elles se sont exprimées autrement?

Que vaut d'ailleurs, quand on va au fond des choses, cette invocation des précédents? Quels sont, lorsqu'il s'agit de régler les droits des pouvoirs publics, les précédents véritables, les textes ou les pratiques constitutionnelles? Ces textes qu'on exhume, les a-t-on vus jamais s'appliquer? Il est permis de se demander même sïls étaient vraiment applicables, et s'il eût été possible de renfermer dans le cercle tracé par une législature expirante une Constituante nouvellement nommée par le pays. Les vrais précédents ne sauraient être cherchés dans des textes restés lettre morte; ils sont surtout dans les pratiques antérieures. Mais toute notre histoire ne parle-t-elle pas trop haut en faveur du pouvoir illimité des Assemblées nationales? La Constituante de 1789 s'est-elle astreinte la première à suivre ses cahiers, et n'a-t-elle pas dépassé de beaucoup ses instructions? Et que dire de la Convention? Que dire même des Constituantes de 1848 ou de 1871, qui toutes se sont si volontiers considérées comme investies d'une pleine souveraineté? Voilà nos vrais précédents; et certes, ils témoigneraient bien plutôt pour la compétence indéfinie de l'Assemblée unique, dont

noire Gonslitution mal inspirée n'a point su entièrement prévenir le retour.

L'esprit général de notre constitution n'est pas pour rabsolueiiberléd'aclionderÂssemblée nationale; et ce sera bien mieux observer cet esprit que de restreindre la mission du Congrès aux seules question que les deux Chambres en s'accordant lui ont soumises. Mais faut-il voir là un précepte de droit ou seulement un précepte de bonne conduite politique? Quand la Constitution a omis d'inscrire une prohibition formelle et de marquer les moyens d'en obtenir la sanction, il est difficile de condamner endroit l'opinion de ceux qui soutiennent qu'on a senti TimpossibiUlé de poser des barrières légales à laction du Congrès, et qu'on s'est borné à laisser à chaque Chambre la faculté de ne point en ouvrir les portes, pour s'en remettre ensuite dans l'Assemblée nationale au bon sens et à la sagesse de ses membres.

Ainsi de quelque côté que nous nous tournions, nous n'apercevons pas, fauted'un texte clair et précis,la possibilité d'étabUr, comme un point de droit certain, l'obligation pour le Congrès de s'arrêter à la discussion des articles visés dans les résolutions des deux Chambres. Toutes les dissertations échafaudées pour interpréter l'article 8, comme on ferait d'un article obscur ou incomplet du Code civil, nous paraissent peu soUdes, quand il s'agit d'une question constitutionnelle qu'évidemment la Constitution n'a point prévue. (1)

(1) Lorsqu'un doute s*é1ëve sur le sens et Tapplicalion d'un texte de droit privé, ou même de droit criminel ou administratif, il est rare qu'on ait besoin de recourir pour sortir d'incertitude à Tinterprôtation législative. La doctrine et la jurisprudence, éclairées par Tétude etg"

Mais il resterait aux partisans de cette thèse juridique à montrer la sanction de la défense qu'ils ont voulu trouver dans la loi. S'il existe contre les prétentions de la majorité du Congrès, outre la raison, un droit formel, comment et par qui le faire respecter? Quelles sont les armes constitutionnelles protectrices de ce droit?

C'est ici surtout le point faible de la doctrine à laquelle nous n'avons pu nous rendre. On ne voit pas que les publicistes,qui ont traité la question en juristes,se soient beaucoup préoccupés de dégager, de proposer quelque sanction propre à triompher légalement de ce qu'ils qualifient d'usurpation du Congrès. Et chacun sait que certaines paroles retentissantes, qui ont été rendues publiques au sortir d'une commission parlementaire, n'ont pu nous éclairer davantage.

Quelle pourrait être cette sanction, qu'il semble si naturel de rencontrer dans la loi. si rlle a voulu prescrire une règle certaine? Dird-t-on, si le Congrès délibère et statue sur des points à lui non désignés, que ses

dées par la raison, proposent et fixent une in lerprétationcjue les tribunaux et au-dessus de toa s la Cour de cassation ou leConseil d'Etat parviennent toujours à imposer. Mais quand le texte duuteuxest celui de la constitution même, dans un article qui règle Tétendue des droits d'un pouvoir public, comment trouver un juge supérieur qui donne et fasse triompher son interprétation? Les précédents eux-mèm^'s, quelle que soit leur valeur, n'ont qu'une autorité morale, dont la sagesse politique commande sans doute de tenir grand compte: mais il n'est qu'une Feule interprétation obligatoire, celle qui émane du pouvoir constitutionnellement investi du droit de modifier même la constitution.

Ce pouvoir aujourd'hui, c'est le Congrès. Seul il peut faire disparaître le doute en insérant dans les lois de 1875 une décision nette et formelle. Mais lui reconnaître le droit de décider si l'art. 8 a entendu permettre on défendre qu'on limitât sa mission, n'est-ce pas, jusqu^à ce que la question soit tranchée, lui reconnaître une compétence eacs limites?

décisions « sont illicitfs et nulles de plein droit » suivant la formule même appliquée dans certains cas par la Constitulion? Mais qui imposera celte nullité? Avons-nous comme aux Etats-Unis une Cour suprême chargée de dispenser de l'application des mesures inconstitutionnelles?

Dira-t-on que le Président de la République est établi girdien de la Constitution, et qu'il lui appartient de mettre obstacle par tous moyens à l'effet d'une révision dite illégale; qu'il refusera de la promulguer et qu'au besoin il résistera à son exécution par la force ou en faisant appel au pays? Où voit-on dans nos lois de 1875 que le Président de la République soit ainsi considéré comme le gardien de la Constitution à rencontre des Chambres et des décisions de leur majorité dans le Congrès? Son consentement n'est pas même nécessaire pour la réunion de ce Congrès. Il n'a pas le droit de veto contre les décisions émanées des deux Chambres. Comment pourrait-il dissoudre le Congrès quand il ne peut même à lui seul dissoudre la Chambre des députés? Tout nous a montré dans la Constitution l'idée de placer plutôt la prépondérance dans les deux Chambres : et dès lors il ne peut être question de concéder au Président, sans méconnaître aussi bien le texte que l'esprit de la Constitution, le droit de résister aux votes et aux volontés d'un Congrès, qui aurait jusqu'au droit de supprimer, sans son assentiment, le Président de la République? Pour celui-ci, dissoudre ou disperser le Congrès et faire de sa seule autorité un appel au pays, ce serait répondre à une usurpation au moins douteuse par un véritable coup d'Etat»

Vainement cherchons-nous donc une sanclion régulière ef immédiate de cette prohibition qu'on prétend établir à rencontre du Congrès? Nous sommes ici devant une de ces situations extraordinaires, où il n'apparaft ni droit certain ni sanction directement applicable, où il ne reste dès lors, si on veut se maintenir dans la légalité, qu'à remonter aux principes supérieurs et à faire jouer les ressorts extrêmes de la Constitution. Or cetteConstitutionapour principes d'assurer la prépondérance aux deux Chambres tant qu'elles marchent d'accord, ou de permettre l'appel au pays par la dissolution de laChambredes Députés quand le conflit s'élève entre ces deux principaux organes de la souveraineté. Si dans le Congrès les deux majorités du Sénat et de la Chambre populaire s'accordent à mettre en délibération et à réviser des articles non désignés à l'avance, il faut s'incUner devant cette volonté du Congrès (1). Si au contraire un conflit s'élève à raison

(1) A supposer que les deux majorités 8\'ivisent, an cours des séances du coDgrès, de toucher à quelque article constitutionnel qu'elles n'auront pas visé dans leurs résolutions préliminaires, faudra-t-il qu'elles se séparent de nouveau, que chacune retourne voter isolément une résolution subsidiaire de révision comme une sorte de postscriptum, pour reprendre après cet entr'acte les délibération communes? Il eut mieux valu sans doute ne pas commettre d*oublis, comme il vaudrait mieux ne pas s'abandonner trop vite à quelque nouvelle inspiration révisionniste. Mais, si Taccord s'établit sans difficulté dans TÂsserablée nationale, qui pourrait casser cette procédure fâcheuse pour vice de forme dans une c nstitution qui reconnaît aux deux Chambres une puissance supérieure contre laquelle il n*est point de veto?

Et quand bien même cette révision , soudainement accordée entre les majorités des deux Chambres, devrait être dirigée contre la Présidence de la hépublique â qui appartiendrait- il de parler de violation de a loi, pour fonder une résistance légale? Que le gouvernement lutte avec énergie pour détourner cette entreprise, le ministère en discutant pied à pied devant le Congrès, le Président en Téclairant par un message, ils seront dans leur rôle et dans leur droit. Mais que pourraient-

de propositions nouvelles, si la majorité sénatoriale se refuse à en accepter la discussion ou à les consacrer par son vote, quand bien même il se formerait pour elles dans le Congrès, grâce à la supériorité numérique des députés, un parti réunissant et au delà les 429 voix strictement nécessaires, il n'y a point de décision que le Sénat puisse être obligé de tenir pour valable. C'est la lutte entre ces deux pouvoirs; c'est la crise politique la plus grave, et la voie constitutionnelle est dans la dissolution pour faire prononcer le pays, qui saura sans doute discerner et proclamer où étaient dans ce divorce parlementaire la raison et le bon droit.

Hasardons-nous, puisqu'aussi bien des inquiétudes encore récentes ont éveillé dans tous les esprits l'idée d'hypothèses extrêmes et invraisemblables, jusqu'à tenter de nous imaginer la marche des événements que ces hypothèses en se réalisant pourraient entraîner.

Nousavons supposé, à peine le Congrès réuni, quelque projet de suppression du Sénat mis en avant, ou par un groupe de députés, ou par ces rares sénateurs qui n'ont brigué leurs sièges que pour accomplir l'engagement de pousser à la destruction du Sénat. Supposons même que la présidence so't aussi menacée dans ces attaques radicales; et pour achever notre hypothèse, imaginons que ces propositions soient acclamées par un grand nombre de députés, empressés à saisir Toccasion,offerte par ces motions hardies,de rétablir comme par enchantement le régime idéal de la Convention.

ils de pins? Tout an plus songer à ajourner pour un mois la réunion plénière des deux Chambres? Si le Congrès persiste tous les mojens iégauz sont épuisés.

Que pourrait-on voir alors? D'un côté, la majorité des députés affirmant que l'Assemblée plénière a des droits sans limites, pour faire servir à leurs vues l'omnipotence prétendue de ce Congrès où ils sont sûrs de triompher par le nombre; mais à l'inverse, la majorité sénatoriale se retranchant derrière le texte des résolutions volées avant la réunion di Congrès, pour lui dénier le pouvoir de statuer, contre des engagements formels, sur des points dont on n'a point voulu et dont on n'aurait pas admis qu'il fût saisi. Si ces justes protestations ne sont pas entendues, si la question est mise en délibération, le Sénat quittera la salle des séances, il se retirera sous sa tente en déclarant qu'à ses yeux le Congrès ne saurait plus exister et qu'il lui devient impossible d'y prendre part. Se pourrait-il que la discussion continuât malgré cette retraite, que la masse des députés secondés des sénateurs dissidents votassent sans coup férir par plus de 429 voix leurs projets de bouleversements constitutionnels? La majorité sénatoriale refusera d'en tenir compte et les déclarera non avenus. Dans de telles conjonctures, et s'il devait jamais arriver qu'on vît ainsi les deux Chambres se combattre à propos des décisions prétendues souveraines d'un Congrès contesté, existerait-il une puissance autre que la voix même du pays capable de résoudre un tel litige, tt les pouvoirs publics sauraient-ils recouvrer leur marche régulière tant qu'il ne serait pas résolu ? La dissolution de la Chambre des députés apparaîtrait donc l'issue unique et nécessaire ; et il faudrait que le Président et le Sénat se concertassent au plus tôt pour soumettre le différend au jugement du pays. Hors

de là Ton n'aperçoit que les recours à la force, des violations certaines de la Constitution, insurrection ou coup d'Etat. (1).

Niera-t-on que cette voie soit la meilleure? Mais dans

(i) On est ici en face d*une de ces hypothèses, (et ce n'est pas la seule) où se montre arec évidence le caractère qui distingue le droit constitutionnel de la plupart des autres branches du Droit, mais qui le rapproche du Droit des Gens, le défaut d'une sanction sûre et précise.

Lorsqu'un conflit s'élève entre Etats divers, si Ton ne parvient à s'entendre pour le régler à l'amiable suivant les préceptes du Droit des Gens, il ne se rencontre pas de tribunal, ni de force publique su périeurs auxquels Tune ou l'autre des parties puisse avoir recours pour faire déclarer et triompher son bon droit. Les idées de fédération universelle et d'arbitrage international ne sont que des utopies bien lointaines et ne paraissent pa mêmeencoie des institutions en voie de se former. C'est dans la force inhérente au sentiment de la justice, et dans l'appui prêté par le concours de l'opinion du monde civilisé, que le Droit des Gens trouve sa sanction la moins imparfaite, pour ne point parler de la guerre qui n'est pas une sanction du droit lors même que la victoire a prononcé comme lui.

Le Droit Constitutionnel nous offre un spectacle à peu près semblable quand un différend vient à se produire entre les pouvoirs publics. Ils sont placés nécessairement au faite de l'édifice politique, comme des souverainetés distinctes, indépendantes, subordonnées sans doute à la loi constitutionnelle, mais sans tribunal supérieur organisé pour réprimer leurs écarts ou prononcer sur leurs litiges. Il dépend surtout d'eux-mêmes de s'imposer le respect de la Constitution, et de prévenir ou d'apaiser leurs querelles par des contrats ou des transactions qui nous rendent l'image des traités.

Il y a toutefois entre le Droit Constitutionnel et le Droit des Gens cette différence que, si les conflits entre pouvoirs publics au sein d'une même nation sont avant tout jugés comme ceux qui divisent les Etats par la raison et l'opinion publiques, il devient possible pour les cas extrêmes d'étnblir, par les procédés constitutionnels, comme une sorte d'appel au tribunal de l'opinion. Jointe aux élections générales périodiques, la dissolution de la Chambre des Députés nous apparaît comme le mode naturel de mettre en mouvement cette sanction suprême du Droit Constitutionnel, qui n'est autre que le jugement éclairé et réfléchi du pays.

Voilà pourquoi nous sommes toujours, quelle que soit la difficulté soulevée, ramenés à cette conclusion que si le différend est de ceux qu'une transaction n'a pu clore et qui font naître comme un état de guerre entre les pouvoirs publics, c'est à la dissolution qu'il faut recourir. Qu'on tienne en droit pour la compétence limitée ou pour la compétence illimitée du Congrès, si les majorités des deux Chambres ne s'accordent pas sur cette question fondaipentale, comme sur ^ute

une crise d'une gravité sans pareille, et qui jaillirait commeune fatalité aussi extraordinaire qu'imprévue,que concevoir de mieux que de provoquer une consultation nationale, suivant les formes régulières tracées par la loi? Un doute suprême plane au dessus de la Constitution, c'est le pays seul qui doit être l'oracle; une guerre se déclare entre les organes respectivement indépendants de sa souveraineté, c'est lui seul qui peut leur servir d'arbitre. Sa sentence devra rétablir l'ordre; et il ne saurait être objecté qu'on l'interroge à la légère et par caprice, puisqu'il aura fallu le concours de deux des trois pouvoirs pour l'appeler.

Contestera-t-on du moins que la mesure soit constitutionnelle, en alléguant que pendant la durée du Congrès il n'est plus de dissolution possible? — Mais la question n'est-elle pas précisément de savoir si le Congrès existe encore ?

Il est d'ailleurs dans les lois de 1875 un texte précis qui permet la dissolution et ne formule aucune réserve. Tant qu'il n'aura pas disparu de la Constitution, comment empêcher le Président et le Sénat de s'appuyer sur lui? Ceux qui tiennent pour la compétence illimitée du Congrès n'ont pas de meilleur argument que l'absence de texte qui la dénie; il est plus sûr encore qu'aucun texte n'interdit la dissolution de la Chambre populaire pendant le Congrès.

Aussi bien ce Congrès n'est autre chose qu'une réunion plénière et passagère des deux Chambres. Dira-t-on au contraire que les deux Chambres perdent

autre également grave, il faudra bien, lorsque la crise devient aigûe. la finir par une dissolution.

en entrant au Congrès leurs prérogatives, et jusqu'à leur existence pour ne renaître qu'à la sortie? Qui oserait pousser jusque-là l'abus des fictions juridiques dans le silence de la loi ? (1) Et s'il est vrai qu'il subsisie

{{) On poorrait dire et des juristes ont dit en évoquant le souvenir de nos anciennes A^semblôes constituantes, que le Congrès doit être consitiéré comme une Assemblée absolument distincte des deux Chambres qui le composent, et qui se trouvent anéanties tant qu'il est en action. Il n'y aurait donc plus ombre de S(^nat pour se joindre au président de la République afin de dissoudre la Chambre des Députés. Kt cette Constiiuanie aurait nécessairement des pouvoirs illimités.

11 noQS semble k nous k la fois inutile, illogique et impossible de voir dans le Congrès de Révision une véritable Constituante d'essence autre que les deux Chambres législatives, un instant détruites comme pour lui donner des ailes.

Inutile. Car n^est-il pas plus simple d'expliquer le Congrès établi par notre art. 8 en n'y voyant autre chose que les deux Chambres législatives se joignant Tune et l'autre pour délibérer et voter avec plus de solennité une Révision déjà proposée et décidée par elles? N'est-c ) pas ainsi qn*à certains jours les Cours de Justice rendent leurs arrêts solennels en Chambres réunies ?

Illogique. Car ce qu*on a toujours considéré et appelé du nom de Constituante, c'étaient des Assemblées formées autrement que les Assemblées législatives, et ayant reçu en dehors d'elles par une délégation spéciale le pouvoir de constituer. Mais ici ce sont les Chambres législatives qui font elles-mêmes et à elles seules la Révision.

Impossible. Car où serait pend nt ce Congrès qui n'est réuni que <( pour procéder à la Révision » le pouvoir législatif? Si le Congrès doit durer quelque temps, ne faudra-t-il pas admettre pour satisfaire aux nécessités législatives que les deux Chambres se séparent afin d'examiner, d'amender et voter successivement les lois ? Mais si le Sénat et la Chambre des Députés n'existent plus pendant le Congrès, comment atteindre ce résultat que la Constitution pourtant n'interdit point? Devra t-on dire que le Sénat et la Chambre des Députés retrouvent leur existence juridique à certaines heures de la journée, pour la perdre aux heures où. se réunit la Constituante? Ce serait trop rappeler la s-ituation du maître Jacques de Molière I

Quelque familiarisés que soient les légistes avec les fictions de droit, il faut bien reconnaître ce qu'il y aurait d'étrange à voir nos deux Chambres, parce qu'elles se réunissent dans une même salle en vue d'une délibération et d'un vote d'ensemble, cesser d'être la Chambre des Députés et le Sénat^ pour jouer aux métamorphoses constitutionnelles.

Et s'il est impossible d'établir qu'elles soient anéanties pendant le Congrès, comment prétendre supprimer la faculté de dissolution ?

Que de subtilités, que d'incertitudes nous eussent évitées les constituants de 1875, s^ils avaient renoncé à cette combinaison du Congrès dont ils ont encore moins prévu les difficultés que les périls !

encore deux Chambres dans cette Assemblée nationale, qui ne fait que les réunir un moment pour une fonction déterminée, il y a toujours pour le Sénat le droit de voter la dissolution de la Chambre des députés sur la demande du Président.

Il resterait à soutenir que la mesure est impraticable. Mais rien n'empêche la majorité du Sénat de se détacher de l'Assemblée plénière et de prononcer sur celte dissolution dans la forme ordinaire. Il se pourra sans doute que la majorité dissidente, restant dans la salle du Congrès, supprime par ses votes le droit de dissolution. Que lui servirait de se retrancher derrière les effets de ce vote, quand c'est sa légalité même qui esten question, quand tout ramène Tinévitable question de savoir si le Congrès subsiste encore et conserve les droits qu'il s'arroge?

Il est un dernier point qu'il ne faut pas oublier. D'après la loi constitutionnelle ce Congrès, pour lequel une compétence illimitée est prétendue, ne peut pas même librement former son bureau, qui doit être celui du Sénat. Si la majorité sénatoriale se retire, il est à croire que le bureau la suivra dans ses protestations et dans sa retraite. Et quelle serait alors la situation de cette majorité entreprenante, qui continuerait à soutenir que le Congrès subsiste avecja liberté d'action la plus entière, mais qui manquerait une fois de plus et ici d'une manière certaine aux prescriptions formelles de la Constitution? Ce n'est là si l'on veut, qu'une raison de procédure. Ajoutée à tant d'autres, elle permettrait sans doute de contester avec force la légitimité des délibérations et des votes survenus

après la scission, et d'en appeler au pays avec toutes les apparences de la légalité et du bon droit.

On voudrait respirer au sortir de ce véritable labyrinthe. Mais d'autres réflexions s'imposent encore. Il est , comme nous la vous vu , presque invraisemblable que de telles difficultés soient jamais soulevées. Si elles devaient surgir un jour, il n'est guère plus vraisemblable ^u'on les voie résolues par des moyens pacifiques comme ceux que nous avons exposés. C'est ainsi qu'on agirait sans doute dans les pays où l'esprit public ennemi des révolutions s'évertue, plutôt que de faire appel à la force, à épuiser toutes les ressources de la légalité. En France, après tant d'exemples à peine blâmés d'insurrections ou de coups d'état, l'heure ne semble pas venue d'espérer qu'on renonce désormais à couper les nœuds gordiens. Mais à supposer qu'on put songer à dénouer sans violence celui que nos lois de 1873 n'ont pas su éviter, il nous a semblé qu'il n'existerait pas de moyen plus plausible que celui d'une dissolution par l'accord du Président et duSénat.Aumilieudecesredoulablcsproblèmesquesuscile le jeu d'un mécanisme non encore éprouvé et peutêtre trop hâtivement conçu, il est difficile sans doute de présenter des solutions qui lèvent toutes les objections, qui échappent à toutes les critiques. Celle que nous venons de proposer nous a paru du moins sortir sans trop d'effort des textes, surtout de l'esprit «le la constitution. Et pour ces cas extrêmes, où les tentations do recours à la force sont si puissantes, ne vaudra-t-il pas mieux toujours, si l'on veut maintenir dans ce pays le sentiment du droit, que la solution raisounée des légistes

soit l'arme coaslilutionnelle préférée par l'homme d'Etal?

Gouciuoiis maintenant sans hésiter que cette nouveauté dans notre constitution n'est pas bonne. La réunion du congrès de révision sera surtout une solennité brillante et inutile; elle peut élre le champ libre ouvert aux excès d'une Assemblée unique. Pour lui découvrir quelque avantage, il faut spéculer sur les inquiétudes qu'elle doit inspirer, et qui pourront plus d'une fois se mettre en travers des projets de révision. Mais serait-ce un bon calcul d'envisager comme un bienfait les vices mêmes de la constitution et de compter pour une traversée meilleure sur la sagesse dictée par la menace de l'écueil?

Aussi jugerions-nous préférable qu'on se fût contenté pour les révisions des voies mieux connues et plus sûres qui sont suivies pour la conduite générale des affaires publiques. Il ne semble pas étrange en France de voir réclamer des chaiigements et peut-être n'a-ton guère d'exemples d'une étude constitutionnelle exempte de tout perfeclionnemi3nt prôné par son auteur. Ne manquons point à cet usage; et ne craignons pas de dire, au risque de passer pour curieux de paradoxes, que si le congrès devait se réunir

quelque jour, la première, la seule mesure à lui conseiller serait, non certes de déclarer la constitution immuable et d'interdire ou d'entraver le droit de la réformer, mais de se supprimer lui-même comme Assemblée de révision.

Nous rentrerions ainsi dans les vraies tradilioiis parlementaires ; nous aurions dans les pouvoirs publics ordinaires toute la souveraineté nationale organisée, s'exergant sous Tinspiration et le contrôle du pays sans recours aux assemblées uniques>niaux plébiscites. Toute révision utile pouvant se faire sans danger pourrait se faire sans retard. Ce serait retourner à l'imitation du modèle anglais le mieux justiflé par Texpérience; et le profit pour la France serait plus grand encore si nous savions prendre de nos voisins, avec l'idée d'un mode facile de réviser, leur esprit si peu porté aux révisions.