LE MINISTÈRE

Dans notre système de république parlementaire, le Ministère ou Cabinet n'est pas seulement un rouage essentiel ; il est de tous le plus actif mais aussi le plus fragile, ayant charge principale de gouverner tant qu'il garde le concours et l'appui des pouvoirs publics.

C'est à lui cependant que les lois de 1875 semblent faire la moindre part. Tandis que leur texte a réglé avec soin tout ce qui concerne les deux Chambres et la Présidence, si bien qu'une simple lecture nous découvre comme une esquisse fidèle de ces trois pouvoirs, on n'y trouve aucun dessin précis du ministère retraçant avec netteté sa formation et son rôle, mais seulement quelques traits épars qui sont loin de nous donner l'idée de ce que le mouvement de la vie publique met sous nos yeux.

Nous voyons que le Cabinet se compose de dix à douze ministres, souvent doublés de sous-secrétaires d'État, qu'ils sont placés chacun à la tète d'un grand service public, et reconnaissent pour chef l'un d'entre eux qui porte le titre de Président du Conseil, et dans l'usage donne son nom au Cabinet. Il n'est pas un

simple assemblage d'hommes politiques, il est comme leur association. Où trouverait-on décrite celte organisation dans les lois constitutionnelles, qui se bornent à supposer qu'il existe des ministres, et dans certains c asextraordinaires un conseil des ministres, sans parler même d'une présidence du Conseil?

Il nous est souvent donné d'assister à des changements de ministère. Nous remarquons alors que le Cabinet se relire ou fait mine de se retirer tout entier, qu'il intervient plusieurs décrets du Président de la République pour investir de leur charge les nouveaux ministres en acceptant la démission de leurs prédécesseurs. Nous observons sans peine aussi, en regardant au fond des choses, que la volonté des Chambres, et surtout de la Chambre des députés, n'a pas moins d'influence que celle du président sur la nomination ou le renvoi des ministres. Sur tous ces points la Cons lilution est muette. Elle ne s'est pas préoccupée de prévoir et de régler les renouvellements du Cabinet, quoique plus fréquents que ceux des trois autres pouvoirs. Elle n'a pas même, à l'exemple de la plupart de nos constitutions précédentes, expressément déclaré que le chef de l'État « nomme et révoque les ministres. »

Il est visible enfin que ce Cabinet forme le ressort le plus actif du mécanisme parlementaire et qu'il est le point de mire de tout le monde politique. Ses membres ont bien plus à faire que de pourvoir, chacun dans son département, à la simple exécution des lois, ou aux besoins ordinaires et réguliers de l'administration. C'est d'eux qu'on attend, pour l'extérieur comme pour

riiilérieur, un programme de gouvernement, rindication des réformes jugées urgentes ou possibles, Tinilialive des principaux projets de loi. Ce sont eux qu'on trouve sans cesse en dialogue avec les Chambres, pour justifier leur conduite ou faire prévaloir leur opinion. Soutenir ou renverser le Cabinet est l'une des plus grandes occupations du Parlement. Voit-on ce rôle écrit dans la Constitution qui met au nom des deux Chambres et du Président toutes les prérogatives des pouvoirs législatif et exécutif? Et suffit-il pour le faire pressentir, de lire que « les ministres ont leur entrée dans les deux Chambres, et doivent être entendus quand ils le demandent? »

Serait-ce oubli, inadvertance, dans nos lois de 1875? La vérité est quïl ne s'est point encore établi sur la formation, le changement, le rôle des ministères, des règles assez certaines et assez précises pour figurer comme articles de loi dans la Constitution. Il n'existe encore sur tous ces points qu'une sorte de droit coutumier, se dé- Iveloppant peu à peu par TefTort continu de la pratique et . de la doctrine et s'appuyant tout entier sur le principe « de la responsabilité ministérielle. Du jour où Ton a renoncé à ne voir dans les ministres que des serviteurs ou des agents du roi, seul souverain, pour les déclarer personnellement responsables devant la nation, la coutume n'a cessé de travailler à une transformation profonde des idées anciennes sur le caractère public des ministres, mais sans être parvenue encore à fixer ses résultats en formules sûres et constantes comme en exige le droit écrit. La preuve s'en trouverait au besoin dans ces usages, qui n'ont point disparu par-

tout des textes ou des pratiques constitutionnels, de n'appeler encore les ministres que les conseillers de la couronne, les auxiliaires du chef de TËtat, quand ils ne sont pas moins devenus les mandataires du Parlement.

Sil'on est curieux de suivre cette lente évolution dans notre histoire, on voit que longtemps^, pendant toute la période antérieure à 1789, les ministres n'ont été envisagés que comme les agents du roi, ne procédant que de lui, ne répondant que devant lui. Il en était ainsi, même aux époques où la monarchie n'était pas encore regardée comme absolue, bien plus encore après le xvi® siècle, quand la royauté put prétendre au grand jour à la souveraineté de droit divin. Ce n'est pas à dire toutefois que l'idée d'écarter la personne royale comme inviolable pour se prendre à ses ministres n'ait déjà été entrevue. Soit bon sens politique ou instinct populaire, on avait vu souvent les griefs des sujets se porter moins contre le roi que contre ses conseillers. Dans les États généraux, les réclamations des ordres furent plus d'une fois élevées surtout contre les ministres (1); et pendant les longs règnes où la France fut privée de la réunion des Etats, on put voir encore le Parlement oulepeuple menacer Mazarin ou chansonner Maupeou. Mais ces informes essais de responsabilité ministérielle, traduits en soulèvements ou en boutades, ne pouvaient rien produire faute d'organes réguliers chargés au nom de la nation de contrôler la conduite

(I) C'est ainsi que les États d'Orléans en 1560, allèrent jusqu'à réclamer rintervention des Etats dans Texercice du droit de guerre et cimme garantie, la responsabilité des conseillers du roi.

des ministres, de tirer des conséquences régulières et suivies de leur responsabilité. De même alors le sentiment public n'avait aucun moyen de se faire jour pour désigner des ministres investis de la confiance générale. Les plus grands, comme Richelieu et Colbert, ne furent donnés au roi que par ses propres inspirations ou celles de son entourage. Et c'est à peine si on pourrait signaler quelques hommes, vers les derniers temps, portés au ministère comme par un mouvement d'opinion, Turgot en 1774, surtout Necker quand il fut appelé pour la seconde fois en 1788.

C est seulement à la Révolution que, sur le vœu unanime des Cahiers, et suivant l'exemple alors imparfaitement compris de l'Angleterre, la Constituante, en même temps qu'elle organisait une représentation nationale, proclama comme principes la responsabilité ministérielle et l'irresponsabilité royale. Et depuis, encore qu'on ait vu à certains jours comme en 1852 le retour offensif d'idées contraires, la responsabilité des ministres est devenue une règle fondamentale de notre droit constitutionnel. Mais sur la manière de concevoir et d'appliquer cette responsabilité, sur les conséquences à en déduire pour la formation et le rôle des ministères, il serait facile de relever depuis 1789 des tâtonnements ou des dissidences, soit dans le système de nos constitutions et nos pratiques constitutionnelles, soit dans la doctrine de nos publicistes et de nos hommes d'Etat. On a vu la responsabilité ministérielle acceptée et écrite en dehors des vraies conditions de ce qu'on est convenu d'appeler le régime parlementaire ; et même dans ce régime, quand

il a été adopté, tous les effets qu'elle doit produire n'ont pas été encore coutumièrement fixés.

Dès lors, les lois de 1875 pouvaient-elles mieux faire que de proclamer à leur tour cette responsabilité ministérielle en laissant le soin au temps et à l'esprit public de lui faire produire tous ses fruits? Il faut du moins reconnaître qu'elles l'ont consacrée avec une largeur d'expression qui, chez nous, ne s'était point encore rencontrée. Elle disent que « les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement, et individuellement de leurs actes personnels » (1). On pourrait parcourir toutes nos constitutions sans y lire un seul texte qui implique avec cette netteté les idées de responsabilit() toute politique, et de responsabilité solidaire du Cabinet. Ce qu'on trouve écrit dans la plupart d'entre elles c'est le principe de la responsabilité criminelle des ministres, le droit pour la Chambre populaire de les mettre en accusation dans des cas qui n'ont jamais ? pu être d'ailleurs bien définis. Cette forme de responsabilité est consacrée encore aujourd'hui dans un article distinct(l); et suivant l'exemple déjà donné parla Charte de 1814, c'est à la Chambre des députés qu'il appartiendrait d'accuser les ministres, au Sénat de rendre la sentence; car c'est là encore un avantage, et qui n'est point à dédaigner, des Chambres hautes de donner le tribunal supérieur le mieux approprié au jugement . des grands procès politiques. Mais nul n'ignore que . si cette responsabilité criminelle est souvent invoquée

(1) Loi relative à l'organisation des pouvoirs publics. Ar. 6.

(2) Loi sur les rapports d(S pouvoirs publics. Art. 12.

en guise de menace dans les luttes parlementaires, son application est des plus rares, recours extrême que la bonne politique conseillera souvent d'omettre, alors même qu'il serait fondé.

Le mode vraiment pratique et utile de mettre en jeu la responsabilité, c'est de fournir aux Chambres les moyens de demander compte public de leurs actes aux ministres, de les blâmer et de les renverser en les blâmant, c'est-à-dire le responsabilité purement politique. C'est celle que notre Constitution a voulu proclamer en plaçant à côté du droit d'accusation cet article si large, si compréhensif « sur la responsabilité solidaire de la politique générale du gouvernement devant les Chambres ». Les Chartes de 1814 et 1830, qui l'admettaient, s'étaient bornées à dire que « les ministres sont responsables » sans déterminer aussi clairement le sens et la portée de celte responsabilité.

Puisque notre Constitution a ainsi marqué, autant qu'elle pouvait le faire dans son texte, qu'il est dans sa pensée d'impliquer et d'autoriser les bonnes et saines pratiques du régime parlementaire, comment doit-on considérer sous ce régime le rôle du Cabinet, la loi do ses rapports avec le chef de l'État et avec les Chambres? Quelles sont, entre les opinions professées avant 1875 par nos publicistes ou hommes d'Etat, celles qu'il faut regarder en cette délicate matière comme plus conformes à l'esprit de notre Constitution? Et même après avoir tiré de l'enseignement du passé les doctrines les plus sûres, il faudrait rechercher encore si elles sont confirmées par notre pratique constitutionnelle et

celle des pays voisins, par tout ce qui entretient et développe la coutume parlemenlaire.

Il n'est point contesté que l'observance du régime parlementaire et Tétude de ses conditions n'ont vraiment commencé chez nous qu'avec la Charte de 1814. 11 n'avait été auparavant ni consacré, ni compris, non pas seulement en l'an VIII, mais dans la Constitution de l'an III qui avait poursuivi à outrance la séparation absolue des pouvoirs^ ou même dans la Constitution de 1791. Les hommes de 1789, imbus de l'ancienne idée que le ministère, bien que désormais déclaré responsable, n'était et ne saurait être que l'instrument du pouvoir exécutif, n'avaient pas su envisager les ministres comme devant être les hommes de confiance de l'Assemblée et du roi. Aussi ne voulurent-ils jamais admettre que les ministres fussent pris dans TAssemblée et désignés par elle au choix du monarque; et ce ne fut point sans peine qu'ils consentirent tardivement à ce qu'ils pussent entrer au moins en communication régulière avec l'Assemblée législative. Mirabeau seul, dans la Constituante, avait pressenti et sans doute rêvé pour lui le rôle d'un chef de Cabinet parlementaire, gouvernant avec la confiance commune des deux grands pouvoirs publics. Plusieurs fois il réclama avec instance la présence des ministres dans les débats, et l'on sait avec quelle fière éloquence il demanda dans un discours plein de verve et de bon sens que les ministres pussent être choisis par le roi entre les meilleurs de 1 Assemblée, « fût-ce à l'exclusion d'un seul, le député de la sénéchaussée d'Aix. » Par respect exagéré de la séparation des pouvoirs, par défiance

invétérée du pouvoir exécutif, et il faut le dire aussi sans doute par défiance et jalousie envers Mirabeau, on persista à rejeter les seules mesures qui auraient pu laisser quelque espérance de faire marcher d'accord l'Assemblée et le Roi, et on ne sut qu'affaiblir à Texcès le pouvoir exécutif, faute d'avoir compris la part d'influence que la représentation nationale pouvait y prétendre par l'intermédiaire des ministres.

La Charte ne renouvela point cette faute. Elle ne se borna plus à affirmer la responsabilité ministérielle, elle ajouta que les ministres pourraient être membres des deux Chambres, qu'ils y auraient leur entrée, et devraient être entendus sur leur demande; et c'était déjà par là se rapprocher ouvertement des usages parlementaires. Comme d'ailleurs il était dans son esprit d'admettre dans la pratique des institutions représentatives l'imitation des exemples anglais, elle allait permettre de tenter l'établissement du régime parlementaire, et soulever en pratique comme en doctrine les principales questions qu'il entraîne à sa suite. C'est ainsi que des usages observés d'une manière constante et des discussions souvent agitées de 1814 à 1848 forment nos véritables précédents sur la matière.

Deux questions qui, toutes deux, se rattachent à la responsabilité des ministres, dominent tous les problèmes du régime parlementaire; non pas qu'elles soient les seules, mais elles sont fondamentales.

Quelle influence doit-il être donné aux Chambres d'exercer sur la formation ou les changements de ministère ?

Quel doit être dans le gouvernement le rôle respectif des ministres et du chef irresponsable de l'Etat ?

La première question a été définitivement résolue dans cette période, et ne saurait plus faire doute aujourd'hui. Responsables devant les Chambres, les ministres ne peuvent se maintenir ayant contre eux la majorité du Parlement. Elle doit leur ôtre acquise quand ils prennent le pouvoir. Us doivent tomber quand elle les renie. Le chef de TEtat, s'il estime que son ministère ne doit pas être sacrifié sur-le-champ à une majorité décidément contraire, n'a qu'un moyen et un moyen grave de le conserver encore en cherchant une manifestation plus décisive de l'opinion publique, c'est de dissoudre la Chambre des députés, et de faire le pays juge entre elle et son gouvernement.

Il ne faudrait pas croire que ce principe si clair pour nous fut mis aussitôt hors de conteste au lendemain de la Charte. Il arriva sans doute que pendant les seize années de la Restauration les divers cabinets disposèrent presque toujours de la majorité, marchant avec elle ou tombant par elle. Mais deux fois, en 1816 et 1830, se posa comme difficulté grave la question de savoir si le roi, formellement investi par la Charte du droit de nommer et de révoquer les ministres, devait pour les choisir faire plier sa volonté devant celle de la majorité du Parlement. En 1816, Louis XVIII, en^face de la Chambre introuvable, ne voulait pas d'un ministère épousant toutes les passions contrerévolutionnaires de la majorité. Les vraies doctrines étaient encore si peu sûrement établies qu'on vit pendant quelque temps dans la Chambre les meilleurs

parlementaires, les Royer-Collard, les De Serres, s'érigeant en défenseurs de la prérogative royale, soutenir que le roi n'était pas tenu par la Charte de déférer, dans le choix de ses ministres, aux vœux de la majorité. Et ce fut au nom des ultra-royalistes, dans l'intérêt même delà Chambre introuvable, que députés et publicistes, et au-dessus de tous Chateaubriand dans son pamphlet célèbre de la Monarchie selon la Charte^ exposèrent avec éclat les vraies théories constitutionnelles, en réclamant l'influence prépondérante des Chambres, l'intime accord du ministère avec la majorité. Après hésitation, le roi bien conseillé et ses ministres surent trouver l'exacte solution. Louis XVIII se décida dans l'ordonnance du 5 septembre à dissoudre la Chambre des députés, et ainsi fut obtenue la majorité qui soutint pendant quatre ans la politique Ubéralc de la Restauration jusqu'à l'assassinat du duc de Berry.

Mais la même difficulté reparut, et bien plus grave, en 1830, quand Charles X eut formé le ministère Polignac, sans aucun souci ni de la majorité de la Chambre, ni de l'opinion. Ce fut alors le rôle des ultra-royalistes de défendre la prérogative royale jusqu'à l'excès, pendant que l'Assemblée même, dans l'adresse des 221 lue par son président Royer-Collard, posait en ces termes mémorables la vraie doctrine parlementaire : « Sire, la Charte consacre comme un droit l'intervention du pays dans la délibération des intérêts publics Cette intervention fait du concours permanent des vues poUtiques de votre gouvernement avec les vœux de votre peuple, la condition indispensable de la marche régulière des affaires publiques. Notre loyauté, notre dévouement

nous condamnent à vous dire que ce concours n'existe pas... Que la haute sagesse de Votre Majesté prononce ! Ses royales prérogatives ont placé dans ses mains les moyens d'assurer, entre les pouvoirs de l'Etat, celte harmonie constitutionnelle, première et nécessaire condition de la force du trône et de la grandeur de la France. » Charles X, s'il n'était pas persuadé par la fermeté de ce noble et respectueux langage, pouvait sans doute, afin de mieux s'éclairer sur les sentiments de l'opinion publique, recourir à la dissolution. Il le fit, et ce fut pour n'avoir pas tenu compte de la sentence nationale, pour avoir voulu passer outre par les ordonnances de Juillet, qu'il tomba.

Après ce triomphe chèrement acheté de la vraie règle parlementaire, la monarchie de 1830 ne pouvait méconnaître la loi des majorités, qui est restée depuis un principe indéniable. On la vit sincèrement respectée par Louis-Philippe et ses ministres durant ses dix-huit années de règne, et sauf quelques récriminations trop vives en 1839 quand la coalition formée contre le ministère Mole amena deux dissolutions à bref intervalle, il ne s'éleva point de reproche contre la couronne de ne point tenir assez compte de la majorité des Chambres. Le grand grief à cette époque, cl grief redoutable, était que la majorité de la Chambre issue d'un suffrage trop restreint ne représentait point les opinions de la vraie majorité du pays. Mais c'était là une question de réforme électorale plutôt que de régime parlementaire.

C'est sur la seconde question, quant aux rapports du roi et des ministres dans le gouvernement, que des

dissidences se manifestèrent plus d'une fois entre les hommes d'Etat de Juillet ; et le dissentiment, qui datait déjà d'une époque antérieure, pourrait renaître aujourd'hui, car l'on ne saurait dire ici qu'il y ait encore un principe fixé coutumièrement.

11 existe au moins deux opinions distinctes sur les rôles qui appartiennent au chef de l'Etat et aux ministres dans le système parlementaire.

La première, qui s'est affirmée avec éclat dans le National de 1830, sous la plume de M. Thiers, par la maxime : « Le roi règne et ne gouverne pas, » semble avoir pris sa source dans les écrits de Benjamin Constant, surtout dans ses Principes de politique^ pour aboutir, dans la France Nouvelle de Prevost-Paradol, à l'effacement presque complet du chef de l'Etat.

Benjamin Constant enseigna le premier avec force que la Charte de 1814, en proclamant l'irresponsabilité du roi et la responsabilité des ministres, devait être considérée comme séparant leurs fonctions, et comme créant pour eux deux pouvoirs différents : pour le premier, un pouvoir neutre et modérateur, le pouvoir royal; pour les autres, un pouvoir essentiellement actif, le seul auquel convint le nom de pouvoir exécutif, le pouvoir ministériel. « Le pouvoir ministériel, disait-il, bien qu'émané du pouvoir royal, a cependant une existence réellement séparée de ce dernier, et la différence est essenlielle et fondamentale entre l'autorité responsable et l'autorité investie de l'inviolabilité. » La difficulté était, en retirant ainsi au roi le titre même du pouvoir exécutif, de marquer nettement les attributs répondant à son pouvoir royal; et le grand publiciste

les montrait consistant surtout à contenir les autres pouvoirs, à servir d'arbitre dans leurs dissentiments, à trancher leurs conflits. Sanctionner ou rejeter les lois admises par le ministère et les deux Chambres : si la majorité abandonne les ministres, changer le ministère ou dissoudre la Chambre des députés : créer de nouveaux pairs si l'action de la Chambre des pairs semble devenir funeste, telles devaient être (avec la nomination des juges inamovibles et le droit de grâce, pour contenir le pouvoir judiciaire aussi bien que les pouvoirs législatif et exécutif), les fonctions réservées en propre à ce pouvoir neutre et modérateur, rendu si naturellement impartial par son hérédité et son irresponsabilité. Du moment qu'on dépouillait ainsi la royauté du pouvoir exécutif, la logique voulait que la signature du roi disparût de tous les actes,souvent si instables, des gouvernements dans un même règne, comme de la présentation des projets de loi; et l'auteur des Principes de politique n'hésitait pas à formuler cette conséquence, où il ne voyait qu'un avantage de plus dans sa doctrine : « Toutes les raisons, écrivait-il, qui démontrent que les propositions de loi doivent être faites au nom des ministres, prouvent également qu'eux seuls doivent signer teus les actes du pouvoir ministériel. .. Séparez le nom du roi des actes des ministres afin que la responsabilité soit plus réelle et l'inviolabilité plus sacrée. »

La doctrine de Benjamin Constant, dont l'autorité était alors si grande, ne pouvait manquer d'adeptes. Mais il conservait encore de bien grandes attributions propres à la royauté et s'exerçant sans responsabilité.

Faire du roi le gardien de la Constitution, le modérarateur de tous les pouvoirs : et quis ctcstodiel ciistodem? Aussi devait-on s'emparer avant tout de son interprétation delà Charte retirant le pouvoir exéculif au monarque, sauf à retrancher encore des attributs trop considérables qu'il semblait réserver au chef de l'Etat. 11 est vraisemblable que M. Thiers, en 1830, avait tiré de l'étude de Benjamin Constant l'idée de la formule « le roi règne et ne gouverne pas » .' Elle n'est que la traduction sous une forme plus incisive, presque -malicieuse, de la distinction du maître entre le pouvoir royal et le pouvoir exécutif. Mais déjà il est facile de voir dans les articles alors si retentissants du National que les pouvoirs réservés au roi, « qui règne sans gouverner », sont sensiblement amoindris. La polémique du moment \oulait sans doute qu'il fût surtout question des limitations constitutionnelles du pouvoir de la royauté. Mais l'idée ainsi traduite sous une forme populaire devait mieux se propager, en faisant moins ressortir les attributs positifs du monarque que la négation du droit de gouverner (1). Et c'est avec cette

(1) Pour prendre une idée du sens que la malice française sut bien \ite attribuer à la maxime « le roi régne et ne gouverne pas », on peut se reporter aux comptes rendus satiriques des débats des Chambres faits par Mmj9 de Girardin, dans les lettres du vicomte De Launay. Voici le langage qu'elle prc'e à l'un des orateurs dans les grandes discussions d-^ la fin de 1810, et il est d'autant plus pi* quant qu'il est mis dans la bouche de M. Guizut : « Je ne laisserai point proclamer à cette tribune que le roi se mêle des affaires du pays... Le roi, Messieurs, ne s'intéresse nullement à ce qui se passe dans son royaume,. , Jamais il ne s'oublierait au point de donner un avis dans le Conseil. Il a laissé faire à M. Thiers toutes les fautes que vous savez; il me laissera faire à moi-même toutes celles dont je suis capable. Dans le gouvernement de .la France, le roi

portée nouvelle que la maxime ne devait cesser d'élre invoquée sous le régime de 1830, comme une règle de coutume parlementaire, contre les prétendus agissements ou interventions du roi Louis-Philippe. Elle fut Tarme de guerre favorite contre ses ministres, accusés : tantôt de ne pas avoir de volonté propre et d'abandonner pour condescendre au roi une politique plus large ou plus belliqueuse que celle du juste milieu : tantôt de ne pas assez couvrir la personne royale et de former, comme on disait alors, des ministères transparents; critiqués enfin pour avoir osé dire que le devoir des ministres est de faire remonter le bien et la reconnaissance publique à la couronne elle-même, et de n'assumer en son lieu et place que les lourdes responsabilités. On sait combien ces questions furent passionnément agitées à diverses reprises, soit contre le ministère Mole dans la coalition parlementaire de 1839, soit contre le ministère Guizot après 1840. Rien n'est plus instructif que de lire à la date des 27, 28 et 29 mai 184G les grands di-cours de MM. Tliiers et Guizot au sujet de la maxime « le roi règne et ne gouverne pas », et qui forment, surtout dans les développements plus longs donnés par le ministre, une magnifique exposition de doctrine constitutionnelle. A la distance où nous sommes, et en revoyant dans le passé ces joutes oratoires, il est difficile de ne pas croire que ces débats de 1839 et de 1846 ne reposaient guère sur des motifs sérieux, que la méconnaissance des majorités parlementaires

n'est riea, il ne peut rien, il n*est responsable de rien ; il est là seulement pour être assassiné. A nous le pouvoir, à lui les coups de fusil. Vive la Charte ! »

OU de ropinion publique n'était pas poussée si loin dans les erapiètemenis réels ou supposés du roi, et que des différences de caractère, des rêves ou des froissements d'amour-propre ne divisaient pas moins les combattants que la préoccupation légitime des vrais principes constitutionnels, ou des vrais intérêts du pays (2).

(1) On peut en juger par les extraits suivants de cette discussion.

M. Thibrs (27 mai 1846). « Aurait-on écrit, il y a dix ans, que le roi doit gouverner, sauf la responsabilité des ministres?... Nous cherchions toujours alors à faire représenter la pensée du gouvernement par un homme considérable... Nous étions tellement difficiles alors que nous trouvions que M. le comte Mole, lui-même n'était pas suffisant pour couvrir la royauté, et qu'il ne représentait pas assez une pensée politique; à quoi, nous rendant guerre pour guerre, M. Mole répondait que si nous le trouvions insuffisant, nous étions^ nous, très suffisauts.

Et toujours M. Tbiers (29 mai) : « Le gouvernement représentatif est d'autant plus dans sa réalité et dans sa vérité qu'il y a auprès de la royauté des ministres plus sérieusement responsables, c'est-àdire exerçant plus réellement le pouvoir... que ce sont des ministres qui ne s'effacent pas, qui ne conseiitent pas seulement au rôle d'intermédiaires entre les pouvoirs; car lorsqu'on n'est que l'intermédiaire de l'un des pouvoirs, ce pouvoir apparaît tout entier derrière ses intermédiaires, et au-dessus d'eux. De tels ministres peuvent être des commis éloquents, ce ne sont pas des ministres à grande responsabilité. »

Que répondait M. Guizot (2S et 29 7nai). « Je me regarde à titre de conseiller de la couronne, comme chargé d'établir et de maintenir l'accord entre les grand pouvoirs publics... de les amener à une conduite commune^ à une même idée, à une même votonté...

« Le trône^ la royauté est nécessaire non seulement pour prévenir l'usurpation, mais comme partie active et réelle du gouvernement; et le devoir des ministres est de faire prévaloir auprès d'elle la même politique qu'ils peuvent faire prévaloir devant les Chambres.» « Pour cela qu'y at-il à faire? 11 faut traiter avec tous les grands pouvoirs; les prendre pour ce qu'iU sont en effet, des êtres libres, intelligents, qui ont leur situation, Jeurs idées, leurs sentiments, leur volonté. Il faut les convaincre. Il faut agir sur leur raison. Il faut s'entendre avec la couronne comme avec les Chambres. Il faut faire comprendre, admettre à la couronne les idées du pays, les conditions de l'accord entre elle et les Chambres; il faut amener ces

Mais il restait une dernière conclusion à tirer des principes de Benjamin Constant et de la maxime que € le roi règne et ne gouverne pas ». Si la royauté doit rester étrangère au pouvoir exécutif, et si les ministres qui seuls l'exercent doivent être avant tout les hommes de la majorité parlementaire, à quoi bon réserver au chef de l'État leur nomination ou leur renvoi? Prévost Paradol en a déduit qu'il serait plus simple et plus juste

transactions (lesquelles naît Tanitè du gouvernement. Voilà Je gouyemement représentatif. »

fc On parle d'indépendance. Messieurs, je fais grand cas de Tindépendance; je suis convaincu qu'il faut en porter beaucoup dans les conseils qu'on donne à la couronne et dans les résolutions qu'on prend vis-à-vis d'elle ; il faut l'avoir, Tindépendance, mais l'afficher, iamais.

« C'est ma conviction que le devoir d'un conseiller de la couronne est constamment de faire remonter le bien à la couronne elle-même. £lle ne répond jamais du mal ; la responsabilité ministérielle la couvre; mais c'est la couronne qui fait tout le bien... Il y a eu de tout temps, et dans tous les pays, des conseillers de la couronne, des ministres, qui se sont appliqués à Tefiacer, à s'interposer entre elle et le pays pour se grandir eux-mêmes et eux seuls. Ce n'est pas

mon goût ni mon devoir C'est à cela que je mets ma dignité et ma

fierté; et je trouve les autres fiertés un peu vul^^aires et subalternes.

Sur quoi M. Tuikus répliquait {fin du discours du 29 mai). S'il arrivait que pour reconstituer uu ministère « on me fit Thonneur de jeter les yeux sur mon impossibilité, je' le déclare, dans ce cas, avec le profond respect que j'ai pour la royauté, et avec le profond respect dont je ne me suis jamais écarté envers elle, je lui dirais : Je suis prêt, si mes efforts peuvent vous être utiles, à vous servir, mais en gouvernant d'après ma propre pensée. Si ma pensée est d'accord avec celle de V. M., j'en serai très heureux; mais, si elle en diffère, je persisterai à gouverner suivant ma propre pensée. C'est peut-être là un grand orgueil, un orgueil frivole,

M. GuizoT : « Non, noni

M. Thiers. a Mais c'est un orgueil désintéressé, et j'avoue que j'aime mieux, pour ma part, cet orgueil désintéressé quoiqu'il puisse être accusé d'être f ri vu le, qu'une ambition qui s'abaisse pour avoir, non point le pouvoir, mais l'apparence du pouvoir, »

de remettre à la Chambre des Députés le droit d'élire ou de révoquer, à la majorité des suffrages, le président du Conseil, chargé ensuite de former le Cabinet. On se demande ce qui reste d'attributs au chef de TÉtat, roi ou président de République, dans cette doctrine. Il est expliqué dans la France Nouvelle qu'en dehors des devoirs de représentation vis-à-vis de l'extérieur, et de la présidence des solennités nationales, en dehors du patronage intelligent des arts, des lettres et des sciences, et de ce que l'auteur appelle le rôle « de premier gentilhomme du royaume », une seule fonction politique est reconnue au chef de l'État, fonction regardée d'ailleurs comme capitale : le souci de veiller sans cesse à riiorizon pour observer si le ministère et la majorité, marchant d'accord, ne paraissent pas cesser d'être en communauté d'opinion avec le pays, et le droit de prononcer alors la dissolution dite royale ou présidentielle. 11 est permis de penser que c'est trop ou trop peu, et que l'auteur a poussé bien loin lïdée de la neutralité absolue du pouvoir irresponsable.

Si la thèse de Prévost-Paradol devait jamais être admise, elle entraînerait le remaniement de nos textes constitutionnels; mais déjà les commentaires de Benjamin Constant ou de M. Thiers, sur la Charte de 1814, n'étaient pas en harmonie parfaite avec Tarticle 13 qui déclarait qu' « au roi seul appartient la puissance executive », sauf à lui prescrire, pour l'exercer, le concours de ministres responsables. Il y avait certes quelque témérité à prétendre faire sortir des chartes de 1814 et de 1830 la distinction du pouvoir royal et du pouvoir ministériel et la règle que « le roi règne et

ne gouverne pas ». C'était plutôt les corriger par voie de doctrine que les interpréter.

Aussi ne faut-il pas s'étonner que celte thèse, si brillamment soutenue, ait rencontré des contradicteurs convaincus, ailleurs même que sur le trône, parmi des hommes d'État et des publicistes éminents. Déjà l'on pourrait trouver au cours des discusions de 1816 dans la Chambre introuvable, l'indication du système opposé plus tard sous la monarchie de Juillet aux théories de M. Thiers (1). Mais c'est surtout après 1830 qu'on trouve magistralement exposée cette réfutation. Il faut la prendre dans les idées tout autres plusieurs fois défendues à la tribune par M. Guîzot (2), et reproduites par M. Duvergicr de Hauranne dans son Histoire du Gouvernement parlementaire, données même par lui comme la doctrine courante passée en lieu commun sous le règne de Juillet. Admettant comme principe que la Charte n'avait établi comme grands pouvoirs distincts et indépendants que le Roi et les Chambres, principalement chargés, le roi du gouvernement, les Chambres de la législation, et destinés à vivre ensemble et côte à côte; partant ensuite de cette donnée évidente qu'il fallait, pour la marche régulière des affaires publiques, un concert assuré entre ces pouvoirs, on en concluait que le ministère responsable

(1) Un ami politique de Royer-CoUard, M. Colomb, combattant ses idées d'alors sur la prérogative royale lui avait répondu avec une exactitude parfaite. « Partout où le gouveraement représentatif existe, il est nécessaire qu'il y ait une majorité constituée, et q* e le ministère soit le mandataire tacite des trois pouvoirs (le roi et les deux Chambres) tout en n'étant le mandataire ostensible que du premier d'entre eux, le pouvoir royal. »

(2) Voir la note quelques pages plus haut, p. 94 et 95.

était leur mandataire commun chargé, grâce à leur confiance, d'utiliser leur double force et de prévenir leurs conflits. «Représenter le roi dans la salle où siège le Parlement, et les Chambres dans le cabinet du roi, pour amener ces pouvoirs à une pensée et une conduite communes », telle était la mission assignée aux ministres. Appelés et conservés par la volonté du monarque pour agir en son nom, mais responsables et seuls responsables devant le Parlement, leur devoir était de présenter au chef de l'État, pour les lui faire librement accepter, les idées, les mesures, la politique qu'ils voulaient et pouvaient faire prévaloir devant les Chambres, et au besoin de préparer et de négocier les transactions entre ces pouvoirs.

Cette doctrine si correcte avait-elle vraiment pour résultat de diminuer le rôle du ministère et d'aflaiblir son indépendance? Non, puisqu'elle montrait le Roi obligé, par devoir, par nécessité de situation, de ne prendre que des ministères investis de la confiance du Parlement, et de les constituer dépositaires de son pouvoir exécutif; puisqu'aussi elle revendiquait haufement pour les ministres la responsabilité de tout ce qui pouvait être critiqué dans les actes ou la conduite du gouvernement, qu'elle affirmait la nécessité pour eux de ne donner ni leur signature ni leur concours à une politique qu'ils n'auraient ni conseillée ni acceptée, qu'elle leur faisait même un devoir de prendre l'initiative de tous les plans de gouvernement à faire ensuite débattre et accorder par les pouvoirs publics. Mais cette doctrine visait à maintenir, dans la forme comme dans le fond, les prérogatives constitutionnelles

du monarque et pensait mieux respecter à la fois le texte de la Charte et la dignité du chef de l'État en ne considérant toujours les ministres que comme ses conseillers responsables, en nç lui retirant la signature d'aucun des actes du pouvoir, en reconnaissant comme fait naturel et légitime qu'il est moralement impossible « qu'un roi qui règne ne soit pour rien dans son gouvernement ». « Il faut, disait encore M. Guizot, que nous ayons pour la couronne ce respect de croire qu'elle est portée par un être intelligent et libre avec lequel nous traitons, et non par une machine inerte, uniquement faite pour occuper le trône comme un fauteuil auquel on a mis une clef pour que nul autre ne puissoî s'y asseoir.... Prétendre que la maxime « le roi ne peut mal faire > signifie « le roi ne peut rien faire », que l'inviolabilité royale entraîne la nullité royale, c'est un étrange oubli de la dignité comme de la liberté morale de la personne humaine, même placée sur un trône ». Ce qui importait donc, c'était que Roi, Chambres, Ministres, se pénétrassent de leur rôle et de leurs devoirs; c'était surtout que les Chambres et le Roi, sachant se prêter à cet accord nécessaire des grands pouvoirs publics, laissassent sous leur contrôle et avec leur appui une juste liberté de mouvement au ministère responsable qui accepte la tâche de mieux les unir. Que celte opinion fût plus conforme à la pensée ainsi qu'au texte de la Charte, qu'elle fût plus juste en elle-même, nous n'hésitons pas à le penser, comme k croire qu'elle fut toujours la plus communément acceptée dans le monde parlementaire. Il nous reste à en lirer des conclusions qu'on peut déjà pressentir sur

la manière d'envisager aujourd'hui l'esprit de notre Constitution.

Les lois de 1875 ont reproduit les formules mêmes de la Charte en conférant directement au Président les attributions du pouvoir exécutif et en marquant seulement avec plus de soin et de force la responsabilité ministérielle. Il «serait donc aussi téméraire aujourd'hui qu'en 1830 de poser en règle absolue que « le Président de la République préside et ne gouverne pas ». Il le serait d'autant plus à nos yeux que nous avons dqà reconnu que l'intervention, quoique toujours réservée et prudente, du chef de l'État dans le gouvernement, se conçoit mieux encore de la part d'un président élu à temps que d'un monarque héréditaire. Les paroles de M. Guizot n'ont rien perdu de leur force d'éloquente vérité. On retrouverait la même doctrine exprimée dans les travaux préparatoires des lois de 1875 (1). Et lorsque le maréchal de Mac-Mahon, inspiré par M. Dufaure, écrivait le 15 décembre 1877 dans le message présidentiel qui mit fin à la crise du 16 mai, que « l'indépendance des ministres est la condition de leur responsabilité », il ne fut rien dit de plus que ce qu'avaient proclamé tous les ministres de Louis- Philippe.

La crise de 1877, que nous venons de rappeler, ne

(IJ Dans son rapport sur la loi du 16 juillet 1875 M. Laboulayc, qui est un maître aussi dans la science constitutionnelle, s'est exprimé en termes tout semblables : « En établissant la responsabilité ministérielle^ vous avez par cela mênae décidé que le président gouvernerait avec des ministres, pris communément dans les deux Chambres, et qui, représentants du pouvoir devant le Parlement et représentants du Parlement devant le pouvoir, devraient se retirer quand l'accord serait rompu ».

peut pas davantage être considérée comme ayant porté atteinte à la règle qui veut l'influence prépondérante du Parlement sur la formation et le maintien des ministères, puisque cette crise s'est dénouée, à la suite de l'exercice régulier du droit de dissolulion, par la reconnaissance des droits du pays et du Parlement, Loin de là, le principe n'a tiré de ces événements qu'une force et des consécrations nouvelles, tant parles ordres du jour réitérés de la Chambre populaire que par les deux messages du 15 décembre 1877 etdu 6 février 1879. « Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, est-il dit dans ce dernier message qui ouvrit la présidence de M. Grévy, je n'entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels. » Nous suivons ainsi la coutume se transformant en loi absolue, définitive, coname en Angleterre.

11 y a toutefois un point sur lequel des traditions jusqu'ici réputées constantes peuvent sembler aujourd'hui moins certaines ou gardant moins d'autorité. Entre les deux Chambres qui composaient le Parlement sous l'empire de la Charte, linflucnce supérieure à exercer quant aux ministères appartenait sans conteste à la Chambre des députés, comme étant la seule Assemblée élective destinée à traduire devant le monarque l'opinion publique. Les résistances de la Chambre haute pouvaient d'ailleurs être vaincues par le roi lui-même. Mais aujourd'hui des élections partielles et assez distancées peuvent seules modifier le Sénat, d'autant plus fort qu'il peut prétendre au titre de représentation nationale. Aussi n'hésitons-nous pas à dire qu'en

égard à cette puissance du Sénat, il doit être tenu un plus grand compte de son influence et de ses opinions dans la formation des ministères. Si le cabinet doit servir de lien vivant entre tous les. pouvoirs publics, s'il doit être, comme on Ta dit, « le creuset où leurs volontés quelquefois contradictoires s'épurent, se combinent et finissent ordinairement par se confondre >, I il est impossible de nier que le Sénat ait droit de pré- I tendre que ses volontés figurent dans la combinaison. Toutefois comme il a été de tradition jusqu'à nos jours, en France et dans les autres pays constitutionnels, que la Chambre haute ne doit exercer qu'une action moins directe sur le cabinet ; comme la Chambre des députés, plus souvent renouvelée et renouvelée intégralement, peut mieux être considérée comme représentant l'opinion du moment, celle qui doit donner l'impulsion, il semble plus ûormal d'appuyer avant tout le ministère sur sa majorité : du moins tant qu'on ne sera point dans les circonstances graves et passagères où il peut sembler nécessaire au Président de se joindre à la majorité du Sénat pour dissoudre la Chambre populaire et provoquer le jugement du pays. L'équilibre parfait est moins réalisable qu'il n'est souhaitable; c'est du côté de la Chambre des députés que plus régulièrement la balance doit pencher.

Concluons de ce long exposé que, dans l'esprit de notre Constitution, le ministère est l'intermédiaire nécessaire des trois pouvoirs, responsable à la fois devant le président de la République et les deux Chambres, s'appuyant sans doute principalement en temps ordinaire sur la Chambre des députés, mais

ayant à demander à tous et à mériter leur confiance, chargé de découvrir et de tracer la route où il pourra espérer d'être par eux suivi et soutenu : autrement dit n'entreprenant de faire que ce que Tentenle commune permettra de réaliser en commun.

Notre Constitution ainsi éclairée de la lumière des précédents, il devient plus facile de se rendre compte de notre application actuelle du régime parlementaire ; et l'on n'a plus à s'étonner de voir sortir du seul principe de la responsabilité ministérielle, en ce qui concerne la formation, les changements, le rôle des cabinets, des pratiques qui semblent au premier abord si peu en harmonie avec le langage ou le silence des lois de 1875.

Théoriquement, c'est le Président do la République qui forme le ministère ; et aucun texte ne lui défend de prendre ses ministres, où il veut et comme il lui plaît, de les choisir lui-même un à un, pour les grouper ensuite comme il le peut. — En fait, c'est la majorité parlementaire qui les désigne autant et plus que lui, puisque le Président ne pourrait les choisir contre son sentiment, sans les exposer aussitôt à un vote de défiance, ou à un refus de concours. C'est aussi dans le sein du Parlement que les ministres sont en général choisis, quoique la Constitution se borne à le permettre sans le prescrire ; car c'est au milieu du Parlement, dans les travaux et les débats communs, que se font surtout connaître et apprécier les hommes politiques qui pourront compter au pouvoir sur la confiance et sur l'appui de leurs collègues. C'est dans les Chambres, et par suite à la fois dans les deux Chambres, pour mieux

assurer au cabinet leur double bienveillance et leur double concours. Le tact politique peut seul régler dans quelles proportions il convient de faire le partage des portefeuilles entre les deux Assemblées ; ot nous ne saurions d'ailleurs oublier qu'en France, et par nos lois mêmes, tout ministre, sénateur ou député, a entrée et droit de parole sinon de vote dans les deux Chambres (1). Gomme l'écrivait M. Thiers en 1830 dans une autre formule heureuse, et celle-ci du moins incontestable : « les Chambres offrent au chef de l'Etat leur majorité comme liste de candidats ». Encore faut-il ajouter que ces candidats ne sont pas tous présentés sur la même hgne. Le régime parlementaire aboutit donc à ce résultat désirable et nécessaire de porter au mihistèrij les membres les plus autorisés du Parlement.

Le Président n'est pas seulement limité dans son choix par la responsabiUté de ses ministres devant les Chambres, il l'est encore par l'effet de l'autre règle qui rend cette responsabilité solidaire. Des ministres qu'il choisirait séparément pourraient, déclinant cette solidarité qui veut l'entente mutuelle, se repousser les uns les autres. 11 en résulte que pratiquement le rôle du Président se réduit à choisir le principal ou les principaux personnages du ministère, qui ont ensuite à lui proposer et lui faire agréer leurs collègues, c'està-dire à former eux-mêmes le cabinet.

On voit comme on s'éloigne ici par la force des choses de la pure théorie. Le Président de la Répu-

(1) Loi sur les rapports des pouvoirs publics, art. 6.

blique, disons-nous, n'a guère qu'à nommer le chef du cabinet, et le plus souvent ce chef lui sera si clairement désigné par la situation qu'il lui est comme imposé. Pour voir au chef de l'Etat un choix plus libre, il faut supposer une majorité incohérente ou incertaine, le défaut de chefs reconnus dans celte majorité, ou des dissentiments accentués entre les deux Chambres. Et ce choix plus libre n'est qu'un embarras plus grand, puisqu'il implique dans le Parlement l'absence do •quelque condition essentielle au bon fonctionnement du régime parlementaire.

La chute des cabinets nous offre un spectacle tout semblable. En théorie, c'est le chef de l'Etat seul qui peut renvoyer ses ministres, et les renvoyer individuellement. Si la mesure d'une révocation n'est guère en usage, il peut du moins provoquer leur démission, comme plus d'un exemple ancien ou récent nous la fait voir. — Mais ici d'abord la solidarité ministérielle devra d'ordinaire entraîner la démission collective du cabinet, sauf à voir tel ministre rentrer aussitôt dans' une combinaison nouvelle. Et surtout (pour ne pas parler d'une autre cause de dissolution des ministères, les dissentiments intérieurs entre ministres) c'est par l'influence des Chambres que sera le plus souvent amené le renouvellement du cabinet, soit qu'il ait perdu la majorité d'une manière certaine, soit qu'il ne se soit pas senti assez soutenu dans une affaire par lui jugée grave, soit qu'enfin les agissements d'une majorité intempérante aient paru lui créer une situation sans dignité et sans lendemain. Quant au chef de l'Etat, si une majorité solide et vraiment unie sou-

tient son ministère, il se verra le plus souvent obligé de le conserver, comme il l'aura été de le prendre, à moins qu'il ne s'élève entre ses ministres et lui de graves différends personnels; car s'il s'agit de dissentiments politiques, c'est avec la majorité même qu'il entre en lutte, et le renvoi d'un ministère voulu par le Parlement, comme le maintien d'un ministère par lui condamné, peuvent soulever du même coup les grosses questions de conflit et de dissolution.

Pendant la durée que lui permet sa fragilité, quel rôle est réservé à ce ministère? Ici encore la théorie et les textes nous disent que le pouvoir exécutif est confié au président de la République, tandis que le pouvoir législatif s'exerce par la Chambre des députés et le Sénat. Il n'est point de pouvoir distinct attribué aux ministres, que la Constitution présente plutôt comme les agents du chef de l'État, dont ils doivent contresigner tous les actes. Rien ne leur est assigné en propre queleur responsabilité. — Mais à raison même de ce que cette responsabilité exclusive implique une grande liberté d'action, qu'elle les oblige à rendre compte à la fois au Président et aux Chambres, et enfin qu'elle est solidaire, il faut que les ministres en corps participent de lamanièrelapluslarge,etcommedirecteurs,àrexercice des deux pouvoirs dont le jeu concerté assure la marche des affaires publiques.

La solidarité d'abord implique cette pratique déjà ancienne qu'il n'y a pas seulement des ministres, mais un conseil des ministres, le Cabinet. La Constitution Ta prévu, puisqu'elle confère dans un cas donné, s'il y a vacance de la Présidence, au conseil des mi-

nislres tout entier le droit d'exercer le pouvoir exécutif jusqu'à une élection nouvelle (1). Mais, n'eût-elle pas été consacrée par un texte pour ce cas exceptionnel, l'existence du conseil des ministres serait sortie des nécessités du régime parlementaire, du moment que les ministres sont solidairement responsables de la politique générale du gouvernement. Il est clair qu'il faut un conseil, où tout ce qui peut être regardé comme se référant à la politique générale soit délibéré en commun et puisse être tenu pour accepté par tous; et bien des choses y peuvent rentrer, non-seulement la discussion des programmes de gouvernement ou des graves mesures extérieures ou intérieures, mais les propositions de projets de loi importants, et jusqu'à des nominations même quand il s'agit de hauts emplois publics. Ce conseil, nous le voyons se réunir soit à jours fixes, soit dans toutes circonstances graves; et le président de la République peut à coup sûr y assister, quoiqu'il y ait un chef de cabinet, puisqu'il a, lui aussi, son rôle à jouer, ses avis ou sa signature à donner dans tous les actes de gouvernement. L'usage s'est introduit, et cet usage n'est pas entièrement nouveau, que des réunions distinctes et pour ainsi dire préparatoires aient lieu sous la présidence du chef du cabinet : pratique assurément très-raisonnable pour que les ministres qui relèvent à la fois des Chambres et du chef de l'État, puissent arrêter entre eux la ligne de conduite à suivre devant les grands pouvoirs qu'ils ont

(1) Loi relatiye à rorganisalion des pouyoirs publics. Arc. 7. V. encore art. 4 de cette loi, et loi sur les rapports des pouvoirs pubiles (Art. 12 30).

à représenter et à unir. Ils ne sauraient trop faire pour assurer ce qu'on appelle en langage parlementaire leur homogénéité, et ce qu'a dit depuis longtemps et plus simplement le proverbe : L'union fait la force.

Cette force d'union, les ministres n'en ont-ils pas le plus grand besoin pour garder le rôle et l'attidude qui leur conviennent en présence des pouvoirs publics? Leur responsabilité même, dans l'esprit de la Constitution, implique qu'ils réclament et qu'ils prennent la direc" tion du gouvernement comme du travail législatif, en véritables chefs qui, n'ayant que des volontaires à conduire, doivent sous peine d'encourir de légitimes désertions justifier sans cesse la conception et l'exécution de leurs plans.

Personne ne songe plus aujourd'hui à soutenir que les ministres ne doivent être que des agents ou des commis supérieurs du chef de l'Étal. Mais il ne serait pas plus juste de les tiansfornier, comme on essaie parfois de le faire, en simples exécuteurs des volontés du Parlement, chargés de prendre et de suivre ses instructions ou ses programmes. Cette doctrine, chère à certains théoriciens et trop facile à formuler d'un mot, oublie d'ailleurs de nous dire comment se forment et se manifestent d'avance sur chaque question ces prétendues volontés préexistantes du Parlement. Qu'est-ce en effet que la volonté d'une majorité parlementaire, sinon la résultante d'opinions qui se coordonnent librement dans la vie publique, en grande partie sous l'inspiration et la direction des plus capables et des meilleurs? Et ce sont ceux-là mêmes que la majorité doit porter au ministère, d'accord avec le chef de l'État, pour recevoir et

contrôler leurs inspirations non moins que pour leur imposer les siennes. Il serait contraire aux saines pratiques du régime parlementaire, et il pourrait lui être funeste, de voir les ministres subir avec docilité l'influence prédominante de quelque puissance occulte s'exerçant au dedans ou au dehors du Parlement; et il ne serait pas moins déplorable de les voir marchant à la dérive, sur les indications multiples, incohérentes, données si volontiers par tant d'individualités ambitieuses ou brouillonnes. Les majorités qui comprennent leur intérêt doivent savoir bien choisir leurs chefs et, quand elles les ont portés au pouvoir, s'imposer pour les suivre une forte discipline, tant qu'ils n'ont point démérité gravement de leur confiance. Pour les ministres, qui ont accepté cette belle mais lourde mission, ils doivent savoir ou dire ou faire entendre qu'en assumant une responsabilité effective, ils tiennent à tracer eux-mêmes les plans qu'ils proposent, et à marcher en guides dans les chemins dont ils répondent. Rien n'est plus triste qu'un ministère traîné à la remorque ou oblige de louvoyer entre des vents coiitraires, lorsqu'il devrait hardiment tenter, pendant sa traversée, do mener les affaires publiques à bon port, assuré comme d'un vent favorable de la confiance des pouvoirs et do l'opinion.

Mais rhomogénéité parfaite des cabinets, leur puissance de direclion sur les Chambres, ne sont pas des préceptes susceptibles d'être écrits comme règles de droit dans une constitution . Les ministères ne sont en cela que le reflet des Chambres et du pays lui-même, plus ou moins préparés par leur esprit politique aux

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vraies conditions du régime parlementaire. Tout ce qu'on peut dire, c'est que ce régime ainsi entendu est dans la pensée, dans le vœu de notre Constitution.

Est-ce bien sous ces traits qu'il se montre dans notre pratique constitutionnelle? N'esl>-ce pas ainsi qu'il apparaît dans les pays les mieux renommés pour leurs usages parlementaires? Il est souvent plus facile et plus sage de faire directement l'observation sur un autre pays que sur le sien.

En Angleterre il est visible, et depuis longtemps, que les ministères sont plus aisément formés, plus durables, plus homogènes, plus directeurs, qu'ils n'ont jamais été en France. Si l'on en recherche la cause on pourra être tenté de la voir surtout dans la faiblesse ou l'effacement presque volontaire de la Chambre des lords et de la royauté. Il est certain que la royauté et la Chambre des pairs ne semblent ni exercer ni prétendre une grande influence sur la formation ou sur l'action des ministères, et que la Chambre des communes possède en cela une prépondérance presque exclusive; tandis que chez nous la part d'influence réservée, et que nous avons tenu à réserver, au Président de la République comme au Sénat peut sembler une cause de tiraillements susceptibles de compromettre dans les ministères l'unité et la force. Il n'est guère douteux même que la puissance et le rôle différents assignés à notre Sénat et à la Chambre des lords ont pu déjà ou pourront dans l'avenir avoir ici une grande importance.

Est-ce bien là pourtant la raison majeure qui explique l'infériorité de nos ministères, et ne faut-il pas considérer plutôt comme le vice principal dont nous

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souffrons le défaut d'organisation simple et puissante des partis ? Est-il bien sûr que nos Chambres de députés, même laissées à elles seules, constitueraient des /cabinets plus homogènes et plus durables ? En Angleterre, c'est une coutume déjà ancienne, soigneusement entretenue par tous les hommes publics, et transmise à ceux qui veulent le devenir, d'entrer dans l'un des grands partis qui se disputent l'opinion publique et le pouvoir. Qui dit parti dit association libre, impliquant communauté d'idées politiques, d'intérêt, de passions mêmes, mais association où chacun des membres, tant qu'il lui plaît d'en être, sacrifie quelque chose de sa liberté de pensée et d'action pour accroître et employer la force commune. Ces partis ont leur organisation et pour ainsi dire leurs règlements, ils reconnaissent des chefs désignés par leur situation ou leur talent; et comme le pays est couvert de leurs adhérents ou auxiliaires, ils se disputent les siègesélectoraux. Les groupes, qu'on voit compacts, à rangs serrés, dans la Chambre des communes, ne sont qu'une image rcduilc et choisie de ces grands partis nationaux. Dans cette Chambre, à plus forte raison, ils conservent une discipline rigoureuse, ils ont leur leader^ ils visent à former un corps de volontaires tout disposés pour l'action. Et s'ils ont à faire campagne, comme vaincus dans l'opposition, comme victorieux au pouvoir, leur état- major est tout prêt pour diriger cette guerre d'autant plus savante et courtoise, qu'il s'agit de véritable stratégie et non d'échauffourées parlementaires. Les généraux futurs se forment à leur tour au milieu de ces luttes; et e'cstainsi que se créentou s'entretiennent des

ministères homogènes, véritables conducteurs des majorités qui les appuient, pendant que la masse des électeurs flottants ou moins engagés restent juges de ce combat légal, où il va de leurs intérêts, et donnent aux partis, tour à tour, les contingents qui décident de la victoire.

Il y a longtemps qu'on a dit en France que celte organisation solide des partis est une nécessité du gouvernement parlementaire. On la comprenait et on la désirait déjà sous le régime de Juillet. M. Guizot n'a-til pas dit à la tribune, comme il Ta écrit depuis dans ses Mémoires que « la formation des partis est dans de tels gouvernements la condition de l'action politique régulière et efficace; que, sans l'influence permanente do l'association libre, tout esprit d'ensemble et de suite disparaît sous les souffles violents et variables de la liberté. » Nous pourrions même ajouter sous l'action dissolvante des intérêts mesquins, des ambitions individuelles ou de l'esprit de coterie.

Mais il ajoutait aussi que ces partis ne peuvent être chez nous, comme ils n'ont été en Angleterre, que l'œuvre du temps, « qu'ils appartiennent à l'époque des révolutions accomplies et non à l'époque de bouleversement où elles s'accomplissent ». Nous sommes loin d'avoir atteint ce résultat, cette organisation nous manque encore, et de là nous viennent, plus que de toute autre cause, la faiblesse et l'instabilité de nos ministères et l'incohérence des majorités. Faut-il en rejeter la faute sur le suffrage universel, qui par ses masses ignorantes et mobiles, semble se prêter moins aisément à ce travail? Le but serait-il plus vite et mieux

atteint par le scrutin de liste que par le scrutin d'arrondissement? La vérité est bien plutôt que cette formation départis, ayant leurs traditions et leurs principes, doit être avant tout œuvre de patience et de bon sens public. Ce n'est pas chose aisée de fonder, dans le domaine de la politique, des associations libres et pourtant durables et puissantes. Néanmoins il y faudra réussir, sous peine de ne jamais connaître les saines pratiques du régime parlementaire. Les bons et vrais ministères sont à ce prix. Il n'y a point de gouvernement parlementaire sans un ministère fortement constitué, et tel qu'on pourrait lui rendre le beau nom de Directoire, si nos constitutions et notre histoire ne lui avaient déjà fixé un autre sens.

Après avoir ainsi tenté de décrire l'organisation présente des rouages constitutionnels, est-il bien nécessaire de la résumer? M. Littré, peu avant sa mort, en donnait cet aperçu très juste : « Tout part du suffrage universel, base de nos institutions. C'est lui qui élit directement les députés — qui élit indirectement les sénateurs par un suffrage restreint — qui élit plus indirectement le Président de la République par le Sénat et la Chambre des députés — et enfin plus indirectement encore le gouvernement ou ministère par accord du Président de la République, des sénateurs et des députés ». Il en concluait qu'il y a là une organisa-

tion judicieuse, sufflsamment pondérée, dont la France, sans se livrer à de nouveaux essais de mécanique constitutionnelle, devrait savoir s'accommoder. L'opinion de ce sage était de celles qui ont du poids; voilà pourquoi nous l'avons citée.