LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

Le président de la République doit être considéré, aujourd'hui, comme un délégué de la nation chargé en titre, et pour un temps, de l'exercice du pouvoir exécutif, à Tinstar des monarques constitutionnels.

Nous rappelons un délégué national, et pourtant il n'est pas élu par le peuple même. Il est choisi en son nom par les deux Chambres réunies en Congrès à la majorité absolue des suffrages exprimés (1). C'est à dessein que notre Constitution a répudié tout système d'élection du président de la République par la nation même, soit au suffrage à deux degrés comme aux États-Unis, soit au suffrage universel direct comme en 1848. Cette dernière expérience avait parlé si haut qu'on n'a plus même discuté, en 1875, l'idée d'une élection remise au peuple. Elle ne saurait assurer un choix meilleur et plus éclairé et menace de donner au Président une force trop grande, source de conflits, ou même de prêter à des restaurations dynastiques.

(1) Quel que soit le nombre des scrutins, la majorité relative ne saurait suffire. C'est le moins que le Président soit investi de sa haute mission par le plus grand nombre des mandataires présents du pays. (Loi relative à l'organisation des pouvoirs publics, art. 2 et art. 7.)

]1 est vrai que la nominalioo par les GUambres législatives semble moins conforme au principe de rindépendance et de la séparation des pouvoirs; mais nous verrons d'aulres dérogations apparentes à ce principe, qui ne doit pas être pris dans un sens absolu. L'objection n'aurait de portée que si le chef du pouvoir exécutif avait été soumis, non à rélnclion seule, mais à la discrétion des Chambres. Or une fois élu pour sept années, il n'est plus révocable. Il faut même relever comme un sérieux avantage du système des deux Chambres que le président élu par leur concours n'est plus dans la même dépendance qu'un président placé en face d'une Assemblée unique qui l'aurait choisi. Sa liberté d'action, mieux assurée par leur dualité, grandirait encore avec leurs dissentiments.

L'élection par les Chambres a permis de ne pas ' organiser de vice-présidence conune aux Étals-Unis, ou en 1848. L'expérience n'a guère démontré que des vices dans cette institution, qui n'a plus de raison d'élre du moment que Télection par le Congrès doit toujours rendre facile et prompte la désignation d'un nouveau Président.

Ce n'est point un système tout nouveau dans nos constitutions que cette désignation du pouvoir exécutif par les Assemblées. Elle avait été pratiquée en l'an III. mais d'une manière toute différente, puisqu'alors le Conseil des Cinq-Cents avait à proposer dix candidats entre lesquels le Conseil des Anciens devait ensuite choisir un membre du Directoire. Nul doute que notre système actuel ne soit préférable à celte singulière combinaison.

Il a pourtant cette conséquence grave que l'élection devant se faire par les Chambres réunies, la Chambre des Députés est presque assurée d'imposer le succès du candidat par elle agréé. Cette inégalité est-elle ici critiquable? Nous ne le pensons pas. Non que nous fassions, comme d'autres, une thèse absolue de la prédominance due à cette Chambre; mais il faut se rappeler que le Président sera investi du droit de la dissoudre avec le concours du Sénat. Il est donc bien qu'il ne puisse être nommé dès le début contre le sentiment de la Chambre des Députés.

Aussi n'hésiterons-nous pas à dire, jusqu'à plus ample expérience, qu'on peut regarder comme heureuse cette combinaison nouvelle des lois de 1875 pour l'élection à la Présidence. Elle offre à la fois la simplicité, la rapidité, les meilleures garanties d'un choix éclairé, jointes aux meilleures chances d'entente et d'harmonie entre les pouvoirs publics.

Et ce n'est pas la seule chose à louer dans notre système actuel. Il n'a fixé aucune condition spéciale d'éligibilité, ni déclaré le Président non rééligible. D'après la Constitution de l'an III, l'âge de Bonaparte ne lui eût pas permis en l'an VIII d'entrer au Directoire; et celle de 1848 interdisait au troisième Napoléon d'être réélu. On sait si les précautions minutieuses de ces constitutions ont aidé à les préserver. L'expérience a démontré que ces dispositions de non rééligibilité sont inutiles, ou même nuisibles, si elles ne sont d'ellesmêmes entrées dans les mœurs publiques comme aux États-Unis depuis l'exemple de Washington. Ici encore le mode d'élection par les Chambres sera une meilleure

garantie contre des réélections abusives. Ce n'est point la tendance des Chambres, quand elles sont libres et puissantes, de montrer trop de complaisance ou d'attachement aux chefs du Pouvoir exécutif.

Élu, le Président Test pour sept ans, durée de pouvoir plus longue que celle accordée aux membres du Directoire en Tan Ilf, au Président de la République de 1848, ou au Président des États-Unis. 11 faut peut-être en chercher la cause première dans cette loi du Septennat, à laquelle vinrent s'adapter ensuite les lois de 1875. Mais il n'y a pas lieu de s'en émouvoir. Le rôle du Président de la République est aujourd'hui conçu tout autrement que celui du président des États-Unis, ou même du prési dent de 1848. II est presque semblable au rôle d'un monarque constitutionnel, dont l'action est tempérée et la responsabilité couverte par celle des ministres. La présidence, ne paraissant comporter qu'une moindre participation personnelle dans le gouvernement, a pu être conférée pour une durée plus longue. Il n'y a là, dans nos institutions^ qu'un élément de plus de stabilité.

Mais nous touchons ici aux caractères essentiels du pouvoir du Président. Une fois élu par les deux Chambres, il acquiert une situation qui ne leur est plus subordonnée, qui ne souffre point leur révocation. Son pouvoir est distinct, indépendant, comme celui d'un roi ou du Président de 1848, qui n'émanait pas de l'Assemblée. Toutes les attributions que la Constitution lui confère, et elles sont considérables, presque monarchiques, il les exerce dans sa pleine liberté, même en ce qu'elles ont de contraire, comme les droits de prorogation ou de dissolution^ aux Chambres qui l'ont élu.

Bien plus, il les exerce avec une irresponsabilité presque entière.

Toutefois, ce pouvoir, outre sa durée restreinte, outre la garantie d'une élection première et la perspective d'une non -réélection, a pendant qu'il s'exerce, un double tempérament : la responsabilité pour haute trahison, et la nécessité du contre-seing ministériel pour tous les actes de la vie publique du Président.

Il n'est déclaré responsable que pour haute trahison (1). Ce n'est plus cette responsabilité vague et générale écrite dans l'art. 68 de la Constitution de 1848, à côté de celle des ministres, et qui avait servi de point d'appui au Président d'alors pour réclamer le droit d'avoir une politique personnelle eu dehors des condilions du régime parlementaire. La haute trahison n'a d'ailleurs pas été définie, et ne saurait l'être. Ce \ serait à la Chambre, qui devrait accuser, comme au ( Sénat qui prononcerait la sentence, d'en apprécier les / éléments. Ce n'est là, on le sent bien, qu'une ressource extrême, et à en juger par l'histoire, d'une application presque invraisemblable.

La responsabihté exclusive des ministres, résultant de leur contre-seing apposé aux actes présidentiels (2), voilà la garantie efficace, et de tous les instants, contre toute exagération ou abus du pouvoir du président. Car elle a pour effet immédiat, inévitable, de lui retirer presque toute la réalité de son pouvoir. C'est bien à lui nominalement que la Constitution attribue tous -es droits du pouvoir exécutif; et il est certain que

(1) Loi relatiye â rorganisatîon des pouvoirs publics. Art. 6.

(2) Ibidem. Art. 3.

rien d'important ne peut se faire sans qu'il y participe de sa signature et de sa volonté. Mais comme il ne peut faire aucun acte valable sans contre-seing, comme il ne peut rien décider qu'en marchant d'accord avec des ministres qu'il ne saurait conserver que s'ils marchent eux-mêmes d'accord avec les Chambres, il se trouve enfermé légalement dans la nécessité d'abdiquer une grande part de sa volonté propre. Nous ne disons plus avec le poète que sa grandeur l'attache au rivage. C'est la Constitution qui, en lui conservant les honneurs dus au chef de l'Étal, réduit de beaucoup, par la responsabilité des ministres, la portée de ses prérogatives nominales et lui fait un devoir d'une grande réserve dans les conseils, d'une prudence plus grande encore dans les résolutions et dans Taclion. Aussi a-t-on pu dire que nos présidents de République étaient appelés à se régler sur Texemple des souverains d'Angleterre ou de Belgique, et à s'inspirer des principes que la science politique s'est efforcée d'établir sur le rôle réservé aux monarques constitutionnels.

Quiconque s'est attaché à ces questions sait qu'il n'existe point encore de portrait idéal définitivement tracé d'un tel monarque. Des dissentiments subsistent entre les hommes d'État des grands partis d'Angleterre, des divergences pourraient être signalées dans la doctrine des publicistes, sur ce qu'on doit considérer comme gardé ou ravi de puissance effective entre les mains du chef d3 l'État. Nous aurons lieu d'examiner plus loin, au sujet des ministres, s'il convient d'accepter ou de rééditer la maxime

que le Roy règne et ne gouverne pas. Il y a plutôt tendance de nos jours à restreindre le cercle d'action de la royauté pour grandir le rôle du ministère. Il semble qu'on ait déjà bien retranché des attributs royaux de pouvoir neutre, de modérateur suprême, que Benjamin Constant décrivait en termes si magnifiques pour conquérir aux doctrines constitutionnelles, suivant l'issue de la lutte engagée aux Cent jours, ou Louis XVIII ou Napoléon. Mais il ne s'est point encore dégagé de règles précises susceptibles d'être traduites en articles de loi constitutionnelle, et on peut même se demander s'il en pourra jamais être ainsi. Dans les rapports qui doivent naître de la responsabilité des ministres proclamée à côté de l'irresponsabilité royale, il y aura toujours une grande part à faire à l'usage, au tact politique, comme aussi aux circonstances et aux caractères. Le plus sûr est donc de se borner en doctrine à enseigner que notre Constitution, en cela mieux entendue que celle de 1848, et bien dififérente de celle des États-Unis, s'est proposée de faire du président de notre République un chef d'État constitutionnel. Et tant qu'une longue et saine pratique n'aura pas permis de mieux éclairer et fixer ces notions, la prudence devra conseiller à tous, à ceux qui détiennent le pouvoir comme à ceux qui ont à en juger l'exercice, d'avoir surtout devant les yeux et pour guide les préceptes les plus accrédités dans la science, et les exemples les plus justement approuvés des monarques voisins.

Mais il reste permis au spectateur désintéressé de pousser plus avant, et de se demander, en supposant

admis , avec notre Constitution , que l'idée d'une présidence irresponsable puisse convenir à une République, s'il sied bien d'imposer au président Timitation des monarques constitutionnels. Et pour nous, nous n'hésiterons pas à soutenir qu'en thèse générale pour toute République ainsi conçue, le rôle du prési* dent comporte une action personnelle plus grande, une intervention moins réservée que celles des rois héréditaires, sans méconnaître les principes, sans fausser les ressorts de la Constitution.

Pour comprendre cette thèse, il faut d'abord se rendre bien compte des causes principales qui ont amené la découverte et l'expansion de ce qu'on appelle le régime constitutionnel, avec irresponsabilité du chef de l'État. C'est l'Angleterre qui a, la première, donné l'idée au monde politique d'une royauté maintenue toute en prestige, en éclat extérieur et abandonnant, avec la responsabilité, toute ou presque toute la réalité du pouvoir aux mains des chefs reconnus du parti triomphant. Si l'on recherche quelles raisons supérieures ont conduit progressivement dans cette voie la prudence et la patience réfléchie des Anglais, on doit reconnaître qu'ils visaient par-dessus tout, en assurant leur liberté politique, à conserver le bienfait d'une dynastie héréditaire fortement enracinée dans leur respect. Leur effort constant a dû être de préserver celte dynastie des secousses ou de la ruine qu'aurait pu entraîner son intervention active dans la lutte des partis, en même temps que de préserver la nation des effets funestes de l'incapacité ou du mauvais vouloir de princes donnés par le hasard de la naissance. De là

entre la royauté, jadis puissante et toujours aimée, et la nation prétendant à se gouverner elle-même, cette grande et durable transaction que l'Angleterre a su conclure et maintenir à force de tact et de bon sens public : admirable accord auquel la dynastie elle-même semble s'être prêtée à la longue en se résignant à son royal effacement.

C'est en voyant ces étonnants résultats, c'est devant cette éloquente et vraie démonstration d'un beau mécanisme constitutionnel donnée par son mouvement même, que les publicistes modernes, et d'abord les publicistes français, Montesquieu, Benjamin Constant, ont conçu ridée de l'analyser, de le réduire à ses éléments simpies, et de le donner comme le type le plus parfait d'organisation* des pouvoirs publics. Mais dans leur pensée, ils n'avaient en vue et n'avaient vanté qu'un système propre aux monarchies héréditaires, soit aux monarchies déjà établies, susceptibles d'être ainsi transformées et sauvées, soit à celles qui pourraient êtiv. à nouveau fondées, comme en France et en Belgique après [1830. C'est grâce à leurs travaux, appuyés de cet exemple, que tant d'essais plus ou moins heureux de monarchie constitutionnelle se sont répandus.

On a voulu faire plus encore. On est arrivé à concevoir même pour des Républiques, à proposer même pour des Présidences électives et temporaires ce système de pouvoir irresponsable et presque inactif, d'abord conçu et préconisé pour des monarchies héréditaires. C'était là l'idée la plus originale d'un livre, très-goûté naguère, la France Nouvelle de Prévost-Paradol, où l'auteur, cherchant à dessiner le meilleur plan d'insti-

lu lions propres aune démocratie, réclamait avant tout le régime parlementaire et concluait indifféremment à une Monarchie ou à une République, avec un chef d'État doté, dans Tune ou Tautre, des mêmes attributions et proclamé irresponsable. Il pourrait être curieux de rechercher dans quelle mesure les auteurs de notre Constitution se sont proposé de réaliser tout le plan de la France Nouvelle. Au moins ont-ils accueilli cette idée d'une présidence irresponsable et quasi monarchique.

Nous voici par le résumé de ce mouvement d'idées ramenés à notre question. On a transporté dans notre Constitution, quant à la présidence de la République, un système qui paraît n'avoir été d'abord conçu qu'en vue du maintien de dynasties héréditaires, et pour pallier aux dangers inséparables de l'hérédité. Conviendrail-il d'oublier tout à fait, dans la conception môme du rôle d'un président irresponsable, que ce président a dû être élu pour sa valeur personnelle? Conviendrail-il d'oublier aussi que sa fonction temporaire ne saurait participer de l'éclat que les dynasties doivent surtout à l'hérédité? Et faut-il viser comme pour un roi à lui retirer en action ce qu'on ne saurait lui rendre en prestige ?

C'est là ce que nous ne saurions admettre. Il nous semble que, tout en faisant la part du tact et de l'extrême réserve commandés par son irresponsabilité, le président d'une République parlementaire peut affirmer sa volonté et son action plus ouvertement qu'un monarque, toutes les fois que sa raison et sa conscience lui font croire qu'il y va d'un intérêt sérieux pour le

pays. A nos yeux sa situation même peut lui en faire un devoir, et la Constitution lui en laisse les moyens. \ D'abord il est choisi, et choisi comme une person- ' nalité marquante. Ce n'est plus la naissance qui lui ' donne, c'est l'élection qui lui confie le pouvoir. Suppo- ' sons qu'on choisisse toujours l'homme éminent, et il ' sera bon de le choisir ainsi, qui semblera le mieux fait par son caractère pour observer cette réserve et cette , haute neutralité propres à un chef d'État irresponsable, ' Supposons aussi que, quel qu'il soit, il se fera de luimême un devoir de comprendre et de rempUr ainsi son I rôle. Est-il possible que la valeur personnelle du présijdent, que ses manières devoir, ses sympathies, ses répugnances, restent sans influence dans le monde [politique? Est il même désirable qu'il contienne ou dissimule sans cesse son sentiment sur ce que lui semble exiger le bien du pays dans des questions graves et que, choisi pour sa haute expérience et son amour du bien public, il ne cherche à rien faire pour entraver ce qu'il considère comme un mal? Au moins faudra-t-il admettre qu'il ne méconnaîtrait pas l'esprit d'une constitution républicaine, en prétendant au rôle qu'on a vu prendre à des rois intelligents et actifs sans crier à la violation des lois.

Mais il y a plus : choisi, il l'est nécessairement par un parti et comme l'homme de ce parti. Il n'est point comme un roi héréditaire naturellement placé audessus de tous les partis et pouvant s'accommoder aussi bien des ministères que leurs triomphes et leurs revers portent tour à tour au pouvoir. C'est le parti dominant dans les deux Chambres au jour de son élec-

tion qui Taura désigné, e^ sans doute parce qu'il aura vu en lui Tune de ses gloires ou Tun de ses plus sûrs défenseurs. Si nous supposons, comme il convient de le faire, une République assez solidement établie pour ne plus compter que des tohigs et des tories républicains, ce Président sera whig ou tory. Qu'il s'impose de conserver la neutralité d'un arbitre entre (os diverses fractions ou nuances de ce parti, cela s'explique. Mais voudra-t-on qu'il ne conserve aucun souvenir de son origine en présence des efforts du parti contraire, qu'il le laisse avec indifférence s'approcher et s'emparer du pouvoir, qu'il semble renier son passé plutôt que de le combattre, et ne se croie pas enfin obligé de se retirer plutôt que de présider à son succès? Il n'est donc pas, quoi qu'on fasse, dans la situation d'un roi, et il faut bien admettre qu'il aura, même par devoir, à déployer activement Tintelligence et les convictions politiques qui lui ont valu le pouvoir.

Mais irresponsable à côté de ministres responsables, quels moyens réguliers restent à son action?

Nous n'avons pas à parler ici des moyens officieux, cxtraparlementaires, dont il pourra toujours se servir pour faire connaître son opinion, faire entendre ses conseils, et influer ainsi sur la conduite du ministère comme sur les décisions des Chambres. Non pas que nous en prétendions nier l'importance, ni la légitimité. Ils seront souvent les meilleurs, les plus efficaces, et nous nous efforçons de prouver que l'esprit de la Constitution n'interdit pas au président de laisser transparaître sa pensée. Mais ce sont là des questions de pure politique, et non d'analyse constitutionnelle, et

nous ne recherchons ici qu'à mettre en lumière les voies qu'ouvre la loi elle-même,

La Constitution réserve au président plusieurs / moyens d'action ou de résistance, et par-dessus tousi, un moyen suprême, le droit d'offrir et d'imposer sa démission. D'abord il a le droit de communiquer avec les Chambres par des messages, et peut ainsi leur faire connaître publiquement, comme au pays, la politique qu'il juge la meilleure, ou les adjurer de renoncer à celle qui lui paraît dangereuse. Il peut aussi, après discussion dans le Conseil des ministres qu'il préside, différer ou refuser sa signature à des actes de gouvernement ou projets de loi proposés par le Cabinet, et chercher à empêcher des mesures qu'il croit funestes. Il peut aller enfin jusqu'à révoquer les ministres, dont il désapprouverait la politique, et s'il le faut demander au Sénat la dissolution de la Chambre populaire pour faire appel au pays.

Qu'on ne se méprenne pas sur notre pensée. Nous ne prétendons pas dire qu'il doive recourir à de telles résolutions à la légère, et pour s'engager dans des conflits à outrance. Nous disons seulement que quand sa conviction est profonde, qu'il croit engagés pour le pays des intérêts sérieux, il a dans ces voies légales des moyens d'influer sur tous les autres pouvoirs, sur l'opinion tout entière, et de tenter de les ramener à ce qu'il croit être le bien public. En présence de ces obstacles venant du président irresponsable, les Chambres comme le Ministère pourront être amenés à revenir sur leurs résolutions, ou du moins à transiger. Et si lasituation devient plus grave ou plus tendue, la dé-

mission du Président se présente alors comn^e un moyen suprême de dénouer toute diffleullé, ou de dégager sa conscience. Un roi, représentant d'une dynastie hérédi- UirCj ne peut donner sa démission. Pour le président, à des heures décisives, quand il lui semble que les plus hauts intérêts sont en jeu, il peut, par Toffre ou la menace de sa démission, tenter légitimement un dernier moyen d'influence en donnant à choisir enlre lui et les mesures qu'il blâme> comme il pourra toujours par elle prévenir toute complication grave en reconnaissant qu'il s'est trop engagé dans le sens d'une politique que le pays n'a point ratifiée.

Si l'on veut bien parcourir l'histoire de ces dernières années, surtout de 1876 à 1879, en laissant de côté l'appréciation de la ligne politique suivie et cert lins détails excessifs, ne trouvera-t-on pas que celte histoire, dans ses traits principaux, présente une application, hasardée sans doute mais correcte, honnête jusque dans une démission donnée avant terme, de ce jeu régulier de nos institutions? C'est au bon sens public de savoir le comprendre, et de faire en sorte, comme en Angleterre, que les ressorts constitutionnels ne se tendent et ne se détendent jamais qu'en pleine légalité, sinon sans crises du moins sans révolutions.