ÉDIT DE 1764 ET DÉCLARATION DE

en effet six ans au plus et fut détruit par l'abbé Terray ; mais quelle qu'ait été sa courte existence, il mérite de nous intéresser à un double point de vue; il est d'abord la codification des doctrines qui, malgré de trop nombreuses défaillances, n'avaient cessé de régler les rapports de l'Etat avec les^ administrations communales. En second lieu, il est la première des grandes lois municipales qu'a multipliées notre époque, sans qu'elle soit parvenue encore à trouver la formule définitive qui concilie d'une manière satisfaisante les droits de la commune avec le respect des intérêts généraux du pays. Pour la première fois en 1764, le gouvernement de l'ancien ^régime tenta cet effort d'assimiler toutes les villes aux mêmes règles d'administration politique et financière, sans tenir compte des parchemins, chartes, coutumes ou traditions sur lesquels chacune d'elles s'appuyait pour revendiquer la prérogative d'une existence particulière.

L'édit de 1764 fut rédigé dans la période, par malheur trop courte, de calme et de progrès qui suivit immédiatement la conclusion néfaste de la guerre de Sept- Ans. Son préambule rappelle que le roi par sa déclaration du 11 février 1764 avait demandé des éclaircissements sur la situation des villes, corps et communautés; il avoue que des arrêts particuliers ne peuvent plus suffire et qu'il est temps de fixer dès à présenties principes généraux qui doivent dominer et diriger leur administration : « Nous avons reconnu qu'indépendamment des éclaircissements demandés par notre dite déclaration et d'après lesquels nous ferons connaître nos intentions à l'égard de chacune desdites villes, corps et communautés, relativement à leur situation particulière, il serait utile de fixer dès à présenties principes généraux qui doivent diriger leur administration afin que nos sujets puissent recueillir plus tôt les fruits que nous attendons des mesures que nous

ne cesserons de prendre pour le rétablissement du bon ordre partout où il aurait pu souffrir quelque interruption; nous nous sommes fait représenter en même temps les lois et ré glements qui sont intervenus sur cette matière importante jusqu'à ce jour, et il nous a paru nécessaire de les réunir dans une seule et même loi, en y faisant les changements que le temps et les circonstances ont pu exiger et en apportant aux abus et aux inconvénients qui s y sont glissés les remèdes les plus efficaces pour rétablissement d'une police stable et permanente et la plus uniforme qu'il a été possible ^ »

Nous analysons rapidement Tédit de 1764 en y joignant la déclaration interprétative de 1765 qui en étendit les dispositions à toutes les villes et bourgs indistinctement et qu'il est impossible d'en séparer^.

Les offices de maires, consuls, échevins, capitouls jurats, etc., dans toutes les communautés du royaume étaient supprimés pour toujours, sans qu'ils pussent être rétablis par la suite, sous quelque prétexte que ce pût être (Art. II, 1764). Vaines promesses d'un gouvernement dont la fermeté et l'esprit de suite n'égalaient pas les bonnes intentions.

Les nouvelles administrations municipales étaient composées, dans les villes de 4,500 habitants et plus, d'un maire, de quatre échevins, de six conseillers de ville, d'un syndic receveur et d'un secrétaire greffier, ces deux derniers n'ayant pas voix delibérative au Conseil (Art. 3, 1765).

Les maires étaient nommés par le roi sur une liste de trois candidats choisis par l'assemblée électorale^ (Art. 5,

^ Isambert, t. XX] I, p. 405.

* V. la déclaration de 1765 dans Isambert, t. XXII, p. 434.

3 Avant 1764, Je roi désignait parfois les maires aux suffrages de leurs coucitoyens, mais seulement par occasion et temporairement. C'est ainsi qu'à Saint-Quentin, en 1636, l'acnée de Gorbie, Louis XI II avait imposé à la ville comme mayeur un candidat de son cboix, le sieur de la Fons. Voy. pièces justificatives, n°4. Il en fut de même en 1732. Voy. pièces justif., u9 12.

1765). Grave innovation, qui mettait ces magistrats à part de leurs collègues du Conseil et préludait à leur transformation en fonctionnaires de l'Etat. Ils devaient avoir passé par réchevinage (art. 9, 1765). Leurs fonctions duraient trois ans et ils ne pouvaient être réélus qu'après un intervalle de trois années (art. 12, 1765). Les autres officiers étaient élus par la voie du scrutin et par le suffrage restreint d'une assemblée de notables (art. 5, 1764; art. 4, 1765) réunie, sous la présidence du lieutenant général au bailliage, ou de tout autre premier officier de la justice ordinaire du lieu, sans voix délibérative (art. 9, 1764; art. 30, 1765)^

Pour devenir échevin, il fallait avoir été conseiller de ville (art. 10, 1765); pour devenir conseiller de ville, il fallait avoir été notable (art. 11, 1765). Cette gradation avait pour avantage de ne jeter le discrédit sur aucune des fonctions municipales et d'assurer chez ceux qui les exerçaient une certaine expérience des affaires. Les échevins étaient élus pour deux ans seulement et ne pouvaient rentrer en charge qu'après un intervalle égal à la durée de leurs pouvoirs (arL 14, 1765). Les conseillers de ville restaient en fonctions six ans et n'étaient rééligibles que six ans après leur sortie de charge (art. 15 et 16, 1765). Le syndic receveur et le secrétaire greffier étaient nommés pour une période de trois années, indéfiniment renouvelable (art. 17, 1705).

L'institution des notables était la partie la plus curieuse et la plus originale des nouveaux édits. Les notables devaient

' L'art. 9 (17G4), que réforma l*article 30 (1765) statuait seulement que le premier officier des sièges royaux et le procureur du roi auxdits sièges assisteraient aux assemblées des notables, mais il ne leur conférait la présidence que dans le cas où loris les officiers municipaux en exercice se trouvaient absents, ou s'ilètiit question soit de la police générale, soit des deniers revenant au trésor et des comptes de ces deniers*

être âgés d'au moins trente ans, domiciliés dans la ville ou le bourg depuis dix ans. Ils devaient avoir passé par les charges de leur communauté, s'ils appartenaient à une communauté qui eût des syndics et des jurés. lis étaient élus par les députés des corps et communautés, choisis eux-mêmes dans des réunions particulières, et votant au scrutin à la pluralité des voix ; leur mandat, toujours renouvelable, durait quatre ans (art. 34, 35, 36, 37, de la décl. de 1765). Les corps qui étaient appelés à fournir un député pour l'élection des notables étaient : le chapitre principal du lieu; chaque chapitre séculier; l'ordre ecclésiastique; les nobles et officiers militaires; le bailliage; chacune des autres juridictions; chacun des autres corps et communautés du lieu (art. 34). Cette dernière disposition avait une portée qui ne paraît pas avoir été saisie tout d'abord : les corporations d'artisans, fort nombreuses, devaient aisément, à la faveur de la loi, imposer leurs candidats aux autres corps. La déclaration du 15 juin 1766 revint sur la décision antérieure et ne laissa la nomination d'un député qu'aux corps et communautés d'artisans, en jurande ou non, atteignant le chiffre de dixhuit membres dans les villes de 4,500 habitants, et plus de douze dans les villes au-dessous de ce chiffre, sinon, ils devaient, pour nommer un député, parfaire le nombre exigé en s'assemblant avec un ou plusieurs corps de la profession analogue à la leur (art. 1, 1766) ^ L'article 3 de la même déclaration donnait le droit de nommer un député aux commerçants, négociants, entrepreneurs de niaLuTacture et marchands ayant le droit de parvenir au consulat dans les villes où il y avait juridiction consulaire ou chambre de commerce. Le nombre des notables à élire était de quatorze (art. 29,

A Isambert, t. XXII, p. 455.

1765), qui devaient être nécessairement choisis, un dans le chapitre principal du lieu, un dans Tordre ecclésiastique, un dans les personnes nobles et officiers militaires, un dans le bailliage ou sénéchaussée, un parmi les officiers des autres juridictions quel que fût leur nombre, un parmi le bureau des finances, deux parmi les commensaux de la maison du roi, avocats, médecins et bourgeois vivant noblement, un dans la communauté des notaires et procureurs, trois parmi les négociants en gros, marchands ayant boutique ouverte, chirurgiens et autres exerçant les arts libéraux, deux parmi les artisans.

Tout ce qui concerne la régie et l'administration des villes et bourgs devait être réglé dans une assemblée du corps de ville, tenue chaque quinzaine, aux jours et heure fixés par rassemblée des notables^ (art. 7 et 8, 1764; art. 44, 1765). Les conseillers de ville avaient le droit d'assister à cette assemblée, sans toutefois que les maire et échevins fussent tenus de les y appeler, pour les afl'aires que l'assemblée des notables aurait déterminé être de nature à être réglées par le corps de ville et qui pourraient requérir célérité (art. 45, 1765). Toutes les autres afiaires devaient être portées dans une assetûblée du corps de ville, tenue tous les mois au moins et à laquelle devaient être appelés les conseillers.

Les notables étaient convoqués deux fois par an ou même plus souvent, si cela était nécessaire. Dans ces sessions, il était rendu compte de l'état des affaires municipales; les receveurs y présentaient un état de la recette et de la dépense, des dettes actives et passives de la communauté, pour être le tout vérifié et arrêté en double par l'Assemblée et envoyé ensuite à l'intendant de la généralité (art. 8, 1764).

i Uassemblée dite des notables comprenait, outre les notables, les mairesi les échevins et les conseillers de viUe (art. 29, 1765).

L'administration des deniers communs et d'octroi appartenant aux villes et bourgs était dans Tédit de 1764 et la déclaration de 1765, l'objet de dispositions multiples où se retrouvent l'esprit et les pratiques de l'édit de 1683. Des lettres patentes devaient fixer pour chacune des communautés le montant des dépenses reconnues nécessaires, et qu'il était interdit de dépasser, sauf en cas d'urgence et avec les formalités prescrites, sous peine pour les officiers municipaux d'en répondre en leurs propres et privés noms et être condamnés au remboursement avec intérêts des sommes dont la dépense n'aurait point été autorisée (art. 13, 1764). Aucune pension ou gratification ne pouvait être accordée, aucune réparation, sauf celles d'entretien ordinaire, faite aux biens communaux sans une délibération prise par l'assemblée des notables, communiquée à l'intendant et autorisée par une décision du contrôleur général (art. 14, 1764). Les mêmes formalités étaient exigées pour toutes constructions nouvelles ou augmentations à celles déjà faites; les plans et devis estimatifs devaient, dans ce cas, être envoyés au contrôleur général et approuvés par lettres patentes spéciales (art. 15, 1764). Toute acquisition dépassant trois mille livres devait être soumise aux notables, communiquée à l'intendant et autorisée par lettres patentes spéciales ; au-dessous de ce chiffre, l'homologation des juges royaux suffisait (art. 16, 1764); les aliénations de biens, reconnues indispensables, les emprunts, rétablissement d'octrois nouveaux, étaient soumis aux mêmes nécessités d'autorisation (art. 17, 18 et 24, 1764). Les adjudications des baux des biens et revenus patrimoniaux des villes et bourgs devaient être faites devant l'assemblée des notables, au plus offrant et dernier enchérisseur, à l'exception dé ceux qui n'excéderaient pas cent livres de revenu annuel et pourraient être passés par les officiers municipaux

sans cette formalité; l'adjudication des octrois devait avoir lieu en présence des officiers du bureau des finances ou de rélection; défense était faite aux officiers municipaux de s'en rendre en aucun cas et sous quelque prétexte que ce fût, adjudicataires soit en leur nom, soit par l'entremise de tiers interposés (art. 26, 1764). Toutes députations payées étaient interdites, sauf en cas de nécessité urgente où l'approbation de l'intendant était encore nécessaire (art. 30, 1764). Un syndic receveur, élu par l'assemblée des notables, était chargé dans chaque ville de la recette et de la dépense des deniers patrimoniaux et d'octroi (art. 3, 1765). Il était astreint au dépôt d'un cautionnement (art. 22). Il faisait dans l'assemblée du corps de ville les propositions nécessaires pour la régie et l'administration des biens de la ville, le recouvrement des revenus tant patrimoniaux que d'octroi, les poursuites jugées nécessaires contre les débiteurs de la communauté ; il lui était défendu d'employer aucuns deniers sans un mandement signé du maire, d'un échevin et du secrétaire greffier (art. 23, 1765). Les deniers communs étaient déposés dans une caisse à trois clefs, une pour le receveur, les deux autres pour un notable et un officier municipal; le receveur n'avait chaque jour à sa disposition que la somme strictement nécessaire pour les dépenses courantes. Les deniers d'octrois, déposés dans la caisse commune, devaient être employés à la destination qui leur était spécialement affectée; l'emploi de l'excédent, s'il y avait lieu, était fixé par l'assemblée des notables (art. 27, 28, 1764). Chaque mois le syndic receveur remettait au corps de ville un bref état des recettes et dépenses ; tous les ans, au plus tard au mois de mars, il présentait aux notables un compte en règle de l'exercice précédent (art. 32 et 33, 1763). Ce compte était rendu en forme devant le bailliage ou la sénéchaussée (art.

40, 1764). Envoi était fait de l'extrait et de l'arrêté à rintendant et au contrôleur (art. 35, 1764). Quant aux octrois, le compte en était rendu tous les trois ans tant devant les bureaux des finances que devant la Chambre des comptes.

L'édit de 1764 et la déclaration de 1765 dont nous venons de présenter une rapide analyse peuvent être considérés, dans l'histoire de la législation municipale en France, comme constituant un trait d'union entre l'ancien régime et le nouveau, 6' lire le passé et l'avenir; elles appartiennent au premier par la réunion en une loi générale des principes déposés dans les ordonnances antérieures : elles ont apporté au second l'originalité de quelques dispositions nouvelles. Lia mise eu tutelle des communautés, leur incapacité de vendre, d'aliéner, d'emprunter, de lever aucuns octrois ou autres taxes, de procéder à aucunes dépenses extraordinaires, sauf celles de très faible importance, sans la double autorisation des représentants locaux du pouvoir central et du conseil du roi, existaient déjà soit en germe, soit avec leur entier développement dans les ordonnances antérieures et avaient été consacrées formellement dans l'ensemble et dans les détails par l'édit de 1683 et la déclaration explicative de 1687/. La création d'un syndic receveur ne faisant pas partie du corps de ville était seule une innovation d'ailleurs excellente; on évitait ainsi le vice radical qui faussait avant cette époque toutes les administrations financières des communautés, la réunion dans une seule et même personne du comptable et de l'administrateur. Il est inutile d'ajouter que les lois modernes ont depuis 1789 maintenu cette distinction. Il faut noter aussi l'obligation pour les villes de compter de leurs deniers patrimoniaux devant les bailliages

A V. rintroduction.

et sénéchaussées; il y avait ]à une erreur sur laquelle l'expérience aurait sans doute éclairé la rovauté, si l'essai de l'édit de 1764 avait duré plus longtemps; la mission de contrôler le maniement et l'emploi des deniers communs revenait plus naturellement aux représentants révocables de Tautorité royale qu'à des corps judiciaires, soumis aussi directement que les échevinages à l'effet souvent considérable des influences locales. Deux autres points me paraissent constituer la véritable originalité des édits de 1764-1765 : c'est d'abord la nomination des maires par le roi, et en second lieu la substitution des notables à Tancienne assemblée générale de la communauté. Le choix du premier magistrat par le pouvoir central n'était pas chose nouvelle et à cet égard la doctrine était fixée depuis longtemps; mais le roi n'avait jamais usé de son droit que d'une manière occasionnelle et toute temporaire, sauf en certains endroits; il n'y avait pas encore eu application générale de la règle. Je ne parle pas des édits purement fiscaux de 1692 et autres années qui sont en dehors de la question. Par la mesure dont ils étaient l'objet, les maires étaient pour la première fois distingués du corps de ville et transformés, au moins implicitement, en agents de l'État, tout en restant administrateurs de la communauté. Ce double caractère allait être accentué et précisé quelques années plus tard par la loi du 5 décembre 1789. Quant aux notables, ils remplaçaient avantageusement Fancienne assemblée générale de la commune qui n'était plus, dans la plupart des villes, que la réunion des députés de quelques corps et corporations privilégiées; ils étaient élus h deux degrés par les membres de la communauté, et la royauté, en fixant d'avance les corps auxquels ils devaient appartenir, semble avoir voulu assurer la représentation aussi exacte que possible et conforme aux idées du temps de tous les intérêts. Les arti-

sans, loin d'être écartés de l'assemblée des notables, devaient y compter légalement deux représentants. Je ne reviens pas sur ce que j'ai dit de leurs fonctions ; ils participaient à Télection du corps de ville et exerçaient un droit de contrôle sur les actes principaux de leur administration et sur la recette et la dépense des deniers patrimoniaux et d'octroi.

Ni le mode de nomination des maires ni le recrutement des notables n'étaient parfaits ; mais on aura moins le courage de les blâmer si l'on veut se rappeler que la plupart des lois qui ont suivi la Révolution ont été moins libérales que les édits de 1764-1765. La loi du 28 pluviôse an VIII mettait à la nomination du gouvernement non seulement les maires et les adjoints, mais encore 1q3 conseillers municipaux. La loi du 21 mars 1831, conçue pourtant dans un esprit de réaction contre le système de Tempire et de la restauration, confiait au roi le choix des maires et adjoints dans les communes de trois mille habitants et au-dessus ainsi que dans les chefslieux d'arrondissement, quelle que fût leur population. La question depuis cent ans a-t-elle beaucoup avancé? Il est permis d'en douter : peut-être la royauté avait elle trouvé la véritable solution en exigeant de l'assemblée des notables la présentation d'une liste de trois candidats aux fonctions de maire, parmi lesquels elle était obligée de faire un choix.

On peut mesurer l'importance et l'utilité des réformes introduites dans les hôtels de ville par les édits de 1764-1765 à l'hostilité qu'elles rencontrèrent dans la minorité influente qui était en possession du pouvoir. L'échevinage se fit à Saint-Quentin contre les nouvelles lois Tinterprète d'une

ECHEVINS ET NOTABLES 93

opposition qui fut très ardente ; dans une assemblée générale qui eut lieu le 3 juillet 1765 les magistrats municipaux donnèrent lecture d'un projet de requête, à l'effet d'obtenir des lettres patentes interprétatives de Tédit de mai 1765 et en conséquence d'être maintenus dans les privilèges de la ville sur la forme des élections et autres choses en dépendantes ^ Comme toujours, les deux grands partis dont se composait la bourgeoisie furent d'un avis contraire; les échevins et les députés de la plupart des corps judiciaires opinèrent qu*il fallait se pourvoir et en attendant surseoir sous le bon plaisir de Sa Majesté à l'exécution del'édit; les procureurs, notaires, médecins, drapiers, marchands de toile, orfèvres, mayeurs d'enseigne et prudhommes, pensèrent qu'il était sage d'exécuter l'édit, quitte ensuite à se pourvoir si on le trouvait nécessaire. Le succès ne répondit pas à l'audace des opposants; déjà le mayeur et le premier échevin, qui avaient fait un voyage à Paris et présenté au Conseil un mémoire explicatif des droits de la viUe, avaient été fort mal reçus. Ils ne furent pas plus heureux dans une seconde tentative et furent tancés vertement de leur opposition par le contrôleur général. La lettre du comte de Saint-Florentin, qui leur annonce le rejet formel de leur demande, témoigne des vues justes et de l'esprit de progrès qui animaient alors le gouvernement, plus avancé sur cette question spéciale que les classes privilégiées. Le ministre y établit que son collègue le contrôleur général a eu mille fois raison d'éconduire les suppliants ; ceux-ci ont invoqué en faveur de leurs prétentions le droit qu'ils avaient de choisir eux-mêmes leurs successeurs. Ce droit est un abus, puisqu'il a pour résultat de perpétuer les places dans les mêmes familles ; il est bien plus dans l'ordre

* Apch. *nc. de S.-Q , reg. F, 32.

qu'elles soient remplies par des sujets qui réunissent les suffrages de leur communauté et cette forme d'élire doit être bien plus agréable au général des habitants ^

On ne peut mieux dire ni penser plus juste ; en face des réclamations intéressées des privilégiés, la royauté établissait elle-même le droit du contribuable à participer à l'administration de la ville qu'il habite et à surveiller Temploi des fonds qu'il a payés. Il fallut se résigner et exécuter l'édit. Trois corps ecclésiastiques, huit corps judiciaires, cinquantesix corps de métiers, prirent part à la nomination des députés qui devaient procéder à l'élection des notables. La première assemblée de notables eut lieu le 28 août 1765^. Le lieutenant général au bailliage qui était chargé de la présider et le procureur du roi qui y assistait de droit élevèrent la prétention d'y jouer un rôle actif en fixant les objets sur lesquels devait porter la délibération et en interdisant la lecture et l'enregistrement de certaines pièces. Le contrôleur général, appelé à intervenir, donna tort h ces deux magistrats-. D'autres difficultés, plus graves, surgirent bientôt. Les notables prirent leur rôle au sérieux et y apportèrent un zèle, une ardeur de néophytes qui leur firent plus d'une fois outrepasser les bornes de leurs attributions. Les questions financières surtout donnèrent lieu à de vives discussions sur lesquelles nous aurons l'occasion de revenir à propos du budget de la ville. Le contrôleur général à l'autorité duquel

* Voy. pièces justificatives, n» 16.

2 Voy. Almanach de Picardie^ année 1766, article Saint-Quentin. Voici les noms et qualités des quatorze notables : de Peytavy, chanoine; Dubuquoy, curé de Sainte-Catherine; Dey, chevalier de Saint-Louis; Dartois, avocat du roi; Gallois de Morlancourt, procureur du roi en l'élection; CoUiette, avocat; Tribert, inspecteur de manufactures; Bellot, trésorier, commis des troupes; Desains, notaire; Copeau, apothicaire ; Gambier et Viéville, marchands ; Pilon, sellier; Neukome, charpentier.

3 Voy. pièces justificatives, n^ 17.