LO1 DU 12 JUILLET

SECTION I. — Exposé de la loi.

Le mode de concours financier de l'Etat a varié. Sous le régime de la loi de 1865, il consistait en une subvention. Depuis la loi de 1880, il est donné sous forme de garantie d'intérêts.

Avant de rechercher laquelle des deux conceptions est préférable, nous allons exposer l’une et l’autre. Disons tout de suite qu'il ne nous semble pas qu’il y ait besoin de justifier ce fait que l’Etat subventionne les chemins de fer d'intérêt local. D'ailleurs les sacrifices qu'il s'impose ainsi sont compensés dans une certaine mesure par les sommes importantes qu'il reçoit d’eux et qui sont le produit des impôts qu’il prélève directement sur la Compagnie, ou qu'il charge celle-ci de percevoir pour son compte. Il faut tenir compte en outre des services que les Compagnies rendent à l'Etat (poste, transport des militaires..….).

La loi de 1865 est ainsi concue en ses articles 5 et 6.

ART. 5. — « Les subventions peuvent être accordées sur les fonds du Trésor pour l'exécution des chemins de fer d'intérêt local. Le montant de ces subventions pourra s'élever jusqu’au tiers de la dépense que le traité d’exploi-

tation à intervenir laissera à la charge des départements, des communes et des intéressés.

« I] pourra être porté à la moitié pour les départements dans lesquels le produit du centime additionnel au principal des quatre contributions directes est inférieur à 20.000 francs, et ne dépasserïa pas le quart pour ceux dans : lesquels ce produit serait supérieur à 40.000 francs (1). »

«ArT.6.— La somme affectée chaque année sur les fonds du Trésor au paiement des subventions mentionnées en l’article précédent ne pourra dépasser 6.000.000 francs. »

Que résultait-il de ces dispositions ? C’est que l'Etat consentait à donner des subventions pour encourager la construction de nouvelles lignes, et pour solliciter l’intervention des départements et des communes, et cela d’après une base variant selon l'importance du centime additionnel au principal des quatre contributions directes. Le projet de loi ne fixait le montant de la subvention qu’au quart de la dépense. Cette proportion fut trouvée insuffisante en présence des difficultés de tous genres qu'il fallait vaincre et ne fut conservée que pour lesdépartementsexceptionnellement riches.Cette proportion ne constituait qu’un maximum pouvant, dans certains cas, ne pas être atteint. Le Gouvernement se réservait en effet le droit d'apprécier dans l'espèce les circonstances qui seraient de nature à justifier le chiffre de la subvention, laquelle d’ailleurs devait toujours rester comprise dans les limites du maximum fixé par la loi. Le Gouvernement en 1869 déclara cependant,

(1) 48 départements se trouvaient classés dans la {re catégorie, 23 dans la 2e et 18 dans la 3e. ,

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par l'intermédiaire du Ministre des Travaux publics, combattant un amendement de M. Dalloz, que, dans des cas exceptionnels, il saisirait le Corps législatif d’un projet de loi tendant, au cas d’insuffisance des ressources, à assurer aux départements l'assistance qui leur serait nécessaire pour mener leur entreprise à bonne fin.

Il fut décidé lors de la discussion que les ressources créées par la loi du 21 mai 1836 pourraient être affectées en partie par les communes et les départements à la dépense des nouvelles lignes.

SECTION II. — Résultats et critique de la loi.

Les résultats de la loi de 1865 ne furent pas heureux. Cela tient non seulement aux causes que nous venons de signaler, mais encore à ce que les Compagnies concessionnaires n'ont pas su se borner à construire des lignes modestes,économiques, en rapport avec le trafic, mais se sont attachées surtout à souder les uns aux autres des tronçons susceptibles de constituer par leur réunion de grandes lignes faisant concurrence au réseau préexistant. Leur but était facile à constater. Les Compagnies espéraient ainsi tirer de gros bénéfices lors de la vente qu’elles feraient de leurs voies à la Compagnie la plus voisine.

Le développement du réseau d'intérêt local ne se fit que lentement.

A la fin de 1870, 1.814 kilomètres seulement avaient été concédés. Après les événements de 1870-1871, un élan se produisit. En 1872, 624 kilomètres furent concédés et en 1873, 1.043 kilomètres.

Au 31 décembre 1880, 5.642 kilomètres avaient été concédés, 331 avaient été abandonnés ou cédés à l'Allemagne, 1.632 avaient été rachetés par l'Etat et incorporés au réseau général.

Il ne restait donc que 3.679 kilomètres sur lesquels 2.187 étaient en exploitation. Les subventions payées par l'Etat s’élevaient à 36.196.120 francs.

La loi du 12 juillet 1865 était loin d’être parfaite. Les résultats qu’elle produisit n'étaient guère satisfaisants, comme on a pu s’en rendre compte. On peut en voir la cause principale, croyons-nous, dans le mode de concours financier que l'Etat apportait aux départements ou aux communes et qui consistait en une subvention. Il y avait là pour ainsi dire un appel aux spéculateurs qui profitaient de la somme donnée et faisaient illusion au public qui n'avait aucune garantie, ni de rémunération des capitaux engagés, ni d'exploitation. L’entrepreneur tombait en faillite, laissant derrière lui des travaux inachevés et de nombreuses victimes. Nous pouvons citer l'exemple de l’un d’eux qui après avoir obtenu une subvention de 900.000 fr. du dépärtement avait constitué une société dont la charte lui réservait la totalité de cette subvention, à titre de part de fondateur.

Une deuxième cause de l’échec de la loi de 1865 se trouve dans la loi du 24 juillet 1867relative aux sociétés.Elle donna en effet naissance à des abus en permettant de constituer des sociétés anonymes composées de T personnes seulement, qui administraient et se chargeaient du soin de se contrôler ainsi elles-mêmes. Cest ce qui a permis de dire

cor pu 42 ruizcer 1865 121

à un Ministre des Travaux publics, M. Caillaux, qu’une Compagnie de chemin de fer peut profiter du capital obtenu par des émissions d'obligations et l’employer à acheter des actions d’une autre Compagnie, sans que les obligataires aient été avertis.

Au moment où fut promulguée la loi de 1865, les garanties étaient suffisantes au contraire. Les sociétés concessionnaires ne pouvaient en effet émettre d'actions qu'à la condition d’être constituées en sociétés anonymes dûment autorisées. Elles se trouvaient dans l'obligation de se soumettre à l’article 37 du Code de commerce ainsi conçu:

« La société anonyme ne peut exister qu'avec l’autorisation du Roi et avec son approbation pour l'acte qui la constitue. Cette approbation doit être donnée dans la forme prescrite par les règlements d'administration publique. »

Le Gouvernement avait ainsi un droit de surveillance grâce auquel, avant d'accorder son autorisation, il pouvait rechercher si la société présentait véritablement les garanties nécessaires et si une juste proportion existait entre les obligations et les actions.

Enfin nous croyons qu’il n’était pas juste de prendre pour base de la subvention le produit des centimes additionnels. Supposons en effet deux départements dont le produit de ces centimes se monte à une somme égale. Cela ne veut pas dire que le concours de l'Etat doive être le même dans les deux cas.

La subvention devrait exactement correspondre aux difficultés que peut rencontrer le département dans l'établissement de la voie. Ainsi tel département se com-

pose de plaines étendues où l’établissement d’un chemin de fer, par suite de l’absence de tout obstacle, sera d’une construction facile, et par conséquent économique ; {el autre, au contraire, est montagneux, ce qui enlraînera l'obligation de construire des viaducs, de jeter des ponts sur les vallées, et par suite des nombreux travaux d’art qu’on aura à exécuter, les dépenses seront relativement considérables.

La meilleure preuve d’ailleurs que la richesse d’un département ne peut exactement se mesurer au produit du centime, c’est que chaque année, lorsqu'on élablit la répartition du fonds de subvention destiné à venir en aide aux départements pauvres, la base adoptée n’est pas le produit du centime.

Frappé de tous les inconvénients dont la loi de 1865 avait été la cause, le Gouvernement, dès l’année 1870, ouvrait une enquête sur le point de savoir notamment leque des deux systèmes, celui de la subvention ou celui de la garantie d'intérêts, devait être préféré. !

Malheureusement la guerre de 1870 survint, et les événements empêchèrent l'enquête de se poursuivre.

Mais déjà M. Houssard (1), député, et plusieurs de ses collègues avaient, le 23 mars 1870, déposé une proposition tendant à réviser la loi de 1865. Ils alléguaient à l’appui de leur demande que cette loi n’avait pas été efficace, et n'avait pas donné les bons résultats qu’on était en droit d'en attendre. Ils désiraient voir notamment substituer en ma-

(1) Moniteur universel, 3 mai 1810.

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tière d’expropriation au grand jury, le petit jury, voir faire de la dispense de clôture une règle générale et non un simple fait dépendant d'une autorisation préfectorale, Mais ce qui mérite tout particulièrement d’attirer notre attention, c’est la partie financière de leur proposition. Voici en quoi elle consistait.

Le maximum annuel qui jusqu'alors était de 6.000.000 était porté à 25. La répartition en 3 catégories était maintenue, mais le montant des subventions relatives à chacune d'elles était modifié. Voici comment il était réglé par

"ce projet.

Départements dont le centime est d’un produit supérieur à 40.000 francs, 1/3 au lieu de 1/4.

Départements dont le centime produit entre 20 et 40.000 francs, 1/2 au lieu de 17/3.

Départements dont le centime est inférieur à 20.000 fr.; 2/3 au lieu de 1/2.

On trouva alors avec raison que le concours de l'Etat était déjà suffisant, étant donné que les chemins de fer d’intérêt local ne répondent pas à des besoins généraux et qu’ils deviennent la propriété des départements et des communes à la fin de la concession. La base de répartition fut changée par la loi de 1880. Nous verrons plus loin de quelle façon.

L'Etat ne contribue pas seul à l’établissement des chemins de fer d'intérêt local. Les départements, les communes et même les particuliers apportent eux aussi leur concours financier.

Une disposition intéressante de la loi de 1865, en son article 3, permettait d'appliquer à l’exécution d’un chemin

de fer d'intérêt local une partie des ressources créées en vertu de la loi du 21 mai 1836 pour les besoins du service vicinal.

Est-ce là une disposition heureuse ? Nous ne le croyons pas, car il était à craindre que les Conseils généraux, désireux de posséder des chemins de fer et se laissant influencer par certaines considérations locales, ne fussent trop facilement portés à abuser de la faculté qui leur était conférée par l’article 3. Et puis,il faut bien reconnaître que les chemins de fer et les chemins vicinaux sont deux services distincts qui, comme tels, doivent faire l’objet de 2 chapitres différents dans les budgets départementaux.

Le danger que nous venons de signaler n’était pas illusoire puisqu’en 1865, le Ministre des Travaux publics a cru utile d’attirer l'attention des Conseils généraux sur l’article 3 et les inconvénients qu’il pouvait présenter s’il était mal appliqué. Dans sa circulaire il disait que les Conseils généraux ne doivent consacrer à l'exécution des chemins de fer que l’excédent des ressources laissées disponibles par l’état d'avancement de la vicinalité, et qu’il serait regrettable que le service des chemins vicinaux vint à être entravé par le changement de destination des fonds qui lui seraient nécessaires.

Un amendement à l’article 3 avait même été plus loin. Il voulait qu’ « en aucun cas les ressources créées par la loi du 21 mai 1836 pour les chemins vicinaux ne puissent être appliquées aux chemins de fer d'intérêt local ». Mais il fut repoussé, |

Nous avons dit qu’à côté de l'Etat, des Départements et

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des Communes, des particuliers pouvaient accorder des subventions. ; : k

Ceci malheureusement se présente assez rarement, et n’est guère le fait que de quelques industriels pour qui l'établissement d’un chemin de fer peut être d’un grand intérêt. La plupart du temps, leur concours se présente sous forme de dons de terrains ou de souscriptions d’actions en vue d'activer la formation du capital social.