CHAPITRE XIII

PROJETS DE RÉFORMES A APPORTER A LA LOL DU 41 juin 1880.

Nous avons déjà eu maintes fois l’occasion de signaler les inconvénients qui résultent de la loi de 1880. Nous croyons qu'ils tiennent plutôt à la manière dont cette loi a été appliquée qu’à l'économie mème de ses dispositions. Quoi qu’il en soit, de nombreux projets de révision ont été présentés. Ils touchent principalement aux questions financières. Cependant le 25 mars 1882, MM. Chéneau et Labuze, députés, ont proposé quelques changements dont quelques-uns n’appartenaient pas à cet ordre d'idées. Ils demandaient que la déclaration d'utilité publique intervint avant la concession, que des facilités fussent accordées aux départements pour leurs emprunts, que la procédure d’expropriation fût simplifiée. [ls regrettaient enfin que la loi de 4880 n’eût prévu que le système de la concession totale et eût exclu celui de la construction par le département ou celui de la construction et de l’exploitation directe. Sur ce dernier point, nous ne sommes nullement d'accord avec les honorables auteurs de la proposition, car nous ne voyons aucun article de la loi de 1880 qui interdise aux départements et aux communes d'exécuter une partie des travaux.

Les critiques suscitées par la loi de 1880 n’ont d’ailleurs

pas échappé au Gouvernement, aux Chambres et au Conseil d'Etat qui se sont émus de l’état de choses que nous avons décrit.

Une réaction s’est assez rapidement produite contre cette loi et l’on a songé à la reviser,

Elle a en effet, et c’est là un des reproches les plus sérieux qu'on puisse lui adresser, le grave inconvénient d'employer les deniers de l'Etat avec une magnanimité qui n'existait pas sous l’empire de la loi de 1865, car le législateur de 1880 en décidant que la garantie de l’Etat pourrait s'élever jusqu’à 400.000 francs par département, s'expose à meltre annuellement le budget dans l’obligation de supporter un jour, une dépense de 35.000.000 alors qu’on avait limité à 6.000.000 dans la loi antérieure le maximum des subventions à payer.

Le fonctionnement de la loi de 1880 n'entraîne pas seulement des sacrifices onéreux pour l’Etat,mais encore pour les départements et les communes.

En effet, les charges que les départements supportent sont fortélevées; c'est ainsi qu’en 5 ans, pour 271 kilomètres, le département de la Gironde a eu à payer 2.480.000 fr.: celui des Bouches-du-Rhône, 2.733.000 francs pour 133 kilomètres; celui de l'Allier enfin 1.100.000 francs ue 160 kilomètres.

Une commission spéciale instituée par décision du 30 novembre 1889, présidée par M. Chauchat, conseiller d'Etat, et dont le rapporteur fut M. l'ingénieur des Ponts et Chaussées Brosselin, fut chargée d'étudier les questions concernant les chemins de fer d'intérêt local. Dans ce but, elle

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envoya des questionnaires aux Conseils généraux, aux ingénieurs, aux préfets, aux concessionnaires, et se livra en outre à des enquêtes sur place.

Le 20 décembre 1889 le Ministre adressa une circulaire qui prouve bien que l’abrogation de la loi de 1880 était à l’ordre du jour. Il envoya aux préfets des cadres à remplir et les invita à lui fournir des renseignements sur les modes de concession de chaque ligne, les prix d'établissement alloués aux concessionnaires, les dépenses réelles d'établissement.

Les questions posées étaient nombreuses. Elles portaient sur les points suivants. .

Quel est le critérium qui permet de distinguer un chemin de fer d'intérêt local et un tramway? (Nous examinerons cette question lors de l'étude que nous ferons sur les tramways.)

Quand l'intervention du Ministre des Travaux publics doit-elle se produire ?

Faut-il continuer à appliquer la loi de 1880 sous laquelle le Ministre n'examine les projets que lorsque les conventions ont déjà été arrêtées par le département ou la commune ?

Ne vaut-il pas mieux accorder au Ministre le droit de s’opposer à l'enquête au cas où l'Etat ne devrait pas ultérieurement fournir son concours financier ?

La Commission a adopté cette solution.

Est-elle satisfaisante ? Nous ne le croyons pas ; en voici la raison : c’est qu'il nous semble bien difficile que le Ministre puisse statuer en connaissance de cause, et décider si une garantie d'intérêts doit ou non être accor-

dée, au cas où une enquête préalable n’est pas encore intervenue.

Avec la question des garanties à exiger du concessionnaire, la plus importante dont la Commission ait eu à s’occuper est certainement celle de savoir sous quelle forme l'Etat devait prêter son concours financier.

Fallait-il maintenir la garantie d'intérêts ? Devait-on, au contraire, revenir au système de la subvention ? La Commission a pensé qu’il valait mieux maintenir la loi de 1880, et y apporter quelques modifications. Nous allons les examiner ainsi que le projet du Gouvernement et les décisions prises par la Commission spéciale chargée de l’étudier et dont le rapporteur fut M. Georges Cochery, député (1).

Disons tout d’abord que la révision devait porter, d’après la Commission chargée des études préparatoires, sur l’ensemble des dispositions de la loi de 1880.Le Conseil d'Etat, le Gouvernement et la Commission des chemins de fer furent au contraire d'avis de ne modifier que les stipulations financières et de ne faire porter les réformes que sur :

1° Le mode et le quantum du concours financier de l'Etat, du département ou de la commune.

2° La fixation du capital de construction et des frais d’exploitation.

3° La proportion qui devait exister entre le capital actions et le capital obligations.

Examinons d’abord l’importante question du concours financier.

(4) Chambre des députés, annexe au procès-verbal de la séance du 29 mars 1893.

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La Commission a pensé avec raison qu’il faut laisser au Gouvernement le choix entre la garantie et la subvention. Cela tient à ce qu’il est bien difficile de poser un principe formel, de se prononcer d’une façon absolue sur la supériorité de l’un de ces deux systèmes sur l’autre, chacun ayant ses inconvénients, mais chacun aussi présentant ses avantages. L'essentiel est de bien les appliquer. Or nous ne croyons pas que cela eût été fait jusqu’à présent.

Avec la subvention une fois donnée, le concessionnaire se trouve dans l’obligation de continuer la construction à ses frais, et d'assumer les risques d'exploitation. Nous croyons que la subvention aurait pu donner des résultats plus satisfaisants, si on en eût mieux réglé l'application, et si, au lieu d’un concours incomplet, l'Etat eût donné un capital correspondant aux dépenses nécessaires pour mener à bonne fin la construction. L'on n'aurait pas vu alors ce que l’on a si souvent constaté à cette époque: un concessionnaire qui ne pouvait achever la construction, et le département ou la commune obligés d'y pourvoir. Et encore ne peut-on pas dire que l'Etat ne doit pas fournir une subvention trop complète, la création de ces chemins de fer étant principalement une affaire d'intérêt local ?

Avec la garantie d’intérêts, nous ne trouvons pas cet aléa, ce stimulant. Bien au contraire, les risques que peut avoir à endosser le concessionnaire sont faibles et dans bien des cas il sera peu poussé à étendre son trafic, car ses bénéfices seront souvent d'autant plus élevés que la dépense sera moins grande, et le trafic moins important.

Le Gouvernement dans son projet fixait à 15 ans la durée

de la concession et proposait de fixer à 750 francs, par kilomètre, le maximum des sommes à verser pour couvrir l'insuffisance de l'exploitation.

Ce qui constitue la différence avec la loi de 1880, c’est que celle-ci avait établi le maximum en le faisant porter . sur l’ensemble des subventions, tandis que le Gouvernement le fait porter sur les insuffisances d'exploitation.

Mais d’où vient ce chiffre de 750 francs, est-il arbitraire : ou au contraire, correspond-il à quelque réalité ?

Ce qui a déterminé le Gouvernement à le choisir, c'est qu’il représente la somme annuelle à laquelle s’élève en général l'entretien des voies.

On peut supposer en effet qu’une ligne pour laquelle la dépense est de 2.500 francs peut donner 1.750 francs de recettes et que celle qui exige une dépense de 2.000 francs rapportera 1.500 francs.

Dans le sens du maintien de la garantie d'intérêts on peut encore dire que si elle n’a pas donné les bons résultats qu'on était en mesure d’en attendre, c'est qu’elle avait été détournée du but qui lui avait été assigné.

On a fini en effet par l'appliquer au capital actions et l’on en a fait ainsi, suivant l'expression de M. G. Cochery, un véritable emprunt indirect, et la prise en charge réelle par PEtat de tous les risques du concessionnaire. Or telle n’est pas la raison d’être de la garantie qui ne doit protéger que le capital obligations, les risques de l’entreprise devant être supportés par les seuls actionnaires.

Le Gouvernement se proposa aussi de limiter la durée de la subvention de l'Etat. Il fut alors décidé qu'au cas où

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la durée des conventions d'exploitation serait différente de celle de la période d'amortissement, on prendrait comme base des subventions de l'Etat, les engagements respectifs des départements.

La loi de 1880 a eu encore cet inconvénient de mettre à la charge du Département et de l’Etat,le capital de premier établissement, non pas en le faisant constituer par eux,mais par des intermédiaires. Or voici quelle en a été la conséquence : c’est que,le crédit personnel de ceux-ci ne pouvant forcément être que très inférieur au leur, le sacrifice fait par l’Elat n’est pas en rapportavec l'avantage retiré par le concessionnaire. En effet,avec un concours financier moindre, l'Etat eût pu obtenir les mêmes résultats, et avec une garantie d'intérêts égale, le concessionnaire eût eu plus qu'il n'a actuellement avec celte même garantie.

On peut nous objecter, il est vrai, que la constitution du capilal par un intermédiaire a été employée pour les chemins de fer d'intérêt général et a donné de fort bons résultats. Oui sans doute, mais il ne faut pas perdre de vue qu'en malière de crédit, les grandes Compagnies peuvent êlre comparées à l'Etat, la sécurité de leurs titres étant la même (1).

Le Gouvernement a pris également dans son projet des mesures relatives à l'apport du concessionnaire. Voici ce qu’il décida à ce sujet :

« Quelles que soient les combinaisons adoptées dans

(1) En Angleterre, l'Etat se charge de faire bénéficier les établissements locaux de son crédit en vue de leur faciliter la réalisation de leurs tra-

vaux. La situation est analogue en Allemagne et en Belgique, où l'Etat et les pouvoirs locaux ont souvent une partie importante du capital actions

les conventions passées entre le concessionnaire et le département ou la commune, le concessionnaire devra toujours fournir une partiedu capital de premier établissement qui ne sera pas inférieure à un quart du capital. »

Le principe posé est excellent. Nous repoussons cependant cette mesure, car elle obligerait souvent la Compagnie à faire un emprunt pour se procurer la somme qui lui est demandée. Oy ceci ne serait guère compatible avec le caractère bon marché que doivent avoir ces chemins de fer. Ce serait d’ailleurs retomber d’un inconvénient dans un autre.

Nous ne pouvons qu'approuver par contre l’interdiction des forfaits formulée par la Commission.

Celle-ci a cru devoir cependant apporter un léger tempérament à la prohibition qu’elle formulait. Le voici : « Les dépenses d’exploitation ne peuvent pas faire l’objet d’un forfait. Elles sont limitées par des maxima dans l’acte de concession qui peut donner au concessionnaire, soit une prime allouée sur les économies réalisées dans l'exploitation, soit une subvention fixe annuelle. »

Cette subvention par sa nature même ne pourra jamais atteindre le montant de la dépense, mais elle aura du moins le grand avantage d’intéresser le concessionnaire au développement des recettes, ce qui est à notre avis une condition importante de la réussite de l’entreprise.

Le projet du Gouvernement proposait en outre de modifier letaux dela garantie et le maximum de l'amortissement.

Le maximum de l’annuité garantie était fixé d’après la loi du 11 juin 1880 à 5 0/0. Cette annuité se composait de

RÉFORMES A APPORTER A LA LOI DU 11 Juin 1880 161 deux éléments, l’un représentant l'intérêt, et l’autre l’amortissement. Mais ce résultat bizarre se produisit alors que le taux de l'intérêt variait proportionnellement avec la durée de la concession et se trouvait ainsi d'autant plus élevé que celle-ci était accordée pour un temps plus long. Cette conséquence était mauvaise, mais logique en ce sens que, lorsque la durée d'amortissement augmentait, la partie de Fannuité qui lui correspondait diminuait par ce fait seul.

Aussi le projet proposa-t-il de distinguer ce qui correspond, dans l’annuité, à l'intérêt et à l'amortissement, et d'accepter comme taux celui de 3.75 0/0 pour l'intérêt.

- Le quantum de ce taux était-il bien fixé ? Il est permis, avec M. Cochery, d'en douter.

L'honorable rapporteur du projet de loi fait remarquer en effet que le taux d'intérêt correspondant à une annuité de 5 0/0 est : à

Pour 99 ans de... : . : 4fr. 958 0/0

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