CHAPITRE III

Il nous faut maintenant sortir des considérations générales et étudier les formalités nécessaires pour la construction d’un chemin de fer d'intérêt local. 3

Voici d’ailleurs ce que décide à ce sujet la loi du 11 juin 1880 en son article 2.

« S'il s’agit de chemins de fer à établir par un département sur le territoire d’une ou de plusieurs communes, le Conseil général arrête, après instruction préalable par le préfet et après enquête, la direction de ces chemins, le mode et les conditions de leur construction ainsi que les traités et les dispositions nécessaires pour en assurer l'exploitation eu se conformant aux clauses et conditions du cahier des charges type approuvé par le Conseil d'Etat, sauf les modifications qui seraient apportées par la convention et la loi d'approbation. Si la ligne doit s’étendre

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sur plusieurs départements, il y aura lieu à l’application des articles 89 et 90 de la loi du 11 août 1874. S'il s'agit d’un chemin de fer d'intérêt local à élablir par une commune sur son territoire, les attributions confiées au Conseil général par le paragraphe 1° du présent article seront exercées par le Conseil municipal dans les mêmes condilions et sans qu'il soit besoin de l’approbation du préfet. Les projets d’un chemin de fer d'intérêt local, départemental ou communal ainsi arrêtés seront soumis à l'examen du Conseil général des Ponts et Chaussées et du Conseil d'Etat. Si le projet a été arrêté par le Conseil municipal ilest accompagné de l’avis du Conseil général. »

Disons en quelques mots quelles sont les pièces qui doivent composer le dossier à l’appui de la proposition du Conseil général :

4° Une enquête publique (Loi du 18 février 1834). Cette enquête, quoique prévue par l'article 2 de la loi de 1865, n'avait presque jamais lieu ;

: 2e Un rapport au préfet;

3° Des documents techniques ;

* 4° De nombreuses explications renfermant les données des statistiques relatives à l'évaluation probable du trafic; ‘50 Un exemplaire du cahier des charges :

: 60 Un devis estimatif des dépenses dé premier établissement. | |

* Le projet, comme nous venons de le voir, doit être éxaminé par le Conseil général des Ponts et Chaussées et par le Conseil d’État. Le premier examine la partie technique,

et le deuxième recherche si le chemin de fer a bien le ca-

ractère d'intérêt local, et n’a pas pour but de venir faire concurrence aux lignes d'intérêt général déjà existantes.

Aucun délai n’est fixé pour l'examen des projets par ces deux assemblées. On avait demandé cependant qu’il en fût autrement, mais la difficulté de trouver une sanction empêcha de satisfaire au désir exprimé par l’auteur de la proposition.

L'utilité publique est déclarée par une loi (art. 2, loi du 11 juin 1880).

C'est là une disposition nouvelle. La question de l’autorité compétente pour déclarer l'utilité publique préoccupait déjà depuis plusieurs années le législateur. C’est ainsi que, le 26 juin 1876, M. Adam, sénateur, demandait que la déclaration d'utilité publique des chemins de fer de moins de 20 kilomètres intervint sur l'avis du Conseil d'Etat dans un délai de 2 mois et que l'intervention du pouvoir cen- tral fût supprimée lorsqu'il n’y avait pas d'expropriation à réaliser. |

L'autorisation et la déclaration d'utilité publique des chemins de fer de plus de 20 kilomètres étaient déférées au pouvoir législatif. |

M. Vétillart, dans son rapport, s'élevait énergiquement contre le désir qu'avait exprimé M. Adam de soustraire à la discussion du Conseil d'Etat une catégorie de chemins de fer d'intérêt local. [l y voyait pour ceux-ci une garantie efficace qu’il fallait maintenir. Il se déclarait par contre partisan de l'intervention législative pour les chemins de plus de 20 kilomètres ou d’une longueur inférieure au cas où ils traverseraient plusieurs départements. M. Adam re-

tira d’ailleurs sa proposition après discussion au Sénat.

Remarquons qu’il ressort de l’article 2 de la loi qu'à la différence de ce qui a lieu pour les chemins de fer d'intérêt général, l’autorité qui fait la concession n’est pas la même que celle qui déclare l'utilité publique.

Certaines difficultés ont été soulevées au sujet de l° Le cle 46 de la loi du 10 août 1871 sur les Conseils généraux, article qui leur donne le droit de prendre des décisions exécutoires par elles-mêmes et sauf annulation en ce qui concerne « la direction des chemins de fer d'intérêt local, les mode et conditions de leur exécution, les traités et dispositions nécessaires pour en assurer l’exploitation ».Ceuxlà ont mal interprété cet article qui ont dit qu'il avait rendu désormais superflue l’autorisation gouvernementale en ce qui concerne les travaux. D'ailleurs une circulaire du Ministre de l'Intérieur aux préfets est venue démontrer la fausseté de ce raisonnement en disant qu'il était douteux qu'un chemin de fer d'intérêt local püût être établi sans qu'il fût nécessaire d’acquérir les terrains par voie d’expropriation, que l’entreprise devait donc ètre déclarée d'utilité publique et qu'à ce point de vue par conséquent il fallait recourir à un décret.

Quoi qu'il en soit, la loi de 1880 a fait cesser toute espèce de doute à cet égard et a décidé qu’une loi était nécessaire même lorsque le chemin de fer a moins de 20 kilomètres. Le 29 avril 1873, M. de Freycinet avait déjà demandé que le droit de déclarer l'utilité puhlique fût retiré au pouvoir exécutif et confié au pouvoir législatif afin de couper court aux abus.

Y a-t-il lieu d'approuver cette disposition ? Nous le croyons et nous avons à cela des motifs sérieux. En effet il y a là un légitime désir des pouvoirs publics de veiller à ce que ces chemins de fer ne sortent pas de leur but el de leur fonction pour venir faire concurrence aux grandes Compagnies. Et puis, l'Etat accordant une garantie d'intérêts, il paraît juste de lui donner le pouvoir de subordonner son concours à une autorisation préalable. Cette formalité le mettra ainsi à même d'examiner le contrat de concession et les conditions du cahier des charges, et lui permettra d'accorder ou au contraire de refuser son autorisation en connaissance de cause.

Enfin l'Administration a mal usé des droits que lui conférait la loi de 1865. Elle en a fait un abus, d’une part, en refusant d’accorder les décrets à certaines concessions fort justifiées et en réduisant, par conséquent sans droit, à néant les délibérations des Conseils généraux ; d’autre part, et cela pour un grand nombre de lignes, en ne répondant même pas, en conservant dans ses cartons pendant des années, des concessions et des traités passés par les Compagnies concessionnaires avec le préfet autorisé par le Conseil général. L'attribution faite par l'article 2 de la loi de 1865 à l'Administration a encore un autre résultat désastreux. C’est que l'instruction de ces affaires importantes est presque toujours secrète. En effet les intéressés n’y sont jamais ou pour ainsi dire jamais appelés. Le Ministre examine l'affaire à huis clos, poursuit les enquêtes sans que la contradiclion ou l'affirmation des parties vienne en infirmer ou corroborer les résultats et c’est à la suite

de ce travail fait dans l'ombre qu’une décision est rendue. Au contraire, l'intervention de l’Assemblée est une garantie. D'abord l'Administration n'ayant plus la décision suprème est obligée de proposer un projet de loi portant approbation ou infirmation du vote émis par le Conseil général. Elle doit faire un rapport qui sera rendu public et pourra être ensuite discuté à l'Assemblée; le débat est public et contradictoire et cela de trois façons :

Tout projet de loi en effet est tout d'abord examiné par le Bureau, puis par la Commission compétente nommée au début de chaque année. Elle s'efforce d’éclairer par tous les moyens possibles (enquêtes, demandes d'avis...) la décision qu’elle doit rendre. En dernier lieu, le projet est examiné et discuté en séance publique. Il ne faudrait cependant pas se faire trop d'illusions sur l'efficacité de ce contrôle législatif, car il est malheureusement à craindre que nous n’ayons à constater maintes fois en France ce qui a lieu en Angleterre où les bills sont discutés devant 5 membres, car c’est la Commission seule qui décide arbitrairement et souverainement de leur sort, la Chambre des Communes et la Chambre des Lords s’en rapportant absolument à son avis {1).

Si maintenant nous jetons un rapide coup d'œil sur les législations étrangères qui peuvent nous fournir un enseignement utile, voici ce que nous voyons :

Le pouvoir exécutif dans la presque totalité des lois a pouvoir pour prononcer la déclaration d'utilité publique

(1) Voir à ce sujet l'ouvrage de M. de Franqueville sur le régime des Travaux publics en Angleterre.

de toutes les entreprises (Loi prussienne du 11 juin 1874, article 2 ; loi autrichienne du 18 février 1878).

Il faut cependant citer en sens contraire l’Angleterre et l'Espagne ; dans ces deux pays, en effet, l'intervention du législateur est toujours exigée.

La nécessité d’une loi pour déclarer l'utilité publique des chemins de fer d’intérèt local constitue une différence avec les règles suivies en matière de chemins de fer d’intérêt général ; aussi le législateur, à différentes époques, a-t-il voulu la faire disparaître. Dans ce but le 14 juin 1875, M. de Janzé a déposé à l’Assemblée nationale une proposition ayant pour objet de rapporter l'exception faite au profit des chemins de fer de moins de 20 kilomètres. M. Krantz la même année a conclu à l’unification du régime des chemins de fer d'intérêt général et d’intérêt local. Cette conclusion a été adoptée en première et seconde délibération, mais la fin de la législature a empêché de la voter en dernière délibération. Citons pour mémoire les projets de MM. Wilson et Adam, et notons que l’anomalie est plus théorique que réelle, car il y a peu de lignes d’intérêt général dont le développement soit inférieur à 20 kilomètres ; et en outre, le législateur doit intervenir, dans tous les cas, pour ouvrir un crédit.

Une commission extraparlementaire, instituée par décision du 30 novembre 1889, propose, lorsque les lignes ont moins de 20 kilomètres de longueur, que l'utilité publique soit déclarée et l'exécution autorisée par décret en la forme des règlements d'administration publique.

La déclaration d'utilité publique a des effets importants

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et des conséquences sur lesquelles il est utile de s'arrêter quelques instants. En effet, c'est elle qui est constitutive des droits des parties ; ceci résulte notamment de plusieurs arrêts du Conseil d'Etat qui méritent d’être cités, car ils résument bien la jurisprudence concernant cette matière :

« La délibération par laquelle un Conseil général vote la concession d'un chemin de fer d'intérêt local ne constilue pas une décision administrative susceptible d’être attaquée devant le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir (1). »

« La délibération par laquelle un Conseil général, en décidant la construction d’un chemin de fer départemental, invite le préfet à prévenir les compagnies des résolutions prises pour qu’elles puissent présenter un projet, en spécifiant que les dites compagnies n'auraient aucun recours contre les départements si les projets n'étaient pas ‘ acceptés, n’a pas pu conférer un droit éventuel à la concession aux auteurs du projet (2). »

« Les concessions de chemins de fer d’intérêt local accordées par les Conseils généraux, ne deviennent définitives que si l'utilité publique des travaux est déclarée et l’exéculion autorisée par une loi. En conséquence le concessionnaire n'ayant jusqu'alors aucun droit acquis ne peut réclamer aucune indemnité au département pour le préjudice que lui avait causé l'abandon du projet, si cet abandon est dû au refus par l'Etat d'accorder son concours financier sur lequei comptait le Conseil général.(3). »

(À) Conseil d'Etat, 98 avril 1869, ville d'Evreux, Sirey, 10.2.228, P. adm. chr., Dalloz, 10.3.49 ; Lebon chronologique, p. 399.

(2) CG. d'Et., 8 avril 1892, département de la Vienne, Leb. chr., p. 381. (3) G. d'Et, 17 mars 1891, Bardon-Mallet et Cie, Leb. chr., p. 339.

« Les concessions de chemins de fer d'intérêt local accordées par le Conseil général ne deviennent définitives que si l'utilité publique des travaux est déclarée et l’exécution ordonnée par une loi. Le concessionnaire n’a droit à aucune indemnité à raison de ce que ces conditions n'ont pas été accomplies lorsque le Conseil général n’a renoncé à provoquer une loi qu’à la suite du refus de l'Etat de lui accorder la totalité de la subvention à l’octroi de laquelle il avait déclaré subordonner la concession (1). »

Supposons donc la déclaration d'utilité publique prononcée et voyons quelles sont les formalités nécessaires avant la mise à exécution des projets de construction.

Distinguons deux hypothèses : celle où le chemin de fer a été concédé par le Conseil général et celle où la concession a été accordée par le Conseil municipal. Au premier cas, le préfet prend l'avis de l'Ingénieur en chef du département et le Conseil général statue ensuite définitivement sur les projets d'exécution qui lui ont été soumis. Le Ministre des Travaux publics jouit cependant de la prérogative d'appeler le Conseil général à statuer de nouveau sur les projets. Cette mesure doit être prise dans les deux mois qui suivent la première délibération.

Au deuxième cas, c’est le Conseil municipal qui exerce les droits que nous avons reconnus au Conseil général avec cette différence qu'ici le Conseil municipal ne prend pas une décision définitive. Celle-ci est, en effet, soumise à

l'approbation préfectorale.

(A) C. d'Et., 1er mai 4891, D. P. 92.3.109.