CHAPITRE II

l'administration dans ses rapports avec le pouvoir

législatif.

Le législateur dispose et, dans les choses qui la concernent , l'administration applique : à l'un la déclaration des droits, à Vautre l'exécution. La loi n'est, selon l'expression de Gicéron, qu'un prince muet, et le prince ou l'administration est h loi parlante.

L'administration est donc le serviteur de la loi ; elle est la force vive qui la rend active et sensible , l'instrument organisé qui lui donne une puissance extérieure et qui , en son nom , imprime lé mouvement aux affaires publiques.

Au législateur appartient une fonction plus élevée : il exerce une autorité plus absolue ; l'administration n'a qu'un rôle subordonné, mais elle embrasse des objets plus nombreux , elle se traduit en faits , elle touche aux réalités pratiques , et il suffit de se représenter le nombre des affaires qu'elle traite, la valeur des choses dont elle dispose , la grandeur des intérêts auxquels elle est chargée de pourvoir , pour reconnaître que , si secondaire qu'elle soit , elle forme un ressort considérable et nécessaire de l'organisation politique.

Pour se rendre un compte exact de ses rapports avec le pouvoir législatif, il faut considérer les diverses attributions qu'elle exerce. Par la principale, elle est en quel-

l'administration et le pouvoir LÉGISLATIF. 7

que sorte associée au législateur et se trouve par conséquent en étroit contact avec lui.

La loi qui statue en termes généraux et dont l'empire embrasse la France entière , ses provinces nombreuses et ses populations diverses , ne peut ni tout prévoir, ni tout régler. Il est souvent besoin que ses omissions soient réparées , ses principes développés ; sans ce complément, l'exécution en serait variable, arbitraire, pleine de défaillances. Il faut donc qu'entre la loi qui ordonne et l'agent qui lui prête son bras, il s'interpose une autorité qui parle pour elle quand elle n'a pas tout dit , qui décrète les mesures secondaires qu'elle n'a pas prescrites elle-même , qui précise sa volonté quand elle ne l'a pas clairement exprimée. C'est l'office de l'administration, et elle l'accomplit au moyen des règlements d'administration publique.

Cet office intermédiaire qui lui confère un caractère presque législatif, qui l'érigé en suppléant et, comme on l'a dit avec justesse, en substitut du législateur, résulte naturellement de son institution même ; en effet, pour exécuter la loi , pour la mettre en mouvement , il faut pouvoir lui donner les organes sans lesquels elle demeurerait impuissante et inanimée. L'administration pourtant n'est pas douée partout de cette faculté essentielle , mais, en France, elle en jouit pleinement. Plusieurs constitutions, entr'autres celle qui nous régit en ce moment, la lui ont expressément reconnue. Le droit de faire les règlements d'administration publique est donc un attribut constitutionnel de l'administration. Souvent les lois contiennent à cet égard une disposition explicite. Quelquefois même il leur arrive de déléguer à ces règle-

ments des objets qui appartiendraient au pouvoir législatif, mais qui réclament une expérimentation temporaire ou exigent des connaissances techniques. Dans ce cas , elles fixent le délai dans lequel le règlement devra être converti en loi.

Il n'y a aucune règle précise à l'aide de laquelle on puisse déterminer avec certitude le domaine respectif de la loi et du règlement d'administration publique. Il est seulement certaines matières dont la Constitution a fait le partage en termes exprès et qui par conséquent ne peuvent être disputées. Ainsi, le vote de l'impôt est réservé à la loi, et un règlement d'administration publique ne pourrait établir une contribution. Par contre, le pouvoir exécutif est chargé du soin d'assurer l'exécution des lois ; il est donc interdit au pouvoir législatif de s'immiscer dans les mesures de pure exécution. C'est dans les constitutions mêmes que se trouve ce partage entre les deux pouvoirs, et , selon leur esprit, elles accordent plus à l'un ou à l'autre. Mais elles ne peuvent comprendre qu'un petit nombre de dispositions générales, et , quelque soin qu'elles prennent pour assigner à chacun son lot , une foule d'objets échappent à leurs définitions ; il est d'ailleurs certaines matières mixtes qui , en raison des affinités ou par des considérations spéciales , se refusent même à l'application du principe général de la classification. Ainsi , les travaux publics sont du domaine de l'administration , et pourtant , en raison des tarifs et des expropriations , c'est la loi qui autorise ou concède les plus importants; ainsi encore, les impôts sont du domaine de la loi , et pourtant certaines taxes , eu égard à leur peu d'importance ou à leur caractère purement local ,

sont autorisées par l'administration , en vertu d'une simple approbation générale, portée au budget.

On ne saurait donc établir une règle absolue et il n'est possible de présenter que quelques indications , puisées surtout dans l'intérêt du public, intérêt toujours décisif en de telles questions.

Le législateur doit ouvrir un vaste champ aux règlements d'administration publique. Que la loi ne néglige pas un seul intérêt social , mais qu'elle ne descende, à l'égard d'aucun , aux détails secondaires : telle est sa vraie mission. Toute question se résoud à l'aide de principes généraux dont les règles d'application découlent. Proclamer ces principes est l'office de la loi ; en organiser les conséquences est l'office des règlements.

Dans un État dont le territoire est étroit, le législateur qui voit, pojir ainsi dire, tout homme et toute chose , peut mesurer la portée de ses prescriptions. Les parties intéressées sont devant lui , les faits frappent ses regards , et le nombre n'en est pas assez grand pour comporter beaucoup de solutions différentes. Il peut donc administrer, car c'est administrer que d'appliquer la loi, et c'est appliquer la loi que de déduire toutes les conséquences des principes qu'elle pose.

Mais, dans un État comme la France, où les faits se multiplient à l'infini , où le mode d'application du même principe peut varier d'après les différences de climats, de richesses , de mœurs, la loi qui pourvoit elle-même à son application , agit en aveugle. Elle est dépourvue de sagesse et de prévoyance.

Plus le territoire d'une nation est étendu et sa population nombreuse, plus, pour la plus juste et la plus

prompte expédition des affaires, la loi doit agrandir la sphère des règlements.

On peut distinguer par des traits généraux les choses qui sont du domaine obligé dé la première , de celles qui peuvent être déléguées aux seconds.

La loi est générale , unique , exécutoire sur tous les points du territoire : elle n'est pas faite pour une partie de la nation , comme en Angleterre , et ne change point avec les provinces. Elle doit donc se restreindre aux objets qui intéressent la généralité des citoyens et laisser aux règlements les mesures qui sont susceptibles de modifications d'après les lieux.

La loi est destinée à une longue existence ; elle est chose ferme et stable à toujours, selon les termes de la formule royale qui autrefois ordonnait que le sceau de l'État y fut apposé ; elle doit donc ne s'appliquer qu'à ce qui est permanent et durable , et laisser aux règlements ce qui est accidentel et passager.

La loi est préparée avec des lenteurs et des précautions qui , pour être nécessaires , n'en embarrassent pas moins sa marche. Il convient donc qu'elle ne résolve pas les questions qui, ne réclamant pas l'appareil de ces formes, exigent une décision immédiate. Le règlement, entouré de garanties moins solennelles, mais non moins protectrices , peut seul concilier la maturité de l'examen avec la promptitude de la solution.

Il convient enfin de renvoyer aux règlements les questions qui exigent des connaissances techniques. Secondée par des conseils habiles , par les organes les plus accrédités de la science , livrée aux soins pratiques des affaires , l'administration peut sonder toutes les difficultés,

pénétrer tous les secrets et donner satisfaction à tous les intérêts.

Ce partage entre la loi et le règlement a pour conséquence de relever l'un sans abaisser l'autre. Loin de là, se bornant à proclamer les vérités primordiales de la morale sociale , les règles fondamentales de l'ordre , les besoins essentiels de l'État , la loi se tient dans une région plus élevée et ne s'expose point , en la quittant , aux clameurs des partis , aux plaintes de l'intérêt privé.

Cependant ces règles ne sont pas également applicables à toutes les lois , quel qu'en soit l'objet. Au contraire, selon la matière qu'elles règlent, les lois peuvent accorder plus ou moins , soit au règlement d'administration publique , soit même à l'action administrative.

On peut diviser les lois , d'après la nature de leurs dispositions, en deux classes distinctes. Les unes concernent directement les citoyens, règlent leurs droits personnels, leur capacité civile, leurs obligations envers l'État ; elles les soumettent à certains devoirs, dans un intérêt de police et de sûreté, prononcent des interdictions, posent des limites à la liberté et édictent des peines. Les autres s'appliquent à l'État lui-même , considéré comme la personnification de l'intérêt collectif des citoyens , et déterminent les droits et les obligations du gouvernement, qui représente l'État et agit en son nom.

Les lois qui appartiennent à la première de ces catégories doivent être plus développées. Il convient que les dispositions en soient formelles , explicites , complètes. On peut leur appliquer la pensée de Bacon : les meilleures sont celles qui laissent le moins de place à une appréciation arbitraire de la part de ceux qui ont à les

appliquer, administrateurs aussi bien que juges, car tout ce qui peut atteindre les citoyens dans leur fortune, dans leur personne, dans leur honneur, exige impérieusement l'intervention du pouvoir suprême de la société , c'est-à-dire de la loi. Il n'en est pas de même des secondes. Quand il s'agit, par exemple, des biens qui appartiennent à l'État , dès marchés à passer, des fournitures à faire, l'intérêt public serait compromis par une législation soupçonneuse qui , garrottant l'administration, lui refuserait la liberté de se mouvoir. Les garanties dues à la chose publique se rencontrent dans les règles générales que l'administration est tenue de suivre, dans les contrôles qui l'entourent, dans la responsabilité de ses agents et non dans d'étroites et minutieuses prescriptions.

La part respective de la loi et du règlement qui dépend , comme on vient de le voir , de la nature des intérêts à régler , est subordonnée aussi aux garanties que présente l'administration chargée de faire ces règlements. Si l'administration est arbitraire , sans règle , sans responsabilité , un législateur bien avisé lui laissera peu de latitude. Il ne déléguera qu'avec réserve et crainte un pouvoir qui pourrait engendrer des abus. Si , au contraire, l'administration obéit à des règles constantes de justice et d'équité, si elle doit inspirer confiance , ses pouvoirs peuvent être étendus sans danger.

On peut , à l'aide de ces signes , se rendre compte des rapports respectifs de la loi et de l'administra tion, mais on y reconnaît aussi combien la ligne qui les sépare est difficile à marquer. Elle dépend de la nature des gouvernements, des termes de la Constitution et surtout de la

sagesse des pouvoirs publics, élément nécessaire de la marche régulière des institutions , sans lequel les meilleures peuvent échouer, avec lequel les plus imparfaites peuvent se maintenir. Depuis 1789, les empiétements réciproques de la loi et de l'administration ont été fréquents. Entre deux pouvoirs qui se touchent et qui, pour ainsi dire, se complètent mutuellement, il se trouve toujours un terrain commun , accessible à chacun d'eux et qui échoit naturellement au plus entreprenant. On a vu tour à tour l'administration envahie par la loi et la loi par l'administration. La Convention et l'Empire ont donné l'exemple de cette confusion. La première alla jusqu'à déterminer la forme des voitures de la poste par des lois , le second jusqu'à créer des peines par des décrets. Les gouvernements qui se succédèrent depuis firent au pouvoir législatif une part qui ne cessait pas de s'accroître. Sous la Restauration , les assemblées législatives ne participaient aux lois que par la délibération et le vote. Elles n'étaient qu'une branche énervée du pouvoir législatif et ne pouvaient s'emparer de l'administration , que défendaient l'initiative et le veto réservés au pouvoir exécutif. En leur donnant l'initiative, la charte de 4830 ouvrait la carrière à leurs empiétements , mais le pouvoir exécutif conservait le veto pour leur résister. Sous la Constitution de 1848 , une assemblée unique réunissait en ses mains l'initiative , la délibération et le droit de promulgation , en cas de refus du pouvoir exécutif. Le pouvoir législatif n'avait donc plus aucun frein , son indépendance était absolue. Cependant il est juste de reconnaître qu'il ne sortit point des limites que lui assignait l'esprit de la Constitution ; le président de la Ré-

publique n'eut jamais occasion ni de demander une nouvelle discussion , comme il y était autorisé , ni de témoigner son dissentiment par le refus de faire lui-même la promulgation. La dernière Constitution a complètement changé ce régime. Au Corps Législatif on a retiré le droit d'initiative , même l'initiative indirecte que lui donnait l'art. 1 9 de la charte de 1 81 4 ; le droit d'amendement qu'avaient admis et cette charte et l'acte additionnel de 1 81 5 , il ne peut l'exercer qu'avec l'adhésion du Conseil d'État , corps amovible et nommé par le chef de l'État ; il n'a pas même l'occasion d'exprimer son opinion , ni de formuler un vœu sur l'état de la législation , en délibérant sur des pétitions qu'il lui est interdit de recevoir. De plus que le Corps Législatif de l'Empire , il ne possède que le droit de se livrer à une discussion dont la connaissance arrive au public seulement à l'aide d'un procès-verbal, rédigé par un président qu'a choisi le chef du pouvoir exécutif.

Sans juger ce système , il est permis de dire que si le pouvoir exécutif était menacé sous la Constitution de 1 848 , le pouvoir législatif l'est à son tour sous la nouvelle Constitution. A la vérité, le Sénat est investi de facultés au moyen desquelles il pourrait suppléer à l'impuissance du Corps Législatif. Il a le droit d'annuler les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels , et de s'opposer à la promulgation des lois qui seraient contraires à la Constitution. Mais on peut sans témérité admettre qu'un corps composé par le pouvoir exécutif n'est pas institué particulièrement pour s'opposer aux actes par lesquels ce pouvoir sortirait de ses limites. Combien de mesures qui , sans contenir une violation expresse de

la Constitution , surtout dans une matière aussi délicate, aussi sujette à contestation que les prérogatives respectives des pouvoirs politiques, sont de nature à les blesser et n'offrent pourtant pas une gravité telle que le Sénat doive se croire autorisé soit à empêcher la promulgation dune loi préparée par le Conseil d'État, proposée par le gouvernement et adoptée par le Corps Législatif, soit à annuler solennellement un acte du pouvoir exécutif. L'histoire, si on l'interroge, ne fournit pas des exemples rassurants. Le sénat de l'Empire était composé d'hommes illustres et considérables , ses membres étaient inamovibles et nommés à vie ; de riches dotations assuraient leur indépendance. Constitué gardien de la liberté de la presse et de la liberté individuelle , le sénat de l'Empire ne s'est souvenu de ses importantes prérogatives et des droits de la nation que le jour où il a prononcé la déchéance de l'Empereur , écrasé par l'Europe entière.

L'invasion d'un pouvoir par l'autre a toujours eu les plus funestes conséquences. Chacun d'eux, en effet, est placé dans des conditions appropriées à sa destination. L'un est électif, indépendant et irresponsable ; l'autre,, issu du pouvoir exécutif, amovible et responsable. Autant il serait dangereux que la loi jugeât des questions personnelles , s'immisçât dans le maniement des deniers publics , pourvût à la nomination aux emplois, autant il léserait que l'administration réglât les droits privés, établît des impôts , statuât sur la propriété , etc. Les plus chères garanties des citoyens seraient à la merci du pouvoir exécutif.