CHAPITRE III

l'administration dans ses rapports avec le pouvoir

judiciaire.

La justice et l'administration, soumises Tune et l'autre à l'autorité du pouvoir législatif, sont également préposées à l'exécution des lois. Aussi, dans les écrits des publicistes et dans la teneur même des constitutions , le pouvoir judiciaire est-il souvent désigné comme une des branches du pouvoir exécutif. Mais, à part ce caractère commun , la justice et l'administration sont deux pouvoirs distincts.

La justice est chargée de la défense des droits privés et individuels; l'administration veille sur les intérêts collectifs et généraux : qu'un citoyen soit inquiété dans sa liberté, dans sa propriété, dans son honneur, il implore l'appui de la justice et trouve auprès d'elle protection et secours ; que la société , qu'une réunion même de citoyens, groupés dans une circonscription territoriale , ou formée seulement par une communauté d'intérêts, éprouve un besoin qui réclame le concours d'un pouvoir supérieur, investi du droit de prescrire les mesures nécessaires , délégué des lois dont l'exécution est requise, l'administration intervient et lève les obstacles.

De cette destination propre à chacun des deux pouvoirs résultent les différences de leur organisation et du mode de leur action.

Aucune autorité discrétionnaire n'est donnée à la justice ; elle n'a pour règle que les conventions ou la loi qu'elle applique. Elle les prend dans leurs termes stricts et rigoureux, et les fait passer même devant l'équité, si l'équité en est blessée. Elle fait abstraction des personnes , aucun obstacle ne l'arrête , aucune crainte ne la trouble. Ses dépositaires sont irresponsables, inamovibles et indépendants , ses arrêts sont souverains. Elle règne sans partage dans la sphère où la Constitution l'a placée.

Au contraire, l'administration se subordonne aux temps et aux lieux. L'intérêt public est sa loi suprême. Aussi , doit-elle compte sans cesse de ses actes. Ses agents sont révocables, ses prescriptions peuvent être modifiées ou rapportées. Elle est mobile et sujette à variation comme les objets qui composent son domaine.

On comprend , d'après ces différences , combien il importe que la justice et l'administration se renferment toujours dans les limites qui leur sont respectivement assignées.

Le règlement des affaires publiques ne saurait être remis à un pouvoir qui résiste à toute influence , s'exerçât-elle au nom de l'intérêt public , et qui met son honneur à appliquer en toute occasion la loi dans la même pensée et le même esprit. Ce caractère de la justice , qui fait sa gloire et notre sécurité , est incompatible avec la nature des besoins auxquels l'administration doit pourvoir.

Si , d'autre part , l'administration se substituait à la justice, elle serait exposée à subordonner les droits privés à l'intérêt public , à méconnaître , en vue du salut de l'État, la propriété, la liberté, et à mettre l'arbi-

traire à la place du droit. Le jour où la justice tomberait entre les mains de l'administration, il n'y aurait plus pour les citoyens ni garanties , ni sécurité.

C'est pourquoi, depuis 1789, toutes les Constitutions ont proclamé le principe de la séparation des pouvoirs et se sont attachées à le faire prévaloir.

Il est vrai que des pays libres n'ont pas admis ce principe , mais leur exemple est sans valeur. Dans les choses qui touchent à l'administration , on ne saurait comparer la France à l'Angleterre et aux États-Unis. Là, les pouvoirs administratifs sont aussi circonscrits dans leurs attributions que le gouvernement lui-même. Ils se bornent à ce qui est indispensable à la vie du corps social et ils ne vont pas au-delà. Les citoyens accomplissent eux-mêmes la plupart des devoirs qui , chez nous , sont confiés à l'administration. La centralisation, dont nous parlerons bientôt , y est inconnue. En France , au contraire , l'administration occupe le plus vaste espace et exerce les fonctions les plus nombreuses. Elle dicte des ordres à un peuple d'employés, de fonctionnaires , d'agents de toutes les catégories et de tous les degrés. On ne peut donc conclure d'une nation à l'autre, et ce qui est simple, logique, sans inconvénient , sous ces régimes étrangers, peut être périlleux "et inapplicable sous le nôtre.

Les différences des systèmes ont produit celles des législations. La loi anglaise , la loi américaine s'attachent à prévoir et à régler tous les cas. Comme elles sont appliqués en général par des agents qui ne dépendent pas du gouvernement, il faut qu'elles soient précises , impératives et expresses. Elles n'appellent aucun pouvoir

secondaire à suppléer à leurs omissions et ne laissent point de marge à l'appréciation raisonnée de ceux qui doivent les faire exécuter. Cette exécution est un acte en quelque sorte mécanique , et , sous leur empire , l'administration un agent aveugle, appelé seulement à lire un texte et à le suivre littéralement. Il n'a besoin , selon une expression de Montesquieu, d'avoir que des yeux. Il suffit au législateur, pour atteindre son but, d'attacher une peine à la violation de chacune de ses prescriptions et d'en frapper celui qui , par incurie ou mauvaise volonté , les a méconnues.

Que l'autorité judiciaire prononce cette peine , comme toutes les autres, ce n'est pas de sa part s'immiscer dans les affaires administratives. Elle , aussi , n'est appelée qu'à lire un texte légal et à constater s'il a été observé ou violé , ce qui est office de juge. Elle ne saurait en aucun cas entraver une administration qui a déjà les bras liés, qui ne possède point son libre arbitre et dont tous les devoirs sont écrits et marqués à l'avance.

Il n'en est pas de même lorsque la loi, comme en France , se contente de promulguer quelques principes fondamentaux, de. conférer des pouvoirs généraux à l'administration et de l'armer de certains droits. L'administrateur n'est plus un exécuteur servile strictement enfermé dans les rigueurs d'un texte. Arbitre véritable, il jouit de liberté morale; il doit faire appel à son intelligence , interroger la pensée du législateur avec lequel il poursuit un but commun et dont il est l'interprète autant que le ministre. Dans ce système, l'autorité judiciaire, si elle était autorisée à annuler les actes des administrateurs ou à les traduire indistinctement à sa

barre, pourrait soumettre l'administration à un contrôle général et illimité , l'attirer à soi tout entière , la frapper d'inertie et l'arrêter dans son cours.

C'est le spectacle que l'ancien régime avait donné. A défaut de limite entre les pouvoirs , la justice était parvenue, avec l'appui de l'opinion à qui elle inspirait confiance , et à l'aide de la persévérance familière aux corps permanents, à s'emparer de tous les attributs de la puissance publique. Les parlements intervenaient dans la législation par l'enregistrement des édits et dans l'administration par les règlements de police et par les poursuites dirigées contre les administrateurs. Ils pouvaient, malgré les évocations et les committimus , remèdes violents et par cela même d'un emploi rare et difficile, mettre la souveraineté en interdit.

Aussi , le premier soin de l'Assemblée Constituante , au moment où elle fondait le régime nouveau , fut-il de déclarer que « les fonctions judiciaires étaient distinctes et devaient toujours demeurer séparées des fonctions administratives ; » elle décida que « les juges ne pourraient, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit , les opérations des corps administratifs , ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »

Tel est le principe qui , sauf quelques exceptions nécessaires , n'a pas cessé de dominer les rapports de la justice et de l'administration.

Ce principe repose sur les considérations les plus graves et les plus intimement unies à l'intérêt public , mais l'application en doit être entourée de toutes les garanties propres à l'empêcher de dégénérer en un instru-.

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ment d'usurpation et de despotisme ; en effet , si ces garanties ne se rencontraient pas , il pourrait arriver par exemple que l'administration s'emparât de ce qui est du ressort des tribunaux et que , par cet envahissement, les citoyens fussent privés de la protection que la justice leur promet.

Déterminer les règles selon lesquelles la justice et l'administration seront maintenues dans leurs limites est donc un problème dont la bonne solution importe essentiellement , soit à la marche régulière des institutions , soit à la liberté des citoyens, mais c'est en même temps un problème qui a toujours soulevé les plus sérieuses difficultés.

L'Assemblée Constituante s'était bornée d'abord à* inscrire dansles lois constitutionnelles le principe de la séparation des deux pouvoirs. Lorsqu'elle fut appelée à l'organiser, elle donna au Roi , « comme chef de l'administration générale , » le droit de revendiquer sur les tribunaux les questions qui auraient un caractère administratif. Le pouvoir exécutif conserva cette attribution jusqu'en l'an vin. Elle fut notamment reconnue au Directoire par la Constitution de l'an in , et l'exercice n'en fut subordonné à aucune règle fixe , ni circonscrit par des limites déterminées. Ainsi le pouvoir exécutif exerçait un droit presque absolu , en vertu duquel il lui était possible d'empiéter sur l'autorité judiciaire et il ne s'en défendit pas toujours. Mais on touchait encore à l'époque où cette autorité avait tout envahi , et le souvenir de ses entreprises préoccupait à bon droit le législateur. D'un autre côté , dans l'esprit de ces premières Constitutions, le pouvoir exécutif étant subordonné aux as-

semblées , celles-ci qui pouvaient toujours lui demander compte de ses actes et réformer ceux qu'elles n'approuvaient point , s'attribuaient indirectement à elles-mêmes les droits qu'elles lui conféraient , et il était logique qu'elles se réservassent ainsi la faculté de régler les attributions respectives des autorités administrative et judiciaire. La Constitution de l'an m prévoyait même des cas où les conflits seraient déférés à la législature.

Quand la Constitution de l'an vin restreignit le rôle des assemblées politiques et agrandit celui du pouvoir exécutif, ses rédacteurs ne pouvaient être disposés à retirer à celui-ci un droit dont il était investi. Cependant les pouvoirs mêmes dont le chef de l'État devenait possesseur, l'absence de la responsabilité qui avait disparu avec la prépondérance des assemblées, augmentaient les dangers que courait l'autorité judiciaire , et si l'on ne pouvait lui remettre la faculté de régler elle-même ses attributions, on comprit instinctivement que cette faculté ne pouvait être donnée non plus à l'administration, ni même au gouvernement qui ne faisait plus qu'un avec elle , si l'on peut ainsi parler , et la Constitution de Tan vin décida que le Conseil d'État qu'elle créait serait chargé de prononcer d'une part sur la mise en jugement des fonctionnaires publics , et , d'autre part , sur le contentieux administratif qui comprenait le jugement des conflits ; à la vérité , il fut admis que les décisions du Conseil d'État ne valaient que par l'approbation du chef du gouvernement , mais cette subordination ne résultait d'aucune disposition constitutionnelle ou légale, et ce n'est pas le seul exemple des usurpations commises par le maître nouveau , à une époque de lassitude , où l'as-

cendant de son génie exerçait une influence presque irrésistible. D'ailleurs, l'approbation du chef de l'État était de pure forme , et s'il faut en croire les traditions de ce temps , elle ne fut jamais refusée aux décisions du Conseil d'État en ces matières. Quoi qu'il en soit, la garantie que la Constitution de l'an vm paraît avoir eu en vue fut illusoire, et les exemples de l'invasion de l'administration sur la justice devinrent fréquents et furent quelquefois scandaleux.

Avec la Restauration , la France recouvra le régime parlementaire et le principe de la responsabilité 'politique. Il ne porta pas immédiatement ses fruits , mais il ne demeura pas stérile. Pour faire connaîtra ses conséquences à l'égard des règles destinées à assurer la séparation des pouvoirs , examinons successivement les deux ordres de mesures qui s'y rapportent , les conflits de l'autorisation de poursuivre devant les tribunaux les agents du gouvernement.

Quant aux conflits , on vit d'abord les traditions du gouvernement impérial adoptées par la Restauration. Droit conféré aux préfets, en élevant le conflit, d'arrêter immédiatement l'action des tribunaux ; point de délais pour les décisions du gouvernement , et, par suite , suspension indéfinie de la justice ; point de limites à l'exercice du droit des préfets qui élevaient le conflit même contre des décisions passées en force de chose jugée : de là de nombreuses et vives réclamations. Enfin, en 1828, une ordonnance du 1 er juin, encore appliquée, fixa des délais, précisa les cas où le conflit était autorisé, l'interdit en certaines matières et consacra de notables et réelles garanties. Cependant, on laissait toujours au

gouvernement la décision définitive, mais, comme le disait M. Cuvier : « Que le gouvernement abuse des conflits, qu'il enlève des citoyens à leurs juges naturels, qu'il intervertisse les juridictions, ses ministres peuvent à chaque instant être appelés à en répondre devant les chambres. Il y a à l'abus un remède toujours prêt. »

Sous le Gouvernement de Juillet, le système fut maintenu ; on n'y introduisit que deux changements de pure forme, mais qui n'étaient pas sans importance. D'abord , les débats devant le Conseil d'État furent rendus publics en \ 831 ; en second lieu , la loi du 1 9 Juillet 1 845 , en autorisant implicitement le gouvernement à s'écarter de l'avis du Conseil d'État, décida que , dans ce cas, l'ordonnance qui interviendrait serait insérée au Moniteur et au Bulletin des Lois ; elle voulait ainsi , lorsque la décision émanerait du gouvernement tout seul , en avertir l'opinion , et ouvrir accès aux plaintes de la presse qui était libre , et aux réclamations de la tribune qui était debout et retentissante.

Cependant , ces combinaisons légales , bien qu'elles eussent donné satisfaction aux réclamations les plus légitimes, n'opposaient point encore une barrière infranchissable aux envahissements du pouvoir exécutif. Les avis du Conseil d'État étaient toujours adoptés par le gouvernement , mais on accusait le Conseil d'État de tendre à accroître outre mesure les attributions administratives. La Constitution de 1848 voulut ôter même un prétexte à ces accusations ; elle institua le Tribunal des Conflits, composé pour moitié de conseillers d'État et pour moitié de conseillers à la Cour de Cassation, présidé par le ministre de la justice et investi d'une ju-

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ridiction propre. Par le rapprochement des magistrats les plus élevés de Tordre administratif et de Tordre judiciaire, les deux pouvoirs étaient représentés et défendus. Par la présidence donnée à un ministre, l'intérêt de l'État trouvait dans le tribunal un organe autorisé et puissant. Par la reconnaissance d une juridiction propre, le gouvernement échappait à Taccusation de porter la main sur Tautorité judiciaire. La jurisprudence du Tribunal des Conflits justifia les espérances que sa création avait fait naître; elle fut presque entièrement conforme à celle que le Conseil d'État avait précédemment suivie , sanctionnée par un corps dont la composition prévenait toutes les objections, elle recueillit une approbation unanime, elle prévalut même dans le Conseil d'État et dans la Cour de Cassation qui s'appropriaient plus tard, avec empressement, les décisions de collègues élus dans leur sein, et le résultat certain de l'établissement du Tribunal des Conflits devait être d'introduire une parfaite concordance entre ces deux grands corps, dont l'harmonie est un avantage si précieux.

Avec la Constitution de ,1848 a été détruit le Tribunal des Conflits. Les dispositions de la loi de 1845 ont été reproduites par un décret du 25 janvier 1852, mais les institutions avec lesquelles cette loi se combinait étaient profondément changées, la responsabilité politique supprimée, le régime parlementaire aboli. Le gouvernement a recouvré le droit de rendre sur les conflits des décisions contraires à Tavis du Conseil d'État, et s'il est toujours tenu de les insérer au Moniteur et au Bulletin des Lois, que sont devenus les recours politiques, les interpellations, les réclamations de la presse,

les appels à l'opinion que cette insertion avait pour objet de provoquer, s'il en était besoin? D'ailleurs, le Conseil d'État, établi par la nouvelle Constitution, a, comme nous le montrerons plus tard, un caractère tout différent de celui du Conseil d'État de la monarchie constitutionnelle.

Quant à la mise en jugement des agents du gouvernement, un des premiers actes de la Restauration fut de permettre de traduire devant les tribunaux, sans autorisation préalable, les préposés ou employés des contributions indirectes (loi du 28 août 1816); plus tard, la même exception fut admise à l'égard des agents qui ordonneraient ou opéreraient des perceptions illégales (lois annuelles de finances). En 1849, la loi électorale permit aussi de poursuivre sans autorisation les fonctionnaires publics coupables de délits en matière d'élections. Sauf ces exceptions, le principe de l'autorisation, écrit dans l'article 75 de la Constitution de l'an vin, continua de subsister. Le Gouvernement de Juillet avait proposé une loi sur la responsabilité qui remettait aux tribunaux, sauf des précautions spéciales, le droit de juger sans autorisation les agents du pouvoir; mais les deux chambres en revinrent à l'article 75, légèrement modifié dans les mesures d'application. Ainsi, le gouvernement conservait le droit d'arrêter les poursuites, mais il s'astreignait à suivre l'avis du Conseil d'État, ses décisions étaient d'ailleurs soumises à la garantie de la responsabilité, et, d'autre part, les citoyens qui reprochaient à un agent du pouvoir un acte illégal étaient, en cas de plainte de celui-ci, autorisés à faire la preuve du fait dénoncé. Après le 24 Février 1848, ce système ne fut

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modifié dans la nouvelle Constitution que par la création d'un Conseil d'État élu par l'assemblée et par suite indépendant du gouvernement, Conseil d'État dont les avis, homologués pour la forme parle pouvoir exécutif, étaient de véritables décisions. Il remplissait donc, pour l'autorisation des poursuites à diriger contre les agents du pouvoir, des attributions analogues à celles du tribunal dont nous venons de parler à l'égard des conflits, et de cette façon les autorisations de poursuites avaient cessé, aussi bien que les conflits, de dépendre de la volonté du gouvernement.

La Constitution de 1 852 est aussi sur ce point revenue à ce qui existait avant 1848, avec les différences qui résultent du nouveau système politique, différences sur lesquelles il est inutile d'insister encore. On a été plus loin. Le droit de faire la preuve par témoins des faits imputés aux fonctionnaires publics, droit ouvert par la loi du 26 mai 1819, supprimé par la loi du 25 mars 1 822, et rétabli par celle du 8 octobre 1830, a été retiré par le décret du 17 février 1852; les tribunaux correctionnels ont été substitués au jury pour le jugement des délits de la presse, et les débats des procès relatifs à ces délits ne peuvent être publiés. En outre, la faculté de poursuivre sans autorisation les fonctionnaires coupables de délits dans les élections, n'a pas été maintenue par le décret du 2 février 1852.

Ainsi, qu'un citoyen prétende faire annuler un acte du pouvoir qui porte atteinte à ses droits, le gouvernement, par la voie du conflit, peut empêcher les tribunaux de connaître de l'action qui leur est soumise; qu'un citoyen se plaigne d'un fait arbitraire commis à

son préjudice par un agent du pouvoir, le gouvernement, par le refus d'autoriser les poursuites, peut empêcher les tribunaux de connaître de la plainte. Sa décision est souveraine et ne peut être l'objet d'aucun recours.

N'est-on pas autorisé à affirmer que l'autorité judiciaire n'est pas protégée contre l'autorité administrative, et n'existe-t-il pas une singulière contradiction dans des lois qui d'une part déclarent les juges inamovibles, en vue sans contredit d'assurer leur indépendance à l'égard du pouvoir qui seul pourrait se faire une arme de l'amovibilité, et qui d'autre part permettent au gouvernement de soustraire à leur juridiction toutes les questions à l'égard desquelles cette garantie assure une protection aux citoyens?

Quelles peuvent être les raisons de ces précautions jalouses? L'autorité judiciaire a-t-elle tenté de sortir de ses limites et marché sur les traces des anciens parlements? Nullement. La Cour de Cassation notamment s'est toujours montrée fidèle observatrice des compétences. On pourrait dire, sans exagération, qu'elle a été au moins aussi attachée aux prérogatives administratives que l'administration elle-même. Il n'y a pas lieu de s'en étonner. Depuis l'époque où l'Assemblée Constituante témoignait aux tribunaux de si vives défiances, les temps sont bien changés. De nouveaux principes ont définitivement prévalu; des habitudes se sont formées sous leur influence. Au souvenir des pouvoirs exorbitants des anciens parlements, l'assemblée, qui venait de les abolir, pouvait à bon droit s'alarmer ; mais de nos jours les excès qu'elle redoutait ne se commettraient

point. Les tribunaux actuels diffèrent des anciens parlements autant que la France nouvelle de la France de 1788, et les magistrats de l'ordre judiciaire n'auraient aucun penchant à méconnaître des institutions dont, comme citoyens, ils recueillent les bienfaits. Empressés de maintenir les justes attributions des pouvoirs publics, ils auraient pour seule préoccupation la défense des droits privés et ne peuvent donner ombrage qu'à ceux qui seraient disposés à fouler aux pieds ces droits.