CHAPITRE IV

l'administration dans ses rapports avec le pouvoir

politique.

Le pouvoir politique est l'instrument le plus actif du progrès de la civilisation, des lumières et du bien-être général. Il exerce sur la société une surveillance permanente, observe ses besoins, suit ou redresse ses tendances, écoute ses vœux, modère ses passions. Il est au dehors son représentant et son organe, et en toute occasion la plus haute expression de la pensée publique.

Étroitement associé à l'administration, il ne se confond pourtant pas avec elle. Sa fonction est toute d'initiative , d'appréciation , de direction , de conseil ; c'est lui qui donne à l'administration son esprit général, sa pensée, et, si l'on peut ainsi parler, son drapeau; à celleci est réservée l'action, c'est-à-dire l'exécution des lois et l'exercice matériel et pratique des pouvoirs confiés au gouvernement .

Le pouvoir politique est la tête, l'administration est le bras.

C'est ainsi que chaque gouvernement se sert de l'administration pour faire prévaloir son système et donner aux services publics l'impulsion conforme à ses vues ; c'est ainsi que l'Empire organisait la France pour sa dictature militaire, que la Restauration tentait un retour vers le passé, que le Gouvernemerit de Juillet fécondait les élé-

nients de la prospérité matérielle. Le pouvoir politique trace la voie et l'administration l'y suit. La politique, dans des vues rétrogrades, craint-elle de répandre les lumières au sein de la nation? elle emploie l'administration à éteindre les foyers d'instruction. Croit-elle au contraire que le peuple, plus éclairé, sera plus heureux et plus moral? elle emploie l'administration à ouvrir les écoles. Sous sa direction, s'il est besoin de prendre une attitude qui impose à l'étranger un respect salutaire, l'administration arme les places fortes, agrandit les cadres de l'armée , organise la garde nationale , favorise les enrôlements; si l'ordre est en péril, elle applique avec rigueur les mesures de sûreté; si les classes laborieuses souffrent, elle multiplie les travaux publics, crée des ateliers, ouvre de nouveaux débouchés au commerce et à l'industrie.

Dans toutes ces mesures générales , l'administration doit obéir à la politique, en serviteur fidèle et dévoué ; sa résistance ou son mauvais vouloir serait une source de désordre. Mais s'il en est ainsi dans ce qui constitue la conduite générale, les deux pouvoirs doivent se séparer, non pour se contrarier, mais pour se tenir dans leurs conditions respectives, lorsqu'il s'agit de l'exécution des lois, des mesures de détail et des rapports directs de la puissance publique avec les citoyens.

En effet, dans les fonctions qui lui sont propres, l'administration remplit une véritable magistrature. Les pouvoirs qu'elle exerce lui sont remis pour assurer d'autant mieux le service public par les règles qu'elle s'est faites, l'expérience qu'elle possède et les lumières dont elle est le foyer. S'agit-il des emplois? on attend d'elle

qu'elle les confie aux plus dignes et aux plus capables ; des allocations publiques dont la distribution est discrétionnaire? on attend d'elle qu'elle prenne pour base les besoins, les ressources, les sacrifices de chaque province, de chaque commune, appelée au partage ; des marchés à passer pour les fournitures? on attend d'elle qu'elle stipule les meilleurs prix et traite avec les hommes les plus honnêtes et les plus solvables.

Mais l'administration est toujours exposée aux envahissements du pouvoir politique, parce qu'il est confié aux mômes mains qu'elle, et que leurs dépositaires communs sont le plus souvent portés à méconnaître les différences qui les distinguent. Il est même des hommes qui professent ouvertement la subordination de l'administration à la politique. A leurs yeux, les droits conférés à l'administration ne sont que des moyens de gouvernement. Le pouvoir public ayant perdu la force que lui donnaient jadis le prestige de l'ancienneté et la soumission des peuples, c'est à l'administration qu'il est réservé de lui prêter influence et crédit. Cet intérêt marche le premier parmi les intérêts publics, les autres doivent fléchir devant lui. Places, secours, faveurs, tout est destiné à soutenir la politique et à lui créer des appuis. Quelques abus se commettront: mais que sont quelques abus, quand il s'agit de la conservation même de la société et du pouvoir qui la protège contre ses ennemis?

Cette théorie, qui peut justifier les plus graves désordres, n'a pas même le mérite de reposer sur des idées justes. Il est vrai, sans doute, que l'intérêt de la société domine tous les autres, mais il est faux qu'il soit servi par l'oubli des règles d'une bonne administration. La

justice, l'observation des lois, l'étude consciencieuse et désintéressée des besoins publics et des moyens d'y satisfaire, voilà la vraie et la sage politique. C'est par elle que les peuples s'attachent aux gouvernements : à des administrateurs impartiaux, équitables et vigilants, la confiance et la sympathie ne font jamais défaut, tandis que quelques faveurs individuelles se renferment dans le cercle étroit de ceux qui les obtiennent et que, pour un petit nombre de créatures souvent ingrates , le pouvoir suscite les plaintes des ambitions privées éconduites, et le mécontentement du public entier. Par une heureuse nécessité, pour les gouvernements comme pour les individus, la vertu ne constitue pas seulement une obligation morale, elle est encore un calcul bien entendu.

Qui ne voit les dangers de l'invasion de l'administration par la politique et les détestables tentations auxquelles elle expose les dépositaires de l'autorité? Plus l'administration est puissante, plus ces dangers s'accroissent. Dans un pays comme la France, où le domaine administratif est presque illimité, où des sommes immenses sont affectées aux traitements, aux travaux publics, à des allocations de tous genres, où une foule de droits, de facultés, de fonctions, dépendent du bon plaisir du gouvernement, la liberté publique elle-même est en péril ; le pouvoir politique, sorti d'une source empoisonnée, l'administration, prostituée à des vues personnelles, sont frappés du même coup. L'État est sur le bord de l'abîme et ne parvient pas toujours à y échapper.

Mais quels préservatifs opposer à ces dangers? Sous le gouvernement parlementaire, on invoquait la res-

ponsabilité? Les ministres, disait-on, peuvent être sans cesse interpellés, blâmés, déclarés indignes de confiance, précipités du pouvoir. Quel frein plus énergique pour les tenir dans le devoir et les empêcher de jamais s'en écarter? On disait vrai et ce n'est pas aujourd'hui qu'on peut révoquer en doute l'efficacité de la responsabilité ministérielle. Par elle, les assemblées faisaient triompher leurs doctrines, leurs vœux, leurs résolutions. Cependant, il faut reconnaître que le système de la responsabilité, tutélaire pour les intérêts publics, tant qu'il ne portait que sur les grands objets de la politique et du gouvernement, devenait illusoire et impuissant quand on retendait aux choses secondaires de l'administration. Des questions qui se rattachaient à la conduite journalière des affaires, qui n'ébranlaient aucune opinion et ne touchaient qu'indirectement à l'intérêt général, passaient presque toujours inaperçues dans les assemblées. Les majorités ne voulaient pas descendre à ces obscurs détails et, pour si peu, renverser ou ébranler un ministère. Ce qui était placé sous la seule garantie de la responsabilité ministérielle, en dehors de la politique proprement dite, était trop souvent livré au plus pur arbitraire. Une fois maître de la majorité, les ministres, pourvu qu'ils sussent la ménager, pouvaient s'affranchir de la règle. Toute plainte de l'Opposition n'était plus qu'une manœuvre de parti, un moyen de se saisir du pouvoir, et l'accueillir passait pour trahison, faiblesse ou duperie. Sans doute, la patience de la majorité n'aurait pas été inépuisable, mais que d'abus tolérés, de fautes passées sous silence, d'écarts complaisamment oubliés !

h ADMINISTRATION ET LE POUVOIR POLITIQUE. 35

Ce fut un avertissement pour les assemblées qui sortirent de la Révolution de 1848. La nouvelle Constitution avait maintenu la responsabilité politique des ministres : on se garda de la considérer comme une garantie suffisante contre les fautes de l'administration; le président de la République était déclaré responsable : loin de trouver dans ce principe nouveau une raison d'étendre ses pouvoirs, on s'efforça de les restreindre. La Constitution posa en conséquence les règles qui devaient présider à la distribution des emplois, soumit la révocation des agents électifs du pouvoir exécutif à l'avis conforme d'un Conseil d'État élu par l'Assemblée Législative, exigea que cet avis éclairât l'exercice du droit de grâce et délégua, en certains cas, à ce Conseil le droit de faire lui-même des règlements d'administration publique. Les lois sur l'instruction publique, sur les caisses de retraite de la vieillesse, érigèrent des conseils indépendants, chargés d'assister les ministres ; des règlements furent exigés afin de fixer les conditions d'admission et d'avancement dans les fonctions publiques. Un décret même préposa une commission à la distribution des bourses nationales dans les lycées et organisa des concours pour les bourses fondées par les départements et les communes. On pensait par ces diverses dispositions, que la responsabilité deviendrait plus vraie et plus sérieuse, étant appliquée à des objets moins nombreux et plus importants, et l'administration plus ferme et plus impartiale, étant soustraite aux influences politiques.

Depuis l'établissement du gouvernement qu'a fondé la Constitution de 1852, d'autres principes ont prévalu. Les diverses lois qui restreignaient les pouvoirs du pré-

sident de la République ont été emportées avec la Constitution de 1848. Les ministres, simples agents du président, ne forment pas même un conseil, ne sont plus soumis qu'à la responsabilité criminelle ou civile, au même titre que les autres fonctionnaires publics, et la loi même qui devra organiser cette responsabilité n'est pas rendue. Ils peuvent être traduits devant la haute-cour, instituée récemment, mais l'appareil judiciaire ou le glaive du bourreau sont-ils les freins habituellement destinés à maintenir les ministres dans le devoir? La poursuite criminelle ne peut d'ailleurs atteindre que les actes qui violeraient les lois de l'État ou les droits des citoyens, elle s'arrête devant ceux qui ne constitueraient qu'un usage irrégulier des pouvoirs légaux, et qui, pour nous renfermer dans notre sujet, sacrifieraient l'administration à la politique. Quant à la responsabilité civile, la Constitution n'en parle point et il est fort douteux qu'elle soit maintenue.

En réalité, une seule responsabilité subsiste encore, celle du président de la République. « Il est responsable, selon Fart. 5 de la Constitution, devant le peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel* » Il suffit de lire ce texte pour se convaincre qu'il est entièrement étranger à l'administration. Il n'y a d'ailleurs que le président qui puisse en appeler au peuple, et il est manifeste que ce recours qui dépend de lui seul ne peut être un remède aux abus qui s'introduiraient dans son gouvernement.

Reste le Sénat ; mais, sans répéter ce qui en a déjà été dit, on peut remarquer que les droits qui lui sont conférés ne s'exercent que dans des cas très spécialement

déterminés et parmi lesquels ne se trouvent point compris les actes de l'administration publique. Le Sénat d'ailleurs ne s'assemble qu'aux- époques et pour le temps fixés par le président.

Telle est la place de Vadministration#dans le système général de nos institutions. Identifiée avec le pouvoir exécutif dont elle est l'instrument, elle a participé à toutes les conquêtes qu'il a faites dans la Constitution de 1 852 ; elle peut dominer le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, mais elle est en même temps à la merci du pouvoir, poli tique; situation dangereuse dont la prudence des hommes pourra seule conjurer les périls, situation bien propre à inspirer de vives inquiétudes à tous ceux qui pensent que les garanties de la séparation des pouvoirs, des droits des citoyens et de l'équitable exécution des lois, doivent surtout se trouver dans un juste équilibre, établi et consacré par les Constitutions elles-mêmes.

3* Édit. — Tome 1.