CHAPITRE PREMIER

Avant de retracer l'organisation administrative, il convient de parler de la centralisation qui en est la base.

La centralisation, son nom le dit, ne peut exister sans un pouvoir central ; mais il ne suffit pas qu'un tel pouvoir se rencontre pour qu'il y ait centralisation. La Grande-Bretagne avec son Parlement qui dicte des lois aux trois royaumes et à des colonies répandues sur toute la surface du globe, la Suisse avec sa Diète fédérale, les États-Unis avec leur Congrès, reconnaissent un pouvoir central , et sont les exemples les plus frappants de gouvernements dépourvus de centralisation.

D'un autre côté, si le développement considérable donné à l'administration publique ou collective des intérêts communs est une conséquence habituelle de la centralisation, il ne la constitue pas non plus. Chez les nations qui jouissent d'institutions locales actives et puissantes, mais indépendantes du gouvernement, la part de l'administration est très grande et la centralisation inconnue.

Des lois qui attribuent au gouvernement même de

l'État une autorité générale , qui lui donnent le droit d'étendre son bras sur les diverses fractions du pays , de se substituer plus ou moins aux pouvoirs locaux, de s'interposer dans l'exercice des facultés individuelles, et qui soumettent la nation à une direction unique, partant du centre et rayonnant jusqu'aux extrémités les plus reculées : voilà ce qui fait la centralisation. Pour emprunter une comparaison appliquée à une société célèbre, organisée sur ce principe , la centralisation est une épée dont la poignée est dans la capitale et la pointe dans le reste de l'État.

Il n'y a pas de nation où elle ne se trouve à un degré quelconque , car l'abseace de toute centralisation conduirait à l'anarchie ; il en est où son extrême développement a tué la liberté , car, poussée à l'excès , la centralisation enfante la servitude*

A proprement parler, les nombreuses et ardentes discussions engagées au sujet de la centralisation ont porté beaucoup moins sur le principe lui-môme que sur son développement plus ou moins étendu. Il en est souvent ainsi. Nous vivons en effet dans un temps où presque tous les grands principes des sociétés sont reconnus. On ne conteste aucune des lois morales qui doivent présider au gouvernement des hommes. Cela est vrai pour la plupart des libertés, inscrites désormais, avec plus ou moins de sincérité, dans toutes les Constitutions. Ceux même qui y ont le moins 3e penchant se croient obligés de les admettre, sauf à les éluder ou à les violer, quand l'occasion le permet. On ne discute ouvertement que sur la mesure dans laquelle elles seront possédées et sur les circonstances qui sont de nature à en favoriser ou à en

restreindre la jouissance , et on ne les supprime que par voie d'ajournement. De même il n'est personne qui n'accepte la centralisation , pour certains objets et dans une proportion quelconque. Sur le point seulement où elle doit s'arrêter, les opinions se partagent.

Selon le génie des peuples , leurs mœurs, leurs traditions historiques , leur situation géographique même, la centralisation s'étend ou se resserre , et l'on s'explique aisément l'extrême développement qu'elleaprisenFrance. Depuis plusieurs siècles elle a été le but vers lequel la nation n'a pas cessé de se diriger. Pour se constituer, pour reculer ses frontières , pour imposer à des ennemis jaloux et puissants, la France abaissé prendre en autorité au gouvernement ce qu'elle espérait qu'il lui rendrait en grandeur et en sécurité. Des rois habiles , de grands ministres secondèrent ce sentiment national. La Couronne, opposant à l'aristocratie féodale les communes qu'elle affranchissait, abaissant la noblesse en faisant tomber sur l'échafattd ses têtes les plus illustres ou en l'abâtardissant à la cour, reprenant ensuite les franchises locales, accrut successivement son pouvoir; de la réunion de ces diverses conquêtes se composa la monarchie administrative , ébauche assez achevée déjà de la centralisation.

La rénovation politique de 1789, loin de détruire la centralisation, imposa au gouvernement le besoin de conserver les forces dont elle tenait le faisceau. De nombreux ennemis à combattre au dedans et au dehors, les principes que la Révolution inaugurait à propager et à faire triompher, l'unité h imposer à des provinces autrefois séparées par les institutions et les coutumes , la na-

tion à asseoir sur les bases que posait le régime nouveau, tout exigeait une volonté unique , capable d'imprimer le mouvement, d'abolir les distinctions, de vaincre les résistances. Sans une autorité presque absolue , ni l'Assemblée à qui était confié le dépôt des libertés reconquises, ni le gouvernement chargé d'en assurer le règne, ne pouvaient accomplir leur œuvre. Aussi , tout en organisant des pouvoirs locaux et en leur conférant les attributions les plus étendues, l'Assemblée nationale fit remonter au roi, ou plutôt aux ministres, responsables devant elle, l'action politique entière et une grande partie de l'action administrative. Il est vrai que les lois qu'elle rendit, n'étaient pas appropriées à leur fin. Sa pensée était en effet dé subordonner au pouvoir central tous les pouvoirs qu'elle distribuait aux divers degrés de la hiérarchie , et ces pouvoirs, elle les organisait de manière à trouver en eux des obstacles et non des moyens. Elle les faisait collectifs, les rendait presque indépendants et par suite plus enclins à la résistance qu'à la soumission. Mais il suffit de lire les instructions rédigées par elle-même à l'appui de ses décrets , pour reconnaître que la centralisation en était le principe. Les changements apportés successivement à la première organisation tendirent tous à fortifier ce principe en le conservant. Au nom d'une politique violente et inflexible, la Convention , investie elle-même du pouvoir exécutif, brisa tous les empêchements qui pouvaient entraver sa dictature. En vue de rétablir l'ordre dans les finances et dans l'administration , le Directoire donna au pouvoir exécutif une partie des attributions déléguées par la Constituante aux départements et aux communes ; enfin, l'Empire,

qui avait fait de la France un camp et de l'administration on recruteur de soldats , absorba tous les pouvoirs et étendit sans mesure le réseau de la centralisation. Malgré de profondes modifications introduites par le gouvernement constitutionnel, de 1814 à 1848, la centralisation est encore le principe fondamental de notre administration.

A cette longue école se sont façonnées des mœurs qui favorisent le maintien de la centralisation. Une continuelle immixtion du gouvernement dans presque toutes les affaires a fait perdre aux citoyens l'habitude des efforts personnels. On se dérobe à toute responsabilité individuelle ; on attend d'autant plus du pouvoir central qu'on lui a concédé davantage , et si l'esprit français ne lui épargne pas la critique, les ambitions privées ne cherchent guère à se substituer à lui. L'état de la société, des familles et des fortunes encourage ces dispositions. Plus d'opulents patrimoines toujours prêts à faire à l'État une concurrence généreuse dans l'accomplissement des services publics : la règle des partages divise les héritages et disperse les longs produits de l'épargne et du travail. Plus de noms illustres consacrés à des œuvres de patriotisme : un besoin d'égalité jaloux les écarte ou les inquiète. Plus d'associations religieuses avec de grands revenus et un vaste patronage : les lois ne les reconnaissent point ; les mœurs élèvent une barrière entre elles et les intérêts de ce monde. Le labeur de chacun se concentre dans le développement de son propre bien-être et la contemplation de ses intérêts domestiques. Dans ce naufrage de la grande propriété , des influences héréditaires et du patriotisme individuel , le

gouvernement dispose d'immenses ressources, exerce un patronage sans limites , et est devenu l'arbitre de toutes les difficultés publiques, le dispensateur de toutes les grâces, l'exécuteur de toutes les grandes entreprises.

Ce régime a soulevé les plus vives réclamations , et Ton a pu quelquefois , chez ceux qui les faisaient entendre, remarquer une singulière inconséquence. La centralisation donne à l'autorité publique une grande puissance, et c'est parmi les plus dévoués sectateurs du principe de l'autorité qu'elle a trouvé ses adversaires les plus nombreux. Elle restreint la liberté , et garmi les plus fervents apôtres de la liberté , il s'en est rencontré qui ont célébré avec un poétique enthousiasme ses grandeurs et ses bienfaits. Les uns avaient surtout les regards tournés vers l'intérieur de la France, et ne considéraient que l'extension des franchises locales; les autres ne voyaient que la grandeur de la patrie, les forces dont elle a besoin pour résister à l'étranger et consolider la Révolution. La centralisation touche à tant d'intérêts que, selon l'aspect sous lequel on l'envisage, elle suggère les opinions les plus opposées.

La centralisation a été la source de grands biens , qui pourrait le contester? elle a contribué à animer la France d'un seul esprit et d'une même pensée , elle a fondé l'unité et assis sur des bases indestructibles le régime nouveau , mais elle a en même temps créé des maux funestes. Par le régime de la centralisation , l'autorité publique a vu peser sur elle une responsabilité qui , en même temps qu'elle fait remonter jusqu'à elle les bénédictions publiques , dans les jours heureux , la livre , aux époques de crise et de malaise, à toutes les plaintes, aux clameurs

de ceux qui souffrent et aux attaques de ceux qui exploitent ces souffrances au profit de mauvaises passions. Détournés des affaires pratiques, les esprits se tournent exclusivement vers les théories spéculatives; le gouvernement prend une si grande part à toutes choses, que les mécontents considèrent sa destruction comme le premier de tous les remèdes.

Pour apprécier ces griefs, examinons la centralisation dans ses rapports avec les besoins divers auxquels elle doit pourvoir ; recherchons quels sont les attributs nécessaires du pouvoir central et dans quelle mesure il doit en jouir, afin de concilier, autant que faire se peut, ses prérogatives avec les libertés publiques.

Les gouvernements sont principalement institués dans un double but : la protection nationakTet le maintien de Tordre.

Entretenir d'une part des relations bienveillantes avec l'étranger, prévenir les dissentiments, apaiser les rivalités , résister aux attaques , veiller avec un soin jaloux sur la grandeur et la sécurité de la patrie ;

Assurer d'autre part l'exécution des lois, punir ceux qui les violent, apaiser les troubles intérieurs, faire régner la paix , garantir à chacun la liberté du foyer domestique , cette liberté qui surpasse toutes les autres :

Telle est leur mission , et l'on peut dire que , dans les États où le gouvernement n'est pas armé des pouvoirs nécessaires pour l'accomplir, il n'y a point de gouvernement.

Pour répondre h ce double besoin , le gouvernement est investi de pouvoirs définis par la Constitution et par les lois ; des agents sont placés sous ses ordres ; la force

rera aux citoyens, considérés dans leur existence individuelle, la protection de règles tutélaires, et placera toujours en face des facultés conférées au gouvernement, les conditions qui en déterminent l'emploi et en préviennent ou en répriment l'abus.

On a vu que le gouvernement doit être et est en effet chargé du maintien de l'ordre à l'intérieur. Il n'est pas de fonction plus inhérente à son institution même; il n'en est pas non plus qui ait servi davantage à l'extension exagérée des attributions du pouvoir central : sous prétexte de maintenir l'ordre , il a mis la main sur un nombre illimité d'intérêts , et les a compris dans ses pouvoirs de police ; il s'est, à la faveur du même prétexte, substitué aux pouvoirs locaux, dans une foule de cas. Qu'est-ce que l'ordre en effet et en quoi consiste la police ? Il n'est pas pour ainsi dire une action dans la vie des citoyens, qui ne touche au bon ordre, et, sous ce rapport, le despotisme seul serait en état de le maintenir; on en peut dire autant de la police. On comprend généralement sous ce terme , tout ce qui concerne la sûreté, la tranquillité, la commodité même des citoyens : de quelle autorité le gouvernement ne serait-il pas investi , si l'on prétendait lui abandonner de si vastes intérêts? Les citoyens pourraient voir toutes leurs libertés passer entre ses mains.

Nous exposerons séparément les principes de l'organisation de l'administration locale et de la police. Qu'il nous suffise ici de quelques considérations générales.

Le problème à résoudre , quant aux pouvoirs qui se rapportent à la police et au maintien de l'ordre, consiste moins à fixer les limites de ces pouvoirs et leur objet,

qu'à déterminer quel doit être à cet égard le principe de la législation.

Deux systèmes sont en présence :

L'un subordonne les citoyens à l'administration. II charge celle-ci d'autoriser ou d'interdire l'exercice de droits privés ; il ne laisse aux particuliers la faculté de faire certains actes , d'ouvrir certains établissements , de se livrer à telle ou telle profession qu'avec la permission de l'autorité publique. Par ce moyen , dit-on , le maintien de l'ordre est assuré. Le gouvernement, appréciateur impartial et éclairé , pèse les circonstances , impose des conditions, mesure les garanties morales, et prévient les écarts qui seraient de nature à troubler la société.

L'autre, au contraire, s'en remettant aux citoyens, trace à l'avance les devoirs qui leur sont prescrits ; il les soumet également à des conditions , mais ces conditions sont réglées en termes généraux et non pour chaque cas spécial et pour chaque individu. Quiconque les enfreint, encourt les peines édictées à l'avance par la loi.

Le premier de ces systèmes, entièrement préventif, a pour conséquence d'augmenter les attributions du pouvoir public , c'est-à-dire la centralisation , quand les pouvoirs locaux inspirent à la loi les mêmes défiances que les citoyens pris individuellement.

Le second système , purement répressif, a seulement recours à l'autorité judiciaire. Le gouvernement peut encore intervenir pour exercer la surveillance et déférer à la justice les infractions qu'elle doit punir, mais il n'est investi d'aucune puissance propre et directe.

Entre ces deux systèmes le choix ne saurait être dou-

publique est dans ses mains ; les tribunaux sont institués ; des impôts sont levés.

Voilà le vrai domaine de la centralisation , et dans les pays mêmes qui la repoussent de leurs institutions secondaires, elle l'occupe sans conteste. Mais ce domaine varie selon les conditions de chaque État. L'Angleterre peut se préoccuper moins , avec sa ceinture maritime, des dangers extérieurs, et avec son organisation politique, des chances de troubles intérieurs. Les États-Unis obtiennent la même sécurité du large espace qu'ils occupent , de l'absence de voisins forts et de la possession de vastes territoires , ouverts aux populations inquiètes et tourmentées par le besoin. Les États du continent européen , au contraire , spnt contraints de faire à la paix intérieure et extérieure de plus grands sacrifices. La France en particulier, dans le voisinage de rivaux puissants, tenus en éveil par l'initiative intellectuelle et morale qu'elle a toujours exercée , et par l'ardeur guerrière qui l'a longtemps animée, la France où la Révolution a détruit toutes les barrières intermédiaires et fait triompher la démocratie , où la population est serrée , où l'amour du sol natal résiste aux expatriations , la France doit plus qu'aucune autre nation peut-être, confier à son gouvernement des forces imposantes, une grande armée, des agents nombreux , des revenus considérables , et la centralisation , même dans ce qui est commun à tous les peuples , s'y trouve nécessairement plus étendue qu'ailleurs.

Les pouvoirs qui se rattachent à cet ordre d'intérêts doivent appartenir à l'autorité centrale directement , absolument, sans intermédiaire. Il est évident que lesrela-

tions diplomatiques ne peuvent relever que d'elle. Il en est de même de l'armée et de la flotte. Quant à la levée de l'impôt, on a pu voir, par l'application des lois de l'Assemblée Constituante qui en avait chargé les autorités locales, tous les vices de ce régime. Des lenteurs sans terme, des pertes continuelles, des obstacles de tous les instants, tels en étaient les résultats inévitables. Aussi, dès que l'ordre commença d'entrer dans l'organisation des services publics, celui-ci fut rendu au gouvernement seul.

Ainsi , les relations avec l'étranger, l'armée, la flotte, les ressources financières destinées à en couvrir les dépenses, appartiennent nécessairement au pouvoir central , mais à deux conditions également indispensables.

D'abord , le gouvernement n'efet que le mandataire de la nation , et il lui doit compte de tous ses actes. Plus le mandat est considérable , plus la responsabilité doit être sérieuse. Une bonne constitution établira cette responsabilité sur les bases les plus solides. Elle organisera une surveillance sévère sur la diplomatie , d'où peut sortir la paix ou la guerre ; elle prendra des mesures pour que l'armée , créée dans l'intérêt de l'ordre et de la sûreté nationale, ne devienne pas un instrument d'oppression ; elle soumettra les finances à des contrôles , à des vérifications qui empêchent le gaspillage et la fraude ; elle fera en sorte enfin que le gouvernement ne puisse jamais conduire la nation par les relations avec l'étranger à la rupture des alliances , par l'abus de la force publique à la servitude et par le désordre financier à la ruine et à la banqueroute.

D'un autre côté , une législation bien ordonnée assu-

étroites, n'y recourir que quand la sûreté publique Fordonne , serait un des plus heureux correctifs de la centralisation. Elle gagnerait également en importance ce qu'elle pourrait perdre en puissance executive, si la police active était laissée dans une plus grande mesure aux pouvoirs locaux. C'est à eux principalement qu'elle doit être dévolue. Il est nécessaire qu'elle soit faite de près, par ceux qui connaissent les individus, qui sont au courant des besoins, et qui, toujours présents, ne font défaut à aucune nécessité, quelque imprévue qu'elle soit. En ce point , le rôle du pouvoir central doit être plus de surveillance que d'action , et de direction que de commandement. Aux pouvoirs locaux l'initiative ; au pouvoir central le redressement. Le pouvoir central peut être appelé cependant à assurer lui-même l'exécution des lois et à réprimer le désordre ; mais il ne doit se montrer que pour suppléer à l'inertie ou au mauvais vouloir du pouvoir local, et quand la sécurité publique, dont il répond, lui en fait un devoir. Le plus sûr moyen d'entretenir le zèle et de fortifier l'énergie du pouvoir local, c'est de le convaincre que de lui surtout dépend le maintien de la paix publique et le triomphe de la loi. Lui faire voir sans cesse le pouvoir central se mettant à sa place et exerçant ses fonctions, c'est encourager sa faiblesse et le désintéresser de son devoir.

Pour accomplir les fonctions qui viennent d'être énumérées, on a vu que le pouvoir central dispose de revenus considérables. Il les perçoit et les dépense, et lui seul peut être préposé à ce double soin, aux conditions et sous les garanties établies par les lois. Il est l'administrateur de la fortune de l'État. Il est en même temps le conser-

vateur du domaine public , de ce domaine qui , appartenant à tous pour l'usage commun de la société, n'appartient à personne à titre particulier. Ainsi, c'est lui qui garde et entretient les fleuves, les routes , les canaux et toutes leurs dépendances. A ce titre , il fait toutes les grandes entreprises qui se rapportent aux voies de communication générale , et qui ont pour objet d'enrichir et même d'orner la surface du territoire. Cette branche de ses attributions dans laquelle les administrations locales et l'industrie privée ont, en d'autres pays, une part bien plus large qu'en France , soulève des réclamations qu'il n'est pas hors de propos d'examiner.

La société entière est intéressée à des entreprises qui sont destinées à l'usage commun des citoyens , qui facilitent leurs rapports , les rapprochent entre eux et favorisent , par les échanges , le commerce et l'industrie. Indépendamment de tout esprit de système , le régime qui permet le plus d'augmenter le nombre de ces entreprises, en réduisant les dépenses qu'elles occasionnent, ou en stimulant le zèle qui les fait naître, doit toujours être préféré, et la centralisation n'est justifiée qu'autant qu'elle atteint ce double résultat et que dans la mesure où elle l'atteint.

Convient-il donc, à ce point de vue, de remettre aux. administrations locales ou è$ concéder à l'industrie privée l'exécution des travaux publics ?

Déjà , et en vertu des lois , les administrations locales , sont préposées aux travaux qui les concernent particulièrement. Les édifices publics sont divisés d'après leur destination , et les routes d'après leur importance , en < trois catégories. Ils sont nationaux, départementaux ou

teux. Le second seul satisfait à la liberté et à la dignité de l'homme. Que deviennent des citoyens dépourvus du droit d'exercer leurs facultés et assujettis en tant de choses au bon plaisir du gouvernement? On pourrait même demander si dans un État où un tel régime est très développé, il y a encore des citoyens. Le caractère dominant du système préventif est la défiance, sentiment injurieux pour ceux qui le font naître, humiliant pour le peuple dont la législation s'en inspire. La défiance contre les individus conduit à une confiance absolue envers le gouvernement. Sur quelles bases cette confiance? Seraitil donc vrai qu'il n'y a de sagesse, de prévoyance, de lumières que dans les dépositaires de la puissance publique? Étrange contradiction. C'est le citoyen que sa raison éclaire , que son intérêt dirige , que la loi avertit , c'est le citoyen qui est suspect. C'est le gouvernement que tant d'illusions peuvent égarer, qui ne peut avoir que des vues générales , et n'est pas en état de pénétrer avec sollicitude et clairvoyance dans les questions purement privées , qui est chargé du soin de faire les affaires

. des citoyens, et qui en dispose avec son indifférence quelquefois hautaine , avec les passions dont ses agents ne peuvent se défendre et sous l'influence des préoccupa-

. lions politiques, si aveugles et si intolérantes.

Mais ne parlons pas de la liberté. Employons des arguments que ne puissent pas repousser ceux môme qui, effrayés sans doute du désordre de leur propre esprit, ont passé subitement de la licence à l'idolâtrie du pouvoir absolu. Sont-ils bien assurés de consolider le gouvernement en lui remettant des devoirs si pesants? C'est le contraire qui est vrai. Il n'y a pas pour l'autorité pu-

blique de plus grande cause de faihlesse que l'exercice du , régime préventif. Elle devient responsable de toutes les choses où elle a mis la main ; des autorisations qu'elle accorde et de celles qu'elle refuse. Elle est le point de . mire de toutes les plaintes et la cause supposée de toutes les souffrances. On voit dans l'autorisation une garantie de succès et on accuse l'administration des mécomptes qu'elle n'a pu prévenir, de ceux même qu'elle a prévus. Les faveurs qu'elle concède soulèvent le soupçon, entretiennent l'envie et fomentent les inimitiés, aliment fé- • cond des révolutions , source intarissable des secousses politiques.

De leur côté, les citoyens perdent l'habitude de se fier * à eux-mêmes, ils s'imaginent que le gouvernement mêlé à leurs affaires les dispense du calcul et de la prudence. On ne compte plus sur ses propres efforts, sur son labeur, sur son activité. On s'en rapporte à la puissance publique qui s'est faite la dispensatrice des industries et des droits.

Le système préventif est peut-être plus commode pour * les pouvoirs qui ne comptent pas sur l'avenir ; ils se meuvent plus à l'aise, en tenant les citoyens dans une dépendance continuelle, en les ayant à leur merci, à l'aide des craintes et des espérances qu'ils leur inspirent. Les gouvernements, au contraire, qui ne bornent pas leurs , vues à une autorité éphémère, penseront toujours qu'il est en réalité plus facile et plus honorable à la fois de traiter avec des hommes qui savent se guider par leurs . lumières personnelles , qui , artisans de leur destinée et dédaignant une tutelle stérile, ne demandent qu'à leurs bras ou à leur génie des moyens d'existence.

Resserrer le système préventif dans les bornes les plus

communaux. Les travaux qui se rapportent à la première catégorie sont les seuls dont le gouvernement soit chargé ; du département ou de la commune dépendent les autres. Théoriquement, cette répartition paraît logique. Chaque. ordre de travaux appartient à qui est le plus intéressé à ce qu'ils soient exécutés avec soin et économie. Quant à ceux qui restent au pouvoir central , à quel titre les remettrait-on aux départements ou aux communes? Dans l'origine, cette délégation avait été faite par les lois de l'Assemblée Constituante , et elle fut condamnée par l'expérience comme celle qui était relative à l'assiette et au recouvrement de l'impôt. L'État souffrait de la négligence et de l'impéritie des administrations locales , et de la préférence exclusive qu'elles étaient disposées à accorder aux travaux qui les intéressaient directement. Cependant il y aurait lieu d'examiner si, dans la distribution des routes et des édifices, des changements ne pourraient pas être introduits , et si les départements ou les communes ne seraient pas fondés à demander que leur lot s'accrût. Peut-être aussi pourrait-il être accordé plus de liberté aux administrations locales ; mais l'examen de cette question touche plus au régime général de ces administrations qu'à la centralisation en matière de travaux publics ; d'autre part, avant de modifier le système en vigueur, il serait bon de s'assurer qu'en écartant le contrôle du pouvoir central ou en lui posant des limites plus étroites , l'exécution de ces travaux deviendrait plus économique et plus prompte. On peut à cet égard se reporter à la loi du 21 mai 1 836 qui n'a donné une si vive impulsion à la vicinalité communale qu'en armant le gouvernement d'un droit de coaction

et en plaçant les communes sous l'autorité des conseils généraux et des préfets. Quoi qu'il en soit de ces réformes accessoires , l'attribution au gouvernement des travaux qui concernent l'État paraît peut cootestable.

Mais n'est-il pas désirable que ceux de ces travaux qui peuvent être l'objet de concessions utiles soient livrés à l'industrie privée ?

En confiant ces travaux au gouvernement, on obtient plus d'harmonie et une répartition plus exacte entre les diverses parties du territoire, par l'unité de direction et les vues d'ensemble qui y président. Il est des provinces où l'industrie privée ferait défaut parce qu'elle n'y trouverait pas la compensation de ses dépenses. Le gouvernement , distributeur impartial, maintient l'équilibre, et veille à ce que tous ceux qui paient l'impôt obtiennent leur part dans les dépenses utiles auxquelles il subvient. L'État , quand il construit une route ou un canal , en rend l'usage gratuit , et , si la communauté en supporte les frais, elte en recueille les avantages. Grand bienfait en réalité, carie public supporte impatiemment les péages qui gênent ses communications et blessent la plus naturelle et la plus légitime des libertés , celle des voyages et des transports. Aussi, la suppression des droits que le Directoire avait établis sur les grandes voies de communication , fut-elle une des mesures les plus populaires du Consulat. Il est vrai que l'État lui-même est quelquefois obligé d'établir des péages pour se couvrir des dépenses qu'entraînent certains travaux , et afin de pouvoir, à l'aide de cette ressource , les multiplier et en doter uw plus grand nombre de localités. Mais, entre ses mains \

les péages sont plus modérés , le public n'est point grève*

outre mesure, la concurrence est ménagée* et les intérêts publics ne sont pas sacrifiés à la soif de la spéculation.

Malgré ces considérations, il est juste de reconnaître que l'industrie privée offre de son côté des avantages réels qui doivent souvent la faire préférer à l'État. L'État entreprend parfois , sous l'obsession des influences personnelles et dans des vues politiques, des travaux d'une importance très secondaire et dont l'industrie privée aurait constaté le peu d'utilité, si l'on avait été obligé de faire appel à ses capitaux. Les depiers prélevés sur la France entière sont appliqués injustement au profit d'une partie fort restreinte du territoire. D'un autre côté, l'industrie privée exécute avec plus de rapidité ; ses procédés sont plus simples et moins coûteux que ceux de l'État. Il est facile d'ailleurs de poser des limites à l'élévation des tarifs, au moyen de maximums sagement calculés. En recourant à elle, l'État peut obtenir des travaux plus nombreux sans grever le bifdget, et, somme toute , rien n'est plus légitime que le péage qui fait supporter la dépense à celui seulement qui en profite.

S'il s'agissait de rétablir un impôt général sur les voies de communication , on pourrait à bon droit s'en alarmer; mais quand le pays est sillonné de routes dont l'usage est gratuit, établir un péage sur des voies nouvelles, ce n'est point imposer au public une gêne dont il soit fondé à se plaindre, c'est, à côté d'un service qu'on lui rend, lui demander la rémunération qui en est le prix.

Il est impossible de poser, sur cette partie des attributions du pouvoir central, une règle absolue. Comme au-

m ETUDES ADMINISTRATIVES.

cun grand travail ne peut être entrepris , comme aucune concession ne peut être faite sans l'autorisation du pouvoir législatif, c'est à ce pouvoir , d'après l'état des finances et les besoins des populations, de décider si l'État ou l'industrie privée sera chargé de l'exécution, et de fixer les limites dans lesquelles la centralisation sera renfermée à cet égard.

Ainsi, la centralisation s'applique nécessairement aux négociations diplomatiques, à l'entretien des forces nationales, à la recette et à la dépense des impôts levés pour ces objets essentiels et destinés à y subvenir; elle' dirige la police, elle exécute une partie des grands travaux publics ; sauf les réserves que nous avons faites sur les deux derniers points, elle est à cet égard nécessaire* et importe h l'existence même de la nation et à la sécurité publique. Si, maintenant, de la sphère des choses matérielles nous nous transportons dans celle des choses morales , nous la retrouvons dans l'administration de la justice, dans le régime de l'instruction publique et des^ cultes , et il nous reste à la considérer sous ce dernier aspect.

Il n'est personne qui n'applaudisse à l'admirable sim-, plicité de notre organisation judiciaire et au bienfait de cette Cour suprême qui imprime l'unité à la justice et assure ainsi la même application de la loi dans toutes les parties du territoire. Seulement, nous avons déjà retracé les garanties dues à la justice contre l'administration, et quand nous nous occuperons de la composa tion du personnel des services publics et des règles qui s'y rattachent, l'occasion se présentera de revenir sur la magistrature.

Quant à l'instruction publique , longtemps placée sous le joug d'une rigoureuse centralisation , elle était dans les mains de l'Université qui gouvernait un grand nombre d'établissements fondés par l'État , et sans l'autorisation de laquelle aucun établissement privé ne pouvait s'ouvrir. La loi du 15 mars 1850 a remplacé la centralisation universitaire par des conseils locaux et l'autorisation préalable par la simple obligation d'une déclaration. C'est une des rares conquêtes de l'administration purement locale sur l'administration centrale et du régime répressif sur le régime préventif. Espérons qu'elle ne sera pas abolie à son tour ; espérons surtout qu'elle n'aura pas pour conséquence la destruction de ces grands établissements publics où se conservait l'esprit de nos institutions modernes, et ne croyons pas avec trop de confiance que ceux qui se portent aujourd'hui les héritiers de l'Université, donneront aux générations qu'ils se chargent d'élever, ces fortes études, cette discipline , ce dévouement à la patrie que leurs devancières avaient puisés dans les maisons de l'État.

Nous avons traité à part les questions relatives aux cultes, à l'organisation du clergé et aux lois qui s'y rapportent. Pour le moment, contentons-nous de dire que la centralisation admise à l'égard des Églises reconnues par la loi et salariées par l'État doit se concilier avec leur légitime indépendance aussi bien qu'avec la liberté . générale des cultes, et qu'ainsi appliquée, tout en respectant les droits des citoyens, elle arme le gouvernement d'un pouvoir nécessaire.

Comme on le voit , la centralisation , en ce qui concerne l'administration générale, et sans parler de l'ad-

ministration locale , ne comporte pas de. très profondes réformes, au moins en principe. La législation pourra dans quelques objets de détails réduire son domaine , et c'est un but auquel elle doit tendre ; mais elle ne l'abolira pas en elle-même.

Ce n'est pas dire qu'elle ne puisse être atténuée ni modifiée. Loin de là , si le principe doit être maintenu , l'application en soulève les objections les plus fondées : la propension naturelle de tous les pouvoirs à s'accroître, le goût de la domination , la vanité qu'inspire une auto- < rite discrétionnaire, la paresse des agents, les habitudes du public, tout a contribué à faire de la centralisation en beaucoup d'occasions un obstacle , une entrave , une , source de difficultés et de lenteurs.

Sans diminuer ses avantages , ou pourrait la simplifier, la rendre plus expéditive, plus souple, plus accommodante.

Son vice principal est la lenteur, et ce vice tient en grande partie à une idée fausse- De ce que l'action ad- 4 ministrative doit venir du centre , on conclut que toutes les affaires doivent passer par les mains de l'administration centrale ; on se trompe. Il n'est pas nécessaire à la ' centralisation que les agents placés au centre du gouvernement participent directement et personnellement à tous les faits administratifs. Ses délégués locaux doivent 1 être les confidents de sa pensée et les organes de sa volonté. A l'aide des instructions , de la surveillance, des rapports, des comptes rendus, le gouvernement peut , " dans beaucoup de cas, assurer l'exécution des lois, pourvoir aux services publics, en un mot, accomplir ses^ fonctions. C'est à lui qu'incombe le devoir de se porter

partout où son action est requise, et non -aux citoyens l'obligation de la poursuivre, à travers de longues distances. Un décret du 25 mars 1 852 a appliqué cette pensée, en remettant aux préfets la décision d'un grand nombre d'affaires qui étaient portées devant le gouvernement, et exigeaient la signature des ministres ou du Président de la République, la délibération du Conseil d'État ou d'autres conseils administratifs. Il doit en résulter une utile simplification, et l'on peut en espérer une plus grande activité dans l'expédition administrative. Cependant, il ne faut pas se tromper sur le caractère de cette mesure ni en exagérer la portée.

D'abord , c'est à tort qu'on l'a qualifiée de décentralisation administrative , pour employer les termes du décret et des'instructions qui ont été faites pour en régler l'exécution. Loin de diminuer les pouvoirs du gouvernement, le décret les a étendus en quelques points. Le gouvernement n'a donc été dépouillé d'aucune de ses attributions antérieures, il est seulement astreint à les exercer d'une manière différente et, à certains égards, plus favorable aux administrés. Ainsi , la centralisation subsiste tout entière , elle est même développée ; il n'y a de changé que la forme.

D'un autre côté , il ne faut pas croire que ce soit sans de graves motifs que beaucoup d'affaires avaient été transférées des préfets au gouvernement lui-même. On a dirigé de vives critiques contre les administrations centrales ; on s'est souvent récrié contre le despotisme des bureaux. Il est juste pourtant de reconnaître que ces administrations se recommandent par leur expérience, ' leur connaissance approfondie des lois, l'homogénéité de

leurs principes. Dans ces temps agités, où les hommes et les choses étaient emportés avec une si brusque mobilité , les administrations centrales presque seules sont restées debout ; elles ont pu quelquefois empêcher d'utiles réformes , mais combien n'ont-elles pas en même temps arrêté de projets aventureux, d'essais que la réflexion n'avait point mûris ! elles ont, comme toujours, les qualités de leur défauts : routinières, elles résistent aux témérités ; amoureuses de la forme, elles empêchent les surprises ; pleines de leur importance , elle n'admettent d'autre domination que celle du chef hiérarchique. Il y règne surtout une indépendance à l'égard des influences personnelles, qui est bien rare ailleurs. Les choses qu'on voit de loin , on les voit aussi de plus haut. Les coteries de petites villes, les influences' purement locales s'annulent devant le pouvoir central. ;

En peut-on dire autant des préfets? Sans faire un parallèle qui pourrait blesser de justes susceptibilités, nous ne craignons pas d'affirmer qu'il est une foule de \ circonstances où l'on est assuré de trouver auprès du gouvernement plus d'impartialité qu'auprès des préfets; cela est vrai surtout pour tout ce qui touche aux per- \ sonnes, et quant à l'unité des règles et à la régulière application des lois, les lumières ne sont-elles pas plus étendues et les traditions mieux conservées dans les " bureaux des ministères que dans ceux des préfectures?

De ces réflexions, il faut conclure, non que la pensée qui a dicté le décret du 25 mars 4852 ne doive pas' être approuvée, mais que ces sortes de modifications à notre régime administratif ont besoin d'être étudiées avec une longue attention, éclairées par l'expérience des 1

DE LA CENTRALISATION. Cl

affaires, discutées dans leurs moindres détails; quand elles sont faites avec précipitation, elles peuvent un instant séduire les esprits superficiels, mais ne résistent pas à l'examen des hommes pratiques.

Pour obvier aux lenteurs de la centralisation, il est un procédé plus certain que le déplacement de pouvoirs effectué par le décret du 25 mars 1 852. Il consiste, dans les cas où les lois exigent une autorisation ou une approbation du pouvoir central , à fixer le délai dans lequel la décision doit être rendue et , ce délai passé , à tenir l'approbation ou l'autorisation pour accordée. Les lois sur les administrations départementale et municipale contiennent déjà quelques dispositions de ce genre, et il serait bon d'admettre cette présomption légale, si Ton peut ainsi parler, dans toutes les matières où elle ne serait pas de nature à entraîner des conséquences dommageables. C'est le seul moyen de lutter contre la force d'inertie que l'administration oppose trop souvent à des demandes légitimes et parfois urgentes, force invincible à laquelle il est impossible de résister et qui fait plus de mal que l'injustice et l'erreur, traduites en actes positifs, contre lesquels on peut au moins réclamer, et en certains cas exercer des recours utiles.

C'est donc moins le principe de la centralisation qu'il convient de contester que ses formes qu'il est nécesaire de corriger. Simplifier ces formes, supprimer tout ce qui retarde la décision sans l'éclairer, enfermer l'administration dans des délais de rigueur, ne lui remettre que ce qui appelle absolument son contrôle, n'adopter qu'exceptionnellement et dans des cas graves le système des autorisations préalables , telles sont les précautions qui

peuvent la justifier. Ses ennemis les plus dangereux sont ceux qui la rendent intolérable en l'exagérant, et si quelque chose pouvait la faire périr , ce serait cette exagération.