CHAPITRE II

Les règles générales qui président à tout le mécanisme administratif, se rattachent au principe de la centralisation.

En premier lieu , Faction est toujours confiée à un agent unique. Cette règle repose sur l'expérience. Trois conditions sont imposées à l'administration : elle doit être prompte, énergique et, dans la mesure de son autorité , responsable. La lenteur la paralyse, la faiblesse l'énervé , le défaut de responsabilité , quand aucune règle n'a été tracée, la laisse sans frein. Les pouvoirs collectifs manquent à cette triple condition. Ils délibèrent quand il faut agir. Le temps se perd en discussions ; la diversité des opinions amène des transactions, des termes moyens , des résolutions molles. La responsabilité , partagée et ne s'arrêtant sur personne, s'efface et disparaît.

L'action se concilie si peu avec le concours de plusieurs, que, par la force des choses, les autorités collectives, dominées par les besoins impérieux de l'unité, en viennent presque toujours à répartir le travail entre leurs membres , laissant à chacun le soin de décider seul les affaires qui lui sont échues. Le Comité de Salut Public lui-même, malgré l'énergique et inflexible volonté de ses membres, malgré la terrible solidarité qui pesait sur eux, accomplissait ainsi sa redoutable mission. Ce

compromis inévitable a pour conséquence de détruire la garantie de la délibération , sans la remplacer par celle de la responsabilité , laquelle ne peut s'attacher à des actes , faits par un seul en réalité , mais placés extérieurement sous le nom de plusieurs.

En organisant le nouveau système administratif, l'Assemblée Constituante avait , à tous les degrés de la hiérarchie , confié le pouvoir à des autorités collectives. Les événements démontrèrent bientôt de quelle langueur ce système frappait la puissance publique. L'autorité locale se trouva sans vigueur, le pouvoir central sans influence, les intérêts publics et privés sans garantie, et la nouvelle administration , si bien réglée dans son ordonnance théorique , si savante dans ses combinaisons , se déroba au pouvoir public quand il eut besoin de son concours.

Lorsque le gouvernement consulaire voulut rétablir l'ordre et fonder une administration propre à recevoir sa direction et à lui prêter assistance, il se contenta d'introduire dans l'œuvre de l'Assemblée Constituante le principe de l'agent unique. Tout le système administratif fut modifié par cette seule disposition ; avec ce simple changement, le gouvernement impérial put conserver la législation de 1790 et 1791 , mais aussi ce changement suffisait pour donner à l'administration une virilité dont l'Assemblée Constituante l'avait laissée dépourvue.

En second lieu , l'agent qui est appelé à prendre des résolutions, est assisté d'un conseil. Cette règle est destinée à corriger l'arbitraire et la précipitation auxquels un agent, livré à ses seules lumières, à sa seule volonté , serait parfois exposé.

Si l'action , en effet, doit être prompte et libre, il faut

en même temps quelle soit éclairée et réfléchie; qu'un bras unique en soit chargé, ainsi le veut l'intérêt de TÉtat. Mais si l'administration cédait au caprice, faute des informations nécessaires, son énergie même serait un péril public.

L'agent ne peut pas toujours se former une opinion avant de prononcer. Un examen personnel est souvent superficiel et incomplet. Il faut peser les arguments contraires, étudier des documents quelquefois volumineux, interpréter la loi, en rechercher le sens et l'esprit, en interroger la discussion, embrasser en un mot tous les éléments de décision. L'administrateur, absorbé par les soins mêmes de l'exécution, son mandat principal et habituel, ne peut accomplir ce laborieux devoir. Il a besoin que d'autres le, suppléent , lui prêtent le secours, de leur propre étude, lisent les pièces, discutent les intérêts et se forment une opinion à l'aide de la délibération : c'est l'office des conseils, placés presque partout auprès des représentants actifs de l'administration. Ces conseils sont purement consultatifs ; ils donnent leur avis, qui ne fait point loi; ils n'ont aucune part à l'action ; leur opinion est seulement un élément de l'instruction, quelquefois le plus essentiel. L'administrateur peut toujours réclamer leur avis; il est quelquefois obligé de le prendre. Ainsi la maturité de l'examen s'allie à la vigueur de l'action, et la responsabilité n'est pas dé-, placée ; aucune mesure importante ou délicate ne peut être prise légèrement; l'État et les parties privées jouissent en même temps des avantages de la délibération et de ceux de l'unité dans l'action.

Ces conseils purement administratifs sont indépen-

dants de ceux que l'élection crée dans le département , l'arrondissement et la commune , et dont on verra le mécanisme et les attributions quand il sera question de l'administration locale.

L'administration est surveillée. C'est une autre règle de son organisation.

Des agents répandus sur un vaste territoire, en occupant toutes les parties, souvent préposés seuls à un service important, ne pourraient, sans les plus graves inconvénients , échapper à tout contrôle ; la négligence , les malversations , les abus d'autorité , l'oubli du devoir, le penchant à l'indépendance , le défaut d'unité dans le service général , telles seraient les suites inévitables du défaut de surveillance. La liberté est inquiète , la démocratie ombrageuse. Ce n'est pas assez que les dépositaires du pouvoir soient purs, il faut de plus qu'ils ne puissent pas même être soupçonnés.

Enfin , l'administration est tenue à des devoirs déterminés ; elle ne peut imposer aux citoyens des obligations qui ne sont point établies par la loi , ni leur refuser l'exercice de facultés ou de droits dont la loi ne les a pas privés. Indépendamment des peines qui pourraient l'atteindre si elle abusait de son autorité , ses actes sont sujets à recours, quand ils blessent un droit : c'est, comme on le verra , ce qui constitue le contentieux administratif, et des juridictions spéciales sont établies pour en connaître. Ainsi l'empire de la loi n'est jamais suspendu, le législateur qui pose une règle, qui reconnaît un droit , qui crée des garanties en faveur des intérêts privés, est assuré que sa volonté ne sera pas méconnue ; le citoyen peut toujours adresser sa plainte à un juge.

Un agent unique pour l'exécution , un conseil placé près de lui pour l'éclairer, une surveillance continue et générale , des juridictions pour assurer le respect de la loi et des droits privés : telles sont donc les bases fondamentales de l'organisation administrative. En exposant les éléments même de cette organisation , nous ferons voir cdtoment ces règles sont appliquées.