CHAPITRE III

de l'action administrative.

On peut comparer l'édifice que composent les dépositaires de la puissance publique à une pyramide qui s'élargit sans cesse du sommet à la base. Au point le plus élevé , le chef de l'État, roi sous le système monarchique , président sous la république , au-dessous de lui ses ministres; puis, aux derniers degrés, suivant une progression de nombre correspondant aux divisions territoriales, tous les agents auxquels le chef de l'État et les ministres communiquent le mouvement et donnent l'impulsion.

Au président de la République appartient la première place. La Constitution de 4852 lui a donné des pouvoirs plus grands que ceux des rois constitutionnels. Pour ne parler que de l'administration , il en est le chef suprême, nomme à tous les emplois et fait les règlements et décrets nécessaires pour l'exécution des lois. Il a hérité de toutes les prérogatives que les lois , depuis 1814, avaient . accordées aux rois qui n'en jouissaient que sous la garantie de la responsabilité des ministres , et cette responsabilité est supprimée par la Constitution. A la vérité , celle du président la remplace , mais, comme nous avons déjà eu l'occasion de le rappeler, elle n'est établie que devant le peuple français. Est-il besoin d'insister sur les « différences qui existent entre cette responsabilité qui*,

d'après l'exposé des motifs de la Constitution et d'après sa nature même, ne peut être invoquée que dans des « circonstances solennelles , » par la voie d'un appel au peuple que le président seul peut faire , et la responsabilité permanente , variée , purement politique et parlementaire à laquelle les ministres étaient soumis ?

Sous la monarchie constitutionnelle , le chef de l'État, entre les mains de qui la Constitution et leslois avaient réuni des pouvoirs si nombreux et si élevés, avait, pour l'éclairer dans la direction journalière des affaires publiques le conseil des ministres, dont la mission était d'assister nécessairement le roi dans l'exercice de son autorité suprême , et de s'interposer entre lui et le pouvoir parlementaire , comme un lien commun , comme un arbitre officieux. Certains actes devaient être faits, d'après la loi , en conseil des ministres ; ce conseil toutefois ne possédait.aucune autorité propre. Ses résolutions n'avaient de valeur qu'autant qu'elles étaient adoptés parle roi, et ainsi son existence ne portait aucune atteinte au principe de l'unité.

Ce système, maintenu dans une certaine mesure à l'égard du président de la République par la Constitution de 1 848 , n'a pas été conservé par celle de 1 852. Il n'y a plus aucune solidarité entre les ministres ; ils ne forment point un conseil reconnu par la Constitution, et s'il arrive qu'ils soient réunis ensemble et consultés en commun , ce n'est que quand le président peut le croire utile, et sur les objets qu'il lui convient de leur soumettre. Le contre-seing des actes du président n'est que la preuve de la vérité de la signature, et dans la réalité, à part l'importance du titre et l'élévation du pouvoir, un

ministre, à l'égard du président, est dans la même position qu'un directeur général ou un préfet. C'est un grand fonctionnaire préposé , sous les ordres du chef de l'État , à la direction d'une ou de plusieurs parties du service public. Il est vrai que la Constitution déclare les ministres responsables , chacun en ce qui le concerne, des actes du gouvernement , c'est-à-dire de ceux auxquels ils prennent part ; mais cette responsabilité, purement judiciaire et personnelle , n'est pas autre que celle qui atteint ou devrait atteindre tous les dépositaires de la puissance publique.

Relativement à . l'administration, cette situation est beaucoup plus simple. Elle renferme les ministres dans leurs attributions propres, et ne leur permet plus, en invoquant une responsabilité générale qu'on exagérait quelquefois, d'attirer à eux ce qui ne leur est pas expressément donné par les lois ou les règlements ; mais l'expérience fera voir si cet avantage secondaire compense les inconvénients qui résultent de la suppression de la responsabilité.

Les ministres ont reçu des lois quelques attributions directes qu'ils exercent en leur nom ; mais le nombre en est fort limité. La plupart des actes du gouvernement sont décernés au président de la République , et ce n'est que dans des cas exceptionnels que les ministres statuent directement. Leur mission principale est de diriger l'administration dans son ensemble , d'assurer sur tous les points de la République l'exécution des lois , d'y faire sentir l'influence des pouvoirs publics, d'y faire prévaloir les règles d'unité, de progrès et d'égalité , dont un bon gouvernement doit être le gardien et le promoteur.

Pour les aider dans ce travail immense, les ministres ont' auprès d'eux les bureaux , désignés sous le nom d'administrations centrales , placés sous des chefs intermédiaires , directeurs généraux , directeurs , chefs de service, chefs de division. Les bureaux sont les collaborateurs du ministre , les archives vivantes de l'administration, les dépôts de la tradition. Ils font le rapport des affaires , appliquent la décision prise par le ministre ou le chef secondaire , et expédient la correspondance administrative , parfois minutieuse dans ces exigences , mais toujours , même dans ses abus , conservatrice de la règle ou de l'intérêt public. Ils n'exercent aucun pouvoir nominal , mais le plus souvent leur position spéciale, leur longue pratique, leur fidélité aux précédents, l'inexpérience ou les préoccupations du ministre , leur donnent le pouvoir réel.

Président de la République, ministres, administrations centrales, telle est la source d'où découle l'action administrative ; elle se répand , à l'aide de canaux secondaires qui, de proche en proche, la font circuler dans toutes les parties du territoire.

Les dépositaires locaux du pouvoir administratif peuvent être divisés en deux classes. Les uns possèdent des attributions générales , les autres ont. une capacité spéciale et définie.

Dans la première catégorie se placent les préfets, les sous-préfets et les maires. Particulièrement voués à l'administration proprement dite, dans son acception la plus large, ils représentent l'ensemble du gouvernement, et sont investis en quelque sorte d'une autorité générale, en vertu de laquelle ils exercent toutes les fonctions non

conférées à un agent spécial, et même suppléent cet agent dans les lieux où il n'en est point établi.

Le préfet dans son département est le représentant le plus élevé et , si Ton peut ainsi dire , le plus complet du pouvoir exécutif. L'administration est dans ses mains , la force publique à sa disposition , le maintien de Tordre et l'exécution des lois sous sa responsabilité. Les services même auxquels il n'est pas préposé , il les surveille , et son devoir est d'informer le gouvernement des abus qu'il y constate , de ceux même dont il est simplement informé. Dans l'origine , les préfets exerçaient une autorité à peu près illimitée. Presque toutes les parties du service relevaient d'eux. L'Empereur avait concentré la puissance sur leur tête. L'unité de pouvoir se retrouvait ainsi au second degré de l'échelle comme au premier. Plus tard, l'augmentation du nombre des affaires, les lenteurs occasionnées par ce rouage intermédiaire, le désir de chaque fonctionnaire de s'affranchir d'une entrave gênante et d'une suprématie importune , l'exemple même de ce qui se passait au centre du gouvernement où la division du travail s'était développée, d'autres causes encore ont notablement réduit les attributions des préfets : ils ont pourtant conservé le caractère de dépositaires généraux de la puissance publique.

Sous leurs ordres, les sous-préfets sont préposés, dans chaque arrondissement , à l'instruction des affaires , à l'exécution des mesures prises par le gouvernement , à k surveillance de l'administration locale. Simples intermédiaires, à part des cas fort rares, trop rares peut-être, ils ne prennent aucune décision , n'exercent aucun pouvoir personnel. Ils sont seulement les auxiliaires du pré-

fet qu'ils éclairent de leurs avis, qu'ils appuient de leur concours et dont ils préparent les travaux.

Dans chaque commune, un maire réunit aux pouvoirs municipaux dont nous parlerons à part, les fonctions de délégué du pouvoir central. Il eu est l'agent , en reçoit des ordres qu'il est tenu d'exécuter, et dans la plupart des communes représente seul le gouvernement.

À côté de ces divers fonctionnaires , se trouvent ceux à qui sont confiés des pouvoirs spéciaux : pour les travaux publics, les ingénieurs en chef, ingénieurs ordinaires, conducteurs; pour l'instruction publique, les recteurs, proviseurs, principaux de collèges, professeurs et régents ; pour la marine , les préfets maritimes , placés dans cinq ports seulement ; pour les cultes, les évêques, curés, desservants, les présidents de consistoires ; pour la justice , les procureurs généraux et procureurs de la République; pour les finances, les directeurs de régies et leurs subordonnés , les receveurs généraux, receveurs particuliers et percepteurs; pour la guerre, les commandants de divisions et de subdivisions militaires ; pour les affaires étrangères , les ambassadeurs, ministres, consuls généraux , consuls. Les titres mêmes de ces fonctions en indiquent suffisamment l'objet précis.

L'ordre règne au sein de cet immense personnel. Il y est entretenu par une exacte distribution des pouvoirs, par des règles que l'expérience avait consacrées avant qu'elles fussent écrites , et surtout par la hiérarchie. La hiérarchie crée les rangs, classe les individus, distribue à chacun un titre, un grade, des devoirs définis. Elle est

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la source de la subordination et l'instrument de la discipline.

Pour que Faction du pouvoir central soit pleine et entière, il faut qu'aucune partie du territoire n'y échappe et qu'aucun de ses auxiliaires ne l'entrave. A ce double besoin répondent la hiérarchie d'une part, et de l'autre l'autorité dont le gouvernement est armé à l'égard de ses délégués.

. Au moyen de la hiérarchie, le mouvement se transmet de proche en proche, par une chaîne non interrompue d'agents successifs, jusqu'aux extrémités les plus reculées du territoire. Il n'est pas un point, si éloigné, si petit qu'il soit , où le gouvernement n'ait un représentant , avec lequel il peut communiquer. Ce vaste réseau embrasse toutes les provinces et les met en rapport constant avec lui. La division départementale et communale fournit des cadres pour plusieurs services publics ; le département, l'arrondissement , la commune , et, en certains cas, le canton, offrent au gouvernement comme une suite d'échelons par lesquels passent ses instructions ou ses ordres. Dans les services publics qui ne comportent pas cette division, des circonscriptions spéciales sont formées par la réunion de plusieurs départements. Ainsi , la République est partagée pour le culte en diocèses , dont la plupart néanmoins ne contiennent qu'un département ; pour la justice, en ressorts judiciaires ; pour les affaires militaires, en divisions; pour les travaux publics, en inspections ; pour les forêts, en conservations. Les contrées étrangères où la France entretient des représentants, sont elles-mêmes divisée&en grandes régions.

et distribuées entre les ambassadeurs ou ministres et les consuls généraux : à ces divers degrés, l'autorité déléguée par le gouvernement au chef intermédiaire descend de celui-ci à ses inférieurs. Chaque case de cet échiquier, si Ton peut ainsi parler , possède une organisation distincte et reproduit une unité secondaire dans la grande unité politique. Par ce moyen, les regards du gouvernement restent sans cesse tendus sur le pays entier ; il peut, à toute heure, l'interroger, connaître les besoins des départements et des communes, leurs souffrances, leurs vœux, leur prospérité ou leur dénûment, leurs plaintes ou leurs contentements ; il peut partout surveiller l'exécution des lois, transmettre ses volontés, ses injonctions, ses défenses , pourvoir à l'accomplissement des services publics ; en un mot, il est partout présent et partout en mesure d'agir,

La hiérarchie n'a de puissance que par la subordination qui en est le complément nécessaire. Tous les agents du gouvernement lui doivent un concours fidèle et loyal. Ils sont donc, sauf l'observation de certaines conditions qui varient avec la nature de leurs devoirs, nommés et peuvent être révoqués par lui ; il peut les suspendre, leur infliger des peines disciplinaires, user enfin de tous les moyens nécessaires pour les conteuir dans le devoir.

Cependant l'autorité du gouvernement ne peut s'étendre jusqu'à donner des ordres contraires aux lois, et s'il arrivait que ses agents reçussent de tels ordres, non-seulement leur droit, mais leur devoir serait de n'y point obtempérer. Sous le régime de la responsabilité ministérielle, on soutenait que, sauf à en répondre, les ministres pouvaient s'écarter des lois. Cette proposition, fausse

sous toutes les formes de gouvernement, le serait surtout sous l'empire d'une Constitution qui a supprimé la responsabilité politique et parlementaire.

Si l'on n'admettait pas qu'avant d'obéir au gouvernement ses agents doivent obéir à la loi, l'organisation, dont les principaux linéaments viennent d'être tracés, constituerait la plus redoutable machine de despotisme: toutes nos libertés seraient en péril, non-seulement celles qui n'ont de valeur que pour les esprits élevés et délicats, mais les plus simples et les plus universelles, les libertés qui touchent le pauvre comme le riche, le faible comme le puissant. Le personnel administratif ne formerait plus qu'une ligue de prétoriens au service du pouvoir assez criminel pour l'employer à la destruction de nos droits.

Il est un sentiment dont l'absence excite avec raison l'inquiétude et les regrets de tous les hommes de bien, et a contribué aux nombreux changements que le gouvernement a subis en France depuis tant d'années: c'est le respect du droit. La loi n'obtient pas en France cette obéissance absolue qui lui est assurée, par exemple, en Angleterre. Parfois, les pouvoirs publics eux-mêmes l'ont violée, et ils n'ont trouvé que trop d'imitateurs; des ministres ont osé proclamer le dédain qu'elle leur inspirait en certains cas, et des chambres ont eu la faiblesse de tolérer ces écarts. On s'est ainsi habitué à discuter la loi, à la juger, à mesurer la fidélité qui lui est due. D'un autre côté, le gouvernement s'est plu à ne voir dans les fonctionnaires que les serviles agents de sa volonté, dépourvus d'indépendance individuelle et privés de libre arbitre; on a introduit dans les services civils l'obéissance aveugle qui, dans l'armée même, n'est pas sans limites.

Qu'en est-il résulté? La centralisation, ainsi comprise, a fourni au pouvoir central et à ce que, dans la polémique des partis, on nomme Paris, le moyen de tenir la France sous le joug. Un ordre parti du siège du gouvernement n'éprouve, quelle qu'en soit la source, aucune résistance. Pour entrer en possession de toute la puissance publique, il ne faut que devenir maître de la capitale, s'emparer des ministères et disposer des télégraphes. Façonnés par une longue sujétion, les fonctionnaires s'empressent de prêter leur concours ; s'ils ont prêté serment, on les en délie solennellement ; si la loi est violée, on la brise. Ils la redoutent moins d'ailleurs que le nouveau maître dont leur sort va dépendre et qui, de la capitale, leur envoie des ordres et leur promet l'impunité. Tel est le régime que la centralisation, sous les formes qu'elle a revêtues, nous a plusieurs fois condamnés à subir. Il n'en est point de plus propre à encourager les tentatives des factions, à déconsidérer les agents du pouvoir, à pervertir toutes les idées de justice et de droit, et à consacrer cette omnipotence de Paris, contre laquelle on s'élève, avec exagération sans doute, mais non sans fondement.

Il est temps de restituer à la loi son empire, aux hommes leur dignité, au pays la sécurité qu'il a perdue. C'est du gouvernement surtout que l'impulsion doit partir. Il est le premier serviteur de la loi et ceux qui ont l'honneur de l'assister doivent, non moins que lui, se montrer, en toute occasion, les rigides observateurs du droit.

Le principal remède est dans la responsabilité directe et personnelle de tous les agents du pouvoir. Que cette responsabilité pèse sur tous ceux qui violent la loi et ne s'arrête pas même devant un ordre venu d'en haut ; que

le bras de la justice puisse les atteindre, et le soin de leur sûreté personnelle les préservera contre les faiblesses de leur caractère ; s'ils sont menacés d'un côté par le pouvoir central qui peut les révoquer, ils le seront de l'autre par les tribunaux qui pourront les punir, et obligés d'opter entre leur devoir légal et d'injustes commandements, leur choix ne sera plus douteux.

On prétendra peut-être que cette responsabilité entraverait le gouvernement dans son action, et que la subordination exclut la discussion. La réponse est facile : pour le service le plus essentiel à la marche des affaires publiques, pour l'impôt, les agents de l'État peuvent être poursuivis, en raison de toute perception faite sans une autorisation de la loi. Aucun ordre ne peut les couvrir, aucun obstacle ne peut arrêter le cours de la justice. Or, le recouvrement de l'impôt n'a jamais été compromis par cette garantie accordée aux citoyens. La loi a seulement pris la précaution d'exiger que l'ordre du gouvernement fût provisoirement exécuté. Cela fait, elle ouvre toute action en restitution des sommes indûment payées, en réparation du dommage souffert, en punition même de l'illégalité commise. Il suffit d'étendre cette règle, et si, par exemple, l'agent du pouvoir attente à ma liberté, de m'obliger à le suivre, en me donnant le droit, comme en Angleterre, de recourir sur-le-champ à un magistrat indépendant, en m'ouvrant en outre le recours qui m'appartient contre celui qui, sans droit, m'a jeté ou gardé en prison. La loi française consacre une étrange anomalie. Elle protège nos bourses et ne protège point nos personnes. A qui demande une réparation pour un seul centime illégalement perçu, l'accès des tribunaux est ouvert;

il est fermé au citoyen qui se plaint d'avoir été illégalement enfermé.

Nous n'ignorons pas qu'une protection est due aux agents qui remplissent souvent des devoirs difficiles et périlleux, et qu'il faut éviter de mêler la justice et l'administration. Nous admettons donc en général cette protection. Mais quand elle n'a pas été jugée nécessaire à l'égard des mesures qui touchent à notre fortune, nous n'admettons pas qu'elle le soit à l'égard de celles qui intéressent notre liberté. Il nous paraît d'ailleurs contradictoire de la remettre au pouvoir même qui a pu ordonner de violer la loi, et de le constituer ainsi juge et partie. Il ne s'agit pas, dans notre opinion, de découvrir l'administration quant aux actes qui constituent essentiellement son domaine, le maniement des deniers publics, les mouvements de troupes, la gestion de la fortune nationale, etc. Nous réclamons seulement la protection de la loi et de l'autorité judiciaire quant aux mesures qui atteignent directement les citoyens dans leur personne, dans leur droit, dans leur sécurité individuelle, mesures définies et qui ne peuvent entraîner la subordination de l'administration à la justice (1).

La responsabilité personnelle et directe des agents du pouvoir est une condition essentielle de la liberté publique. Elle se concilie parfaitement avec la centralisation et l'on pourrait même dire qu'elle en est le correctif nécessaire. Sous les régimes administratifs qui admettent des pouvoirs collectifs, on se propose, par le concours de

(1) Voir, plus haut, le chapitre de V Administration dans ses rapports avec le pouvoir judiciaire, et ci-après le chapitre 6 du titre des Fonctionnaires, et le chapitre du Conseil d'État.

plusieurs volontés, de donner aux citoyens la garantie qui résulte d'une délibération et d'un concert; las décisions administratives ainsi rendues se rapprochent des actes judiciaires et ressemblent quelque peu à celles d'un jury où l'équité domine. Cependant les administrations collectives présentent les inconvénients que nous avons indiqués et qui les ont fait écarter en France. Mais le système qui confie l'action à un agent unique offre à son tour les dangers qui résultent de la passion personnelle, de l'esprit de servitude, de l'ambition déréglée, et il ne peut subsister qu'à la condition de la responsabilité.