CHAPITRE VI

le conseil d'état.

Le Conseil d'État, créé en Tan vin, occupe auprès du gouvernement une position semblable à quelques égards à celle de l'ancien Conseil d'État de la Monarchie; mais, à part le nom, le siège de ses fonctions et quelques attributions peu nombreuses, il est une institution toute nouvelle.

Avant 4789, le Conseil d'État offrait l'image de la confusion qui régnait dans les pouvoirs publics. Il prenait part à la fois à la politique et au gouvernement par son intervention dans les affaires étrangères, dans les finances et le commerce ; à la justice par les règlements de juges, les évocations et les cassations ; à l'administration par la juridiction qu'il exerçait sur les ordonnances des intendants, sur les décisions de la Cour des Aides et de la Cour des Comptes; mais s'il empiétait sur la justice, la justice à son tour lui disputait ses pouvoirs, et tandis qu'il la dépouillait de contestations purement judiciaires , elle s'emparait dans les parlements, par le moyen des arrêts, des règlements et des ajournements personnels, de l'action administrative.

Ce qui composait alors le Conseil d'État n'était que la réunion sous un nom collectif de cinq conseils séparés, constituant autant de corps distincts; les uqs investis d'une véritable juridiction, les autres purement consul-

tatifs; ces conseils ne se réunissaient point entre eux pour exercer en commun des attributions conférées au Conseil entier. On y voyait rassemblées la robe, l'église, l'épée, la finance ; les affaires les plus considérables y étaient traitées, et cependant, malgré le nombre des fonctions, malgré retendue d'un pouvoir qui participait de celui de la monarchie, l'importance du Conseil d'État s'effaçait devant celle des parlements. Simple auxiliaire du gouvernement, il ne pouvait, par son opposition, acquérir la popularité que l'opposition obtient toujours en France, Il n'occupe pas une grande place dans l'histoire de notre administration, et n'a guère laissé plus de traces que cette foule de juridictions spéciales et d'institutions secondaires que la royauté a entraînées dans sa chute.

Quand le Conseil d'État fut reconstitué en l'an vin, les plus profonds changements avaient été apportés à l'organisation politique de la France. Le nouveau Conseil d'État trouvait le principe de la séparation des pouvoirs consacré par l'Assemblée Constituante; une Cour de Cassation chargée de maintenir, par l'unité de jurisprudence, l'uniforme application des lois; l'administration entière dépendant du pouvoir central et réclamant une direction homogène et ferme, direction qu'elle pouvait trouver, non dans les dépositaires mobiles de l'autorité, mais seulement dans un corps permanent, lié par ses précédents et ses principes. Depuis 1789, les assemblées politiques avaient imprimé cette direction, mais sans suite, et la révolution du 1 8 brumaire venait de les dépouiller de leur prépondérance. Dans les assemblées qui les remplaçaient, la discussion était étouffée, la politique sans organes, l'influence sur les affaires publiques nulle.

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On sentit le besoin de suppléer à leur impuissance, et le Conseil d'État fut créé; il reprit ou plutôt il obtint pour la première fois la haute direction administrative, son domaine propre ; il devint le bras droit du gouvernement, le gardien des traditions administratives, et comme il n'avait ni les moyens ni le désir d'envahir le domaine de la politique et de créer des embarras au gouvernement, seul entre tous les corps publics, il vit régner dans ses rangs la liberté de discussion.

Sous le Consulat et l'Empire, le Conseil d'État est un pouvoir constitutionnel ; il rédige les lois, les discute devant le Corps Législatif quand elles y sont portées, les interprète quand elles sont rendues. Les fonctionnaires de l'ordre le plus élevé, traduits devant des commissions choisies dans son sein, sont appelés à lui rendre compte de leur conduite; ses membres, depuis les conseillers d'État jusqu'aux simples auditeurs, sont pourvus des missions les plus importantes, administrent les pays conquis; en organisent les finances, en rédigent les codes. Les hommes les plus considérables y sont appelés et tiennent à honneur d'en faire partie. Dominés par ce corps puissant, soumis à sa censure et presque à son contrôle, les ministres n'occupent que le second rang dans la hiérarchie administrative. Ses attributions sont peut-être moins nombreuses que sous l'ancien régime, mais son autorité est supérieure. Il n'a point à lutter contre des parlements investis d'un pouvoir mal défini, contre des provinces invoquant des privilèges exceptionnels; les assemblées politiques sont muettes, le gouvernement n'est arrêté par aucun obstacle, et la nation entière s'est soumise à un homme qui, avant de se placer à sa tête, s'est

couvert de gloire sur les champs de bataille, et initié au gouvernement par l'administration de provinces conquises, où il a déployé les plus hautes facultés du législateur, de l'homme d'État et du politique. Le Conseil d'État est son coopérateur le plus utile, et l'auxiliaire facile du pouvoir absolu, qui chaque jour s'organise plus largement; il est la pépinière de ses hauts fonctionnaires, l'atelier de ses décrets, l'arsenal de sa dictature administrative.

Avec la monarchie constitutionnelle, le rôle du Conseil d'État change entièrement. Son autorité diminue, mais point son utilité, ni sa tutélaire influence. Il demeure l'appui du pouvoir et du principe de l'autorité, mais il les fait marcher d'accord avec la liberté qui a reparu. En présence de l'opinion souveraine, de la presse affranchie, du pouvoir parlementaire prédominant, des conseils électifs constitués sur tous les points du territoire, préparer de bonnes lois et en régler sagement l'exécution, empêcher la confusion des pouvoirs, maintenir l'harmonie entre tous les ressorts de la machine administrative, pourvoir à l'exécution complète, régulière, exacte de tous les services publics ; tels sont les devoirs, encore pleins d'honneur, qu'il lui est donné de remplir. Il ne se maintient pas sans résistance. Les oppositions politiques croient retrouver le Conseil d'État de l'Empire, appui du despotisme, mais parvenues au pouvoir, elles se réconcilient aussitôt avec lui. L'opinion s'éclaire, les travaux du Conseil d'État sont mieux connus et l'institution se consolide.

Sous ce régime, le Conseil d'État, presque entièrement étranger à la politique, conserve une impartialité qui fait sa force. Des considérations purement personnel-

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les ne lui font point perdre de vue les intérêts permanents de l'administration ; il n'a de sacrifices d'opinion à faire ni à la Couronne qui occupe une région supérieure, ni aux ministres qui n'ont qu'une existence passagère. II n'est pas désigné comme un des pouvoirs de l'État par la Charte qui ne le nomme même point, mais il contribue si efficacement à leur marche, qu'il se fait en quelque sorte, au milieu deux, sa place par ses services. Dans l'ensemble des travaux administratifs, il est pour les ministres un guide d'autant plus suivi, qu'il sait leur résister; pour les citoyens, un défenseur d'autant plus écouté, qu'il sait leur donner tort. Il tient la balance égale entre * tous ; il apaise les débats d'attribution qui s'élèvent entre les divers départements ministériels, et introduit ainsi l'unité dans la pluralité. 11 s'interpose entre les administrateurs et les administrés ; il s'attache, sans jamais conseiller d'indignes concessions, à supprimer les frottements, à rendre la marche du pouvoir plus facile et plus douce : office nécessaire sous un gouvernement qui, reconnaissant le droit de chacun et donnant des organes à tous les intérêts, ne peut accomplir son œuvre ( ju'à force de ménagements, de conciliation et de respect inflexible pour la loi.

Avec la Constitution de 1848, une transformation presque complète atteint le Conseil d'État ; son origine est changée, des attributions nouvelles lui sont conférées, il est érigé par la Constitution même en un grand pouvoir de l'État.

En remettant le pouvoir législatif à une Assemblée, unique sortie du suffrage universel, et le pouvoir exécutif à un Président issu de la même origine, la Constitution

de 1848 avait placé le Conseil d'État entre ces deux pouvoirs, pour qu'il leur prêtât son appui, les éclairât de ces connaissances, facilitât leurs relations mutuelles et tempérât, selon les expressions du rapport, ce que l'assemblée unique pouvait avoir de trop hardi, ce que le gouvernement pourrait avoir d'arbitraire. Constitué dans ce but, le Conseil d'État suppléait en partie à une seconde chambre, et faisait en partie l'office du Conseil d'Etat de la Monarchie; il était nécessairement chargé, sauf des exceptions strictement énumérées par la loi organique, de préparer les lois proposées par le gouvernement ; il pouvait être consulté par l'Assemblée sur les projets sortis de l'initiative parlementaire, et la Constitution ne lui conférant aucune autorité, de peur de scinder le pouvoir législatif, lui avait donné pour mission de concourir à l'œuvre législative sans l'arrêter, de guider les pouvoirs publics sans entrer en lutte avec eux, et de procurer la discussion sans combat, la représentation des intérêts sans collision, et l'unité sans despotisme. Outre sa participation aux lois, il exerçait des fonctions politiques dont le caractère se liait à la Constitution elle-même. En plaçant un Président à la tête du pouvoir exécutif, en consacrant ainsi au sommet du gouvernement la règle de l'unité, la Constitution de 1848, qui n'entendait pas accorder à ce magistrat électif et temporaire les attributs mêmes de la royauté, s'était étudiée à restreindre ses attributions, et avait eu recours au Conseil d'État dans ce but.

Le Président avait le droit de faire grâce, comme le roi, mais après avoir préalablement consulté le Conseil d'État, dont l'avis, purement consultatif, était destiné h