CHAPITRE VIII

§ i** Le contentieux administratif.

La définition du contentieux administratif n'a été inirée dans aucun monument de la législation, et à vrai ire elle est peu susceptible de trouver place dans le texte mité d'un article de loi.

Les opinions les plus erronées sur la véritable nature u contentieux administratif ont été exposées par des pulicistes, par des jurisconsultes fort éclairés; ils n'y oient qu'un assemblage de contestations distinctes, disparates, réunies par le caprice des juristes sous une quaification commune, et soustraites violemment à l'autorité les juridictions du droit commun. Selon eux, les tribulaux administratifs ne sont qu'un démembrement de la ustice ordinaire, opéré par l'esprit révolutionnaire ou par e despotisme, au détriment des droits privés et de la li- )erté des citoyens. Ils ne font consister le véritable contentieux administratif, dégagé de ces emprunts, que dans le règlement de simples intérêts sur lesquels l'administraûon doit exercer une pleine autorité ; intérêts qu'elle pèse, si elle veut, avec un soin spécial, qu'elle défère par conlescendance à des conseils pour avoir leur avis, mais qui, en réalité, ne relèvent que d'elle et dépendent de son jugement libre et absolu. A l'occasion du livre par lequel M. Macarel a ouvert

la série de ses travaux si clairs, si méthodiques, si substantiels sur le droit administratif, un publiciste éminent a publié, en \ 828, dans la Revue française, -un article fort remarqué où il soutient cette opinion. Le contentieux administratif ne doit comprendre, à l'en croire, que « les réclamations élevées sur le mérite, la justice, l'opportunité d'uue mesure prise par le gouvernement, discrètionnairemenl et dans la limite de ses pouvoirs. » Il attribue au contentieux judiciaire « toute plainte qui se fonde sur les termes exprès d'une loi, d'un décret, d'une ordonnance, d'un arrêté; toute question dont la solution se trouve écrite d'avance dans un texte, tellement que, les faits étant vérifiés, il ne reste plus qu'à voir ce que porte le texte invoqué, jusqu'à quel point il s'applique ou ne s'applique point. »

Toute cette théorie repose sur une confusion, sur une appréciation erronée des éléments dont se compose réellement le contentieux administratif. Il est vrai que plusieurs contestations qui, par leur nature, appartiendraient aux tribunaux , et que d'autres qui ne mettent en jeu que de simples intérêts, s'y trouvent comprises en, vertu de lois spéciales ; mais les exemples de ce genre, sur lesquels nous reviendrons, ne constituent que des exceptions, et si en général on ne peut fonder un principe' sur une exception, c'est surtout lorsqu'il s'agit de l'étude et de l'application de notre législation administrative] Elle contient de nombreuses anomalies et se compose d* lois faites à des époques différentes, sous l'influence cU principes opposés, sous des formes de gouvernement d^ verses, au moins par leur esprit. Les rédacteurs, le commissions, les rapporteurs, les législateurs successif

ont cédé à des théories-, obéi à des systèmes qui ne concordaient pas toujours ensemble, fort zélés, par exemple dans le règlement des compétences, les uns pour l'autorité judiciaire, les autres pour l'autorité administrative, et faisant pencher la balance d'un côté ou de l'autre, beaucoup moins en vertu de doctrines fixes et arrêtées, que par entraînement ou par préjugé.

Le contentieux administratif, en principe et abstraction faite de dispositions purement exceptionnelles, n'est ni un contentieux judiciaire, dérobé aux tribunaux civils, ni le règlement discrétionnaire de simples intérêts, détourné de l'administration pure*

Il diffère du contentieux judiciaire en ce qu'il ne s'applique qu'à des questions de l'ordre administratif, qu'il est réglé par des lois particulières et soumis à des principes et à des conditions qui lui sont propres. Comme le contentieux judiciaire, il se compose de procès, mais ces procès ont un caractère spécial, de même que le contentieux commercial, quand on le distingue des procès civils*

Il diffère du règlement discrétionnaire des simples intérêts en ce qu'il ne se produit que quand un droit est invoqué.

Son domaine est immense: il comprend toutes les lois administratives; toutes, en effet, lui apportent leur tri- ? but et concourent à le composer. C'est la conséquence I même du pouvoir administratif et des lois qui le régissent; pour le démontrer,. il faut entrer dans quelques développements.

Régler les intérêts publics, et, tout en les faisant prévaloir sur les intérêts privés, concilier leurs exigences res-

pectives, autant que le comportent les circonstances et les nécessités sociales , telle est la mission de l'administration . Pour remplir cette mission, l'administration a besoin d'air et d'espace; la liberté est sa vie; elle n'est pas un instrument aveugle et fatal. Quaud la loi l'enferme dans des liens étroits qui gênent tous ses mouvements et la privent d'essor, il peut y avoir encore des agents qui se décorent du titre d'administrateurs, mais il n'y a plus d'administration. Ce système, comme nous l'avons vu (1), grâce au bon sens du pays, n'a pas prévalu en France. L'administration y jouit d'une latitude, non pas excessive, ainsi que le prétendent quelques publicistes, mais étendue et qui lui laisse un certain champ à parcourir. Nos législateurs en ont fait un serviteur intelligent et doué d'indépendance, et non un esclave garrotté par des prescriptions inflexibles; mais ils ont pris leurs sûretés et ne lui ont concédé aucun droit sans y ajouter une condition, aucune liberté sans en marquer la limite.

Tantôt la loi désigne l'autorité qui devra prononcer sur les questions qu'elle défère à l'administration; ainsi, elle exige que la décision soit rendue par un arrêté de préfet ou de ministre, par un acte du chef de l'Etat; en déléguant le pouvoir, elle nomme l'autorité qu'elle en rend dépositaire.

Tantôt elle exige que l'instruction des affaires soit entourée de certaines garanties. Ainsi, elle ordonne des expertises, impose l'obligation de prendre l'avis d'un^ conseil qu'elle indique; prescrit la communication des

(l) Voir le chapitre de V Administration dans ses rapports avec le pouvoir législatif.

pièces aux parties intéressées , exige que celles-ci soient entendues et les autorise à se défendre.

Tantôt enfin elle ne remet à l'administration qu'un pouvoir limité. Elle la charge de statuer, mais en lui imposant certaines restrictions, qu'elle lui interdit de méconnaître; ainsi, elle l'autorise à inscrire d'office des dépenses au budget d'une commune, mais elle ne le lui permet que quand il s'agit de dépenses obligatoires; elle l'autorise à déterminer l'emplacement d'un cimetière, mais elle fixe les distances qui devront être maintenues entre cet emplacement et les habitations.

Il est même des cas dans lesquels l'administration, bien que préposée à la dispensation de certains droits, n'est investie d'aucun pouvoir discrétionnaire. Ainsi, elle est chargée de délivrer les brevets d'invention, mais elle ne peut en refuser, sauf des exceptions clairement définies, à quiconque consigne le prix fixé et accomplit des formalités déterminées.

En certains cas, la puissance de l'administration est limitée, non par la loi, mais par des règlements ou par des engagements particuliers. Les règlements d'administration publique ont la force et l'autorité de la loi; ils procèdent comme elle, et comme elle, limitent les pouvoirs qu'ils transmettent. Les engagements particuliers résultent des traités que l'administration passe avec des tiers pour les fournitures de l'État , pour l'exécution des services publics. Des contrats sont souscrits , des conditions stipulées, des termes de paiement convenus. Il en résulte un lien de droit, auquel l'administration ne peut se soustraire. Dans les clauses même des marchés se trouve parfois un mélange d'arbitraire et de droit. L'ad-

ministration stipule par exemple quelle désignera les carrières où s'approvisionnera l'entrepreneur d'une chaussée en pierres. Elle se réserve ainsi un pouvoir discrétionnaire qu'elle n'aurait pas eu si l'entrepreneur était resté maître du choix.

Le pouvoir de l'administration se trouve ainsi limité et défini ; elle tient en quelque façon en ses mains deux sortes d'autorités, l'une discrétionnaire, Vautre réglée ; l'une intelligente, l'autre passive ; Tune libre et soumise dans son exercice à toutes les vicissitudes des temps et des lieux , l'autre contrainte et dominée par la loi , le règlement ou le contrat qui la régit*

Tant que l'administration ne suscite aucune réclamation, il est indifférent que ses mesures appartiennent à son autorité discrétionnaire ou à ce qu'on peut appeler son autorité réglée. L'une et l'autre sont exercées par elle au même titre, quoiqu'à des conditions différentes et rentrent également dans son domaine légal. Elle accomplit indistinctement ses fonctions complexes.

Mais au moment où des réclamations s'élèvent , il devient nécessaire de savoir à quel ordre d'autorité appartiennent les actes attaqués, et si l'on impute à l'administration d'avoir blessé des intérêts ou porté atteinte à des droits. Dans le premier cas, les réclamations sont purement administratives ; elles relèvent de ce qu'on désigne sous le titre de juridiction gracieuse, pour indiquer que toute concession est purement chose de grâce et de bon vouloir. Dans le second cas , les réclamations appartiennent au contentieux administratif.

Ainsi, le contentieux administratif se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations

imposées à l'administration par les lois et règlements qui la régissent ou par les contrats qu'elle souscrit; ainsi, toute loi qui établit une compétence, qui trace une forme d'instruction ou qui pose une règle de décision, peut donner ouverture à un débat contentieux , s'il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par l'administration a le même effet, si le sens ou l'exécution en sont contestés. L'ensemble de ces débats , considérés en masse, constitue le contentieux de l'administration ; il se compose donc d'une nature particulière de contestations , bien distinctes , comme on le voit, du contentieux judiciaire et de l'administration pure.

Il a souvent été question de dresser la nomenclature des affaires contentieuses, mais ce travail serait impossible. Il faudrait prendre une à une toutes les lois administratives , pour rechercher dans chacune les dispositions qui confèrent des droits aux citoyens et pour en attribuer la connaissance à telle ou telle juridiction administrative ; en supposant que cette recherche ne fût pas vaine, la loi qui en consacrerait les résultats deviendrait presque aussitôt incomplète , toute loi administrative ajoutant de nouvelles pierres à l'édificç du contentieux administratif. Il serait donc impossible de faire la liste des affaires qui lui appartiennent. Elles sont innombrables, mobiles, incessantes; ce n'est point en vertu d'un texte de loi, parce qu'il aura, pour ainsi dire, plu à un législateur d'en disposer ainsi, qu'elles ressortissent au contentieux, mais bien par leur nature propre : aucune loi spéciale n'a dû intervenir pour les y classer, il en faudrait une pour les en distraire; elles composent entre elles un ensemble

légal, un corps de droit ; les lois et les principes généraux qui les concernent forment le droit commun de l'administration, comme le code civil est celui des intérêts privés et des transactions ordinaires des citoyens.

La véritable définition du contentieux administratif se trouve dans la jurisprudence du Conseil d'État qui, depuis cinquante ans, exerce la haute juridiction administrative, et c'est cette longue et scrupuleuse élaboration qui a rassemblé tous les éléments dont il se compose.

Le Conseil d'État s'est toujours renfermé dans les deux caractères qui constituent exclusivement le contentieux administratif; jamais, sauf les dispositions exceptionnelles qui en décidaient autrement en termes exprès, il n'a admis de recours, s'il ne s'agissait pas d'une réclamation fondée sur un droit et si ce droit ne dépendait pas de l'action administrative.

Ainsi, il a toujours repoussé toute prétention fondée sur un simple intérêt , l'a renvoyée devant l'administration pure et a refusé d'en connaître par la voie contentieuse.

Il a soigneusement rendu aux tribunaux toute question de droit commun ou dans laquelle des intérêts privés étaient seuls engagés. Dans les affaires contentieuses dont il était saisi régulièrement, il a distrait tous les incidents qui n'avaient point un caractère administratif et s'est abstenu dé les juger.

Dans les actes du gouvernement, il a distingué ceux qui tenaient spécialement au pouvoir administratif, des actes qui remontaient aux autres attributions du pouvoir exécutif.

Ainsi, il a refusé de connaître de discussions relatives à des traités ou à des négociations diplomatiques, laissant

au gouvernement seul le règlement des intérêts qui pouvaient affecter nos relations internationales.

Il a refusé de connaître de discussions relatives à des règlements financiers , laissant au pouvoir législatif son droit d'examen et sa juridiction politique sur ces matières.

Il a refusé de connaître de discussions relatives à des "mesures de haute police prises par les ministres dans un intérêt de sûreté publique, laissant à la responsabilité politique son jeu libre et entier.

La jurisprudence a ainsi renfermé le contentieux administratif dans des limites nettement fixées et en a distrait tout ce qui ne devait pas en faire partie.

Cependant, il est vrai., comme nous l'avons dit, que des lois exceptionnelles y ont compris des affaires qui , par leur nature, ressortissaient de l'autorité judiciaire, et, dans le nombre, pour choisir l'exemple le plus frappant, les contestations sur les ventes de domaines nationaux. Ces questions tenaient au droit de propriété et relevaient des juridictions civiles. C'est par une transposition de la loi, par un déclassement, selon l'expression de M. Chauveau Adolphe, dans son studieux travail sur la compétence et la juridiction administratives, que le jugement en a été remis à l'administration. Des intérêts politiques ont dicté ce déclassement dont les événements ultérieurs ont démontré la sagesse et l'utilité. Les contestations relatives aux domaines engagés, celles qui surviennent après les dessèchements entre les propriétaires intéressés, ont été également comprises dans le contentieux administratif, bien qu'elles dépendissent en beaucoup de cas du contentieux judiciaire.

D'autres affaires, qui, par leur nature, paraîtraient appartenir à l'administration pure ou qui touchent à l'exercice des droits politiques, ont été placées dans la compétence des juridictions administratives.

Ces diverses espèces appartiennent donc , en fait, si l'on peut ainsi parler, au contentieux administratif, mais elles ne le constituent point et ne doivent pas servir à le , caractériser en droit. Le législateur pourra leur conserver cette qualification d'emprunt, les maintenir dans cette catégorie exceptionnelle : c'est une question qui s'enga- ^ géra à l'occasion des lois spéciales relatives à chaque matière. Quant au contentieux administratif en lui-même, il existe indépendamment de ces accroissements irrégu- . tiers, qui ne s'y lient que par une sorte de juxtaposition, et avec lesquels il ne doit pas être confondu.

Tel est donc le contentieux administratif; comme on * le voit, la politique proprement dite, les mesures diplomatiques, les actes de gouvernement lui sont étrangers, aussi bien que les questions judiciaires ou purement < administratives. Les contestations soulevées à l'occasion d'un droit, résultant soit des lois qui régissent l'administration, soit des contrats qu'elle souscrit, tel en est ' l'objet normal et exclusif.

Cette définition donnée, et l'importance qu elle présente servira d'excuse à la longueur de ces développements, il s agit de savoir dans quelle forme il doit être statué sur cet ordre de contestations.

Des hommes, considérables, et entre autres une commission de l'ancienne chambre des pairs qui avait pour organe M. Portalis, dont le nom, le caractère et le talent font autorité, ont exprimé l'opinion que le gouver-

»ement lui-même, avec le concours du Conseil d'État à titre consultatif, et sauf certaines garanties, doit prononcer sur le contentieux administratif. Cette doctrine nous paraît contraire aux vrais principes.

Il y a, nous ne dirons pas dans telle ou telle des Constitutions qui se sont si malheureusement succédé en France depuis 60 ans, mais dans les entrailles même de notre droit public, un principe placé au-dessus de la contradiction. C'est celui qui assure une sanction, une garantie, qui, pour employer la langue du palais, ouvre une action à tout citoyen invoquant un droit. Ce principe appartient à tous les temps et à tous les lieux. Il forme une des conditions fondamentales d'un état social régulier, et la base même sur laquelle la justice repose. Le nier, c'est proclamer le règne de la force et rétrograder vers la barbarie.

Entre citoyens, nul ne conteste qu'il y ait lieu de déférer aux juridictions établies toute difficulté qui donne lieu à l'examen du texte d'une loi ou d'une convention , à l'effet d'en déterminer le sens et d'en donner l'interprétation, non arbitraire et facultative, mais formelle et doctrinale, toute difficulté encore qui oblige à constater des faits pour les rapprocher d'une loi ou d'une convention, à l'effet d'en régler les conséquences.

Pourquoi la règle admise sans exception dans tous les cas où les citoyens sont en débat les uns avec les autres, ne le serait-elle pas quand un citoyen est en débat avec l'État ? Loin de la repousser dans ce cas, il semble qu'il y ait une raison particulière de l'admettre, car au citoyen qui a l'État lui-même pour adversaire, il faut une protection particulière contre un adversaire si puissant.

Mais, dit-on, en pareille matière, juger c'est encore administrer. Cette proposition a fait fortune et on l'a souvent répétée. Notre réponse est simple, et pourra sembler naïve. En cette matière comme en toute autre, dirons-nous, juger c'est juger. Nous reconnaissons que l'État, dans les contestations dont se compose le contentieux administratif, n'est point une partie dans le sens ordinaire et usuel de ce mot. Il est, ainsi qu'on l'a dit, « le pouvoir public agissant comme conservateur de Tordre social et non comme propriétaire de ses domaines, ou comme exerçant des actions civiles. » Mais l'administration qui le représente en est-elle moins tenue d'obéir aux lois et d'exécuter les contrats qu'elle a passés? Ces lois, ces conventions ont les unes et les autres pour objet de restreindre ou de régler son action, d'introduire des garanties contre ses abus, des précautions contre ses erreurs. Comment l'admettre à décider elle-même quels devoirs elles lui prescriyent, quelles barrières elles lui opposent ? Le sentiment qui a dicté les dispositions restrictives de la loi ou les clauses du contrat est incompatible avec la confiance qui en laisserait l'administration seule appréciatrice. Il n'y a qu'une autorité étrangère et impartiale, c'est-à-dire une juridiction véritable, qui puisse prononcer.

Il n'est pas exact de prétendre que les questions qui touchent au pouvoir social ne puissent être déférées à des juges. Notre législation contient une foule d'exemples contraires ; tous les procès relatifs au domaine et à l'enregistrement, aux douanes, aux contributions indirectes, sont soumis aux tribunaux judiciaires ; les règlements de police reçoivent d'eux leur sanction pénale. Les

plus grandes questions de Tordre public sont impliquées dans l'administration de la justice criminelle.

Quand les pouvoirs discrétionnaires de l'administration sont seuls en cause, il est juste, il est nécessaire qu'elle statue elle-même sur les difficultés auxquelles l'exercice de ces pouvoirs donne lieu. Elle était juge, juge sans* condition et sans appel. Les réclamations ne sont qu'une sorte de supplique, la demande d'un plus ample examen , un appel de Philippe à Philippe luimême ; l'administration, maîtresse de sa décision, pouvait admettre ou rejeter, autoriser ou défendre, faire ou ne pas faire. La plainte qui s'élève ne saurait anéantir sa liberté d'action et faire naître un droit qui n'existait pas.

Mais quand il s'agit des pouvoirs limités et définis de l'administration, ce n'est plus à son bon vouloir qu'il est fait appel, mais à la loi elle-même, et la loi ne peut avoir pour interprète et pour vengeur qu'une juridiction.

Sous le régime parlementaire, on prétendait que le jugement des affaires contentieuses rentrait dans le domaine de la responsabilité ministérielle. Le gouverne-, ment prononce, disait-on, mais il est responsable. Si les citoyens n'ont pas la garantie que procure une juridiction, ils ont celle qui résulte de cette responsabilité. Même alors, on répondait, avec raison, que le principe de la responsabilité ne pouvait s'appliquer à" une appréciation juridique. En effet, voilà un ministre qui adonné tel sens à la loi, à la stipulation d'un contrat. Vous prétendez le mettre en accusation ; vous vous contentez même, si l'on veut, de l'interpeller à la tribune, pour lui en demander compte. « J'ai ainsi prononce, répondra-

t-il, en qualité de juge, en vertu du pouvoir que vous m'avez donné. Si vous m'imputez une prévarication, punissez-moi comme on punit le juge lui-même qui a prévariqué. Si vous me reprochez une erreur, je maintiens mon opinion contre la vôtre. Qui videra ce dissentiment ? Me fussé-je trompé d'ailleurs, c'est la triste condition de juge, qui est homme, et ne devient jamais responsable d'une erreur commise de bonne foi. » On sentait si bien que le ministre serait autorisé à tenir ce langage que, dans tous les projets de loi rédigés pour régler la responsabilité des ministres, les décisions en matière contentieuse étaient déclarées non susceptibles de jamais y donner lieu.

Les objections se pressaient en foule pour condamner ce système. Si le ministre était responsable, il fallait qu'il pût au moins exposer les raisons qui l'avaient dirigé. Mais quelle monstrueuse confusion de pouvoirs! Les Chambres, appelées à connaître de questions d'intérêt privé, de procès particuliers, devenaient de véritables tribunaux, sans débat contradictoire, sans examen de pièces, sans aucune des garanties d'une justice réglée; elles descendaient de leur haute sphère, pour prononcer sur des clauses de marché, sur des règlements de prix, sur des interprétations de textes; enfin, il pouvait arriver qu'elles ne fussent pas d'accord, et que l'une approuvât, quand l'autre blâmerait.

Ce n'est pas tout encore. En admettant leur intervention, quel pouvait être l'effet de leur décision? Le jugement porté par le gouvernement devait subsister : c'est un principe en matière contentieuse; si, par exemple, le trésor avait été déclaré libéré d'une créance ré-

LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS. 13l>

clamée contre lui, cette déclaration formait un droit acquis à l'État. Que le ministre fût blâmé, renversé si Ton veut, le citoyen n'en était pas moins ruiné peutêtre. Il fallait, pour ne pas blesser les règles les plus élémentaires de l'équité, admettre que l'arrêt rendu au contentieux serait rapporté : principe très dangereux à introduire dans notre droit administratif. Mais si c'était la partie privée qui avait gagné son procès, comment la condamner à payer les sommes dont elle avait obtenu la décharge?

Ce système n'était donc pas moins impraticable que contraire aux principes. Cependant il ne manquait pas tout à fait d'efficacité. Comme on appelait le Conseil d'État à donner d'abord son avis, les ministres en y adhérant mettaient leur responsabilité à couvert, et par conséquent il fallait de grandes et puissantes considérations pour les engager à s'en écarter; en fait, le Conseil d'État restait le vrai juge; et, dans le droit réservé au gouvernement, on pouvait ne voir qu'une satisfaction donnée à des théories qui, pour être fousses, ne s'en montraient pas moins exigeantes. '

Mais ce qu'il y avait de spécieux dans le principe de la responsabilité politique des ministres, appliqué au jugement des affaires contentieuses, a cessé d'exister en même temps que cette responsabilité. Celle qui pèse aujourd'hui sur le seul Président de la République et dont nous avons eu déjà plusieurs fois occasion d'indiquer la nature et la portée, ne peut pas évidemment s'appliquer à l'objet qui nous occupe. Le Président une fois constitué juge du contentieux, ses décisions ne pourraient être Fapportées même par lui, et les parties

qui auraient à s'en plaindre seraient privées de toutes voies de recours, même politique. Elles n'auraient pas même le moyen de réclamer auprès du sénat, autorisé seulement, par l'art. 29 de la Constitution, à annuler les actes inconstitutionnels, car le jugement le plus inique pourra ne pas offrir et n'offrira pas ce caractère, dans la plupart des cas.

On prétend que les lois n'ont jamais admis le principe de la juridiction en matière administrative. C'est une erreur. Sans parler de toutes les branches du contentieux administratif qui sont déférées aux tribunaux, on peut affirmer que la législation nouvelle, dès son origine, s'est proposée de soumettre toute l'administration à ce principe.

En 1790, dans le sein de l'Assemblée constituante qui, ayant proclamé le principe de la séparation des pouvoirs, ne pouvait concevoir l'idée d y porter atteinte, le comité chargé de préparer la loi sur l'organisation judiciaire, demandait qu'on établît dans chaque département un tribunal d'administration « qui jugerait, d'après des lois précises et des formes déterminées, les affaires contentieuses qui peuvent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'administration. » Cette proposition fut rejetée, mais par des vues d'économie et par la crainte de couvrir la France de juges, d'accabler le peuple de frais et de soulever encore d'obscures questions de compétence ; les réclamations des particuliers en matière de contributions directes, de travaux publics, d'indemnités pour terrains pris et fouillés et autres, furent renvoyées aux administrations départementales, jugeant en dernier ressort. Ces administrations différaient, à

beaucoup d'égards, des préfets qui les ont remplacées ; elles étaient collectives et sortaient de l'élection. Elles su trouvaient ainsi constituées en juridiction, sans aucun mélange de la responsabilité ministérielle.

Lorsqu'en l'an vm, le gouvernement réorganisa l'administration, les conseils de préfecture furent créés pour statuer sur la plus grande partie du contentieux administratif et notamment sur les réclamations que la loi du 4 septembre 1 790 avait renvoyées aux administrations départementales. C'était reprendre le projet soumis à l'Assemblée Constituante en 1790. L'orateur du gouvernement expliquait alors que le projet de loi proposait d'introduire l'unité dans l'administration et la pluralité dans les conseils de préfecture, parce que « administrer est le fait d'un seul et juger le fait de plusieurs. » La loi créait donc une véritable juridiction qui, si elle ne comprenait pas tout le contentieux administratif, devait au moins statuer sur un grand nombre des affaires dont il se compose, sur des affaires qu'on a prétendu, en cas de recours, priver de juges véritables et déférer au chef de l'État lui-même, sous la garantie ministérielle.

A la même époque, était établi le Conseil d'État. La Constitution de l'an vm Pavait appelé à « résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. » L'arrêté des consuls du 5 nivôse an vm décida qu'il prononcerait « sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres. »

Ces textes sont formels; les conseils de préfecture n'ont pas cessé de statuer directement, comme les autres tribunaux ; et quand on a imaginé de ne plus considérer

le Conseil d'État, jugeant les affaires contentieuses, que comme un corps consultatif, il en est résulté, par une singulière bizarrerie, que les garantiesjuridictionnelles, accordées pleinement en premier ressort, ont été refusées à ceux qui exerçaient un recours devant le corps institué pour en connaître. *

On n'avait pas même le triste prétexte d'invoquer l'intérêt de l'État, argument toujours dangereux et trop souvent employé pour pallier l'injustice. En effet, il n'y a pas plus de profit pour l'État que pour les citoyens, à ce que le contentieux administratif soit enlevé à une juridiction, pour passer dans la sphère du pouvoir discrétionnaire.

Quant à l'État, on se tromperait singulièrement si l'on s'imaginait qu'il trouve un grand profit dans l'arbitraire qu'on prétend lui réserver. En ce qui concerne les marchés qu'il passe, plus il se donne libre carrière, plus il subit des conditions onéreuses pour le trésor : il achète à beaux deniers comptants la faculté de faire la loi à ceux qui traitent avec lui; après l'avoir payée fort cher, il peut rarement eu user : la voix impérieuse de la justice, des obstacles de tous genres lui lient les mains et l'empêchent d'exercer tout son droit ; il a supporté les charges et ne recueille point les bénéfices. Pour ce qui est de l'application des lois administratives, que gagne-t-il à s'en attribuer le règlement suprême et quels dangers lui fait courir une juridiction instituée pour en connaître? On dirait que les juridictions abusent toujours et que les ministres ont le privilège exclusif de faire bien. La proposition contraire serait plus voisine de la vérité. Si l'on comparait l'ensemble des décisions rendues par les mi-

nistres avec celles du Conseil d'État, par exemple, on trouverait certainement Jes bonnes maximes de gouvernement, les règles de l'administration, les intérêts financiers de l'État plus constamment, plus fidèlement défendus par les dernières, et il ne serait pas difficile d'en dire les raisons. Le gouvernement est souvent entraîné à faire de larges concessions aux intérêts privés, et dans l'état de nos mœurs et de nos habitudes politiques, avec le besoin qu'éprouvent certains hommes d'État de se créer des appuis à tout prix, les intérêts publics sont mieux gardés par une juridiction qui a ses précédents, qui agit au grand jour, qui est tenue de s'astreindre à des principes fixes, que par des ministres trop souvent exposés aux intraitables prétentions des cupidités privées et des vanités personnelles.

Si l'État est mal défendu par ce système, il est bien clair que les citoyens n'y trouvent aucun avantage. Leur premier besoin dans leurs relations d'intérêt, dans leurs affaires, c'est l'absence d'arbitraire, la sécurité, la justice en un mot. N'eussent-ils à redouter qu'une décision inique sur cent, l'inquiétude s'empare de tous, et un régime qui ne garantit pas tous les droits porte le cachet du despotisme.

Mais le système de la juridiction soulève à son tour de graves objections. On témoigne des craintes sur les abus que peut commettre une juridiction indépendante. On la voit à l'avance se mettant au-dessus de tous les pouvoirs publics, envahissant les droits du gouvernement, ceux mêmes du Corps Législatif, constituant un nouveau pouvoir dans l'État, compromettant à la fois l'intérêt social,

la fortune publique et la liberté des citoyens; on la compare aux éphores de Sparte.

C'est supposer à plaisir des dangers imaginaires. On a vu que le contentieux administratif ne peut affecter ni les négociations diplomatiques, ni les mesures de sûreté publique, ni l'action législative. Il ne peut jamais donner lieu à des arrêts de règlement. De bonne foi, pour citer les juridictions dont l'autorité sur certaines matières administratives n'a jamais été contestée, la Cour des comptes jugeant souverainement tous les comptables de deniers publics, les tribunaux civils statuant sur le domaine de l'État et sur l'enregistrement, les tribunaux correctionnels tenant entre leurs mains l'exécution des lois sur les douanes et sur les contributions indirectes, les cours criminelles statuant sur la définition et la compétence dans des matières où l'ordre public tout entier est engagé, n'offriraient-ils pas de bien autres dangers, s'il fallait céder à cet esprit de suspicion qui suppose toute juridiction prête à violer les lois, à méconnaître l'intérêt général et à troubler l'ordre social? Ces dangers, d'ailleurs, ce n'est nas en supprimant la juridiction, mais en se mettant en garde contre ses envahissements, qu'on doit les prévenir, et ce qui a été fait avec succès pour les juridictions civiles peut l'être également pour les juridictions administratives.

Nous n'acceptons donc aucune des raisons qui ont été invoquées contre le principe de la juridiction administrative, mais, ce principe admis, à qui la juridiction serat-elle conférée?

Quelques logiciens absolus ont proposé de renvoyer

aux tribunaux ordinaires le contentieux administratif. C'était l'opinion de l'homme d'État illustre auquel on attribue l'article de la Revue française de 1828, et elle se présente naturellement à l'esprit, quand une fois la juridiction est admise; mais elle ne résiste pas à l'examen. Rien n'est plus simple, en effet, que le raisonnement en vertu duquel on soutient que, si un jugement doit être rendu, il est du ressort de l'autorité instituée par les lois pour rendre des jugements, mais aussi rien n'est plus contraire aux données de l'expérience.

Les affaires administratives comportent une justice réglée comme les affaires judiciaires, mais elles sont placées dans des conditions qui ne permettent pas de les déférer aux mêmes juges.

Dans les affaires de droit civil ordinaire, les parties en présence, procédant au. même titre, ont droit aux mêmes avantages, et la balance ne peut jamais pencher pour lune aux dépens de l'autre. Dans les affaires administratives, l'intérêt public réclame certaines facilités, certains tempéraments qui, sans altérer le droit, sont de nature à en modifier l'application. Un jour, le premier président d'une cour royale refusait d'accorder un tour de faveur à une cause de l'État; il s'agissait de l'expropriation d'une maison faisant saillie sur la voie publique. « Cette » maison, laissée debout, dit-il solennellement, attes- » tera qu'en France la justice est égale pour tous. » Voilà l'esprit de l'autorité judiciaire. Devant un tribunal administratif, la gêne éprouvée par la circulation publique eût déterminé l'examen de la contestation avant toute autre. Voilà l'esprit de la juridiction administrative. Un particulier qui n'exécute pas un marché doit àl'entrepre-

neur une indemnité proportionnée au gain dont il le prive; le Gode civil l'établit ainsi. L'administration qui rompt un tel marché ne doit d'indemnité qu'en raison de la perte éprouvée. C'est la règle de la jurisprudence administrative. A moins que le droit ne s'y oppose, elle tient que l'État, c'est-à-dire la collection de tous les citoyens, et le trésor public, c'est-à-dire l'ensemble de tous les contribuables, doivent passer avant le citoyen ou le contribuable isolés, défendant un intérêt individuel.

Les lois administratives sont entièrement distinctes des lois civiles ; elles exigent des études particulières et sont fondées sur des principes généraux d'un autre ordre. Pour les appliquer avec discernement et selon leur esprit, il ne suffit point d'avoir suivi le barreau, fréqueuté les études d'avoué, suivi les audiences des tribunaux; il faut encore être initié aux nécessités des affaires publiques et y avoir mis la main.

Ces différences rendent les tribunaux judiciaires peu propre au jugement des affaires administratives. Ce qui est leur qualité dans les contestations privées est ici leur défaut. L'État n'est à leurs yeux qu'un être abstrait qui les touche moins que le citoyen contre lequel il plaide. Trop souvent le premier leur paraît un oppresseur et l'autre une victime. On l'a bien vu quand ils étaient chargés de régler les indemnités dues, en cas d'expropriation pour cause d'utilité publique. Pourtant il convient d'excepter le premier de tous, la Cour de cassation. Elle est l'énergique et intelligent soutien des intérêts de l'État, mais elle doit cette vertu au grand nombre de ses membres qui ont passé par les affaires publiques, et à l'élévation d'une position qui ouvre à l'esprit un plus vaste

horizon. Du reste, elle n'a pas trop de son autorité, de sa constance et de son courage , pour réprimer les tendances contraires des juridictions qu'elle domine.

Des raisons d'un autre ordre s'opposent à ce que la justice civile connaisse du contentieux administratif.

Les procédures judiciaires entraînent des frais et des lenteurs que supporteraient difficilement les litiges administratifs; ceux-ci exigent généralement une solution prompte et l'on ne pourrait les soumettre à des instruc- * tions coûteuses sans nuire à la fois au trésor et aux particuliers.

Les tribunaux civils sont nombreux, et par suite ils occupent un territoire restreint; chaque arrondissement possède un tribunal, plusieurs Cours d'appel se partagent la juridiction souveraine. Les affaires administratives , celles, par exemple, qui concernent les fournitures aux armées, les grands travaux publics , les dessèchements , etc., embrassent souvent de vastes circonscriptions qui ne concordent point avec les ressorts judiciaires. Le contentieux de l'administration a besoin d'être centralisé comme le gouvernement lui-même, et déféré, au moins sur l'appel, à un tribunal unique.

Enfin, et cette considération est une des plus graves, si le contentieux administratif était déféré à l'autorité judiciaire, les limites qui le séparent de l'administration pure seraient exposées à de fréquentes violations. Le respect n'en pourrait être assuré qu'au moyen de conflits sans cesse répétés, dont la fréquence établirait des luttes fâcheuses entre l'administration et l'autorité judiciaire, et provoquerait des plaintes nombreuses.

Les tribunaux civils ne doivent donc pas être chargés du jugement du contentieux administratif.

De ces observations , dont l'étendue s'explique par la gravité du sujet, résulte la nécessité de créer, pour le jugement du contentieux administratif, à tous les degrés , des juridictions spéciales, organisées de manière à protéger les citoyens contre l'arbitraire, et l'État contre des entreprises qui seraient de nature à entraver son action. * Ces principes posés , parcourons , en commençant par les moins élevées, la série des juridictions administratives établies par les lois; on verra, par cet exposé, jusqu'à quel point elles répondent aux conditions du problème.

§ 2.— Juridictions administratives inférieures.

Ces juridictions peuvent être divisées en deux catégories : celles qui statuent en dernier ressort et celles qui ne prononcent qu'à charge d'appel ; nous parlerons d'abord des premières.

4° Juridictions qui prononcent en dernier ressort.

Nous nous bornerons ici à en faire la nomenclature ; quand nous présenterons le tableau des branches de service auxquelles elles sont attachées, nous serons naturellement amenés à exposer leur composition, leurs formes de procéder et leurs attributions propres, et l'on comprendra mieux alors leur objet et leur mécanisme.

Ces juridictions sont : 1° la Cour des comptes; 2° le conseil supérieur de l'instruction publique ; 3° les jurys de révision de la garde nationale ; 4° les conseils de révision institués par la loi du recrutement.

Des commissions formées par le gouvernement pour procéder à certaines liquidations, ont aussi reçu le pouvoir de prononcer en dernier ressort. Celle à qui était remise la liquidation de l'indemnité de Saint-Domingue se trouvait dans ce cas. Leur existence était temporaire , et toutes, si nous ne nous trompons, ont aujourd'hui aécompli leur tâche.

2° Juridictions qui prononcent à charge d'appel.

La principale de ces juridictions, par son organisation régulière et le nombre des affaires dont elle connaît, est celle des couseils de préfecture.

Ces conseils ont été institués en l'an vin , par cette loi, dont nous avons déjà parlé , qui créa les préfets , et se servant avec une admirable habileté des institutions même que l'Assemblée Constituante avait fondées, y fit entrer l'ordre , le mouvement et une sage division des pouvoirs.

Dès l'origine, l'Assemblée Constituante avait compris et adopté les deux principes que nous nous sommes attaché à établir, à savoir la nécessité de donner des juges au contentieux administratif et l'impossibilité d'en attribuer la connaissance aux tribunaux ordinaires. On vient de voir dans quelles circonstances le jugement d'une partie du contentieux avait été remis aux directoires de département et de district. Comme ces directoires étaient en même temps chargés de l'administration, il en résultait, entre celle-ci et le contentieux, une confusion contraire aux règles d'une bonne justice: la substitution des administrations centrales aux directoires, en l'an ni, laissa

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purement politique et qui fut exercée par les conseils de préfecture et par le Conseil d'État avec autant d'impartialité que de prudence, s'est éteinte avec les contestations qui en étaient l'objet. Toutefois , dans l'état actuel de la législation et de la jurisprudence, les conseils de préfecture prononcent , à l'occasion et par interprétation des adjudications administratives : sur les difficultés relatives aux ventes provenant du domaine de l'État, sauf les questions de propriété et de droit commun ; sur les contestations relatives à la validité et aux effets des remboursements de rentes appartenant à l'État. Ils connaissent en outre : des contestations qui s'élèvent entre l'État qui propose et les communautés d'habitants qui refusent le rachat du droit de pâturage dans les forêts nationales; des contestations entre l'administration des forêts et les usagers sur l'exercice du droit de ces derniers; des difficultés qui s'élèvent entre l'administration et les adjudicataires de coupes de bois appartenant à l'État, à l'occasion du réarpentage et du récolement; des difficultés qui s'élèvent entre l'État et les communes, quant à la propriété des sources d'eaux minérales; des difficultés, entre l'État et les fermiers des sources d'eaux minérales qui lui appartiennent, pour défaut de paiement des fermages ou inexécution des clauses du bail; des difficultés enfin relatives à la domanialité des bacs et passages d'eau, et des contestations entre l'administration et les fermiers de ces bacs et bateaux. •

En ce qui touche les communes et les établissements publics, les conseils de préfecture connaissent : des anticipations commises sur les chemins vicinaux ; . des

difficultés , entre les communes et les propriétaires d'anciennes halles, quant au droit de location et d'acquisition des bâtiments; des contestations relatives au partage des biens communaux et de leurs fruits, aux usurpations de ces biens, à l'exception du cas où le particulier qu'on prétend usurpateur soutient être propriétaire ; des difficultés relatives aux ventes de biens communaux faites en vertu de la loi du 20 mars 1 81 3 ; des contestations entre l'administration forestière et les communes ou établissements publics, lorsqu'il s'agit de convertir en bois et d'aménager des terrains en pâturage ; des contestations entre les fabriques et soit le nouveau titulaire, soit l'ancien, ou les héritiers de l'ancien titulaire d'une cure, relativement au compte ou à la répartition des revenus de la cure ; des contestations entre les départements et les hospices, au sujet.des indemnités qui peuvent être réclamées de ces établissements pour l'entretien des asiles d'aliénés ; des contestations auxquelles donne lieu l'administration des monts-de-piété.

Enfin, la loi charge les conseils de préfecture de la répression de certaines contraventions qui peuvent compromettre le domaine public ou la sûreté des citoyens; à ce titre, ils connaissent des contraventions aux lois et règlements concernant : la police de la grande voirie relativement aux routes, fleuves, canaux et ports maritimes de commerce ; la police du roulage, la police de la grande voirie dans la capitale ; la conservation des travaux de dessèchement, des digues contre les torrents, rivières et fleuves, et des ouvrages à la mer ; la police des carrières et tourbières; les servitudes imposées h

la propriété, autour des places de guerre et des postes militaires, pour la défense de l'État ; la police des chemins de fer.

Comme on le voit par cette longue énumération, les conseils de préfecture sont appelés à juger, pour reproduire l'expression de l'orateur du gouvernement qui présentait la loi de Tan vm, un nombre considérable de véritables procès ; des questions de propriété leur sont déférées ; ils ont même le droit, en certains cas, de prononcer des peines pécuniaires. Cependant ils n'exercent point une juridiction universelle et ne peuvent connaître que des affaires qui leur sont spécialement attribuées. Ils ne tiennent point dans l'ordre administratif la place qu'oocupent, par exemple, les tribunaux de première instance dans l'ordre civil. La loi a toujours été ainsi interprétée, et ses termes sont d'accord avec cette doctrine. On peut douter toutefois que les législateurs de Tan vm l'entendissent ainsi , et si tout le contentieux administratif , sans exception, n'est point de nature à leur être attribué, il y aurait lieu, en réservant ce qui, par des considérations particulières, doit ressortir à une autre juridiction, de les appeler à connaître de toutes les affaires qui n'auraient pas été comprises dans cette réserve. Il en résulterait une grande simplification dans les règles de compétence et plus d'harmonie dans le système général. Comme nous l'avons expliqué, le contentieux administratif comprend toutes les contestations que soulèvent les lois administratives, et ces lois qui n'ont pas même toujours prévu les litiges qu'elles feraient naître, n'ont désigné aucun juge pour en connaître. De là de nombreuses complications qui parfois n'embarrassent pas moins le

juge que le justiciable. On les ferait disparaître par cette attribution d'une juridiction générale.

Le conseil de préfecture est présidé par le préfet qui même a voix prépondérante en cas de partage. Dans le projet de loi adopté par le Conseil d'État en 1 850, et dont l'Assemblée Législative avait été saisie, se trouvait un article qui retirait au préfet cette prérogative, dont l'usage l'appelle souvent à statuer comme juge sur des actes qu'il a faits comme administrateur. Pour le jugement des affaires contentieuses, les conseils de préfecture auraient été présidés par un de leurs membres auquel le Président de la République aurait conféré le titre de président, et la prépondérance de sa voix en cas de partage n'était pas maintenue. Cette réforme effaçait, dans les conseils de préfecture, le dernier vestige de la confusion longtemps maintenue entre l'administration active et le contentieux.

Jusqu'ici la loi n'a point rendu publiques les- séances des conseils de préfecture. Cependant, plusieurs de ces conseils ont admis la publicité. En 4830, elle a été introduite, dans celui de l'Isère, par M. de Gasparin qui en était préfet. Ailleurs, on permet aux parties de se présenter et de se faire assister d'un conseil. Depuis que les séances du Conseil d'État, juridiction supérieure, sont publiques, il est difficile que celles des conseils de préfecture ne le deviennent point à leur tour, sauf pour le jugement des affaires qui, par leur nature et le peu d'importance des intérêts qu'elles embrassent, ne rendent point cette garantie nécessaire et seraient exposées, si on l'admettait indistinctement, à des lenteurs préjudiciables au service public.

On peut assimiler aux conseils de préfecture les commissions syndicales formées en vertu de la loi du 16 septembre 1807, pour le jugement des difficultés qui s'élèvent à l'occasion d'entreprises de dessèchements et d'autres travaux publics. Ces commissions, composées de 'sept membres nommés par le chef de l'État, exercent en effet une juridiction entièrement semblable à celle des conseils de préfecture.

Dans les colonies, les fonctions de ces conseils sont remplies par une partie du conseil privé, avec adjonction de magistrats.

Les conseils de préfecture, les commissions syndicales, les conseils privés des colonies sont, comme on le voit, de véritables corps de justice administrative, organisés à l'image des corps judiciaires et possédant tous les attributs de la juridiction véritable. Leurs décisions sont exécutoires et emportent hypothéquerais ilsn'exercentque des attributions définies et ce n'est point à eux qu'est confiée la plénitude de juridiction. Dans l'état actuel de la législation, cette juridiction pleine et universelle appartient aux agents mêmes de l'administration, pour les matières qui n'ont pas été déférées à des tribunaux administratifs promprement dits.

Dans quelques cas très rares, les préfets ont le droit de rendre des décisions. Cependant, ils ne le possèdent aussi qu'en vertu d'un pouvoir spécial et pour des cas expressément déterminés. Ils étaient notamment appelés à prononcer sur certaines difficultés relatives à la formation des listes électorales, mais les nouvelles lois sur cette matière leur ont retiré cette attribution, et les circonstances où ils ont conservé une autorité juridictionnelle

sont si peu nombreuses, les lois tendent si constamment d'ailleurs à leur refuser cette autorité, qu'il n'en est question ici, si l'on peut ainsi dire, que pour mémoire.

C'est aux ministres qu'appartient la juridiction administrative universelle de premier ressort ; c'est à eux que ressortissent, quand elles ne sont pas expressément déférées à un autre juge, toutes les difficultés qui se rattachent à l'application des lois administratives; c'est à eux surtout qu'est.attribuée la décision des litiges que soulèvent les affaires de leurs départements respectifs.

On peut s'étonner à bon droit que le principe de la séparation entre l'administration active et le jugement du contentieux, consacré par la législation générale et appliqué dans un grand nombre de cas, soit ainsi méconnu. Cependant, la juridiction laissée aux ministres s'explique par deux raisons, l'une historique, l'autre pratique.

L'Assemblée Constituante, désireuse d'assurer partout le droit commun et pleine de défiances contre les juridictions si nombreuses du régime qu'elle renversait, avait fait disparaître les Chambres des Comptes, les Cours des Aides et des Monnaies, les Bureaux des Finances, les Amirautés, les Sièges de la Table de Marbre et de la Connétablie qui connaissaient précédemment des diverses branches du contentieux administratif; mais, en supprimant les juges, elle n'avait pas supprimé les procès, et ces procès, elle ne pouvait les renvoyer devant les tribunaux ordinaires, sans violer le principe de la séparation des pouvoirs, sur lequel reposait la nouvelle organisation politique de la France. Elle les partagea entre les directoires de département et de district qu'elle érigeait, comme

on Ta vu plus haut, en juges du contentieux, les ministres que la loi du 25 mai 1791 substituait à l'ancien Conseil d'État, et ses propres comités à qui elle renvoya toutes les questions relatives à la liquidation des dettes de l'État à la trésorerie et à l'apurement des dettes des comptables, questions dont elle se réservait d'ailleurs la décision définitive.

Cette organisation, qui avait plutôt le caractère d'un expédient que d'une solution de principe v confondait ou l'action avec le jugement ou le pouvoir administratif avec le pouvoir législatif. Sous la Convention , la confusion de ces deux pouvoirs devint encore plus profonde. Les comités de la Convention se saisirent , en même temps que de l'administration presque entière, du jugement du contentieux.

La Constitution de l'an m, impatiente surtout de retirer aux assemblées politiques les pouvoirs qu'elles avaient usurpés, transféra le jugement du contentieux aux ministres, en les chargeant de prononcer^sur les actes des administrations de département qu'elle instituait, et sur les réclamations que soulèveraient leurs propres actes.

Comme il arrive trop souvent, on n-'évîtait un excès qu'en tombant dans l'excès opposé. L'administration échappait au joug des assemblées, mais elle acquérait une omnipotence abusive, et le gouvernement du Directoire en démontra bientôt les périls. Il était réservé à la Constitution de Tan vin et aux lois ou arrêtés qui en firent l'application, de consacrer un régime plus régulier. En même temps que les conseils de préfecture étaient créés pour le jugement du contentieux en matière de

contributions, de travaux publics, etc., le Conseil d'État était appelé à résoudre les difficultés qui s élèveraient en matière administrative et à prononcer sur les affaires contentieuses doht la décision était précédemment remise aux ministres. •

On pouvait inférer de la double création des conseils de préfecture et du Conseil d'État, que désormais le jugement du contentieux administratif était retiré soit aux préfets, soit aux ministres, et il est permis de croire que théoriquement c'était la pensée des législateurs de cette époque; mais d'une part la juridiction des conseils de préfecture était circonscrite à certaines affaires nommément indiquées; d'autre part, l'attribution conférée au Conseil d'État ne fut considérée que comme un droit de recours qui n'abolissait point le droit conféré au ministre de statuer en premier ressort.

Cette interprétation n'était peut-être pas tout à fait conforme au texte de l'arrêté qui définissait les pouvoirs du Conseil d'État, mais on ne peut contester qu'elle ne fût à la fois favorable à l'administration et aux citoyens engagés devant elle dans une contestation contentieuse. Si , prenant à la lettre les termes de l'arrêté, on avait déclaré qu'en aucun cas les ministres n'étaient plus investis du droit de juger, il en serait résulté que tout débat contentieux, pour obtenir une solution, devait être porté devant le Conseil d'État, et, dans ce système, ou les affaires seraient restées indéfiniment indécises, ou les parties auraient été condamnées dans tous les cas à procéder devant une juridiction qui pouvait être lente et coûteuse.

On a donc admis que le Conseil d'État n'est qu'un

tribunal d'appel et les ministres sont demeurés juges en premier ressort. Les citoyens n'en éprouvent aucun dommage puisqu'ils peuvent toujours recourir au Conseil d'État, et ils y trouvent l'avantage d'un premier examen, simple, souvent rapide, exempt de frais, confié à un ministre qui, bien qu'il ait souvent à prononcer sur ses propres actes, n'apporte point à cette fonction la partialité qu'on est trop ordinairement disposé à soupçonner. L'administration de son côté peut ainsi , tant qu'elle n'a pas statué définitivement comme juge, se réformer ellemême, et toutes les fois que ses décisions sont acceptées, éviter l'appareil d'une procédure contentieuse.

Cependant , il ne nous paraît pas que les ministres doivent conserver le droit de juger toutes les affaires sur lesquelles ils ont aujourd'hui juridiction. Ces affaires sont de deux sortes. Les unes touchent à la branche même du service public dont le ministre est chargé, et à l'égard de laquelle il exerce un pouvoir propre et direct. Les autres se rapportent aux arrêtés pris par les préfets et qui sont déférés au ministre, interposé entre le préfet et le Conseil d'État.

A l'égard des premières, aucune raison ne s'oppose à ce que les ministres continuent d'en connaître ; mais on a demandé si les secondes, en cas de réclamation contre l'arrêté du préfet, ne devaient pas plutôt être déférées au conseil de préfecture qu'au ministre.

Pour conserver la compétence actuelle des ministres , on allègue qu'elle maintient mieux la subordination des préfets à leur égard et leur droit de surveillance sur tous les actes de ces fonctionnaires subordonnés , qu'elle s'exerce avec simplicité et économie, qu'elle entretient

plus d'unité dans l'application des lois et des règles de l'administration, et qu'enfin soumettre d'une manière générale les arrêtés des préfets à la juridiction des conseils de préfecture, ce serait donner à ceux-ci un droit de contrôle et de réforme qui les placerait au-dessus du magistrat dont ils doivent être seulement les auxiliaires, si ce n'est les instruments.

On répond que donner compétence en ce cas aux conseils de préfecture, c'est revenir à la véritable pensée de la loi de l'an vin; que, quand le préfet a prononcé, si Ton oblige la partie à recourir au ministre , on la soumet à des lenteurs inutiles et à un déplacement quelquefois très gênant ; que la première condition d'une bonne justice est dans le rapprochement du justiciable et du juge; que la juridiction donnée au conseil de préfecture n'implique aucune supériorité à l'égard du préfet ; qu'il importe de diminuer le nombre des cas où les citoyens sont obligés de recourir directement au pouvoir central, et qu'enfin l'unité dans l'application des lois résultera de la jurisprudence du Conseil d'État qui, dans tous les systèmes, est le juge définitif.

Ces raisons nous paraissent décisives.

§ 3®. — Juridiction administrative supérieure. —

Conseil d'État.

Au-dessus de ces juridictions diverses, il est nécessaire qu'il s'en trouve une entre les mains de qui repose la haute justice administrative.

Régler souverainement la compétence respective de l'autorité judiciaire et de l'autorité administrative; faire

rentrer dans leur sphère les agents administratifs qui en seraient sortis ; réformer les décisions de premier et de dernier ressort, qui contiendraient un excès de pouvoir, et celles mêmes, en certains cas, quand elles seraient rendues en dernier ressort, qui violent la loi; remplir ainsi, dans Tordre administratif, l'office de la Cour de cassation ; à ce titre, maintenir l'observation de la loi ; renfermer toutes les autorités dans le cercle qui leur est tracé, et assurer l'unité de jurisprudence;

D'autre part, remplir les fonctions de tribunal d'appel, à l'égard des juridictions qui ne prononcent qu'en premier ressort :

Tel est l'office réservé à la juridiction supérieure.

Quelle sera-t-elle? Nous avons déjà dit que le Conseil d'État avait été désigné à cet effet par la Constitution de l'an vin, mais il a exercé ses fonctions sous des formes et avec une autorité qui ont plusieurs fois varié. Le contentieux fut d'abord porté directement devant le Conseil d'État qui en délibérait et dont les décisions, d'après un usage contraire au texte de la Constitution, étaient soumises à la sanction de l'Empereur. On ne cite aucun exemple du refus de cette sanction, et, en aucun cas, l'Empereur n'aurait songé, en se substituant au Conseil d'État, à changer sa décision. En 4806, un comité spécial fut établi pour instruire les affaires contentieuses, et préparer la décision qui devait être soumise au Conseil d'État. Dans la réalité, ce fut ce comité qui devint le vrai juge du contentieux, le Conseil d'État n'en connaissant en quelque sorte que pour la forme. L'ordonnance du 29 juin 1814 maintint ce comité et décida que ces avis, rédigés en forme d'arrêt ou de jugement, ne se-

raient définitivement arrêtés qu'après avoir été rapportés et délibérés dans le Conseil d'État ou après avoir reçu la sanction directe du roi. En même temps, par une réminiscence de l'ancien régime, familière à cette époque, il était admis que les affaires du contentieux administratif qui se lieraient à des vues d'intérêt général, pourraient être évoquées au conseil des. ministres. Ce régime fut modifié, après les Cent-Jours, par l'ordonnance du 23 août 1815, d'après laquelle les avis du comité du contentieux, rédigés en forme d'ordonnance, devaient être délibérés et arrêtés en Conseil d'État. Tout en donnant à la décision du Conseil d'État la forme d'ordonnances, et en exigeant aihsr la signature royale et le contre-seing ministériel, sans doute parce qu'en certains cas, des ordonnances royales même étaient annulées, on n'indiquait aucunement ni que la sanction pût être refusée, ni que la décision pût être modifiée en tout ou en partie. Le fait fut conforme au droit. Aucune décision du Conseil d'État ne fut jamais altérée; toutes reçurent la sanction. On prétend seulement qu'en une ou deux occasions, cette sanction ne fut donnée qu'après un long retard et avec hésitation.

Après la Révolution de juillet, de nouvelles garanties furent accordées aux justiciables. En 1 831 , les séances du Conseil d'État, jugeant le contentieux, devinrent publiques, les avocats des parties purent présenter des observations orales, on érigea pour y répondre un ministère public. Toutes les formes et toutes les garanties de la justice ordinaire étaient ainsi introduites devant la juridiction suprême.

Cependant, à l'occasion de la loi qui se préparait pour

organiser le Conseil d'État, s'était engagée une longue et vive discussion sur. le mode de jugement des affaires du contentieux administratif. C'est celle que nous avons essayé de retracer plus haut. Les uns voulaient une juridiction propre et entièrement conforme à celle des tribunaux ordinaires; deux commissions de la Chambre des députés s'étaient prononcées dans ce sens. Les autres soutenaient que le contentieux administratif devait rentrer dans le domaine de la responsabilité ministérielle; ils admettaient toutes les garanties déjà établies devant le Conseil d'État : instruction contradictoire, plaidoiries, publicité, mais ils subordonnaient sa décision à l'approbation royale. C'était l'opinion de la majorité de la Chambre des paire. Un expédient, à titre de transaction, finit par prévaloir. La loi du 19 juillet 1845 autorisa le gouvernement à s'écarter de l'avis du Conseil d'État, mais, comme on l'a déjà vu, elle disposa que, dans ce cas, l'ordonnance ne pourrait être rendue que de l'avis du Conseil des ministres, et serait insérée au Moniteur et au Bulletin des lois. Quoique cette solution ne fût pas conforme aux principes, si nous les avons exposés sous leur véritable jour, les inconvénients en étaient en grande partie corrigés par les précautions prises. L'intervention obligée et l'avis conforme du Conseil des ministres, l'insertion au Moniteur et au Bulletin des lois qui avertissait l'opinion et les pouvoirs parlementaires, tout donnait à l'acte extraordinaire qui aurait modifié l'avis du Conseil d'État, le caractère d'une mesure de haute politique, autorisée seulement dans des cas assez extraordinaires pour justifier cette dérogation au droit commun, et il était probable, comme l'avaient déclaré les ministres, que le

gouvernement ne recourrait jamais à ce remède extrême, réservé pour des circonstances qui ne se présenteraient point.

La Constitution de 1848 et la loi du 3 mars 1849 ne s'arrêtèrent pas à cet expédient, et consacrèrent le principe de la juridiction propre et directe à l'égard du contentieux administratif.

Pour régler les attributions respectives des deux autorités judiciaire et administrative, le Tribunal des Conflits fut fondé ; d'un autre côté, une section du Conseil d'État fut investie du droit déjuger le contentieux. Ses décisions eurent la même force et la même autorité que celles des cours et tribunaux ordinaires. On prit en même temps les garanties nécessaires pour prévenir ses entreprises.

Le choix de ces garanties était une des difficultés les plus ardues du système de la juridiction directe. Un tribunal administratif, autorisé à rendre des décisions souveraines, aura, disait-on, le pouvoir d'envahir ou l'autorité judiciaire ou l'administration elle-même, et l'on ne doit l'établir qu'en le soumettant à des recours qui préviennent ce danger. Pour répondre à ces craintes, on avait proposé de donner au gouvernement, sous sa responsabilité, le droit de revendiquer les affaires qui ne lui paraîtraient point de la compétence de la juridiction administrative, et de soumettre la question au Conseil d'État tout entier, qui, dans ce cas, n'émettrait qu'un simple avis. Mais alors la juridiction, que devenait-elle? Exposée a être incessamment dessaisie, ne perdait-elle pas son attribut essentiel, et n'y avait-il pas lieu de craindre que le gouvernement n'exerçât le droit de re-

vendication dans les cas mêmes où, l'autre système admis, il aurait refusé sa sanction à la décision du Conseil d'État. En définitive il n'y avait rien de changé, disaiton, si ce n'est la forme, rendue plus lente et plus compliquée.

L'Établissement du Tribunal des Conflits avait fourni un moyen de résoudre cette difficulté. La loi décida que ce tribunal serait appelé à statuer, à la demande du ministre de la justice, sur les revendications auxquelles donneraient lieu les affaires qui, portées devant la section du contentieux, n'appartiendraient pas au contentieux administratif.

Ces revendications pouvaient avoir deux causes. Elles pouvaient d'abord être fondées sur ce que l'affaire soumise à la section était du ressort de l'autorité judiciaire. Dans ce cas, le débat engageait un véritable conflit d'attributions entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative. Le Tribunal des Conflits ne sortait point de ses fonctions ordinaires, et c'était une heureuse innovation d'avoir étendu à l'autorité administrative le droit de revendication qui, jusqu'alors, ne pouvait s'exercer que contre l'autorité judiciaire.

La revendication pouvait en second lieu être fondée sur ce que la question déférée à la section du contentieux, appartenait à l'administration pure. Dans ce cas, il s'agissait particulièrement des prérogatives du Gouvernement, et si l'on pouvait dire que le Tribunal des Conflits, par sa composition, n'offrait pas tous les éléments désirables dans une appréciation souvent politique, il y avait lieu de remarquer qu'il renfermait dans son sein et des conseillers d'État, hommes d'administration, et des con-

seillers h la cour de cassation qui ne se prêteraient pas aux envahissements du Conseil d'État sur les attributions du Gouvernement, et qu'enfin le ministre même, auteur delà revendication, présiderait le tribunal. On ne pouvait donc concevoir aucune inquiétude.

Il ne s'est pas présenté d'occasion d'apprécier sous ce rapport le Tribunal des Conflits, mais, quant à la section du contentieux, elle a pleinement répondu aux espérances du législateur. Les justiciables, en présence d'un tribunal véritable, se sentaient en possession de toutes les garanties auxquelles ils ont droit, et l'administration n'eut jamais lieu de regretter qu'on lui eût retiré un droit qui inquiétait les citoyens et dont elle n'usait point.

Dans le décret qui a organisé le nouveau Conseil d'État, on paraît avoir eu en vue de revenir au système de la loi du 3 juillet 1 845 ; mais les vices de cette loi, loin d'être corrigés, ont été considérablement aggravés.

Les affaires contentieuses continuent d'être déférées au Conseil d'État qui les instruit et propose les décrets portant décision. D'après la loi de 1845, le Conseil d'État tout entier en délibérait. C'est avec raison, k notre avis, qu'elles ne sont plus portées devant l'assemblée générale ; elles y trouvaient des juges trop nombreux et pas toujours assez préparés ; mais comment se compose l'assemblée restreinte , qui doit donner son avis ? D'après la loi nouvelle, elle comprend d'abord les membres de la section du contentieux, puis deux membres de chacune des cinq autres sections, lesquels sont désignés, tous les deux ans, par le Président de la République. Il est à craindre que ce renouvellement n'introduise une grande mobilité dans la jurisprudence,

et que les justiciables, si aisés à concevoir des soupçons, ne trouvent pas, dans des Conseillers d'État qui peuvent être ainsi écartés ou maintenus tous les deux ans, une suffisante indépendance de position. D'un autre côté, le président du Conseil d'État préside l'assemblée du contentieux, droit que la loi de 1845 n'avait pas accordé au ministre chargé de la présidence du Conseil d'État; et en cas de partage sa voix est prépondérante, ce qui est contraire aux règles de tous les corps judiciaires, et ne se trouvait pas dans la loi de 1 845 : ajoutons enfin que le nouveau Conseil d'État est un corps essentiellement politique, caractère qui, comme nous l'avons déjà fait remarquer (1), établit entre lui et le Conseil d'État organisé en 1845, une différence profonde, notamment à l'égard de sa participation au jugement des affaires contentieuses.

Quant au pouvoir dont il est investi à cet égard, il est bien inférieur à celui même qui appartenait à l'ancien Conseil d'État; celui-ci, il est vrai, pouvait voir ses décisions modifiées par le pouvoir exécutif, mais il devait intervenir, comme on l'a vu, un avis conforme du conseil des ministres. Cet avis n'est plus exigé; il serait d'ailleurs inconciliable avec le système de la Constitution de 1852. La solution définitive dépend donc du Président de la République tout seul. On a bien maintenu la formalité de l'insertion de la décision au Moniteur et au Bulletin des lois, mais est-il besoin de répéter que cette formalité, qui avait une grande portée sous un régime de publicité et de responsabilité, est aujour-

(l) V. le chapitre du Conseil d'État, page 91 et suivantes.

d'hui sans valeur? Il est donc exact d'affirmer qu'en réalité, sous l'empire de la Constitution et du décret organique, le contentieux administratif entier, les conflits, les règlements de compétence, le maintien ou l'annulation des décisions de toutes les autorités administratives, relèvent sans exception du Président de la République.

Pour apprécier les conséquences de ce système, il suffit, à l'appui de ce qui a été dit précédemment sur le contentieux administratif, de montrer, par la nature des juridictions contre les décisions desquelles des pourvois sont dirigés, et par celle des affaires, quelles sont les contestations dont le Conseil d'État est saisi. Les documents suivants sont empruntés au compte statistique des travaux du Conseil d'État, comprenant la période quinquennale de 1840 à 1844, la dernière pour laquelle ce compte ait été rendu .

Pendant cette période, on a déféré au Conseil d'État 82 décrets impériaux ou ordonnances royales, 327 décisions ministérielles, 2,889 arrêtés de conseils de préfecture, 117 arrêtés de préfets, 4 décisions de conseils privés des colonies et 1 4 décisions de diverses juridictions.

Pour le détail de ces nombreuses affaires, il faut se reporter au compte statistique lui-même. Nous nous contenterons d'indiquer l'espèce de celles qui se sont présentées en plus grand nombre.

Sur les 82 pourvois dirigés contre des décrets ou des ordonnances, 30 étaient relatifs à des liquidations de pensions, 16 à des contestations sur des coure d'eau et 7 à des questions domaniales.

Sur les 327 pourvois dirigés contre des décisions ministérielles, 88 concernaient des pensions, 54 des marchés de fournitures, 27 la grande ou la petite voirie.

Sur les 2,889 pourvois dirigés contre des arrêtés de conseils de préfecture, 4,189 portaient sur des difficultés en matière de contributions, 885 à la grande ou à la petite voirie, et 129 à des questions de travaux publics..

Sur les 117 pourvois dirigés contre des arrêtés de préfets, 51 avaient pour objet des difficultés relatives à l'inscription sur les listes électorales municipales, 20 à des ateliers insalubres.

Enfin sur les 4 décisions attaquées de conseils privés des colonies, 3 se rapportaient à des marchés de fournitures.

Les pourvois dont nous ne pouvons pas indiquer l'objet, ne sont pas d'une autre nature. Dans tous se trouvent engagés des intérêts précis, définis, purement matériels et étrangers à la politique et au gouvernement.

Telles sont les contestations que la loi actuelle charge le Conseil d'État d'instruire seulement, et dont en définitive elle remet le jugement au Président de la République.

Nous venons d'esquisser les traits généraux de notre organisation administrative ; résumons-en les principes en quelques mots :

Par la centralisation, l'administration possède la direction suprême de tous les services publics qui lui

sont confiés; c'est sa force et en même temps le péril qu'elle fait naître. Selon les principes qui la régissent, elle est despotique ou favorable à la liberté, tutélaire ou oppressive.

L'unité des agents d'exécution lui prête, une force irrésistible, mais il faut que ces agents demeurent avant tout les serviteurs de la loi et ne puissent jamais être, non-seulement contraints, mais autorisés à la violer.

Des conseils l'éclairent, mais il faut que ces conseils jouissent d'indépendance, pas assez pour lui créer des obstacles, assez pour lui communiquer des lumières et la mettre en garde contre l'erreur et la passion.

La surveillance la contient dans le devoir, mais il faut qu'elle s'exerce à tous les degrés et qu'aucune partie du service n'y échappe.

Les juridictions réparent ses erreurs, mais il faut qu'elles soient investies du droit de juger et l'administration ne peut être son propre juge.

Dans ces termes, l'administration est simple et une, puissante et point tyrannique, indépendante mais hors d'état de s'abandonner à l'arbitraire, et les droits de la puissance publique s'exercent sans porter atteinte à ceux des citoyens.

Ce que nous avons exposé permet d'apprécier jusqu'à quel point l'administration française répond aujourd'hui à ces conditions.

Pour accomplir ses fonctions, l'administration a sous ses ordres une foule d'agents dont elle dispose ; elle est

même chargée de pourvoir à des emplois qui ne dépendent pas d'elle ;

D'un autre côté, elle doit suivre, dans ses actes, des formes qui sont déterminées par les lois et règlements, ou qu'elle s'est elle-même imposées.

On ne la connaîtrait qu'imparfaitement, si l'on ne savait à quelles conditions et de quelle manière les dépositaires de la puissance publique, à ses divers degrés, entrent au service de l'État ; quels sont leurs droits et leurs devoirs. Il n'est pas moins nécessaire de savoir suivant quels procédés l'administration remplit sa mission et à quelles règles ses actes sont soumis.

Les deux titres suivants ont pour objet de présenter ce double exposé.