NOMENCLATURE GÉNÉRALE DES FONCTIONNAIRES PUBLICS

Avant d'exposer les systèmes, recherchons les diverses branches dont se compose la grande famille des fonctionnaires. A défaut d'une nomenclature complète dont le gouvernement lui-même possède à peine les éléments, et qui se modifierait peut-être pendant que nous la dresserions, faisons au moins le dénombrement des services publics les plus importants. Les autres s'y rattacheront en quelque sorte d'eux-mêmes et par voie d'assimilation.

Trois branches du service de l'État se présentent les premières et appellent d'abord l'attention par une organisation régulière et une destination précise. Nous voulons parler du clergé, de h magistrature et de l'Université. La religion catholique a 40, 800 ministres rétribués sur les fonds du trésor public. La communion protestante entend la parole de 755 pasteurs; le culte juif a 1 1 4 rabbins ou ministres officiants. — Notre système judiciaire T qui rapproche partout le juge du justiciable et place les garanties d'une bonne justice dans le nombre des juridictions et des membres qui y sont attachés, en proportion de l'importance de chacune, donne au personnel de la magistrature un développement qu'il n'a reçu dans aucun autre pays. La cour de cassation compte 56 membres, les cours d'appel 937 , les tribunaux de première instance 2, 498 titulaires et 1 ,178 sup-

pléants. Les juges de paix sont au nombre de 2,847 assistés chacun de 2 suppléants. 220 tribunaux spéciauxnon rétribués connaissent des affaires de commerce et renferment 1,002 juges titulaires et 660 suppléants. 4,238 greffiers et commis sont rétribués par l'État dans tous les sièges de judicature. Le nombre total des membres des cours et tribunaux est de 1 4,872, celui des citoyens contribuant à divers titres à l'administration de la justice de 1 9,11 dont 1 0,576 ayant part au budget. Cette nomenclature ne comprend pas encore un certain nombre de commis de greffes qui ne sont pas salariés par le trésor; elle ne comprend pas non plus les conseils de prud'hommes au nombre de plus de 60, les juridictions administratives et les tribunaux militaires et maritimes. — L'État dispense l'instruction dans les établissements qui lui appartiennent, et il la surveille dans les autres. L'Université, si Ton peut encore employer ce titre, préposée à cette double fonction, se compose du personnel administratif et, à ses divers degrés, de professeurs et d'instituteurs. Plus de 1 50 membres du conseil supérieur , recteurs et inspecteurs , exercent les attributions administratives. L'instruction supérieure dans les facultés est donnée par 360 professeurs; l'instruction secondaire dans les lycées occupe plus de 1 ,000 proviseurs, censeurs et professeurs. Les principaux et régents des collèges communaux étaient au nombre de près de 2,000 avant les changements que l'application de la loi du 1 5 mars 1 850 a introduits dans ces collèges, dont un grand nombre a cessé d'exister. Des établissements scientifiques ou littéraires spéciaux, au premier rang desquels se trouvent le Collège de France et le Muséum d'histoire

naturelle, emploient en outre un personnel de 495 membres, et les Facultés, Académies et autres établissements universitaires possèdent, en dehors du professorat, plus de 800 employés ou agents. Enfin, l'instruction primaire esf répandue par plus de 36,000 instituteurs communaux et surveillée par 200 inspecteurs et sous-inspecteurs. Ainsi le personnel de l'instruction publique dépasse 40,000 fonctionnaires ou agents, non compris les écoles spéciales attachées à quelques départements ministériels pour préparer aux services publics, et des agents d'un ordre inférieur qui échappent à toute énumération.

Avec ces auxiliaires, l'État accomplit des devoirs du premier ordre, mais sa tâche est loin d'être remplie. Il lui faut pourvoir à ses intérêts directs, entretenir au dehors de relations permanentes avec les autres nations, assurer une protection à ceux de ses enfants qui se sont éloignés du sol de la patrie, favoriser le commerce extérieur, faire respecter sur tous les points du globe le nom et les couleurs de la France, préserver le territoire de toute agression et maintenir la paix intérieure contre les attentats des factions. Il s'appuie, pour répondre à ces nécessités, sur le corps diplomatique et consulaire , sur la flotte et sur l'armée. La France est représentée à l'étranger par 32 ambassadeurs, ou ministres plénipotentiaires, 50 secrétaires d'ambassade et de légation, 24 consuls généraux, 87 consuls, 1 4 chanceliers de missions diplomatiques, 39 drogmans et interprètes, et plus de 60 chanceliers de consulats. L'effectif de la flotte et de l'armée dépend chaque année de la loi des finances. D'après le budget de 1845, pour ne parler que des officiers, le cadre de la marine en comprenait 4 ,742, celui

de l'armée de terre 18,035. La flotte et les arsenaux emploient en outre près de 6,000 agents militaires ou civils, et les services administratifs de l'armée de terre un nombre à peu près égal.

Les autres catégories de fonctionnaires appartiennent à l'administration proprement dite, qui se partage entre quatre services principaux et distincts : 1° l'administration communale et départementale, dont on a récemment détaché la police générale, bien qu'elle touche de si près au gouvernement des départements et des communes ; 2° la direction des intérêts de l'agriculture, des manufactures et du commerce, direction purement morale, principalement destinée à donner une impulsion scientifique ou intellectuelle, ou à répandre des encouragements pécuniaires, et qui, s'exerçant dans une sphère où doit régner l'indépendance, ne revêt les formes de l'autorité que quand l'intérêt général le commande; 3° les travaux publics; 4° enfin, les finances. — L'administration communale et départementale est entre les mains de 86 préfets, 7 secrétaires généraux, 278 sous-préfets, 328 conseillers de préfecture, et 37,000 maires environ, lesquels sont assistés chacun d'un adjoint au moins. Des commissaires de police, dont le nombre s'élevait, avant 1848, à environ 800 et a été considérablement étendu, sont placés sous la double autorité du maire et du préfet. Les agents attachés aux établissements agricoles ou industriels qui appartiennent à l'État sont au nombre de 700 environ. — Les travaux publics sont exécutés ou dirigés par les corps des ponts et chaussées et des mines. Aux ponts etchaussées appartiennent 679 ingénieurs de tous grades, depuis les inspecteurs généraux jusqu'aux élèves, 1,800

conducteurs embrigadés, et en outre un nombre de conducteurs non embrigadés qui se modifie d'après les besoins du service. Le corps des mines se compose de 1 12 ingénieurs et de 75 gardes-mines; 161 officiers et maîtres de port, et 17 inspecteurs de la navigation sont préposés à la surveillance des ports et des rivières.

Le service le plus nombreux, le plus complexe, le plus considérable est celui des finances. Les bureaux de l'administration centrale réunissent plusieurs centaines d'employés; dans chaque département, une longue série de délégués pourvoit au recouvrement du revenu de l'État. Chaque nature d'impôt est confiée à une administration spéciale. Plusieurs de ces administrations ont des milliers d'agents. Les contributions directes en occupent 1 ,030 pour l'assiette de l'impôt et 7,523 pour la perception, l'enregistrement et le timbre 3,608, les forêts 3,433, les douanes 2,956 pour le service administratif et 26,559 pour le service actif, les contributions indirectes 9,139, et enfin les postes 6,694. La Monnaie compte 143 employés. Si Ton ajoute 8,676 facteurs ruraux, 1,000 agents de bureaux de distribution des lettres, et 8,840 receveurs buralistes des contributions indirectes, le personnel des finances se compose de plus de 80,000 agents (1). Toutes les opérations financières sont réglées et apurées par la cour des comptes, composée de plus 1 00 membres. Ce service entier est placé sous

(1) Ces nombres ont été relevés en 1845, mais ils n'ont pas dû être sensiblement modifiés depuis cette époque, et les derniers documents administratifs, le budget notamment, beaucoup moins explicites que précédemment, ne nous fournissent pvint les nombres actuels.

l'autorité suprême du ministre des finances. Véritable potentat, il a son sénat dans la réunion de chefs habiles et expérimentés, sa justice dans la cour des comptes, son armée dans les douanes et dans la foule de ses employés, et, dans les recettes et les dépenses qu'il dirige ou surveille, le plus riche trésor de l'Europe.

Les administrations centrales occupent un personnel très nombreux : près de 3,000 employés de tous les rangs y sont réunis, plus de 600 serviteurs et hommes à gages en dépendent. Le nombre des employés est environ de 100 à la justice, 130 à l'instruction publique, 60 aux cultes, 90 aux affaires étrangères, 230 à la marine, 460 à la guerre, 234 à l'intérieur, 1 38 à la division du commerce et de l'agriculture, 1 43 aux travaux publics et 1 ,600 aux finances. Les bureaux de la police et du ministère d'État ont également leur personnel central. Les administrations départementales et communales, les régies financières et d'autres services entretiennent aussi des bureaux qui exercent des fonctions analogues dans les départements ou dans des ressorts spéciaux.

Ainsi, plus de 250,000 ecclésiastiques, magistrats, lettrés ou savants, diplomates, ingénieurs, administrateurs, employés, agents de toute nature et de tous grades couvrent le territoire de la France et sont attachés au service public. Pour dresser une liste complète de tous ceux qui, en France, occupent des fonctions et touchent à ce titre un salaire, il faudrait ajouter beaucoup d'emplois de l'État qui ne figurent pas dans notre récapitulation, et ceux qui dépendent des départements et des communes. Les compter serait impossible et cette impossibilité a été constatée dans une circonstance qu'il est

curieux de rappeler. L'article 22 de la loi de finances de 1849 exigeait du gouvernement la « publication d'un état détaillé de tous les emplois rétribués par l'État, les départements et les communes. » Cette prescription n'a pas reçu d'exécution. Le Gouvernement a demandé à en être affranchi, par le motif que la publication ordonnée « n'exigerait pas moins de 50 volumes in- 4°, de 600 pages, et entraînerait, en frais de personnel et de matériel, une dépense de plus de 500,000 fr., » et l'article de la loi de 1849 a été rapporté.

Au premier aperçu, on s'étonne, à bon droit, de ce nombre presque illimité de fonctionnaires publics. Il s'explique pourtant par l'extension du système de la centralisation, par l'entretien d'une armée nombreuse, d'une flotte imposante, par les nécessités de la perception de l'impôt. Certainement, la réduction de la flotte et de l'armée aurait pour conséquence immédiate la suppression d'un grand nombre d'emplois, en supposant toutefois que l'organisation de la réserve n'exigeât point la conservation des cadres d'officiers. Il n'en serait pas de même des réformes administratives qui restreindraient la centralisation dans des bornes plus étroites ; elles auraient à la vérité pour résultat d'effacer du budget les traitements des fonctionnaires qui cesseraient d'être rétribués par le trésor public, mais leurs fonctions ne seraient pas supprimées, en tant que correspondant à un service nécessaire. C'est ainsi que quand des chemins de fer, exploités un instant par l'État, ont été concédés à l'industrie privée, les dépenses de leur personnel, en cessant de figurer au budget, ont passé à la charge des compagnies. Seulement, on peut penser que les compa-

gnies, y regardant de plus près, et plus directement intéressées à l'économie, n'auront pas toléré des emplois inutiles ou des salaires excessifs. C'est ainsi encore qu'aux États-Unis, M. de Tocqueville a compté dans chaque commune au- moins dix-neuf fonctionnaires publics. Sans doute plusieurs d'entre eux remplissent des fonctions confiées en France au gouvernement.

Quant à la perception des impôts, les produits dépendent notablement du nombre des agents préposés à la surveillance et à la recette. Il y a des économies ruineuses et des dépenses lucratives. On en a fait l'expérience en 1 848, époque où des réductions peu réfléchies ont occasionné au trésor des pertes réelles. Une bonne administration s'attache à ne point augmenter les frais par la superfluité des emplois, à ne point compromettre la recette par leur trop petit nombre.

Cependant, s'il ne faut point partager les exagérations de ceux qui croient possible d'introduire dans le nombre des fonctionnaires des réductions très considérables, il ne faut pas non plus méconnaître qu'il est des suppressions dont le service public ne souffrirait point et qui allégeraient sensiblement les charges du budget. Bon nombre d'emplois ne sont créés que pour développer l'influence du gouvernement, et pour donner à des protégés en crédit le moyen de vivre aux dépens de l'État. Bon nombre de familles ne songent à élever leurs enfants que pour les fonctions publiques. La manie des places est une lèpre qui dévore la société, appauvrit le budget et abâtardit les caractères, en éloignant les citoyens des carrières qui exigeraient des efforts et feraient courir des risques. Cette maladie n'est pourtant pas aussi nouvelle que

quelques-uns l'imaginent. En parcourant les annales du passé, on la voit régner à toutes les époques. Elle n'est pas non plus exclusivement propre à la France, et l'aristocratie anglaise n'en est pas elle-même entièrement exempte. Si, dans la Grande-Bretagne, le défaut de centralisation a rendu très rares les emplois publics sur le continent, le gouvernement de l'Inde et de riches colonies procurent de larges débouchés h tous les cadets de noble origine, que la loi des substitutions prive d'une part dans l'héritage paternel.

Les administrations centrales sont celles où il paraîtrait le plus facile de réduire le nombre des emplois, Chaque ministre y introduit ses créatures, et il n'est pas une organisation destinée à prévenir cet abus qui, presque aussitôt qu'elle a paru, n'ait été altérée et modifiée par des nominations qu'elle devait empêcher (1). Des fonctions mal définies et qui peuvent difficilement l'être avec précision, des nominations dépendant entièrement du ministre, un travail commode et des devoirs légers, l'avantage si recherché de vivre à Paris, que de raisons pour expliquer combien ces abus ont été encouragés et se sont perpétués, en dépit de toutes les mesures prises pour y mettre un terme !

L'ordre judiciaire comporte aussi de notables réductions dans son personnel. Sans examiner ici le principe du juge unique, admis dans la plupart des juridictions

(1) On en a vu récemment un exemple frappant. Un ministre de l'intérieur avait supprimé dans son département les fonctions de secrétaire général et, par suite de l'économie qui en résultait, il avait élevé un certain nombre de traitements. Le premier acte de son successeur a été de rétablir l'emploi supprimé.

anglaises, et tout en maintenant ces tribunaux multiples qui sont entrés dans nos mœurs et conviennent mieux à notre caractère et k de longues habitudes, on ne saurait contester qu'il serait possible de supprimer beaucoup de corps judiciaires que la facilité des communications, à l'aide des chemins de fer et des routes devenues si nombreuses et si perfectionnées, a rendus inutiles. Dans presque toutes les localités, on dépense aujourd'hui moins de temps et d'argent à franchir un espace de trente ou quarante lieues, qu'il n'en fallait pour le quart ou le tiers de cette distance, à l'époque de la première organisation judiciaire. La plupart des tribunaux sont fort peu occupés, et cette oisiveté affaiblit leur zèle au lieu de l'exciter, en le privant des occasions de s'exercer. Il y aurait, à la vérité, à lutter contre des résistances locales. Toute ville en possession d'un tribunal ou d'une cour d'appel, en obtient des avantages réels et met son honneur à n'en pas être privée. Mais un gouvernement qui serait assez fort pour vaincre ces résistances, servirait à la fois l'État par l'allégement du budget; et les justiciables, ainsi que les corps judiciaires eux-mêmes, par la plus grande facilité d'appeler des hommes éminents à des fonctions mieux rétribuées et plus considérables.

Enfin, dans les diverses branches du service, d'autres réductions pourraient se faire. C'est l'œuvre réservée à un corps législatif qui, outre le droit de pénétrer dans les profondeurs du budget et d'en scruter les détails, aurait celui d'en énionder les dépenses parasites.

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