CONDITIONS D'APTITUDE. — NOVICIAT. — RÈGLES D'ADMISSION

L'État, par la nomination d'un fonctionnaire, contracte des engagements, délègue une portion de son pouvoir et accepte une solidarité au moins morale. Son choix peut être soumis à des conditions. Ces conditions sont diverses ; elles se rapportent à l'âge, à l'état civil , au caractère moral, à la capacité. H n'en est aucune qui concerne la naissance ou la condition sociale. Tous les Français sont également admissibles aux emplois civils et militaires, et ce principe est une des conquêtes les plus précieuses de notre révolution. A part un très petit nombre de services, tels par exemple que l'inspection générale des finances, où ceux qui sollicitent leur admission doivent, en vertu de règlements probablement tombés en désuétude, justifier d'un certain revenu, on n'impose plus aux candidats aucune condition de fortune personnelle; mais cette règle, comme nous le verrons à l'occasion des salaires, ne peut pas être toujours rigoureusement appliquée. — Les emplois ne sont ni héréditaires, ni transmissibles à prix d'argent. Le même principe s'y oppose péremptoirement. Cependant, par une faveur naturelle, et sans déroger aux conditions spéciales d'aptitude, dans plusieurs administrations et notamment dans le service consulaire, les fils des fonctionnaires sont choisis de préférence. D'un autre côté,

les greffiers des cours et tribunaux ont le droit de céder leur office, en vertu de la loi de 1816, qui les a confondus, par erreur, avec les titulaires de charges privées. A part cette exception, aucun emploi ne peut être vendu : un marché de ce genre devait être, pour qui l'aurait conclu, un titre d'exclusion.

La condition de l'âge se modifie selon la nature des emplois. Les surnuméraires et les candidats qui aspirent aux postes inférieurs pour gravir ensuite les degrés plus élevés, doivent être encore dans la période de la vie où l'instruction s'acquiert aisément, où l'esprit se façonne sans peine à une direction spéciale : ils ne sont admis en général que de dix-huit ou vingt à vingt-cinq ou trente ans. Les fonctions qui exigent la vigueur physique et qui comportent un service actif, ne doivent pas être conférées à l'âge où les forces sont exposées à décliner dans un temps assez rapproché. Celles où la maturité et l'expérience sont des titres nécessaires, ne s'ouvrent. au contraire qu'aux hommes dont l'esprit est déjà formé par l'exercice de la pensée, l'habitude du monde et la pratique des affaires. En général, l'État doit refuser de s'associep-ceux qui ne peuvent lui promettre de longs services ; autrement, il se voit obligé de les congédier avant qu'une retraite soit acquise à leurs vieux jours, ou de conserver dans les emplois des agents qui ne lui apportent plus qu'une intelligence usée et un corps débile.

Dans la plupart des fonctions, la qualité de Français est impérieusement exigée. Il est juste que les émoluments payés par l'État reviennent à ceux qui participent à toutes les charges publiques; pour exercer l'influence et l'autorité que confèrent certains emplois, il faut être

uni au pays par les liens de l'origine, de l'éducation, de la famille, et posséder tous les droits du citoyen. Seulement des étrangers pourraient être admis dans quelques emplois inférieurs, exception dont on a fait profiter des proscrits que les événements politiques avaient chassés de leur patrie et à qui la France accordait une généreuse hospitalité. Des savants étrangers ont aussi occupé des emplois de l'enseignement. Jamais la science et le génie n'ont eu besoin de lettres de naturalité dans un pays qui met sa gloire à les honorer. Outre la qualité de Français, les aspirants doivent posséder la complète jouissance de leurs droits civils. Ceux qui en auraient perdu, ne fût-ce qu'une partie, par suite de jugement, ne pourraient être admis. La même exclusion devrait atteindre un failli. Même dans les plus humbles postes, l'honneur de servir l'État ne peut être conféré à qui n'a pas le droit de marcher la tête levée.

Les femmes ne sont admises que dans l'administration des postes, et ne peuvent occuper que les directions dont le revenu est inférieur à 2,000 francs. Il en est aussi qu'on emploie dans les bureaux du timbre et de l'Imprimerie Royale, mais à titre d'ouvrières plutôt que de fonctionnaires.

La probité, les bonnes mœurs, la droiture du caractère, sont les plus vulgaires et les plus indispensables qualités du fonctionnaire. Quiconque aspire à ce titre, doit prouver qu'il en est digne. Plusieurs règlements expriment cette obligation, tous la supposent. Quant aux preuves à produire, elles ne peuvent être définies, sauf pour quelques postes subalternes, où elles consistent en certificats, témoins souvent trompeurs. Dans toutes les

administrations, ceux qui font ou préparent les nominations doivent se livrer, à cet égard, aux investigations les plus scrupuleuses et les plus sévères. Jusqu'à quel point les opinions des candidats doivent-elles être interrogées et prises en considération? c'est une question qui, à d'autres époques, a beaucoup agité les esprits. Dans l'ancien régime, on recherchait le culte ou la croyance des candidats ; on ne pourrait aujourd'hui se livrer à une telle recherche, sans retourner en arrière, au-delà de 1789, sans violer les principes les plus élémentaires du droit public, fondé par la révolution, savoir : la liberté des cultes et l'égale admissibilité de tous les citoyens aux emplois. La recherche des opinions doit être aussi interdite dans les temps ordinaires et pour la plupart des emplois. La conscience du fonctionnaire n'est pas moins inviolable que celle du simple citoyen. Cependant il est des époques et des emplois qui ne permettent point cette indifférence absolue. Après des commotions politiques, il convient, comme le demandaient les états généraux de 1 483, de choisir des hommes « étrangers aux troubles qui ont agité l'État. » Quand le pouvoir n'est pas assis, quand les partis sont encore en armes, il serait imprudent de confier à des mains ennemies une part d'autorité. Il en est de même en tout temps de certains emplois essentiellement politiques et dont les titulaires doivent reproduire, fidèlement et sans altération, la pensée, les tendances et l'esprit du gouvernement.

Ces conditions générales d'âge, d'état civil, de moralité privée, ne constituent qu'une aptitude commune et ne peuvent conférer aucun titre, si elles ne trouvent un complément nécessaire dans des garanties plus spéciales

et plus directes : c'est surtout à l'entrée de la carrière que ces garanties doivent se placer. Un fonctionnaire public, de quelque ordre qu'il soit, n'acquiert pas en un jour toutes les qualités requises : les plus habiles se forment de longue main, par l'étude, qui donne les connaissances générales, par la pratique qui donne l'expérience relative. Au début de toutes les professions, se trouve l'apprentissage, et les hommes qui se vouent au service public en sont moins dispensés que d'autres. Il est du devoir de FÉtat d'imposer à tous ceux qui lui proposent leur concours, l'obligation de s'y préparer de bonne heure. Il est de son intérêt de les y préparer lui-même dans certaines branches de l'administration, qui exigent une capacité plus déterminée et mieux définie. Les diverses mesures prises dans ce double but constituent ce qu'on peut appeler, en termes généraux, le noviciat des services publics, noviciat dont les conditions et les formes sont aussi nombreuses que variées. Dans certains services, l'État adopte dès leur première jeunesse les sujets qui se montrent dignes de sa confiance ; il leur donne, dans des écoles spéciales, l'instruction nécessaire, les initie à ses principes, à ses doctrines d'administration, et se les assimile, pour ainsi dire, par une éducation prolongée. Dans d'autres, il subordonne l'admission des jeunes aspirants, soit à un concours ou à un examen, soit à la production de diplômes universitaires ou scientifiques ; ou bien il supplée à l'instruction antérieure par un stage. Il en est dans lesquels aucune règle ne limite les choix. Quelquefois plusieurs de ces modes sont combinés ensemble. Nous les examinerons successivement.

Les écoles spéciales sont les plus fertiles pépinières des

services publics. Une loi du 1 3 juin 1 850 accorde, dans celle de ces écoles où Ton payait pension, des bourses et des demi-bourses aux jeunes gens qui justifiaient de l'insuffisance de leurs ressources. Nulle institution n'est plus libérale et plus démocratique. Trois grands services se recrutent dans le sein des écoles spéciales : les armées de terre et de mer, les ponts et chaussées et les mines, et l'instruction publique. Au premier rang apparaît l'École Polytechnique, dont la renommée est européenne, et qui, par de savantes études, prépare des officiers pour l'artillerie, pour le génie et pour une partie de l'état-major, et des ingénieurs pour les constructions navales, les ponts et chaussées et les mines. Des écoles d'application, destinées à compléter le service théorique et à commencer l'expérience pratique des élèves sortis des rangs de l'école polytechnique, sont ouvertes à Metz pour l'artillerie et le génie, à Lorient pour le génie maritime, à Paris pour l'état-major, pour les ponts et chaussées et les mines. A l'école de St-Cyr, exclusivement militaire, s'instruisent des officiers pour l'infanterie, la cavalerie et une partie de l'état-major. Les régiments de l'armée reçoivent à la sortie ceux qui entrent dans l'infanterie. Enfin l'école navale forme des officiers de mer : il en sort aussi de l'École Polytechnique. Des règles communes régissent toutes ces écoles : on y est admis et l'on passe ensuite dans les emplois, par la voie du concours ; des examens répétés assignent à chaque élève son rang, et décident de sa carrière ultérieure. C'est la seule porte pour entrer dans ceux des emplois d'officiers que les lois sur l'avancement militaire n'ont point réservés aux sous-officiers, et dans tous les emplois des mines. Pendant longtemps

le corps des Ponts et Chaussées s'est aussi recruté exclusivement parmi les élèves des écoles spéciales. Une loi du 30 novembre 1 850 a appelé les conducteurs embrigadés ayant plus de dix années de service à y entrer, jusqu'à concurrence du sixième au plus des nouveaux sujets à admettre, et à la suite de concours et d'examens publics.

Les écoles procurent à l'État ses serviteurs les plus dignes. La carrière s'y ouvre sous la direction de maîtres éminents, sous l'impression durable d'une forte discipline, et les postes les moins élevés sont déjà le prix tlu travail et la récompense de longs efforts.

Les jeunes gens qui se destinent à l'art d'enseigner les lettres et les sciences sont initiés à cette noble fonction dans l'Ecole Normale ; ils y passent trois années. L'admission est aussi le résultat d'un concours ; mais le ministre dresse préalablement, sur les notes des recteurs, la liste des candidats admis à concourir, précaution salutaire quand elle n'a pour objet d'apprécier que les qualités morales des aspirants, qualités si nécessaires dans le sacerdoce civil auquel ils consacrent leur vie. Indépendamment des examens de l'école , les élèves doivent prendre des grades universitaires pendant le cours des études. Ils sont pourvus d'une chaire à leur sortie, mais sans droit exclusif aux emplois de l'Université. Pour professer dans un lycée, il leur faut encore obtenir au concours le titre d'agrégé, et des candidats étrangers à l'Ecole Normale peuvent le leur disputer. C'est un point sur lequel cette école diffère des écoles militaires. L'instruction primaire a aussi ses écoles normales, placées dans les départements, et où se forment les instituteurs communaux.

D'autres écoles correspondent à des services d'une

moindre importance. 1° l'Ecole Forestière de Nancy est ouverte aux jeunes gens qui veulent entrer dans le service des forêts. Les examens d'admission se font dans la même forme que ceux de l'Ecole Polytechnique ; mais les jeunes gens ne sont admis à concourir que sur une lettre du directeur général. 2° Une école spéciale a été fondée au Pin, en 1840, pour le service des haras; les élèves en sont nommés au concours après que le ministre les a autorisés à se présenter. 3° L'Ecole des Chartes délivre des brevets d'archiviste paléographe à ceux de ses élèves admis au concours qui, après deux années d'études, ont répondu aux examens d'une manière satisfaisante. 4° L'Ecole des Jeunes de langues, qui reçoit des élèves de huit à douze ans, c'est-à-dire à l'âge où l'étude des langues et des idiomes étrangers est rapide et facile, prépare des interprètes et des drogmans pour les échelles du Levant. 5° Enfin l'école vétérinaire d'Alfort prépare aux emplois de vétérinaires de l'armée un certain nombre d'élèves militaires, à la nomination du ministre de la guerre, sans concours.

Dans les écoles spéciales, le concours se combine ordinairement avec l'instruction qui s'y acquiert. Les plus sûres garanties de capacité sont ainsi réunies. Le concours a pour objet de désigner le plus capable ; Yexamen tend seulement à constater une capacité absolue d'un degré suffisant : il tend à devenir la condition générale de l'admission aux emplois. La loi de 1845 faisait subir un examen aux auditeurs au Conseil d'État; celle de 1 849 les nommait au concours, mesure excellente et qui avait produit les meilleurs résultats. Les examens et les concours ont été également supprimés par le décret orga-

nique de 1 852. Les élèves consuls sont soumis à l'examen depuis 1833; les administrations centrales dans leurs règlements l'admettent généralement (1). Dans les administrations de la guerre et du commerce, après l'examen, des listes sont dressées par ordre de mérite, mesure très analogue au concours. Ce n'est qu'après des examens, quelquefois renouvelés à plusieurs reprises, qu'on est admis dans les services des douanes, de l'enregistrement, des contributions directes ou indirectes et des tabacs, et qu'on peut être nommé élève inspecteur des télégraphes (2) ou conducteur auxiliaire des ponts et chaussées (3) .

(1) En Angleterre, les conditions d'admission dans les services financiers sont déterminées par des ordres des conseils supérieurs de chaque administration. L'obligation, de subir un examen est commune à tous les candidats. La chambre des communes a ordonné en 1843 l'impression de toutes les décisions prises à ce sujet.

(2) Les élèves de l'École Polytechnique déclarés admissibles dans les services publics sont dispensés de l'examen.

(3) Un règlement d'administration publique du 27 mars 1851» avait soumis à un examen préalable les candidats aux emplois de commissaires et sous-commissaires de la surveillance administrative des chemins de fer. Une commission, entièrement composée d'agents du gouvernement, procédait à l'examen et dressait la liste des admissibles, par ordre de mérite. Cette liste n'engageait en aucune façon le ministre; elle l'engageait d'autant moins que les pièces relatives à la moralité des candidats lui étaient transmises et que, par conséquent, il avait le droit et le devoir de les apprécier. Le règlement du 27 mars 1851 a été rapporté par un autre décret du 22 mars 1852, comme contenant une atteinte aux prérogatives du pouvoir ministériel, en ce que les commissions d'examen en avaient reçu le droit de déclarer l'admissibilité, sans contrôle préalable du ministre. Cette théorie nous paraît tout à fait inexacte. Le droit du ministre demeurait entier ; seulement, il s'exerçait après l'examen. En quoi consistent les prérogatives du pouvoir ministériel invoquées par le décret du 22 mars 1852 ? Aucune loi, aucun

Un examen a toujours précédé la délivrance des rfe- * plômes littéraires ou scientifiques, et par conséquent ils attestent aussi une certaine capacité. Dans quelques cas , ces diplômes sont la condition de l'admission au concours ou à l'examen ; dans d'autres, ils constituent seulement un titre de préférence; souvent ils suppléent à toute autre constatation. Le diplôme de licencié en droit est exigé pour l'admission dans la magistrature; il est demandé aux chefs de bureau, sous-chefs et rédacteurs de la justice et des cultes, aux surnuméraires des affaires étrangères, aux adjoints à l'inspection générale des finances, aux professeurs des langues orientales vivantes; celui de bachelier ès-lettres, aux expéditionnaires de la direction des cultes, aux employés des bureaux de l'iustruction publique et de la marine, aux surnuméraires de l'enregistrement, aux élèves de l'École forestière et de l'École des Chartes, et aux élèves chirurgiens militaires. Il faut justifier du diplôme de vétérinaire en titre ou de certificats équivalents pour les emplois d'instruction à l'école d'Alfort, , du diplôme d'aptitude de l'école des haras pour devenir officier des haras. Les prix remportés dans les écoles de droit donnent le premier rang pour obtenir le brevet de surnuméraire de l'enregistrement.

règlement ne les définit, et la Constitution de 1852, loin de les étendre, paraît s'être surtout proposé de les réduire. Le décret du *22 mars est regrettable sous un autre rapport. Quoiqu'il ne critique qu'une seule disposition du règlement, il l'abroge tout entier, et rapporte ainsi plusieurs autres dispositions qui ne pouvaient donner lieu à aucune objection et tendaient seulement à introduire une hiérarchie et des règles d'avancement dans un service livré jusqu'alors au plus pur arbitraire. La carrière est de nouveau ouverte aux abus.

Dans la plupart des services, l'administration admet les candidats à faire leur apprentissage sous ses yeux et sous sa direction. Ce stage s'accomplit sous des dénominations diverses. Les jeunes gens, qui se préparent ainsi pour les emplois, reçoivent le titre d'élèves, d'auditeurs, de surnuméraires, d'attachés, d'aspirants ou d'auxiliaires. Des noms différents désignent souvent une même situation, sans que rien explique la variété de ces qualifications. Le service des consulats, celui des télégraphes, celui des chirurgiens militaires, ont des élèves sans avoir d'écoles spéciales; le Conseil d'Etat a des auditeurs; les administrations centrales et les régies financières ont des surnuméraires. Le département des finances y a ajouté, par une superfétation assez singulière, des aspirants au surnumérariat. Des attachés ont été créés au ministère de l'intérieur pour les emplois des départements, et au ministère des affaires étrangères pour les bureaux et les ambassades. Le titre d'auxiliaire a été adopté dans le personnel des conducteurs des ponts et chaussées, dans le service de santé militaire, dans l'intendance militaire et au dépôt de la guerre; il désigne aussi, dans quelques administrations, des employés accidentels, créés pour les besoins extraordinaires. Tantôt, et par exemple dans les régies financières, le surnumérariat est un préalable nécessaire à l'obtention des emplois, et sauf le cas de renvoi pour défaut de zèle ou de capacité, il ouvre des droits certains; tantôt, il n'est ni une condition, ni un titre. Dans l'administration des postes, aucun employé n'est admis qu'après un essai de trois mois. La durée du stage, sous quelque dénomination qu'il s'accomplisse, est subordonnée au mérite des candidats et au nombre des va-

cances. Autrefois les auditeurs au Conseil d'État étaient rayés au bout de six ans, s'ils n'avaient pas été appelés à un emploi en titre; cette disposition, fruit de l'expérience, a été abrogée par le décret de 1852. Les surnuméraires ne peuvent être placés qu'après six mois d'exercice dansles bureaux des travaux publics, qu'après deux ans au ministère de l'intérieur et dans le service de perception des contributions directes. Le stage des magistrats de l'ordre judiciaire consiste seulement dans l'exercice nominal ou réel de la profession d'avocat pendant deux ans ; pour d'autres fonctionnaires , il résulte des services déjà rendus à un titre différent. Les bureaux de la marine sont ouverts à ceux qui ont servi trois ans dans une autre branche de ce département, ceux des travaux publies aux ingénieurs des ponts et chaussées et des mines, aux conducteurs, garde-mines et inspecteurs de la navigation ; ceux de l'intérieur, à tous les fonctionnaires de ce département ; ceux enfin de l'instruction publique, à tous les membres de l'Université (1 ) . Les personnes qui ont servi sept ans dans l'administration , ou dont l'emploi a été supprimé, peuvent être appelées aux places de percepteurs, sans surnumérariat.

Parmi tous les moyens d'admission, le concours offre les garanties les plus réelles ; quand il se joint à des études

(1) Nous continuons d'indiquer les règles admises avant 1848 dans les administrations centrales. Cependant plusieurs ministères, entre autres ceux de l'intérieur et de la marine, ont été soumis à de nouvelles règles, par de simples décrets. Mais ces actes, déjà modifiés dans l'application et contenant très peu de dispositions, ne paraissent pas destinés à une longue durée, surtout si Ton exécute la loi du 5 juillet 1850, qui exige des règlements d'administration publique.

dans une école spéciale, il ne laisse rien à désirer : mais tous les services ne comportent pas la création d'une école. L'examen n'est pas toujours sérieux : l'administration se réserve le droit de désigner les juges , les questions eHes candidats; c'est trop d'arbitraire à la fois. La faveur et le népotisme peuvent se glisser dans les nominations à l'aide de l'examen loin qu'il les exclue. Les diplômes s'obtiennent souvent avec une grande facilité, et l'on a pu remarquer que parfois ils ne se rapportent que fort indirectement à l'objet des fonctions pour lesquelles ils sont exigés. Enfin, le stage favorise une double équivoque, si l'on peut ainsi s'exprimer. On y admet aisément et sans preuve, parce qu'il n'est qu'un essai, et l'on nomme ensuite aux emplois ceux qui l'ont accompli , parce qu'ils y ont consacré déjà un temps plus ou moins long et des travaux plus ou moins suivis, dont on s'empresse de leur tenir compte. Nous convenons pourtant que le concours a l'inconvénient de constater exclusivement la capacité scientifique et de laisser de côté les raisons morales d'aptitude. Nous souhaiterions qu'il ne fût adopté qu'avec le droit conféré à l'administration, comme elle l'exerce déjà pour l'École Normale et l'École Forestière, de dresser préalablement la liste de ceux qui y seraient admis, ou bien que, si le système des examens prévalait, des dispositions formelles en déterminassent impérativement les formes et les conditions , de manière à les rendre sérieux et décisifs.

Au total , la carrière des armes , celle des ponts et chaussées, des mines et de l'enseignement sont les seules dans lesquelles un noviciat complet ait été organisé par la loi. Dans les administrations financières, les jeunes

candidats sont choisis avec soin et soumis à des épreuves, mais aucune disposition légale n'a assuré de la fixité aux règles établies. Dans le chaos des règlements arrêtés par chaque ministre, dans ceux que chaque régie des finances a composés d'après les données successives de l'expérience, on ne trouve ni unité ni ensemble. On s'aperçoit aisément qu'aucune pensée directrice n'a présidé à ces mesures. Il serait désirable que cette confusion disparût : elle nuit au service et blesse nos habitudes de régularité et de simplicité. Enfin, la diplomatie et l'administration proprement dite sont restées en dehors de toutes les règles établies dans les autres services ; l'entrée de la magistrature elle-même n'est garantie par aucune précaution suffisante. Disons quelques mots sur ces lacunes.

La vénalité des offices de judicature, si pernicieuse à beaucoup d'égards, avait au moins le mérite de constituer des familles de magistrats, en qui se perpétuaient avec la toge les plus saintes traditions de science, de sagesse et d'amour de la justice. La révolution de 1789 supprima la vénalité, institua le régime électif, et brisa ainsi toute carrière dans cet ordre de fonctions. Après avoir ressaisi le droit de pourvoir à tous les emplois de magistrature, l'Empereur considéra la création d'un noviciat comme le couronnement du nouvel établissement judiciaire. En 1 808, il institua des juges auditeurs auprès des cours, et voulut qu'ils fussent nommés sur des listes de candidats présentées par ces cours elles-mêmes, et composées d'avocats attachés au barreau depuis deux ans au moins. Ce souvenir des antiques prérogatives des parlements, chargés jadis de faire des présentations analogues, aurait dû plaire à la Restauration ; cependant

elle s'en écarta complètement, lorsqu'elle étendit l'institution des juges auditeurs aux tribunaux de première instance. Aucune condition ne fut attachée aux nominations, et les choix ne tardèrent point à prouver qu'un esprit exclusif et partial présidait à la composition des corps judiciaires. L'opinion s'en était émue ; aussi, quand éclata la révolution de juillet, l'institution même des juges auditeurs fut emportée. En ce moment, il n'existe aucun séminaire pour les augustes et sévères devoirs de la magistrature ; on a cherché à combler cette lacune en conférant aux jeunes aspirants, à titre de début, l'emploi de juge suppléant, créé dans d'autres vues et pour d'autres besoins, et constitué dans des conditions incompatibles avec cette destination d'emprunt. Les juges suppléants jouissent de l'inamovibilité qui ne doit point appartenir à une position d'épreuve, ils ne peuvent être nommés qu'à vingt-cinq ans ; tandis que l'emploi de substitut, réservé à leur avancement, peut être obtenu à vingt-un ans. La nomination des juges suppléants n'est d'ailleurs soumise à aucune autre condition que le diplôme de licencié en droit et deux années de barreau, plus souvent oisives que laborieuses. Dans ces derniers temps un autre noviciat paraît avoir été établi ; nous voulons parler des avocats attachés à certains parquets et désignés ainsi dans quelques actes de nomination. Nous ne pouvons discuter un titre qui n'est reconnu par aucune décision de l'autorité publique, qui n'existe pas légalement et n'est même pas admis dans tous les parquets. Dans cet état de confusion, nous n'hésitons pas à dire que l'avenir de la magistrature est compromis, et que si elle maintient intacte sa vieille réputation de droiture et d'impartialité,

rien ne se fait pour que les lumières y restent toujours à l'unisson des mœurs. Il est urgent d'y pourvoir, en constituant un noviciat judiciaire. Que les jeunes gens destinés à la magistrature reprennent le titre d'auditeurs, nous n'y faisons aucune objection ; mais il ne faut pas que leur nomination soit livrée à la volonté discrétionnaire du gouvernement. Là est la condition virtuelle du rétablissement de l'institution. On a dit que les auditeurs de la Restauration avaient péri dans le mouvement de 1830, parce que, bien qu'inamovibles, ils pouvaient, par le caprice d'un ministre, être transférés d'un siège à un autre. C'est une erreur ; cet inconvénient était grave, mais secondaire. Les auditeurs ont succombé sous le principe d'égalité et de libre concurrence, consacré une fois encore parla révolution de 1830. Ils étaient des privilégiés ; à la faveur d'un titre modeste, certaines familles avaient envahi les sièges de la magistrature, et trop souvent l'indépendance de la fortune et l'honnêteté des mœurs, seules conditions dont on se préoccupât, étaient les compagnes d'un esprit médiocre et imbu de préjugés. A Dieu ne plaise que nous frappions d'un ostracisme, aussi absurde qu'injuste, aucune classe de citoyens : toutes doivent être admises au partage des emplois, et toutes y ont les mêmes droits. Si pourtant il fallait choisir entre la capacité et la naissance, nous avouons que la capacité aurait nos préférences; mais cette alternative n'existe point. Ceux qu'on veut favoriser, en supprimant toute garantie, se présenteront souvent dans la lice avec des armes mieux trempées que celles de leurs rivaux. La fortune et la naissance ont des avantages naturels et inévitables ; la fortune donne le

loisir, la liberté d'esprit, et procure ordinairement les bienfaits d'une instruction supérieure. Un nom honoré, même dans l'enceinte limitée d'une province ou d'une ville, est entouré d'un prestige dont la démocratie ellemême ne se défend point : des règles d'admission même sévères n'entraîneront donc aucune exclusion regrettable; mais elles ne permettront pas à des influences de famille ou d'argent de s'exercer au profit de la médiocrité paresseuse ou de l'ignorance insolente. Que la capacité soit donc le premier titre à l'admission, si elle ne peut pas être le seul. Faisons concourir ensemble les garanties morales et les garanties intellectuelles. Ne sacrifions pas plus la science aux mœurs que les mœurs à la science, et que nul ne soit admis au redoutable emploi de rendre la justice, s'il n'a fait ses preuves, non par la production d'un vain diplôme, mais en personne; non par un interrogatoire fugitif, mais par des travaux répétés. Nous ne pouvons pas emprunter des exemples à l'Angleterre, où le petit nombre des juges et l'énormité des salaires permettent au gouvernement de disputer au barreau ses plus illustres membres ; mais l'Allemagne a depuis longtemps tracé la route : les aspirants à la carrière de la magistrature y subissent successivement des examens théoriques, un stage et des épreuves pratiques (1). Ce n'est point ici le lieu d'entrer dans des détails d'exécution ; le jour où on le voudra sérieusement, il sera facile d'organiser le

(1) Voir un article très intéressant sur renseignement et le noviciat aux fonctions publiques en Allemagne, publié par M. Ed. Laboulaye dans le tome XV111 de la Revue de Législation et de Jurisprudence.

noviciat judiciaire sur des bases qui satisfassent à la fois au vœu de l'opinion et aux intérêts sacrés de la justice.

Si ces intérêts tiennent le premier rang, ceux qui sont confiés au dehors aux agents diplomatiques et consulaires ne méritent pas moms, quoique dans une sphère différente, d'être remis à des mains dignes et habiles. Nos affaires extérieures sont confiées à deux ordres d'agents, entre lesquels les règlements et les usages établissent une séparation presque absolue. Le corps diplomatique et le corps consulaire, organisés parallèlement, sont entièrement distincts. A notre avis, ce divorce doit cesser. Plus les nations se rapprochent par des alliances commerciales et industrielles, plus la politique se lie étroitement au commerce, et plus le commerce à son tour, dans ses accidents si variés, a des rapports intimes avec la politique. Dans ce développement des relations internationales, il n'est pas plus permis à un agent consulaire d'ignorer l'histoire des traités, qu'à un ministre politique d'être étranger aux questions de douanes et de tarifs. Des préjugés de corps repoussent cette assimilation, mais elle est juste et nécessaire : une fois admise, elle simplifierait beaucoup de difficultés, et permettrait d'asseoir cette branche du service sur des bases plus larges.

Quant à présent, des dispositions toutes différentes règlent l'admission dans l'une et l'autre carrière. Celle des consulats est organisée très régulièrement. Des élèves consuls en occupent le seuil, et leur existence, qui remonte à Louis XIV, est consacrée par le règlement du 3 mars 1 781 . Placés auprès des consuls, ils vivent avec eux, assistent à leurs actes," s'initient aux connaissances relatives à l'administration des consulats, étudient les

langues étrangères, font des extraits d'affaires contentieuses soumises aux consuls, ainsi que des jugements rendus; enfin, chaque année, ils sont tenus de subir un examen et de rédiger un mémoire sur un sujet désigné par le ministre, auquel ce travail est adressé.

Ce système offre des garanties réelles. Il est vrai que la sévérité des examens n'est point assurée par la publicité, que les candidats sont exclusivement au choix du ministre, et qu'aucun concours n'est ouvert; mais l'exécution franche des règlements satisferait aux nécessités les plus impérieuses, et la capacité des agents sortis du corps des vice-consuls a jusqu'ici répondu au but de l'institution. On aurait d'ailleurs mauvaise grâce à déclarer insuffisant le noviciat établi dans le corps consulaire, si l'on songe que la carrière diplomatique, qui s'en rapproche par une si étroite analogie, ne possède aucune institution de ce genre. Le recrutement y est préparé par l'adjonction d'un certain nombre d'attachés aux bureaux du ministère ou aux ambassades; malheureusement, leur nomination est toute discrétionnaire. Point d'examen, point d'études obligées, point d'avenir assuré. L'enseignement nécessaire à ces futurs diplomates n'est donné dans aucune école. Sous l'Empire, Napoléon avait chargé M. le comte d'Hauterive de lui proposer les moyens de satisfaire à un besoin si manifeste ; les événements politiques ne permirent point à cette pensée de se réaliser. En 1830, M. de Polignac, dans des vues de politique plus peut-être que d'utilité publique, avait fondé aux affaires étrangères un cours de droit public et un cours d'instruction diplomatique, destinés à vingtquatre élèves, parmi lesquels, selon leur capacité et leur

zèle, devaient être pris des secrétaires surnuméraires, pépinière officielle du personnel des ambassades et des légations : la Révolution de Juillet a renversé cet établissement naissant; depuis, aucun établissement n'a été fondé, aucune disposition n'a été faite pour former ni pour instruire des sujets capables de suivre avec succès une carrière qui exige des qualités et des connaissances si spéciales et si nombreuses (1 ) .

Nos dernières critiques s'adressent à l'administration départementale. L'accès n'en est point défendu contre les surprises de l'ignorance et de la médiocrité, et tous les postes en sont accessibles à toutes les ambitions. On y débute par le titre d'auditeur au Conseil d'État ou d'attaché au ministère de l'intérieur, et par les fonctions de conseiller de préfecture, qui depuis quelques années ont été conférées à titre de noviciat ; mais, par des raisons de plusieurs natures, ces diverses initiations n'atteignent point le but. Les auditeurs au Conseil d'État, qui devaient être destinés surtout aux emplois de sous-préfets, pour être promus ensuite aux préfectures, sont rarement appelés à ces emplois. Plusieurs, attachés à Paris par le vœu et l'intérêt d'une famille puissante, peu séduits par les honneurs du pouvoir

(I) En Belgique, les jeunes gens qui se destinent à la carrière diplomatique sont obligés de subir un examen. Nons en avons le programme sous les yeux, et nous ne savons pas si beaucoup de nos jeunes diplomates seraient en état d'y satisfaire. On exige plus encore en Prusse. Un premier examen, cinq années d'études, des attestations de l'expérience acquise, enfin un dernier examen oral et par écrit sur l'administration intérieure, sur l'état agricole et commercial, et sur les intérêts les plus essentiels au commerce de la Prusse: tels sont les préliminaires obligés de l'admission dans la carrière.

dans quelque résidence obscure et éloignée, ont refusé des places offertes à leur ambition plus exigeante ; ces refus, dont on ne devait point tenir compte, ont fait accuser le corps entier d'élever trop haut ses prétentions, et les auditeurs n'ont aucun avenir assuré. Cette institution, que l'Empereur avait fondée et d'où sont sortis tant d'hommes distingués, n'est plus qu'une impasse qui ne conduit à rien. La loi de 1849 contenait plusieurs dispositions qui avaient pour but de créer un avenir aux auditeurs; elle n'en admettait qu'un très petit nombre et leur réservait une part dans les emplois de sous-préfets et de maîtres des requêtes. La nouvelle organisation n'a pas reproduit cette disposition, et, en même temps qu'elle cesse d'assurer aux auditeurs ce débouché, elle admet qu'ils seront nommés pour un temps indéfini et a porté leur nombre de 24 à 40. Elle réunit ainsi toutes les combinaisons qui, comme l'expérience l'avait prouvé/ peuvent arrêter l'avancement des auditeurs. Leur nomination aux emplois de sous-préfet est d'ailleurs gênée par l'établissement bâtard d'attachés au ministère de l'intérieur. Ces attachés ont de moins que les auditeurs la faculté d'assister aux discussions instructives du Conseil d'État; ils ont de plus la participation au travail des bureaux ; mais la plupart s'y montrent rarement, et les chefs de service se prêtent de mauvaise grâce à faire l'éducation de jeunes gens qui doivent les quitter précisément à l'heure où ils leur deviendraient utiles. Trop souvent enfin le titre d'attaché n'est qu'une faveur nominale destinée à en préparer de moins vaines, sans les justifier. Pour compléter des études préparatoires, ou nulles ou insuffisantes, les plus favorisés sont nommés

conseillers de préfecture, avec les fonctions de secrétaire général, dans les chefs-lieux où ces fonctions ne forment point un emploi distinct. Ces nominations sont blâmables. Les conseils de préfecture, on Ta vu précédemment, constituent de véritables tribunaux, appelés souvent à prononcer sur les plus graves questions : il y faut de l'expérience, de la maturité, une pratique déjà longue. Ce n'est pas là que doit se faire l'apprentissage administratif. Nous en dirons autant des fonctions de secrétaire général, qui consistent surtout dans la connaissance exacte des traditions administratives et locales, l'habitude de l'ordre, le respect inflexible de la règle, qualités essentielles qui ne sont* point l'attribut ordinaire de la jeunesse.

A tous les détails dans lesquels nous sommes entré se rattache une observation générale, qui servira de * conclusion à ce qui vient d'être dit sur le noviciat dans les services publics. Nous avons vu l'État ouvrir des écoles savantes pour préparer les hommes qui doivent entrer dans l'armée, dans les ponts et chaussées, dans les mines, dans l'instruction publique. Les facultés de droit, sauf les épreuves ultérieures dont nous avons signalé le besoin, instruisent les aspirants aux emplois de la magistrature, mais ceux qui prétendent à l'honneur de représenter le pays à l'étranger ou de l'administrer à l'intérieur , où peuvent-ils acquérir les connaissances nécessaires? Nous avons loué les efforts des administrations financières pour former des sujets capables; mais où s'enseigne la théorie des fonctions qu'ils pourront exercer un jour, où recueilleront-ils, indépendamment des exercices pratiques auxquels on les soumet, les idées

générales. , les notions d'ensemble , les connaissances scientifiques qui les guideraient dans toute leur carrière et leur permettraient d'échapper au joug pesant de la routine? Nous cherchons en vain les sources auxquelles ils pourraient puiser.

La France a toujours occupé le premier rang dans le monde par sa supériorité littéraire et scientifique. Nos vieilles universités ont conquis une gloire dont le souvenir est encore vivant, et leur digne héritière, reconstituée par le génie de l'Empereur , n'a pas été inférieure à ses devancières. L'enseignement public est établi partout sur des bases larges et fécondes ; cependant, tandis que l'État entretient et propage toutes les connaissances qui ont pour objet le bien-être individuel ou les droits privés des citoyens, il a toujours laissé dans l'oubli et négligé celles qui embrassent les intérêts généraux de la société. Il prépare et fait des avocats et des médecins, il *| ne s'occupe point de créer des hommes publics, des administrateurs, des diplomates, des financiers. A part quelques chaires de droit administratif, créées dans ces derniers temps, et qui, bien qu'enfermées dans un cercle étroit, ont déjà rendu de grands services, les sciences politiques et sociales ne sont point enseignées en France. Nous avons été devancés par l'Allemagne, où plusieurs états rivalisent de zèle pour répandre ces sciences. Il est temps que l'enseignement soit mis en harmonie avec les institutions politiques. Plus les citoyens sont appelés à prendre part aux affaires publiques , non-seulement dans les emplois de l'État, mais dans les conseils électifs, dans la commune, dans le département, dans les assemblées politiques , plus il est nécessaire de leur

donner la science qui permet d'accomplis dignement ces devoirs nouveaux. Il ne suffirait point d'augmenter le nombre des chaires de nos facultés. Ce n'est pas un simple développement de l'enseignement actuel qu'il s'agit de constituer, mais un enseignement spécial avec son esprit propre et son caractère particulier (1). De nouveaux professeurs attachés aux facultés de droit ne tarderaient point à en adopter l'esprit trop juridique. A des hommes qui consacrent leur vie au service public, il faut inspirer un sentiment plus énergique des droits de la société, moins de passion pour l'individu, plus de souci des intérêts de l'État. A Dieu ne plaise que nous condamnions l'étude du droit civil. Nous aimons et nous respectons dans le magistrat et dans le jurisconsulte ce généreux dévouement qui se porte toujours au secours du plus faible, et mesure la protection au pouvoir de l'oppresseur; mais nous ne voulons pas soumettre à la mêrjae influence des études qui tendent vers un but entièrement, distinct. Notre Révolution a proclamé le principe de la division des pouvoirs : elle a défendu que l'administration et la justice fussent confondues dans les mêmes mains, et les a séparées d'une manière absolue. Ce principe ne sera définitivement consacré que quand un enseignement spécial prendra au début et conduira vers leurs destinations respectives ceux qui doivent parcourir l'une ou l'autre carrière.

(1) Il n'entre pas dans notre plan de discuter le mode d'organisation de ces facultés nouvelles et les chaires qui devraient y être ouvertes. Cette question a été traitée, avec tous les développements qu'elle comporte, dans le travail remarquable de M. Laboulaye, que nous avons cité plus haut.

Un enseignement complet de toutes les sciences qui se rapportent aux affaires publiques, est donc le point de départ d'une bonne organisation du personnel des fonctionnaires. Tant qu'il ne sera pas constitué, toutes les mesures prises pour consacrer les droits du talent et pour procurer à TÉtat des serviteurs intelligents et capables , seront vaines et sans effet. En 1 848, le Gouvernement provisoire, pour satisfaire a ce besoin, avait créé une école d'administration, mais cet établissement, excellent en principe, n'avait pas été suffisamment étudié. On ne s'était bien rendu compte ni du nombre des élèves à y appeler, ni de l'avenir à leur assurer. L'éclat dont on voulut entourer la nouvelle école, en y confiant l'enseignement en partie aux hommes mêmes qui étaient alors à la tête du pouvoir, contribua à l'écraser. Elle ne put échapper aux préventions qui poursuivaient un gouvernement sorti d'une révolution populaire. Abandonnée par l'Assemblée constituante, elle disparut. Nous faisons des vœux pour que cette pensée soit reprise , méditée avec soin, appliquée avec prudence. Puisse le gouvernement, en présence d'une jeunesse active, laborieuse, pleine d'une généreuse émulation, comprendre tout ce qu'il gagnerait à se mettre en mesure d'en choisir l'élite pour l'appliquer au service public, et pour étendre ainsi, par des dispositions successives , à la diplomatie , à l'administration , aux régies financières, avec les tempéraments propres à chacun de ces services, le régime de garanties qui garde déjà le seuil des autres carrières.