PROMOTION AUX EMPLOIS. RÈGLES D'AVANCEMENT

Jusqu'ici nous ne nous sommes occupé que des emplois les moins élevés, sorte d'épreuve et d'initiation plus spécialement destinée aux hommes jeunes, nouveaux, et chez qui le zèle et la vivacité de l'esprit suppléent à l'expérience. Au-dessus de ces emplois s'ouvre la série de tous ceux dont se compose l'ensemble du service public, et qui réclament d'autres qualités, la maturité avec la vigueur, et des connaissances qui, pour quelques-uns du moins , supposent une intelligence distinguée. Recherchons quels principes en règlent la distribution.

C'est aux fonctionnaires d'un ordre moins élevé dans le même service que sont donnés la plupart des emplois, soit en vertu de dispositions formelles, soit par la libre volonté des chefs, soit enfin par l'influence qu'exercent naturellement les efforts déployés et l'aptitude constatée dans les postes inférieurs. L'avancement est le droit commun : c'est une règle aussi salutaire qu'équitable. Elle donne à l'État des serviteurs expérimentés, elle excite le zèle et entretient l'émulation ; par l'avenir qu'elle offre aux fonctionnaires, elle compense en partie la médiocrité des rémunérations accordées par l'État.

L'avancement s'obtient de deux manières , soit par l'ancienneté, loi fatale qui confère un droit en vertu de la seule date de l'entrée en fonctions; soit au choix, combi-

naison heureuse qui concilie les droits des fonctionnaires avec les besoins publics, et ne considère la durée des services que quand elle s'unit au mérite.

Dans l'armée de terre et dans les corps de troupes de la marine, des emplois nombreux sont donnés à l'ancienneté. Ce privilège était dû à une carrière où Ton n'entre pas librement, et dont il était juste que les devoirs rigoureux fussent rendus moins pesants par la perspective d'un avenir assuré. Des limites ont été posées pour corriger ce qu'il y a d'aveugle dans ce mode de promotion. Les sous-officiers ne sont pas les produits de l'ancienneté. L'ancienneté ne confère pas non plus le grade de souslieutenant : elle ne fait que des lieutenants, des capitaines et des chefs de- bataillon ou d'escadron. Ainsi, elle ne commence qu'aux hommes dont l'aptitude est déjà constatée par un choix discrétionnaire antérieur, et elle s'arrête aux emplois qui entraînent une trop grande responsabilité pour que l'expérience et la pratique y suffisent. Il est aussi certains services dans lesquels l'ancienneté attribue seule le rang ou la classe, c'est-à-dire un avantage qui augmente seulement l'honneur ou le salaire de la fonction, déjà donnée au choix. C'est ainsi qu'à la Cour des comptes la moitié des emplois de référendaires de première classe est attribuée aux plus anciens titulaires de la seconde classe. Enfin, dans quelques administrations où des fonds disponibles sont répartis entre les employés inférieurs que l'insuffisance des crédits privait du traitement légalement assigné à leur titre, les allocations nouvelles appartiennent aussi de droit aux plus anciens, parce qu'il s'agit moins d'une faveur que d'une dette, et que le créancier le plus nouveau doit passer le dernier. A

part ces privilèges conférés à l'ancienneté , l'avancement est accordé au choix. C'est la règle de l'armée elle même pour tout ce qui ne revient pas à l'ancienneté ; c'est celle de tous les autres services publics. Le choix s'exerce dans les cadres de la hiérarchie, et se dirige d'après les lumières dont on l'entoure pour l'éclairer.

Nous avons déjà parlé de la hiérarchie dans ses rapports avec la constitution des services publics. Relativement à l'avancement, la hiérarchie se compose de grades et de classes, expressions diverses qui servent à marquer les degrés successifs de l'échelle. Le grade désigne plus spécialement un titre ou une fonction spéciale, la classe, un rang parmi ceux qui occupent cette fonction. Ces divisions, quelquefois multipliées à l'excès , fournissent le moyen d'accorder plus fréquemment des récompenses, et de tenir ainsi le zèle le plus constamment éveillé. A très peu d'exceptions près, l'armée ne connaît que les grades. Dans les emplois des administrations centrales , les commis, les sous-chefs, les chefs de bureaux, sont divisés en classes nombreuses. Il en est de même dans les services financiers; on y trouve des emplois qui ont jusqu'à huit classes. La classe est quelquefois attachée à l'agent, presque toujours à la résidence. Les ingénieurs des ponts et chaussées, les conservateurs des forêts , d'autres fonctionnaires des finances, peuvent avancer de classe sans quitter leur poste. La même facilité a été récemment accordée aux préfets, aux sous-préfets et aux conseillers de préfecture. Les directeurs des régies financières n'obtiennent d'avancement qu'en changeant de résidence, obligation parfois onéreuse et qui a empêché des hommes très méritants d'accepter un avancement dû à

leurs longs services ; obligation toujours regrettable, en ce qu'elle établit une mobilité fâcheuse et prive souvent un arrondissement, un département d'un agent populaire et estimé, qui ne tiendrait point à s'en éloigner, et ne peut pourtant obtenir qu'à ce prix la récompense de ses travaux.

La plupart des services comportent des fonctions de nature diverse et qui suivent une hiérarchie parallèle : dans la magistrature, le parquet et le siège; dans l'Université, le professorat et l'administration; dans les finances , la partie active et la partie sédentaire : presque partout, les bureaux de l'administration centrale et les emplois extérieurs. Les besoins du service et les convenances personnelles peuvent réclamer le passage d'une branche à l'autre. Il y est pourvu à l'aide des assimilations de grades, établies par des dispositions expresses ou par l'usage. Ces assimilations n'existent point d'un département ministériel à l'autre. En général, chaque administration est jalouse des positions qu'elle possède , mais la latitude laissée au choix permet dans les services qui le comportent, de faire au dehors les emprunts commandés par l'intérêt public.

Dans les parties de l'administration qui sont bien constituées, la règle de l'avancement est qu'aucune nomination ne peut se faire que parmi les titulaires du grade ou de la classe immédiatement inférieure à l'emploi vacant. Les lois ou les règlements le prescrivent ainsi dans l'armée, dans les ponts et chaussées et les mines, dans les consulats, dans l'Université, dans les administrations financières. Cette règle est appliquée à l'administration centrale de la guerre; elle a été écartée dans les autres ministères.

Aux affaires étrangères, à la justice, aux cultes, à la marine, une portion seulement des emplois intermédiaires de rédacteurs, de commis principaux, de sous-chefs, est réservée à l'avancement. On n'a posé aucune règle pour les emplois supérieurs. A la guerre , le mode d'avancement est réglé jusqu'à l'emploi de chef de bureau. Dans les départements de l'intérieur, du commerce, de l'instruction publique, les emplois sont accessibles à tous les fonctionnaires du département, sans distinction. Les autres ministères se sont donné une liberté illimitée. On s'est seulement attaché, dans presque toutes les administrations centrales , à prendre des mesures contre un avancement trop rapide. Il y faut avoir passé un temps déterminé dans un grade ou dans une classe, pour pouvoir monter dans le grade ou la classe supérieure. Le temps est fixé à deux ans dans tous les ministères, excepté ceux de l'intérieur et de l'instruction publique, où Ton n'exige qu'une année (1).

Ces règles, même les plus sévères, laissent toutes une part à l'appréciation du pouvoir qui doit nommer. Pour le guider dans cette tache délicate, plusieurs espèces de procédés sont établis. Dans quelques services, la capacité des employés est mise à des épreuves déterminées. Les inspecteurs-généraux-adjoints des finances doivent avoir fait deux tournées d'inspection. Les employés des contributions directes sont obligés d'exécuter certains travaux que recueille l'administration centrale. C'est la seule obligation qui ait le caractère d'un examen. L'examen n'est une condition de l'avancement que pour quelques emplois

(l) Voir la note, page 193.

les moins élevés, et dont les titulaires occupent encore une sorte de position d'essai, par exemple dans quelques administrations financières et dans les bureaux de la guerre. Il y est suppléé par des comptes rendus périodiques qui sont demandés aux chefs intermédiaires. Ces comptes-rendus doivent être fournis, à des époques fixes, par les directeurs pour les administrations financières, par le secrétaire-général du ministère pour les bureaux de la justice, par le directeur des cultes pour les bureaux de sa direction, par les chefs respectifs pour les bureaux de l'intérieur. Dans les bureaux de la guerre, les souschefs, commis principaux, rédacteurs et vérificateurs, tiennent un carnet sur lequel ils inscrivent chaque jour l'analyse succincte des affaires qu'ils ont traitées; ces carnets visés par le chef du bureau, renouvelés tous les ans et classés comme archives, servent de base aux propositions d'avancement. Dans l'armée, les nominations au choix sont préparées par les tableaux d'avancement. Chaque année, les inspecteurs-généraux parcourent toute la France, visitent les corps militaires, se tiennent au courant de la conduite et du mérite de tous les officiers, et dressent les tableaux sur lesquels se font les promotions; nul ne peut obtenir de l'avancement s'il n'y est inscrit. Les choix restent ainsi circonscrits dans le cercle des hommes qui ont été à l'avance déclarés dignes. Des tableaux semblables se dressent dans le service actif des douanes, qui est organisé à l'instar de l'armée. Un ministre de l'instruction publique avait annoncé l'intention d'introduire ainsi dans son département les tableaux d'avancement. Il est procédé autrement encore dans la magistrature. Les nominations sont préparées par des

présentations des chefs des cours d'appel. Toutes les fois qu'un emploi est vacant, le premier président et le procureur général doivent adresser au garde-des-sceaux une liste triple de candidats. Le ministre propose la nomination de celui des candidats qui lui paraît devoir être préféré, mais il n'est pas tenu de se renfermer dans la liste de proposition. Les présentations des chefs intermédiaires sont le mode le plus habituellement suivi dans les diverses administrations. Il est naturel que les personnes qui suivent l'employé dans ses actes journaliers, témoignent de son aptitude et de ses droits à une récompense. Il est bon que la responsabilité de chacun soit ainsi engagée, et plus s'étend le nombre de ceux qui concourent à préparer les nominations, plus sont respectés les droits légitimes et repou&ées les obsessions de l'intrigue.

Tels sont les moyens variés par lesquels s'éclairent les choix qui confèrent l'avancement; mais l'avancement n'est pas le seul chemin qui conduise aux emplois. Dans l'armée, dans les ponts et chaussées, les mines, l'Université et les régies financières, les divers postes sont exclusivement affectés aux fonctionnaires qui ont commencé par les degrés les moins élevés ; dans les autres services, ils peuvent être conférés à quiconque satisfait à des conditions générales, qui n'impliquent ni les services rendus ni l'aptitude nécessaire.

En dehors des administrations composées d'un grand nombre d'employés et dans lesquelles a pu se constituer une hiérarchie, où chaque position est un pas vers celle qui la précède, il est des services spéciaux qui n'offrent ni classes ni degrés à ceux qui leur appartiennent. On ne peut donc les recruter à l'aide du noviciat ni de l'avan-

cernent. Il y est suppléé par des formalités spéciales. A cette catégorie appartiennent particulièrement les services suivants, que nous mentionnons spécialement, en raison du grand nombre de ceux qui en dépendent : 1° les juges de paix, magistrature spéciale, distincte des tribunaux de première instance et des cours d'appel, et qui ne pourrait être considérée, ainsi qu'on l'a quelquefois proposé, comme le début de la carrière judiciaire, sans perdte son caractère propre, sans être livrée à une instabilité, à des pensées d'ambition qui la décréditeraient. Il est pourvu aux emplois de juges de paix sur la présentation des chefs de la cour et du tribunal, présentation dans laquelle le choix n'est pas tenu de se renfermer. Les préfets ont été, dit-on, appelés dans les dernières années, à prendre part aussi à la présentation des juges de paix ; quoique ces magistrats ne soient point étrangers à l'administration, le concours de la justice et de la police dans les nominations, tend à en altérer le caractère ; — 2° les vérificateurs des poids et mesures, fonction toute particulière, à laquelle aucune autre ne conduit, et qui ne conduit à aucune autre : les nominations doivent être précédées d'un examen, auquel il est procédé publiquement toutes les fois qu'il faut pourvoir à une vacance; cependant les vérificateurs nommés peuvent changer de résidence et obtenir ainsi une sorte d'avancement ; — 3° les conservateurs des bibliothèques publiques: la carrière des lettres est la préparation la plus convenable à ces emplois ; il n'est mis aux nominations d'autre condition que de porter sur des membres de l'Université, des littérateurs et savants, connus par leurs travaux, ou des élèves de l'École des Chartes; —

4° enfin les professeurs, soit dans les facultés de l'Université, soit dans d'autres établissements publics. Les chaires des facultés des lettres et des sciences pourraient être données à l'avancement. Un grand nombre de professeurs des lycées, déjà éprouvés par les concours d'agrégation et par un enseignement souvent éclatant, y seraient très justement appelés; mais le mode de nomination, sans les exclure, ne leur donne aucune préférence. Le choix se fait entre quatre candidats, dont deux sont présentés par la Faculté et deux par le Conseil académique. Les chaires de droit et de médecine ont été longtemps données au concours ; un décret récent charge le Président de la République d'y pourvoir. Nous doutons que le gouvernement ait à se féliciter de cette conquête et que l'enseignement public y trouve quelque profit. Les chaires des Facultés de théologie sont remplies sur la présentation des Évêques ou des Facultés et Consistoires, selon le culte. Quant aux emplois de l'enseignement dans les établissements publics étrangers à l'Université, c'est aussi sur des présentations que se font les nominations. Ces présentations sont généralement confiées aux conseils supérieurs de ces établissements : pour le Collège de France, elles émanent des professeurs mêmes et de l'Institut. Nous ne parlons pas d'une foule d'emplois placés hors de toute catégorie, et qui dépendent des divers ministères, tels que ceux de médecin, d'architecte, d'économe ou de conservateur du mobilier dans une administration, d'essayeur de la garantie à la Monnaie, de directeur de certains établissements agricoles ou charitables, etc. ; nous ne pourrions retracer les dispositions qui les concernent sans étendre démesurément une

nomenclature déjà trop longue, et ces postes exceptionnels ne sauraient être soumis à une règle commune.

Mais, en dehors du système général, on a laissé des fonctions nombreuses et importantes qui souffrent de cette situation ; nous voulons parler des employés des préfectures et sous-préfectures et de quelques directions financières dans les départements. Ces employés sont considérés comme attachés exclusivement au département où ils sont placés: on a voulu les laisser ainsi dans une dépendance plus directe du chef auquel ils obéissent, et l'on a cru trouver en même temps dans cette combinaison un moyen d'économie. Ces avantages sont contestables , et les inconvénients ne le sont point. Dans une administration bien réglée, un chef de service exerce toujours une autorité suffisante sur ses inférieurs, même quand il ne les nomme point. Ses plaintes sont écoutées et son droit de censure admis. Entre lui et ceux qui sont placés sous ses ordres, le ministre hésite rarement; il sent trop les nécessités du service et l'intérêt de la subordination. On peut en trouver la preuve dans les administrations où la hiérarchie embrasse tous les degrés , et rattache tous les agents au chef suprême. Quant aux raisons d'économie, elles ne peuvent exister qu'autant que les employés dont nous nous occupons seraient en réalité moins payés que s'ils l'étaient directement par l'État. Or, d'où que leur vienne le salaire, il doit être suffisant et proportionné à leur travaux et à leur talent. La mesure en est la même, que le ministre ou le préfet en règle le taux. L'État ne doit pas leur accorder une récompense supérieure à leur mérite, ce serait dilapidation ; le département ne doit pas non plus la leur accorder inférieure, ce serait injustice ,

dureté et mauvais calcul administratif. Ainsi, les raisons de hiérarchie et d'économie doivent être écartées; pourtant ce sont celles qui ont fait établir un régime par lequel une foule d'employés laborieux, capables, expérimentés, se voient privés de tout avenir, condamnés à languir toute leur vie dans une position obscure et ingrate, et placés, à l'égard de tous les autres serviteurs de l'État, dans une condition humiliante d'infériorité. Ce malaise réagit sur les affaires publiques. Les hommes qui se sentent forts s'éloignent d'un service si mal récompensé ; ceux qui y entrent n'y apportent que le découragement et la misère. Le chef du service, préfet ou directeur, ne sait le plus souvent comment combler les vides, et Von en a vu qui, hors d'état de remplacer un employé de qui dépendait tout le travail, se trouvaient obligés de subir ses exigences, loin de jouir d'une autorité plus certaine. Nous appelons sur cette partie de l'administration l'attention de ceux qui veulent assurer à tous les degrés une récompense aux services et des garanties aux fonctionnaires.

En résumé, pour en revenir aux services généraux, c'est surtout l'avancement qui règle la promotion aux emplois. Son domaine se compose de toutes les fonctions qui lui sont légalement et exclusivement dévolues, et de celles où il est consacré par la pratique et par des raisons de justice et d'utilité publique. Cependant, là même où on l'admet, les règles établies ne sont pas toujours les meilleures, et il y pourrait occuper une plus grande place. D'un autre côté, il devrait régir des services d'où on l'a exclu. C'est ce que nous allons essayer de faire voir.

La règle qui doit présider à la distribution des emplois

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a été proclamée de toute ancienneté. Les États Généraux disaient jadis: « Il faut pourvoir aux emplois et non aux personnes. » La même pensée était exprimée par l'Empereur, qui répétait souvent: « Il faut choisir l'homme qui convient à la place, et non la place qui convient à l'homme. » Les fonctionnaires à tous les degrés sont les serviteurs de l'État ; l'intérêt du service public est la considération dominante et exclusive. Choisir le plus capable, c'est-à-dire le plus savant , si la science est requise ; le plus ferme, si l'énergie du caractère est nécessaire ; le plus vigoureux, s'il s'agit de fatigue à supporter ; le plus discret, si l'imprudence doit créer un danger; donner à chaque poste l'homme qui lui convient le mieux, approprier l'âge, le caractère, les mœurs, l'esprit de chacun aux nécessités de l'emploi ; voilà le devoir de celui qui nomme, dévoir complexe, délicat, à l'accomplissement duquel on ne peut apporter trop d'attention pour éviter les surprises, trop de volonté pour déjouer les intrigues, trop de désintéressement pour résister aux obsessions de la parenté et de la camaraderie. A quels principes sera soumis l'exercice de ce pouvoir? quelle part sera faite à la règle, quelle part au pouvoir discrétionnaire? Ces questions ne peuvent guère être résolues en termes absolus, et les solutions les plus contraires ont été proposées. Les uns soutiennent que le droit de nomination aux emplois doit être entièrement abandonné au gouvernement; ils l'érigent en attribut nécessaire du pouvoir exécutif, ils le proclament comme une de ses principales prérogatives. Les autres, au contraire, veulent exclure entièrement l'arbitraire, soumettre tous les choix à des dispositions de rigueur, et créer au profit des fonctionnaires un droit ab-

solu. Ces théories opposées nous paraissent également excessives et inapplicables.

Prétendre que le droit de nommer aux emplois publics a été attribué au chef de l'État pour étendre son patronage, pour agrandir son influence et son autorité, c'est contredire l'esprit de notre révolution, qui repousse les privilèges, exclut la faveur et consacre les droits du talent et de la capacité. Cette opinion prévaut, on ne le sait que trop, dans les plus hautes régions du pouvoir; elle se laisse voir chaque jour dans ses conséquences les plus regrettables, elle contribue à accroître démesurément le nombre des emplois, au grand détriment du service et des fonctionnaires eux-mêmes ; mais de tels abus, loin de la justifier, en sont la plus formelle condamnation, et toutes les lois, tous les actes de la puissance publique qui ont restreint ce droit dans les divers services que nous avons désignés, prouvent suffisamment qu'il peut être limité, sans violer les prérogatives du pouvoir exécutif.

Ce n'est donc pas au nom de ces prérogatives que l'on peut condamner les règles destinées à présider à la distribu tion des emplois, mais ce n'est pas non plus au nom du droit des fonctionnaires qu'elles peuvent être défendues. Les fonctionnaires ne possèdent aucun droit fondé sur leur intérêt privé, s'il ne se lie étroitement à l'intérêt public. L'Etat leur doit sa protection, sa sollicitude, mais il est tenu en premier ordre de veiller au service public dont ils ne sont que les instruments.

Le problème consiste à concilier dans une juste mesure la règle et l'arbitraire, de manière que, loin de se détruire, ils se prêtent un mutuel secours, que la règle corrige l'arbitraire et l'arbitraire la règle. Or, les termes

de la question se modifient selon l'importance des emplois et la nature des services. Essayons d'indiquer les principes les plus généraux de cette grave matière.

Certaines fonctions résistent par leur nature à toutes conditions explicites d'aptitude, et l'accès en doit être entièrement libre. Ce sont les fonctions politiques, celles qui se lient à la marche même du gouvernement. Sous le régime parlementaire, l'intérêt que les ministres avaient à ne point se donner pour auxiliaires politiques des hommes dépourvus de talent ou privés d'influence, offrait des obstacles réels et cependant parfois inefficaces , à des nominations abusives. Ce régime d'ailleurs élargissait beaucoup le cercle des agents politiques , et par la mobilité qu'il introduisait dans la direction générale des affaires, soumettait les fonctionnaires de cet ordre à une instabilité nécessaire. Les nouvelles institutions politiques permettraient de réduire beaucoup la liste des emplois qui , comme investis d'un caractère politique, seront placés en dehors des règles ordinaires.

La règle n'est jamais qu'une garantie contre l'abus, et elle est toujours une entrave ; elle ne doit donc pas exercer son empire dans les cas où l'abus est peu probable et où le pouvoir a besoin d'une grande latitude. Cette réflexion s'applique aux situations les plus élevées de l'administration. Les conditions d'aptitude y doivent être ou nulles ou établies en termes très généraux. Il y a deux raisons pour qu'il en soit ainsi. D'abord l'importance du titre est en elle-même un obstacle à des promotions qui ne reposeraient que sur la faveur: de telles promotions sont publiques; elles excitent vivement l'attention, elles touchent toutes les ambitions rivales, souvent aussi jalouses que

puissantes, et l'opinion publique s'en préoccupe avec ardeur. En second lieu, il faut dans les premiers rangs du service public des qualités qu'on n'acquiert pas à l'aide de % la routine et de la simple pratique des affaires : l'étendue de l'esprit, la justesse ducoupd'œil, des connaissances générales et approfondies, le talent de conduire les hommes. On ne trouverait pas toujours à satisfaire à ces conditions par des choix hiérarchiques. Les fonctions supérieures sont celles qui exigent le moins de science pratique. Il est de l'intérêt de l'État que les hommes éminents révélés par de grands travaux, par les discussions des corps politiques, par les succès de l'intelligence, puissent toujours être appelés à diriger les affaires publiques. Quelquefois on a essayé de suppléer à la hiérarchie par des catégories de fonctions ou de situations dans lesquelles les nominations devraient se renfermer. Cet expédient a plus d'inconvénient que d'avantages: les catégories autorisent plus souvent les mauvais choix qu'elles ne préparent les bons ; trop restreintes, elles lient les mains au gouvernement; trop larges, elles lui laissent une latitude plus grande que si on laissait peser sur lui une responsabilité sans limites.

Après avoir ainsi fait la part des besoins politiques et des nécessités propres aux premiers emplois, on peut plus aisément proclamer la règle dans les fouctions inférieures. En général, plus on descend l'échelle des emplois, plus il devient facile et juste de consacrer des droits et de circonscrire le territoire laissé à l'arbitraire ; en effet, le nombre des candidats admissibles est en raison inverse de l'importance des fonctions. Dans les emplois intermédiaires, une aptitude spéciale est nécessaire, car

il y faut agir plus que diriger, et exécuter plus que prescrire. L'abus pourrait d'ailleurs s'y introduire plus aisément à la faveur du nombre des emplois à distribuer et du peu de publicité des nominations. La constitution de l'armée nous fournit sur ce point des données précieuses. Cependant, nous n'entendons point étendre à d'autres services les droits qu'elle accorde à l'ancienneté; il faut que les nominations soient toujours le résultat d'une appréciation intelligente et éclairée. La règle doit consister en même temps dans la possession de titres ou de grades antérieurs qui établissent une présomption d'aptitude, et dans l'obligation de vérifier l'aptitude réelle par des moyens déterminés, les plus propres à la constater d'une manière exacte. A part de rares exceptions, toute nomination doit être faite dans la classe ou le grade immédiatement inférieur : cet encouragement est dû aux fonctionnaires qui ont déjà su se faire une place dans la hiérarchie, et les candidats les plus aptes se trouvent presque toujours dans leurs rangs. Toute infraction à cette règle est une exception qui a besoin d'être motivée. Enfin, parmi les titulaires du même degré, l'ancienneté doit prévaloir à mérite égal. Mais comment sera constaté le mérite? C'est la question la plus essentielle, celle d'où dépend la bonne composition du personnel public. Cette constatation doit se faire avec soin, résulter de preuves réitérées, et pouvoir être elle-même contrôlée et vérifiée; point de ces jugements qui se glissent à l'oreille, que la jalousie envenime, que la faveur adoucit, et qui ne sont pas assez sincères pour oser s'avouer. Il est vrai que nous vivons dans un temps d'indiscrétion où nul ne peut compter sur le secret, dans

un temps de ménagements où Ton craint de se faire des ennemis; mais ces mœurs complaisantes ne doivent pas être encouragées : il faut habituer les dépositaires de l'autorité à en supporter le poids comme ils en recueillent les profits. Quand il s'agit de faire une nomination qui attachera à l'État un serviteur nouveau et exclura peutêtre vingt concurrents dont l'aptitude est certaine , aucun renseignement n'est superflu, aucune vérification n'est trop minutieuse. Point d'examens ; toutes les fonctions n'en comportent pas, tous les candidats ne sont pas disposés à cette épreuve réservée aux débutants. Celui qui exerce déjà une fonction subit un examen permanent ; il suffit de tenir une note exacte de ses travaux, d'en conserver la trace, d'en indiquer avec précision le nombre et la valeur ; c'est à la fois un sujet perpétuel d'émulation dans l'œuvre de chaque jour, et un moyen certain d'appréciation, quand vient le moment d'une promotion. Cette promotion sera elle-même précédée d'une présentation du chef intermédiaire appuyée sur des faits précis et circonstanciés, et la nomination, après de telles précautions, pourra difficilement méconnaître les droits de la capacité et des services déjà rendus. Voilà des règles qui peuvent être admises sans contrarier aucun intérêt légitime de l'administration. Peut-être écarteront-elles la sottise en crédit et l'intrigue remuante; mais qui stipule au nom de la sottise et de l'intrigue? Dans les emplois qui n'appartiennent point à la hiérarchie d'un service organisé, d'autres dispositions doivent être adoptées. Les présentations des conseils des établissements, celles de l'Institut pour les fonctions où il est en état d'apprécier les candidats, offrent des garanties satisfaisantes. Nous

les préférons notamment aux concours, bons pour les jeunes aspirants à l'entrée de la carrière, imparfaits et trompeurs dans les emplois qui conviennent à des hommes plus âgés, à des hommes quelquefois déjà célèbres, et peu disposés à jouer leur réputation dans les hasards de ces luttes épineuses, et à s'exposer à perdre, en quelques heures, le fruit des travaux de toute une vie.

Telle est, à notre avis, la conduite générale que l'administration doit s'imposer dans les nominations aux emplois intermédiaires : elle diffère peu des procédés actuellement suivis dans plusieurs services publics ; mais il en est où Ton repousse toute gêne, où l'on prétend que l'arbitraire doit être entier. On place dans ce régime exceptionnel la diplomatie, l'ordre judiciaire et l'administration départementale. Cette prétention est-elle fondée? C'est ce que nous allons examiner. Nous parlerons en même temps d'un corps spécial de magistrature à l'occasion duquel s'élèvent des questions analogues.

Il n'est pas de^carrière qui exige plus d'expérience, de connaissances générales et d'habitudes pratiques que la diplomatie, mais il n'en est pas non plus où les conditions d'aptitude soient plus relatives, qui engage de plus près les premiers intérêts de l'État et la responsabilité du Gouvernement, qui réclame enfin plus de confiance réciproque, de communauté d'idées entre le chef et l'agent, et de sympathie dans l'obéissance et dans le commandement : on ne peut donc la soumettre à des règles étroites. L'ancienneté peut n'être d'aucune considération, et le talent même ne point suffire à telle nécessité accidentelle. Ajoutons qu'un personnel très limité ne laisserait pas toujours une suffisante latitude à des choix concentrés

dans ses rangs, et que le recrutement du corps n'a point été entouré, jusqu'à présent du moins, des précautions propres à en exclure l'incapacité. Trop souvent ceux qui le composent brillent plus par le nom, la richesse, la situation sociale, que par le mérite et l'intelligence. Il faut donc qu'en dehors des cadres puissent se faire toutes les nominations commandées par l'intérêt du service. Nous n'ignorons point les abus qui ont excité de justes plaintes, le découragement jeté dans les rangs inférieurs ; nous condamnons des écarts déplorables, mais ce serait manquer de sagesse que de dépouiller l'État de ses prérogatives nécessaires, parce qu'elles ont été accidentellement détournées de leur but légitime.

Aucune de ces considérations ne s'applique aux nominations judiciaires. Les choix peuvent s'exercer dans un cercle étendu ; les candidats capables sont nombreux ; les fonctions à conférer exigent avant tout le caractère et l'indépendance, et non la souplesse et la dextérité. Or, quel intérêt plus élevé que celui de fe bonne composition de la magistrature? De tout temps, il a excité la sollicitude des organes de la nation et commandé des dispositions protectrices. On peut dire de la règle, en beaucoup de choses de gouvernement, ce que M me de Staël disait de la liberté, que c'est elle qui est ancienne et l'arbitraire qui est nouveau. En 1356, les états généraux, assemblés pendant la captivité du roi Jean, demandaient que les offices de justice ne fussent donnés que «par bonne et mûre délibération, en pourvoyait aux offices et non aux personnes. » L'ordonnance du 1 4 mai 1 358 consacre ce vœu. En 1408, les offices de président et autres agents du parlement sont remis à l'élection du parlement lui-

même. Plus tard, l'élection directe est supprimée et remplacée par une liste de présentation dressée au scrutin. Enfin, après le rétablissement de la vénalité des charges, des ordonnances veulent qu'avant la réception de ceux qui en auront été pourvus, il soit «informé de leurs vie, mœurs et conversation, » et procédé à un examen « tant sur la loi que sur la pratique et en la fortuite ouverture de chacun livre qui se fera en trois endroits pour le moins. » Si l'information et l'examen ne sont pas suffisants, l'admission est refusée. Telles sont les précautions prises sous un régime absolu ; elles étaient plus sérieuses que celles dont on use aujourd'hui. La loi, en effet, pour tous les emplois judiciaires, n'exige, comme nous l'avons déjà dit, qu'un diplôme de licencié et deux années de stage au barreau. Si les nominations ont ordinairement lieu sur une présentation des chefs des cours d'appel, cette présentation, seul moyen d'information du pouvoir qui nomme, n'est pas toujours suivie. Les principaux inconvénients des formes actuelles tiennent à l'absence de noviciat judiciaire ; si cette préparation aux fonctions de la magistrature était constituée sur des bases solides, elle lèverait les principales difficultés. On peut remarquer, en effet, que partout où le noviciat est constitué, les règles hiérarchiques s'observent. Il conviendrait en outre de créer des moyens plus nombreux de constater le mérite et les services des magistrats de l'ordre le moins élevé. Ils dépendent trop des impressions favorables ou contraires de leurs supérieurs ; quiconque a eu le malheur de déplaire se voit fermer toute chance d'avancement. La multiplicité des emplois, les inconvénients attachés à une trop grande mobilité, permettent difficile-

ment de constituer une hiérarchie régulière et de créer des grades et des classes, par lesquels les aspirants aux emplois supérieurs soient tenus de passer successivement. D'un autre côté, la convenance, la nécessité même d'appeler les membres du barreau dans la magistrature à laquelle ils ont de tout temps rendu de grands services , s'oppose à ce que les nominations soient exclusivement attribuées à l'avancement. Cependant, sous un régime où la principale garantie des droits privés, en l'absence de la responsabilité politique, doit reposer sur l'ordre judiciaire, il n'y a rien de plus important que la composition de la magistrature. La confier entièrement au choix discrétionnaire du gouvernement, c'est s'exposer à la voir recrutée dans des vues qui ne seront pas toujours celles de la justice, et à faire de l'avancement la récompense, non plus du mérite et de la science, mais de la complaisance et du dévouement servile.

Des ministres, pour s'affranchir de toute règle, ont prétendu qu'il était nécessaire de réserver au gouvernement le droit de nommer qui bon lui semble aux emplois de sous-préfet et de préfet, de chef de bureau, de chef de division et de directeur dans les administrations centrales. Ces emplois, il est vrai, sont d'une espèce particulière, et ne peuvent être soumis à des règles aussi étroites que ceux des finances ou des ponts et chaussées ; ils ne sont point purement techniques, et plusieurs touchent à la politique. Cependant, nous ne trouvons aucun motif plausible pour ne pas circonscrire les choix dans le cercle des fonctionnaires déjà éprouvés et instruits par des fonctions moins élevées. A quelles catégories seraient empruntées les promotions faites hors de ce cercle? On a vu, à

d'autres époques, dans les moments de crise, où les choix hiérarchiques cédaient le pas aux nécessités politiques, ce que l'administration en pouvait attendre. Un souspréfet, un préfet, un chef de service central, ne s'improvisent point. Combien d'intérêts confiés à leur zèle ! quelle somme de connaissances indispensables ! l'économie politique et sociale, la statistique, le droit public et administratif, les traditions consacrées par l'usage. Les meilleurs choix ont été faits dans la hiérarchie, et si, parmi ceux qui lui étaient étrangers, plusieurs n'ont pas compromis le service public, aucun n'a toutefois fait briller des qualités qu'on n'eût pas rencontrées, au moins au même degré, dans les catégories fournies par les cadres administratifs. Ces catégories sont nombreuses, elles contiennent des esprits et des capacités de tout genre; on ne risquerait jamais, en s'y renfermant, de ne point obtenir pour chaque emploi un agent capable et, pour chaque nécessité publique une satisfaction complète.

En dehors de ces services généraux, le mode de recrutement et d'avancement intérieur de la cour des comptes réclame une attention spéciale. Sa constitution primitive portait l'empreinte des principes d'ordre et de régularité qui régnaient sous l'Empire. En cas de vacance d'une place de conseiller maître , il devait être fait une liste de six référendaires distingués par leur talent et leur zèle; la nomination ne devait donc pas être entièrement arbitraire. Les référendaires étant divisés en deux classes, l'ancienneté déterminait pour moitié le passage de la seconde à la première : cette dernière règle était absolue, et il a fallu la respecter; mais pour la nomination des référendaires et des con-

seillers maîtres, aucune condition n'est exigée, et les choix ont plus d'une fois donné lieu aux plaintes les plus vives. Rien ne serait pourtant plus facile que de régler ces nominations de manière à donner tout à la fois à la cour des comptes des magistrats très habiles et très recommandables, et aux divers services financiers, par l'espoir d'y voir entrer leurs membres, un juste sujet d'émulation. Ce grand corps a reçu, depuis sa création, des attributions très élevées qui lui donnent une part réelle dans le gouvernement, et qui ne permettent pas plus de le composer de simples comptables, habiles seulement à vérifier des chiffres, que de personnages politiques étrangers aux questions de comptabilité. À toutes les époques, le rôle de la cour des comptes a été considérable, et l'on a compris la nécessité d'y encourager, par l'espoir de l'avancement, le zèle des rangs inférieurs. Nous en trouvons la preuve dans des lettres patentes du 18 août 1406, qui ont pour objet de décider que des clercs de la chambre des comptes seront appelés à remplir les charges de conseillers maîtres ; elles s'appuient sur l'ancien usage suivant lequel, en cas de vacances, les places de maîtres des comptes étaient données, sur la présentation de la chambre, à ceux « qui longuement avoient servy et qui savoient et cognoissoient les besoignes; et par ainsi les autres clercs de moyen aage, considérons lesdittes rémunérations, estoient plus encouragez de travailler et pener diligemment oudit fait, pour parvenir et avoir ce degré ouquel aucun ne peut gueres estre expert se il n'a longuement exercé le fait, et par ce en estoient les besoignes et affaires mieulz soutenuez et serchéez. »

Telles sont les règles générales qui régissent ou qui, selon nous, devraient régir la composition du personnel des services publics. Si nous considérons les faits, il faut reconnaître que la plupart de ces services sont soumis à des dispositions sages et tutélaires. Quand on étudie, de bonne foi et sans esprit de parti, l'administration française dans ses innombrables détails, on y aperçoit, malgré des abus toujours trop nombreux, mais inévitables, un esprit d'ordre incontestable et un système de garanties qui oppose de solides obstacles aux excès de l'arbitraire. De mauvais choix ont introduit dans les fonctions publiques des hommes qui ne méritaient point ou qui méritaient peu d'y entrer; mais ces erreurs regrettables ont été plus éclatantes que nombreuses. Ce n'est pas une raison pour en permettre le retour : c'en est une pour ne pas condamner trop sévèrement un régime qui a plus arrêté que permis de tels écarts. Nous avons indiqué les moyens propres à le compléter ; ils se réduisent à un certain nombre de dispositions simples, dont l'application n'est pas aussi difficile qu'on le suppose. Ces dispositions ne nous paraissent point de nature à être formulées en loi. Une telle loi devrait embrasser trop de situations différentes : si elle voulait être rigoureuse pour prévenir tout abus, elle gênerait d'une manière fâcheuse certaines parties du service public; si elle admettait des exceptions pour faire la part de toutes les nécessités, elle ouvrirait la porte aux abus mêmes contre lesquels elle > serait dirigée.

C'est donc avec raison que la loi du 5 juillet 1850 s'est bornée à exiger des règlements d'administration publique. Nous croyons avoir suffisamment indiqué le

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but général que devraient se proposer ces règlements, quand il plaira au gouvernement de les faire. A l'entrée des carrières, créer des garanties applicables à tous les services, et dont le modèle se trouve déjà dans plusieurs; donner une sanction durable aux mesures adoptées dans les administrations financières, les coordonner, les rendre uniformes ; subordonner partout l'admission à une aptitude constatée par un examen, y joindre la garantie d'un stage ; constituer un noviciat judiciaire ; préparer des hommes aux délicates fonctions de la diplomatie, aux devoirs austères de l'administration ; organiser, comme point de départ, un enseignement sérieux et approfondi des sciences politiques, administratives et financières; — pour le partage des autres emplois, accorder à l'avancement tous les privilèges compatibles avec l'intérêt public, réserver à la politique les positions qui lui sont nécessaires, aux talents supérieurs les emplois assez élevés pour que l'intrigue n'y puisse atteindre, combiner dans une proportion convenable les droits de l'ancienneté et ceux du talent; ne laisser à l'arbitraire, dans la diplomatie, dans la magistrature, dans l'administration, que la part rigoureusement nécessaire; en un mot, consacrer partout les privilèges de la capacité, cette loi d'un pays qui a détruit l'hérédité des charges et la vénalité des emplois, et ne laisser jamais sans récompenses les services rendus, premier titre à l'estime publique et à la confiance de l'État : telles sont, selon nous, les données générales du problème.

Nous avons dit comment s'acquièrent les fonctions publiques ; il nous reste à retracer les droits et les devoirs de ceux qui les occupent.