CHAPITRE IV

L'acte de nomination, émané de l'autorité compétente, est le titre du fonctionnaire. Selon les emplois, la prise de possession doit être précédée de la prestation d'un serment, d'une réception officielle ou du dépôt d'un cautionnement. Chacune de ces formalités a son utilité propre. Rien n'est plus convenable que d'attacher par le serment, ce lien solennel de l'honneur et de la conscience, celui qui doit être investi d'une part de la puissance publique ou qui en sera le délégué auprès des citoyens. On exige le serment dans les emplois qui confèrent une autorité directe et une action sur le public. Un magistrat doit le prêter ; son caractère en devient en quelque sorte plus auguste. Un commis peut en être dispensé ; il n'est qu'un auxiliaire inférieur et souvent ignoré. Sous les régimes qui ont précédé la Révolution de 1848, après un changement dans le gouvernement, tous les fonctionnaires, quelles que fussent leurs attributions, étaient ordinairement appelés à donner ce gage d'adhésion au pouvoir qui s'élevait : le serment devenait alors exclusivement politique. Un décret du 1 er mars 4848 avait supprimé cette espèce de serment. Elle a été rétablie par la Constitution de 4852. On peut douter de Futilité d'un serment dont chaque révolution triomphante délie ceux qui l'ont prêté, et l'on a dit, non sans raison, que

le serment politique n'était qu'une humiliation infligée par le parti vainqueur au parti vaincu.

Il est utile, dans un grand nombre de cas, qu'une investiture officielle consacre le nouveau titulaire d'un emploi ; elle donne de l'importance à celui qui la reçoit, et appelé sur lui l'attention et le respect. L'appareil de la réception de certains fonctionnaires contribue à les rehausser. La simplicité des mœurs n'exclut point la dignité des situations. C'est ainsi que les magistrats sont reconnus par leur compagnie en audience solennelle, les officiers par leurs corps, les professeurs de quelques Facultés universitaires par leurs collègues assemblés. Pourtant ces réceptions sont de pure forme, et n'ajoutent rien au droit qui résulte de l'acte de nomination ; les corps ou les agents qui y procèdent n'ont point qualité pour vérifier la régularité du titre conféré, ni pour en apprécier le mérite. Les ambitions déçues, les préventions personnelles, les jalousies de corps, pourraient fausser cet examen, et l'ordre des pouvoirs serait interverti, si les actes du gouvernement subissaient un tel contrôle.

Tous les comptables, receveurs généraux ou particuliers, percepteurs, payeurs , caissiers, sont assujettis à fournir, à titre de cautionnement, une somme dont la quotité est proportionnée à l'importance de leur gestion. C'est un gage matériel qui sert de complément aux garanties morales qu'exige une administration prudente. Le dépôt de cette somme doit précéder l'entrée en fonctions.

Après ces formalités préliminaires, quand il y a lieu de les accomplir, le contrat qui s'est formé entre l'État et le fonctionnaire commence de s'exécuter. Les condi-

tions de ce contrat résultent des lois, des règlements, des usages. Elles reposent toutes, sans exception; sur un principe fondamental : les fonctions sont établies dans l'intérêt, non de ceux qui les occupent, mais du public. C'est de ce principe que découlent les devoirs dont nous nous proposons d'offrir le tableau.

Tout emploi suppose un office à accomplir. La loi n'admet plus ces fonctions parasites qui servaient autrefois à dérober la faveur sous le manteau du service public, et dont les tranquilles possesseurs, libres de tout soin, obtenaient un titre pour toucher un salaire. Les sinécures sont incompatibles avec un régime politique qui ne tient compte que des services rendus, et n'admet aucune dépense, si elle n'est profitable à l'État. Ce n'est pas qu'un œil curieux et exercé ne pût découvrir encore dans les colonnes du budget des emplois sans attribution réelle, ou dont l'importance a été grossie démesurément dans des vues personnelles; mais les précautions mêmes, employées pour déguiser ces irrégularités, déposent en faveur d'une règle que d'obscurs et rares abus ne sauraient infirmer.

De même que l'emploi emporte l'obligation d'un service, le titre suppose l'emploi. Les noms qui servent à désigner les dépositaires du pouvoir ne sont pas des qualifications nobiliaires qui puissent être prêtées pour flatter la vanité. Depuis 1830, on s'est attaché à faire prévaloir ce principe longtemps méconnu. La loi sur l'avancement dans l'armée défend «de conférer aucun grade sans emploi. Toutefois, dans la magistrature, on peut admettre ceux qui ont occupé un emploi, à en conserver le titre honoraire quand ils prennent leur re-

traite; souvenir légitime du passé, juste récompense de longs travaux ; mais cette autorisation ne peut régulièrement s'appliquer qu'au nom même de la fonction précédemment exercée.

Le fonctionnaire est tenu d'accomplir en personne les devoirs de sa place. S'il peut, pour certains soins accessoires et dans quelques circonstances, prendre un aide, il n'a pas le droit de se substituer un tiers sans caractère public. La confiance de l'État, qui Fa nommé, n'est pas susceptible de délégation. Les receveurs des finances, qui tiennent une véritable banque, qui sont obligés parfois à de longues absences et engagés pour des sommes immenses dans leurs opérations, ont seuls le droit de prendre, pour les remplacer, un fondé de pouvoirs de leur choix; encore la nomination en est-elle soumise à l'agrément du ministre. A part cette exception nécessaire, en cas d'absence ou d'empêchement, le fonctionnaire est, s'il y a lieu, remplacé par d'autres agents, créés en vue de ces cas accidentels, sous le nom de suppléants, d'agrégés, d'adjoints, ou par des collègues du même service, désignés à cet effet. Ces remplacements ne peuvent se prolonger au-delà d'un temps fort limité. Cependant on a admis des professeurs de facultés ou du Collège de France à se tenir indéfiniment éloignés de leur chaire, tout en conservant leur titre; quelques-uns s'étant élevés aux premiers emplois de l'État, d'autres ayant atteint l'âge du repos après un illustre enseignement, on a cru que leurs nom jetait encore de l'éclat sur la chaire qu'ils avaient occupée, et que, quand euxmêmes tenaient à honneur de l'y laisser attaché, la règle

commune (1 ) devait fléchir devant cette noble et modeste ambition.

Pour être plus à même de vaquer à leurs ^devoirs, plus à la portée du public, les fonctionnaires doivent résider au siège de leurs fonctions. La nécessité de la résidence est évidente, et n'a pas besoin d'être démontrée. Cependant cette règle ne fut pas toujours respectée. Les plaintes des états généraux, les ordonnances de nos rois en attestent le long oubli. Quand les charges publiques étaient un don de la munificence royale, ou l'objet d'un contrat qui les transmettait à prix d'argent, il était simple que les titulaires en considérassent seulement les privilèges ou les émoluments, et que l'intérêt des administrés ne leur inspirât qu'une médiocre sollicitude. Aujourd'hui que la promotion aux emplois et les devoirs qu'ils imposent sont soumis à d'autres principes, l'obligation de la résidence a été érigée en loi, et personne ne songerait à s'y soustraire.

Il ne suffit pas que le fonctionnaire exerce en personne et ne quitte pas son poste, il faut encore qu'il soit assidu et régulier. L'assiduité se constate de diverses manières, et, dans quelques services, l'appât de l'intérêt sert à l'entretenir. Dans les corps judiciaires, le magistrat est tenu, avant l'audience, d'inscrire son nom sur un registre appelé registre de pointe. La moitié du traitement est dis-

(1) « Caveatur expresse quôd nullus doctor aut regens possit légère per substitutum, nisi per duos menses duntaxat in anno; sitque causa probabilis et necessaria quam in presentiâ rectoris et collegii medio juramento aflirmare teneatur. » (Statuts de l'université d'Angers, avril 1410.) „

tribuée en droits de présence, et perdue par les absents. Une portion de la rémunération des conseillers référendaires à la cour des comptes est répartie entre eux proportionnellement à leurs travaux. Dans les bureaux des administrations centrales, on constate, par une liste qui doit être signée avant une heure déterminée, la présence des employés d'un rang secondaire. Dans les autres services, la preuve de l'assiduité résulte virtuellement, soit de l'exercice même des fonctions, soit de certains actes dont la rédaction ou la signature implique ou atteste la présence de l'agent. L'assiduité a pour compléments l'exactitude et la régularité. On ne peut guère définir les qualités qui constituent le fonctionnaire exact et régulier; seulement il appartient aux règlements intérieurs d'interdire certaines habitudes de paresse ou de dissipation. On trouve à ce sujet, dans les vieilles ordonnances, de naïves dispositions, qui n'ont pas toutes perdu leur à propos. L'une d'elles (1 320) défendait aux membres du parlement « de demander et raconter nouvelles et esbattements, et si aucuns, ajoutait-elle, en veust demander ou raconter, il le pourra faire quand midi sera sonné. » Une ordonnance du 3 août 1 388 prescrit aux officiers de la chambre des comptes d'apurer sur le champ les comptes qui leurs sont confiés, « car il survient chacun jour tant de besoignes nouvelles, que toutefois les vieilles en sont oubliées. » Aujourd'hui les règlements des administrations centrales sont les seuls qui contiennent des dispositions de ce genre. Il en est qui interdisent les visites de bureau à bureau étrangères au service , qui défendent aux employés de prendre leurs repas dans leur bureau, de s'y livrer à des conversations particulières, d'y lire,

pendant les heures de travail, les journaux et les livres étrangers au service de l'administration : prescriptions utiles, mais vaines, si les chefs n'en assurent pas l'exécution par une surveillance continue. Ordinairement le temps qui doit être consacré à chaque espèce d'emploi est fixé. On détermine, par exemple, le nombre et la durée des audiences des cours et tribunaux, des leçons des professeurs, et les heures que les employés doivent passer dans leur bureau. Toutes ces injonctions se résument dans l'obligation générale de satisfaire aux besoins du service et d'y apporter la ponctualité ou la promptitude que le public est en droit d'exiger, sans nuire toutefois aux études accessoires et à la maturité de l'examen, dans les fonctions qui ne demandent pas seulement l'accomplissement matériel de certains actes.

Depuis 1 830, et surtout depuis \ 848, on a vu presque entièrement disparaître un abus inconciliable avec les devoirs d'exactitude, d'assiduité, et même de résidence que nous venons d'énumérer: nous voulons parler du cumul, c'est-à-dire de la réunion de plusieurs emplois dans une seule main. Souvent la même personne était investie de deux ou trois fonctions, quelquefois davantage, fonctions la plupart du temps trop pesantes pour ne pas exiger chacune un titulaire, et ayant même, on en a vu des exemples, leur siège en des lieux différents. Le cumul ne peut s'appuyer sur aucune raison sérieuse. Pourquoi concentrer sur un seul des avantages qui sont de nature à être répartis entre plusieurs? Combien peu d'hommes ont la force d'embrasser à la fois des travaux si multipliés ! Si la vaste intelligence de Cuvier y suffisait, que d'esprits médiocres en sont accablés! Il est d'ailleurs peu de fonc-

tions qui ne réclament pas une attention exclusive et sans ' partage. On cherchait ainsi à corriger la modicité excessive de quelques traitements, mais c'était sacrifier le service public à des intérêts personnels, et, si les traite- ' ments étaient trop faibles, ce mal appelait un remède plus direct. Le cumul est rare à présent. Plusieurs lois Font supprimé dans des services déterminés. On le permet seulement dans les carrières scientifiques et littéraires, qui ont toujours sur ce point joui de faveurs exceptionnelles, en raison de la spécialité de quelques études familières à un petit nombre d'hommes d'élite , et de la plus grande facilité de faire marcher parallèlement des travaux analogues qui souvent, loin de s'exclure, se prêtent un mutuel secours.

Quelque étroite que soit l'obligation de vaquer personnellement aux devoirs de la fonction, des circonstances spéciales peuvent permettre d'y déroger ; l'intérêt même du service rend parfois une période de repos nécessaire à ceux qui ont porté le poids du jour. Il est pourvu à cette double nécessité au moyen des vacances et des congés. Les vacances sont accordées dans les services qui peuvent sans dommage recevoir une interruption momentanée, et qui exigent toujours l'application d'un intelligence libre et active. A cette catégorie appartiennent les corps de magistrature et d'enseignement. Pendant les vacances, les travaux ordinaires sont suspendus; quelques membres seulement, désignés chaque année à tour de rôle, demeurent chargés, dans les compagnies judiciaires, de l'expédition des affaires les plus urgentes. L'usage des vacances est profitable au service public autant qu'aux fonction- - naires eux-mêmes. Après quelques semaines de loisir, on

retrouve le travail avec plaisir. L'esprit, qui a besoin de , changer d'objet, a repris une sève nouvelle, et le temps ' perdu est bientôt réparé. On pourrait difficilement accorder des vacances à d'au très services que ceux pour lesquels elles sont instituées. Tous n'en éprouvent pas le besoin, ' et suspendre ou ralentir leur marche serait aussi dommageable à l'État qu'aux particuliers. On concilie par les congés les nécessités de l'administration avec les convenances des fonctionnaires. Les congés sont accordés même dans les services qui ont des vacances, mais ils y sont / plus rares et s'y obtiennent plus difficilement ; on en règle partout la durée selon le nombre, et l'époque selon l'urgence des travaux à exécuter, Dans l'armée, les officiers i reçoivent des congés de semestre pendant la saison où les exercices militaires sont interrompus. Dans l'Université, des congés d'un an sont accordés aux professeurs que la fatigue d'un laborieux enseignement ou le besoin de suivre des études scientifiques ou littéraires obligent à suspendre leurs fonctions. Les membres du corps diplomatique et consulaire sont autorisés, après un long séjour à l'étranger, à venir respirer l'air de la patrie et s'initier à la pensée du gouvernement et a:* mouvement des esprits. Dans les autres services, les congés sont ordinairement fort courts. Les administrations financières n'en admettent point qui excèdent trois mois, et cette durée est elle-même tout à fait exceptionnelle. En général , quand le congé doit durer moins d'un mois ou qu'il est commandé par une force majeure, il n'entraîne aucune privation de traitement. Dans les autres cas, le traitement est réduit de moitié; il est entièrement supprimé si le congé se prolonge au-delà du terme assigné. Le fonction-

naire qui quitte son poste sans congé encourt la destitution. Dans la magistrature, malgré l'inamovibilité du titre, celui qui, absent sans autorisation depuis plus d'un mois, ne reparaît point à la première sommation, est déclaré démissionnaire. Cette peine, malgré sa rigueur, est pleinement justifiée. L'État ne doit plus rien à qui déserte son poste, et le contrat est rompu par l'absence qui en rend l'exécution impossible.

Ainsi, le fonctionnaire doit s'acquitter en personne de son emploi, en prendre le siège pour résidence, être assidu et ponctuel. Parmi d'autres mérites plus généraux et d'un ordre plus élevé, si l'on peut ainsi dire, le service de l'État réclame trois qualités principales : la probité, l'obéissance et la discrétion.

La probité du fonctionnaire n'est pas seulement le devoir commun à tout homme qui vit en société, le respect de la propriété d'autrui, l'observation des règles dont les violateurs encourent les rigueurs du Code pénal ; plus sévère, elle consiste à ne chercher dans les fonctions aucun avantage privé, à n'user jamais dans un intérêt propre du pouvoir quelles confèrent, à opposer une inflexible résistance à toute influence injuste, à ne faire acception de personne, à donner la même attention à tous, faibles ou puissants, amis ou indifférents, à ne consulter que le bien de l'État et la loi qui en est l'expression écrite (1). Elit doit être manifeste et incon-

(l) « On ne doit se proposer, dans tout ce que l'on entreprend, que l'intérêt général ou du moins le bien du plus grand nombre. Celui qui n'a pas d'amour pour le serviee de son pays et de ses concitoyens, celui qui ne se sent pas enflammé de zèle à Vidée de faire du bien, d'être utile aux autres, celui-là n'est pas fait pour

testée; de là, l'interdiction de tout ce qui peut attirer le soupçon et exposer la conscience. La magistrature ellemême, si pure, si religieusement honnête, est l'objet de pareilles interdictions. Le juge ne peut acheter des biens qui se vendent à l'audience de son tribunal; il est tenu de se récuser toutes les fois que des relations avec un plaideur, définies par la loi avec un soin presque blessant, peuvent mettre en question la liberté de son jugement. Des dispositions analogues sont établies dans d'autres branches du service. Il est défendu aux consuls, préposés à la surveillance et à la protection des commerçants leurs concitoyens, de faire eux-mêmes le commerce directement ou indirectement, sous peine de révocation. Même défense aux employés des postes et des contributions indirectes, qui pourraient faire tourner au profit d'une concurrence déloyale les secrets ou le pouvoir dont ils sont dépositaires. Dans les services qui obligent à constater et à poursuivre des infractions, on évite de

le service public et n'est pas digne de porter un titre honorable. L'intérêt personnel est la ruine du service public, le vice le plus impardonnable chez un employé de l'État; l'intérêt personnel ne consiste pas seulement à se laisser corrompre, mais encore à céder à des considérations personnelles qui obscurcissent la vérité. Un inférieur qui agit ainsi trahit ses devoirs; un supérieur qui l'autorise ou le tolère, trahit ses serments. Celui qui sert l'État doit faire abstraction de lui-même. Aucune considération particulière, aucune affaire personnelle, aucun intérêt accessoire, ne doivent le distraire de son occupation principale ; aucun débat d'autorité, aucune question de cérémonial, ne doivent le détourner de son but essentiel, qui est de faire le bien. Sous quelque forme que les affaires se présentent, bottées ou non, bien ou mal peignées, cela doit être égal à un homme raisonnable. » ( Lettre de Joseph II , écrite en 1783 au chef du personnel d'État).

placer les agents au sein de leur famille ; on ne veut pas que le devoir du fonctionnaire ait jamais à lutter contre le dévouement du parent. Tout est mis ainsi en œuvre afin que la délicatesse ne soit pas exposée à faillir, et qu'aucun doute injurieux ne flétrisse le caractère de l'homme public. Ces précautions ne peuvent être portées trop loin. Aucune corruption n'est plus détestable que cille des délégués de l'État : elle déshonore le pouvoir, altère les mœurs publiques, et tourne contre les intérêts privés les forces créées pour les protéger. Nos lois lui ont réservé des sévérités exceptionnelles ; mais un pouvoir sage, en prévenant le mal, s'épargne la douleur de le punir, et malheur à l'administration qui ne trouverait sa sauvegarde que dans la répression des lois ! Nous aimons à dire qu'en France la probité règne dans les régions du pouvoir ; on y ignore les habitudes de vénalité qui flétrissent tant d'administrations étrangères. Si les tribu* naux ont condamné de criminels écarts, ces procès ont prouvé que les délits étaient rares, et que le gouvernement n'entendait point les laisser impunis. Dans les emplois subalternes, malgré la modicité des traitements, les agents sont honnêtes et resteraient sourds à des propositions corruptrices. Loin de nous la pensée d'accuser ceux qui occupent des situations plus élevées, mais nous ne pouvons nous empêcher de remarquer que c'est dans leurs rangs qu'ont éclaté des scandales, heureusement fort rares.

Respecter les lois de la probité est le devoir de tous, obéir est plus spécialement le devoir du fonctionnaire. L'obéissance hiérarchique est une condition essentielle de la régularité et de la bonne constitution du pouvoir,

mais elle se modifie d'après la nature de la fonction et le caractère des ordres. Le magistrat ne relève que de sa conscience; on peut lui prescrire l'exactitude, mais un jugement, jamais. Au militaire est imposée, dans tous les cas, une obéissance absolue et complète. C'est la loi de la discipline: les baïonnettes ne délibèrent point. Entre le militaire qui exécute et le magistrat qui juge, les autres fonctionnaires sont assujettis à une subordination plus ou moins étroite, selon les circonstances. Dans tous les cas, le droit de représentation pu de remontrance leur est accordé : exercé avec convenance et respect, il éclaire l'administration sans l'entraver. Jamais le devoir de l'agent ne peut être de violer la loi. Les dispositions de la loi ne sont-elles pas elles-mêmes des ordres, et leur autorité n'est-elle pas bien supérieure à celle du pouvoir exécutif? comment lui seraient-elles subordonnées (1) ? La discrétion est une des qualités les plus essentielles du fonctionnaire public. Le magistrat ne peut révéler les opinions qui se sont produites dans les délibérations : autrefois les infractions à cette règle étaient punies de destitution et d'amendes considérables. Le diplomate possède des secrets qui renferment parfois la paix ou la guerre; le militaire reçoit des ordres dont la divulgation compromettrait le salut de l'armée, Sans même recourir à ces exemples extraordinaires, il n'est pas une branche du service public dont les agents ne soient tenus à la discrétion. Les ordres donnés par les chefs aussi bien que les communications faites par les inférieurs, les renseignements fournis sur le personnel, les enquêtes discipli-

(l) V. ci- dessus le chapitre de l'action administrative.

naires, les informations sur l'état du service, les affaires même qui intéressent des parties privées et qui sont du ressort de l'administration, tout exige le secret. Sans le secret, plus de confiance ni de sécurité ; chacun craint de se compromettre. Le service est ainsi arrêté par mille résistances; les meilleurs mesures sont combattues par ceux qu'elles froissent, et qui, avertis à l'avance, font jouer tous les ressorts de l'intrigue: l'autorité perd son indépendance et par conséquent sa force.