CHAPITRE V

DEVOIRS DES FONCTIONNAIRES ENVERS LE PUBLIC — ENTRE EUX. — DANS LA VIE PRIVÉE.— DISCIPLINE.

Jusqu'ici le fonctionnaire n'a été considéré que dans ses devoirs les plus généraux envers l'État, et, si nous osons ainsi parler, dans les principes de morale qui lui sont propres. Suivons-le maintenant dans ses relations avec le public, quand le public a directement affaire à lui, dans ses rapports avec les autres ordres de fonctions, et enfin dans la vie privée.

Il est des circonstances nombreuses où un contact immédiat s'établit entre les citoyens et les agents de l'autorité. La perception des revenus publics, la police, les services dont l'État s'est attribué le monopole, en fournissent les occasions les plus habituelles ; des obligations spéciales en sont la conséquence. S'agit-il du paiement de l'impôt, les agents doivent tempérer les exigences de la loi par toutes les facilités qui n'engagent point leur responsabilité. S'agit-il de l'exéculion des mesures qui intéressent l'ordre et la sûreté, ils doivent être fermes, mais équitables et conciliants. S'agit-il enfin des services dont l'administration a la direction, ils ne doivent jamais perdre de vue que, s'ils ne louchent point directement un salaire du particulier qui s'adresse à eux, c'est le public qui les paie et qu'ils sont chargés de servir. On en voit trop qui tranchent du personnage, parce qu'ils ont l'honneur d'appartenir à l'État, et qui manquent d'empressé-*

ment et même d'exactitude envers le public, parce qu'ils n'en dépendent point directement. Les instructions de leurs chefs, les habitudes d'une bonne éducation, devraient au moins leur donner les manières courtoises et complaisantes que l'aiguillon de la concurrence inspire aux agents des insdu stries libres. Plusieurs gouvernements étrangers nous offrent à cet égard des modèles qui ne sont pas à dédaigner. En Angleterre, en Prusse, en Russie, les employés des administrations publiques sont pleins de politesse. C'est une question qui mérite toute l'attention du gouvernement. Les citoyens ont droit d'exiger qu'on les traite avec déférence. Il en est beaucoup qui sont disposés à juger le gouvernement sur la conduite de ses agents, et plus d'une résistance n'a eu pour cause que la grossièreté de l'officier public chargé de veiller à l'exécution de la loi.

A cet ordre de devoirs se rapporte le costume officiel que plusieurs catégories de fonctionnaires sont obligés de porter. A l'égard des uns, le costume a pour objet de commander le respect au public, de l'imposer même entre eux à des hommes parmi lesquels doit régner le sentiment des convenances^éciproques. C'est ainsi que les magistrats portent la robe, ordinairement même dans leurs réuuioas intérieures. A l'égard des autres, le costume a pour objet d'inspirer confiance aux citoyens, et de leur désigner par un signe apparent l'agent de la force publique qui a droit de les rappeler à l'observation delà loi, et dont ils ont droit à leur tour de se plaindre et [de provoquer la punition, s'il abuse de son autorité. Dans ces limites, le costume n'est pas une futile décoration, il contribue au maintien de l'ordre et de la considération due

aux pouvoirs constitués par la loi. Mais il doit être simple et grave ; quand on le surcharge de broderies et d'ornements, quand on l'impose à des fonctionnaires pour lesquelles il n'est qu'une vaine parure, on s'expose à faire croire qu'on a besoin de cacher la nullité du personnage sous la dorure de l'habit.

Les rapports des fonctionnaires entre eux sont soumis à des règles simples et claires. Dans le même service, ces rapports sont déterminés par l'ordre hiérarchique, et, à égalité de grade et de classe, par l'ancienneté. L'inférieur doit céder le pas à son supérieur, et le dernier nommé à celui qui l'a précédé dans la carrière, à moins qu'une volonté compétente n'en ait décidé autrement. Chaque service est indépendant des autres. Dans les circonstances où des fonctionnaires de divers ordres doivent se rencontrer ensemble, par exemple dans les cérémonies publiques, leur situation respective est déterminée par l'ordre des préséances. Des décrets impériaux règlent <fct ordre: on les exécute encore, quoiqu'ils ne soient pas en harmonie parfaite avec l'esprit de nos institutions actuelles. On éprouverait quelque embarras à coordonner des dispositions nouvelles sur des questions, qui éveillent les susceptibilités et mettent en jeu les amours-propres. Cette matière n'excite pas d'ailleurs un intérêt égal à son importance. Le règlement des préséances n'est pas plus que le costume une chose de pure étiquette, il peut influer sur le jeu régulier des pouvoirs; et le classement des emplois, bien qu'il offre quelque difficulté, a l'avantage d'assigner à chacun sa valeur relative, et peut quelquefois servir à compenser l'infériorité du traitement par la plus grande élévation du rang. Il importe en tout cas

de prévenir les collisions et les rivalités qui jettent la défiance dans les rangs ; il n'importe pas moins, quoique en vue d'un intérêt tout opposé, d'interdire tout concert, toute correspondance, par lesquels les fonctionnaires se ligueraient entre eux dans une intention quelconque. Une coalition des dépositaires de la force ou de la puissance de l'État serait un danger public. Les lois y ont pourvu, et de tout temps cette sorte de conspiration a été punie de peines rigoureuses.

Quel que soit le respect de nos lois pour les franchises de la vie privée, celle des fonctionnaires ne peut jouir d'une complète inviolabilité. Leur association au pouvoir public établit entre eux et lui une solidarité morale, d'où résultent des devoirs qui s'étendent même au-delà du cercle des fonctions. L'administration est en droit d'exiger de ses moindres agents qu'ils aient une tenue honnête, qu'ils s'abstiennent des habitudes vicieuses, qu'ils ne portent point des habits « dissolus, » selon les termes des vieilles ordonnances. Le bon service d'un employé dépend, plus qu'on ne peut l'imaginer, de la régularité de sa vie privée. Pour parler des fonctionnaires d'un ordre plus élevé, le professeur ne mériterait plus d'instruire la jeunesse, s'il la pervertissait par le scandale de ses mœurs; le magistrat ne serait plus digne d'exercer le sacerdoce de la justice, si, dans ses relations privées, il était convaincu de déloyauté et d'indélicatesse. En certains cas, la sûreté des intérêts confiés au fonctionnaire se lie à ses affaires domestiques. On ne pourrait point conserver le maniement des deniers publics au comptable dont la fortune serait en désordre, dont les dépenses surpasseraient les revenus, ou que l'amour du jeu exposerait à la ruine.

Autrefois les règlements étendaient encore plus loin leurs investigations. Il était défendu, par exemple, aux consuls de contracter mariage sans l'agrément du roi. A présent* encore, dans les contributions indirectes, les employés du service actif sont tenus , lorsqu'ils se marient d'en informer leurs chefs; l'administration examine si l'alliance est convenable et si l'employé peut être maintenu dans sa résidence. Les officiers de l'armée ne peuvent pas non plus se marier sans la permission du ministre de la guerre. Ces précautions s'expliquent. Le mariage modifie profondément la situation de ceux qui le contractent; il peut influer sur leurs moyens d'existence par les ressources qu'il leur apporte ou les charges dont il les grève, et sur leur considération par les circonstances qui les y ont conduits et la nouvelle famille qu'il leur donne.

Nous ne quitterons pas le fonctionnaire, considéré en dehors de ses fonctions proprement dites, sans le suivre sur le terrain de la politique, où il est souvent appelé par nos mœurs et par nos institutions. Sa liberté y est-elle complète? des devoirs spéciaux pèsent-ils sur lui? C'est ce qu'il faut examiner.

Le fonctionnaire ne peut se mettre en hostilité contre le régime politique consacré par la constitution; il violerait ses engagements les plus sacrés : aucun gouvernement ne peut admettre pour intermédiaires entre les citoyens et lui des hommes qui le nient. Sur ces principes, tous les partis sont d'accord; chacun à son tour, en faisant ou en provoquant des destitutions, est arrivé à la même conclusion. La sûreté de l'État y est attachée aussi bien que l'honneur des individus. Toutefois cette doctrine ne

peut s'appliquer qu'au cas de manifestations extérieures. Rechercher les sentiments que le fonctionnaire tient renfermés au fond de son cœur, serait une odieuse inquisition, et s'en armer pour l'en frapper, une mesure de tyrannie. Si des gouvernements passionnés l'ont osé quelquefois, la conscience des honnêtes gens a protesté contre ces violences.

Mais on peut être en dissentiment sur des questions moins essentielles. Des partis nombreux se forment parmi les hommes mêmes les plus dévoués à la forme du gouvernement. Les uns placent au premier rang les douceurs delà paix, les autres la dignité du pays. Mille questions s'agitent. L'enseignement public sera-t-il laïque ou religieux? Quel sera le système des impôts? Quelles alliances sont préférables pour la nation? On discute, on écrit; c'est la vie morale d'un pays, et heureux celui où elle ne périt pas sous l'étreinte mortelle des intérêts privés! Heureux celui où les lois ne condamnent pas les citoyens au silence, et où une opposition consciencieuse n'a pas à redouter l'espionnage et la délation ! Sous un régime qui reconnaît cette liberté, les fonctionnaires seront-ils obligés de se ranger au système du gouvernement et de s'en faire les appuis? Pourront-ils se placer dans les rangs de l'opposition ? Telle est la question sur laquelle les esprits sont divisés.

Il est une école politique aux yeux de laquelle le fonctionnaire , humble vassal, appartient, corps et âme au gouvernement. Il en est, en quelque sorte, l'homme lige. On le contraint à se mêler aux élections pour soutenir les candidats qui lui sont recommandés par ses chefs ; il doit assurer leur succès. On n'avoue pas toutes ces théories ,

mais elles sont au fond dés pensées, et plusieurs ont été professées pnbliqueraent et mises en pratique.

Si le fonctionnaire s'identifie, à ce point, avec ceux qui gouvernent, la dépendance qu'on veut faire peser sur lui est justifiée. Mais telle n'est point sa condition : il n'est l'homme de personne, il est le serviteur de l'État, Quand l'administration est chargée de pourvoir aux emplois, est-ce pour se faire des créatures? Nullement. La loi a cru qu'elle était la mieux placée pour choisir les hommes les plus capables, les plus propres à chaque service. Sous un régime bien constitué, les emplois sont donnés à la capacité, aux travaux éprouvés, et non point au dévouement politique. Que ceux qui les occupent, à moins que le caractère de l'emploi ne soit lui même exclusivement politique, puissent avoir une opinion. Surtout, qu'on ne les fasse point intervenir dans les élections. La liberté publique courrait de grands périls le jour où il serait admis en principe que tous les serviteurs de l'État sont au service du gouvernement dans ces épreuves solennelles; que, par exemple, les juges de paix dans tous les cantons, les percepteurs dans toutes les communes, peuvent user de l'influence qu'ils tiennent de leurs fonctions pour peser sur les électeurs. D'un autre côté, le pays ne verrait plus dans les fonctionnaires, au lieu des représentants impartiaux de la puissance publique, que des courtiers de suffrages, proxénètes méprisés, désertant le poste où la loi les a placés pour se faire agents d'intrigues. Plus le Gouvernement serait audacieux, plus le danger serait grand. La considération du pouvoir y périrait avec la sincérité des élections. L'un de ces écueils est aussi redoutable que l'autre.

Il est diverses situations dans lesquelles le fonctionnaire joue un rôle politique. Sous la dernière monarchie, il pouvait être paiv ou député. L'incompatibilité, prononcée aujourd'hui par les lois électorales entre les fonctions publiques et le mandat de député, a mis un terme aux conflits qu'engendrait le double titre de fonctionnaire et de membre du parlement, et nous n'avons plus à en parler. Mais le fonctionnaire peut être écrivain et il est électeur. Examinons ses devoirs particuliers dans ces situations.

Le fonctionnaire n'est pas dépouillé du droit d'écrire et de publier ses opinions ; mais le citoyen seul doit tenir la plume, et jamais l'homme public. De cette règle découlent plusieurs conséquences: d'abord, une discrétion absolue est plus nécessaire encore dans des publications imprimées que dans de simples communications verbales. En second lieu, il n'est point permis au fonctionnaire d'engager une polémique sur les questions qui touchent h son service: l'anarchie entrerait dans l'administration, si un subordonné pouvait en appeler au public des mesures prises ou préparées par ses chefs ; le gouvernement ne peut permettre que ses délibérations intérieures soient divulguées, que les questions qui s'agitent à tout instant dans le sein des services publics, passent de cette région sereine et calme sur le terrain brûlant de la politique. Enfin le fonctionnaire qui, substituant l'injure à la polémique, outragerait les chefs, dont il doit respecter le caractère et la personne, encourrait un juste blâme.

Les devoirs du fonctionnaire dans les collèges électoraux sont faciles à tracer. La loi a consacré le principe du secret des votes comme une garantie de la liberté po-

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litique, et ce principe doit mettre le fonctionnaire à l'abri de toute recherche. Même avec la publicité du vote, il devrait jouir d'une égale inviolabilité. Le gouvernement n'a donc pas le droit de contraindre le vote du fonctionnaire électeur. Ce serait attenter à une liberté publique et commettre un excès de pouvoir. Le fonctionnaire ne doit obéissance à ses chefs que dans Tordre et pour Taccorn plissement de ses fonctions; comme électeur, il ne relève que de sa conscience, il use d'un droit ; mieux encore, il remplit un devoir. Toutefois, pour empêcher qu'on ne confonde en lui l'électeur et le fonctionnaire, il doit maintenir distincts ces deux titres. Il ne faudrait pas qu'il fît servir l'autorité dont il est investi au triomphe du candidat de son choix, appuyé ou non par le gouvernement. Ces nuances sont délicates, nous en convenons; il est quelquefois difficile d'établir une séparation absolue entre les actes du même homme investi d'un double caractère. C'est aux habitudes politiques qu'il appartient de poser les limites indiquées par les convenances et par l'intérêt public.

A ceux qui veulent défendre les fonctionnaires contre les réactions politiques, on oppose l'exemple de gouvernements libres où de telles garanties n'existent point; mais toute comparaison pèche en semblable matière. Des différences essentielles dans la nature des emplois, dans la condition des fonctionnaires, dans leur nombre, dans le système administratif, dans les rapports des assemblées politiques avec le pouvoir exécutif, ne permettent point d'invoquer les usages d'un pays dans un autre. Nous empruntons nos arguments au régime .particulier de la France. Les emplois y constituent, pour ceux qui les oc-

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cupent, une profession ordinairement achetée par de nombreux travaux et souvent aussi par le coûteux sacrifice de longues études. On n'y parvient point à la fortune; à peine le salaire de chaque jour suffit-il à ses nécessités. La médiocrité des patrimoines permet à bien peu de fonctionnaires de se passer de leur emploi. Ne livrons pas à un pouvoir violent cette proie trop facile. Les fonctionnaires, sous le régime de la centralisation, forment une classe aussi nombreuse qu'importante ; l'estime dont elle jouit importe à l'honneur du gouvernement. Or, quelle place occuperaient-ils dans l'opinion du peuple, frappés d'une sorte d'ilotisme politique, sans cesse obligés de choisir entre leurs convictions et le sort de leur famille et soupçonnés de mentir à leur conscience, pour sauver leur place? Nous invoquons donc pour eux la liberté commune; cependant ils ne doivent pas oublier la réserve que leur imposent les liens qui les unissent au pouvoir. S'ils se mettaient à la tète des cabales qui agitent les élections, ils manqueraient aux convenances les plus vulgaires, et le gouvernement qui leur témoignerait son improbation ne pourrait être accusé d'avoir violé un droit.

Les diverses obligations dont nous venons de présenter l'analyse, ont pour sanction, dans l'ordre moral, le sentiment du devoir, et, dans l'ordre disciplinaire, les peines administratives.

L'amour du devoir est la première vertu de l'homme public, vertu féconde et qui vivifie la lettre morte des règlements. Si elle venait à s'éteindre, l'action du pouvoir suprême languirait le plus souvent vaine et impuissante, et le fonctionnaire ne serait plus qu'un vil agent, exécutant servilement une consigne, n'obéissant

qu'à l'intérêt ou à la force, et se jouant de toute obligation qu'il pourrait éluder impunément. Le sefvice public commande des sentiments plus nobles. Il faut que le fonctionnaire sache voir dans l'État qui l'emploie, non point un être abstrait dont on peut sans danger méconnaître le vœu, mais le maître le plus digne d'exciter le zèle, et le plus sensible en réalité au dévouement déployé à son service. Ces sentiments animent ceux qui ont obtenu par le travail les fonctions dont ils sont investis. Ils les aiment en proportion des efforts qu'elles leur ont coûtés. Au contraire, s'il en est que la faveur a élevés, ils dédaignent les obligations de leur emploi, comme ces hommes que le hasard a enrichis, et qui jettent au vent une fortune trop aisément acquise. Les favoris que le népotisme ou la camaraderie a poussés, se font remarquer parmi ces contempteurs du devoir : dignes successeurs de ces anciens courtisans que d'autres caprices avaient pourvus, et qui soulevaient les plaintes répétées des états généraux. Les fonctions bien acquises sont donc les mieux remplies. C'est ainsi qu'un régime régulier porte ses fruits, et que, par une heureuse nécessité, l'intérêt du service s'allie toujours avec le respect des droits et la récompense accordée au travail.

Malheureusement la loi morale n'exerce pas toujours son empire. Le service souffre, la règle est méconnue; une répression devient nécessaire; elle est confiée au pouvoir disciplinaire. À toute obligation il faut une sanction, et le fonctionnaire, pour les devoirs qui lui sont propres, relève d'une juridiction spéciale et obéit k un code particulier. Les formes et les attributions du pouvoir disciplinaire sont en rapport avec la nature

des infractions et des emplois. La même faute peut être diversement appréciée, selon sa gravité relative. Ainsi, les règlements demandent plus spécialement au magistrat de garder intacte la dignité de son caractère, au militaire de respecter les lois de la discipline, au comptable de veiller religieusement sur sa caisse. Sous des noms divers, les peines disciplinaires varient peu entre elles. Les unes sont purement morales : elles consistent dans les avertissements, les censures, les réprimandes. Les autres affectent l'état ou les émoluments des fonctionnaires : selon que l'emploi le comporte, le coupable est privé de gratifications, exclu de l'avancement, condamné à descendre de classe ou de grada, suspendu avec perte de traitement, destitué. Plusieurs décrets soumettaient aussi certains fonctionnaires, par exemple ceux des ponts et chaussées et de l'Université, à la peine des arrêts pour des fautes légères. Cette peine est à présent réservée exclusivement à l'armée. — Il est des fonctions où l'on jouit de garanties spéciales quant à l'exercice de la juridiction disciplinaire, particulièrement dans les cas les plus graves. Dans les administrations centrales et dans les services financiers et administratifs, les avertissements ou les réprimandes sont généralement prononcés par les chefs intermédiaires, la suspension ou la révocation par le ministre seulement, après que l'employé a été entendu. L'emploi de l'officier ne peut être suspendu ou retiré que par décision du chef de l'État, sur le rapport du ministre de la guerre, d'après l'avis d'un conseil d'enquête ; la destitution ne peut être prononcée que par un conseil de guerre. Aux présidents des cours et des tribunaux, il appartient de donner l'avertissement. Les

autres peines sont du ressort du tribunal ou de la cour, et dans quelques circonstances, de la cour de cassation. Dans son ensemble, le pouvoir disciplinaire est régulièrement organisé; il est rarement mis en action et soulève peu de plaintes. Cependant il conviendrait peut-être, dans les services administratifs proprement dits, d'introduire des garanties qui, sans affaiblir l'autorité nécessaire aux chefs, préviendraient Terreur et l'arbitraire, et ôteraient tout prétexte aux réclamations des inférieurs, atteints par des peines sévères.

En même temps que l'État punit, il faudrait aussi qu'il récompensât. Le zèle et le dévouement doivent être entretenus par l'espoir des distinctions ou des rémunérations, tout autant que par la crainte des peines. L'action disciplinaire, pour être complète, devrait revêtir cette double forme. A cet égard, notre système administratif laisse beaucoup à désirer. Les récompenses sont trop peu nombreuses et trop arbitrairement réparties. Si la distribution en était soumise à des règles précises , elles acquerraient plus de prix et seraient plus ardemment recherchées. Dans les rangs supérieurs, la décoration de la Légion-d'Honneur est un digne sujet d'ambition; mais on s'est trop habitué à des promotions périodiques et numériquement réglées, de telle sorte que chaque fonctionnaire y est compris à son tour, et que cette distinction est plus souvent le prix de l'ancienneté que des services éminents. Par un abus contraire, on l'accorde à des débutants, sans aucun titre qu'une faveur inconsidérée. On permet qu'elle soit sollicitée ; on oublie ce vieil édit (1578) qui, pour une autre décoration, déclarait « indignera jamais d'y. parvenir ceux qui la demande-

raient, afin que ce grade d'honneur, qui devait être distribué par grâce et mérite, ne fût sujet à brigues et monopoles. » Aucune récompense honorifique n'est accordée aux agents inférieurs. Ceux qui commettent des fautes sont censurés : qu'obtiennent ceux qui se distinguent? L'armée seule inscrit honorablement sur ses ordres du jour le nom du militaire qui a fait quelque action d'éclat ; pourquoi la satisfaction des chefs n'auraitelle pas une expression officielle comme leur désapprobation ? Le principe de l'honneur n'est pas encore éteint en France, grâce à Dieu; il faut savoir lui faire porter ses fruits. Gardons-nous de croire que les hommes n'obéissent plus qu'à un vil intérêt. Il est vrai que l'avancement est promis aux bons services; mais, la promesse fût-elle sincère , les moyens de la tenir existent-ils toujours? Cet état de choses est regrettable. La fidélité, le dévouement, le travail probe et assidu, ne sont pas suffisamment encouragés; l'État est privé d'un de ses moyens d'influence les plus efficaces et les plus féconds.