PROTECTION. — SALAIRE

Si l'on donne le nom de droits à des prérogatives qui pourraient s'exercer aux dépens de l'intérêt public, les fonctionnaires n'en ont point ; mais, si l'on appelle ainsi des avantages destinés à profiter directement ou indirectement à l'État, en même temps qu'à ceux qui le servent, on peut dire en effet que les fonctionnaires ont des droits. Ces droits se rapportent à trois objets principaux : la stabilité de l'emploi, la protection de celui qui l'exerce relativement aux actes qui en dépendent, et enfin le salaire.

La possession d'un emploi est un titre, non que celui qui l'occupe ne puisse le perdre en aucun cas et soit jamais autorisé à en disposer, mais il n'en peut être écarté sans motifs, et n'est pas livré à un arbitraire absolu. C'est un avantage attaché aux fonctions publiques, et qui en accroît la valeur.. Les droits des fonctionnaires à la conservation de leur emploi sont divers. Plusieurs catégories jouissent de l'inamovibilité. Deux seulement tiennent ce privilège de la loi , les membres des cours et tribunaux et les officiers : les premiers ont obtenu cette garantie exceptionnelle pour que la justice ne pût jamais être soupçonnée de manquer d'indépendance, les seconds parce que leur profession est un devoir du citoyen, et

que le choix n'en est pas toujours libre. Les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines jouissent de garanties moindres, mais sont protégés contre un arbitraire trop absolu. On a pensé que les longues et pénibles études qui ouvrent l'accès de ces deux carrières, ne permettaient point d'abandonner les fonctions qui en sont le prix au caprice d'une autorité purement discrétionnaire. Les mêmes considérations avaient fait obtenir des garanties analogues aux membres du corps enseignant. Dans le mouvement de réaction qui a récemment atteint l'Université, ces garanties ont été déchirées. Sauf les exceptions que nous venons d'indiquer, toutes les classes de fonctionnaires sont révocables, sans autre protection que la justice du ministre dont ils dépendent. Le droit de révocation s'exerce avec plus ou moins de facilité, selon la nature de l'emploi : il est péremptoire et sans condition dans la diplomatie et dans l'administration départementale, subordonné à une instruction administrative dans les services financiers et dans quelques administrations centrales. Ces différences tiennent à la nature des choses et se justifient d'elles-mêmes.

Amovibles ou non, les fonctionnaires jouissent en France d'une grande sécurité personnelle. A part certaines mesures de violence que chaque révolution amène, et qui sont arrachées au pouvoir triomphant par ceux qui, dans des vues d'ambition, lui oat prêté assistance, les situations sont respectées, trop peut-être, si nous osons dire toute notre pensée. On hésite à priver un père de famille de son gagne-pain ; on craint de blesser un protecteur puissant, et le service en souffre quelquefois. Nous ne sommes pas d'avis d'étendre le privilège de Finals.

movibilité. Qu'elle soit conservée aux services qui en sont dotés : les raisons qui l'ont fait établir sont puissantes et décisives ; mais, dans les autres services, elle serait sans objet et souvent dangereuse. L'inamovibilité a des inconvénients tels, qu'il ne faut point la concéder légèrement. Le fonctionnaire qui en jouit est enclin à négliger son devoir ; arrivé à l'âge du repos, il marchande sa retraite, prétend quelquefois faire ses conditions, et considère trop son titre comme une piopriété privée. L'État ne doit point subir ces entraves, quand elles ne sont pas commandées par des considérations impérieuses. Il est vrai que le droit de révocation sans condition peut être exercé avec passion ou légèreté ; mais, entre l'intérêt d'un agent qui sera l'objet d'une mesure inique et l'intérêt du service public, il n'y a point à balancer. Nous ne partageons donc pas les opinions de quelques esprits, trop préoccupés du sort des fonctionnaires, et qui demandent ce qu'on a appelé une charte administrative. La liberté nécessaire au gouvernement est inconciliable avec un régime qui ne lui donnerait pas une autorité étendue sur les instruments qui le secondent. Cependant il ne faut point que le caprice règne : il ne faut pas qu'un ministre puisse, comme en Angleterre, justifier une destitution par cette seule raison, que « la figure du fonctionnaire lui déplaisait ; » cette dure parole n'aura jamais cours en France; des précautions doivent être prises pour éviter une imprudente précipitation ou une violence imméritée. Les griefs qui motivent la révocation doivent être définis et constatés. Ces précautions sont nécessaires, surtout depuis que les ministres ont été affranchis de la responsabilité politique, qui, on ne peut trop le répéter,

bien qu'on en abusât pour justifier l'arbitraire, les contenait pourtant dans des limites assez étroites. Cependant, il serait imprudent d'admettre, comme dans quelques États de l'Allemagne, qu'aucun fonctionnaire ne peut être révoqué qu'en vertu d'un jugement. Tant de faits secondaires, de négligences, d'actes de mauvaise gestion, échappent à une appréciation juridique, que le service public pourrait languir et se désorganiser lentement, sans que le moyen d'y rétablir l'activité et l'ordre fût à la disposition du gouvernement. Du reste, nous avons déjà fait remarquer combien un bon système d'admission et d'avancement dans les emplois, réagit sur toute l'administration, et l'on peut être assuré qu'avec un personnel composé sous l'empire d'un tel système, les causes de révocation seraient fort rares, et la part de l'arbitraire fort restreinte. Les services dans lesquels la règle prévaut en fournissent la preuve.

Quand l'État, promet au fonctionnaire qu'il conservera son emploi tant qu'il n'aura pas démérité, il lui donne la confiance d'où naît la liberté d esprit ; quand il le protège contre les violences privées, il lui donne la sécurité d'où naissent l'indépendance et la fermeté. Les fonctionnaires sont protégés de deux manières : par les peines spéciales prononcées contre ceux qui attaqueraient leur honneur ou leur personne, et par les dispositions exceptionnelles qui les garantissent contre des poursuites téméraires. Le Code pénal contient une longue série d'articles qui punissent les injures, les voies de fait, les actes de résistance ou de rébellion dont les magistrats ou les dépositaires de l'autorité publique seraient les objets, dans l'exercice ou à l'occasion de leurs fonctions. Dans le

cas de diffamation, les peines communes sont aggravées. Naguère encore, l'inculpé était admis à fournir la preuve, par témoins, des faits qu'il avait publiés, preuve interdite quand il ne s'agit point d'un fonctionnaire. On pensait que celui-ci, pour des faits relatifs à ses fonctions, ne pouvait se prévaloir d'une garantie réservée aux actes de la vie privée, dans l'intérêt du repos des familles. Nous avons déjà dit que cette disposition a été abrogée. Les besoins de la discipline ont dicté des dispositions sévères pour maintenir la subordination dans l'armée. Les outrages et les attaques personnelles envers un supérieur militaire sont réprimés par des lois d'une extrême rigueur. La clémence du chef de l'État en tempère presque toujours l'application. Telle est la législation qui protège la personne ou le caractère des fonctionnaires. Les mesures destinées à les garantir contre des poursuites téméraires sont autres ; elles consistent pour les magistrats de Tordre judiciaire, dans une procéduBe et des formes plus solennelles; pour les officiers, dans une juridiction exceptionnelle, celle des conseils de guerre, et pour les fonctionnaires administratifs, compris sous la désignation collective d'agents du gouvernement, dans la nécessité d'obtenir préalablement l'autorisation de les mettre en jugement. Quelques explications sont nécessaires sur ce dernier point dont nous avons déjà parlé.

La responsabilité des agents du pouvoir forme une des conditions essentielles de la liberté publique. Tout citoyen lésé dans sa personne ou dans ses biens par un acte de l'autorité a donc droit à une réparation, si l'agent qui a commis le dommage n'agissait pas en vertu de la loi et pour en assurer l'exécution. Toutefois, ce principe

est soumis, dans l'application, à des restrictions nécessaires. Pour mesurer la responsabilité encourue, il faut apprécier, en même temps que le dommage matériel, les circonstances qui l'ont occasionné, la conduite de l'agent, les nécessités publiques auxquelles il a voulu pourvoir. A qui appartient-il de résoudre ces questions préjudicielles? Est-ce à l'autorité judiciaire ou à l'administration? Des considérations empruntées à la forme même de nos institutions ont, depuis 1789, fait proclamer la compétence exclusive de l'autorité administrative : elle seule connaît les devoirs de chaque service, ses besoins, ses règles. Que l'autorité judiciaire soit appelée à prononcer sur des questions de cette nature, le principe de la séparation des pouvoirs est en danger. A ces raisons, prises dans l'essence même de l'organisation politique, s'en joignent qui touchent plus directement à notre sujet. Les agents, sous la menace perpétuelle de poursuites judiciaires, tomberaient dans le découragement, et pourraient à toute heure être arrachés k leurs fonctions : double danger pour le service public. La sagesse des magistrats ne suffirait point à le conjurer. Créées dans d'autres vues, les formes judiciaires ne se prêtent point aux exigences des affaires publiques. Louables dans leur rigorisme, quand elles s'appliquent aux questions privées, les habitudes d'esprit des magistrats ne se prêtent point à des appréciations qui comportent toujours quelque chose de discrétionnaire. 11 faut, d'ailleurs, que l'administration ait entre les mains les moyens de se protéger elle-même, comme la magistrature, comme les corps politiques, comme tous les pouvoirs établis par les lois. C'est doncjt elle qu'il doit appartenir de statuer préjudiciellement sur

la mise en jugement de ses agents. Ce système, dont le principe est dans les lois de l'Assemblée Constituante, a reçu sou expression précise dans la Constitution de l'an vin. La pratique en a entouré l'application de précautions protectrices. Une instruction judiciaire constate d'abord les faits; elle doit être complète, sauf l'interrogatoire de l'agent inculpé. On prend l'avis du Conseil d'État, qui en délibère sur le rapport d'un de ses comités, et le gouvernement prononce. Sous la monarchie constitutionnelle, la responsabilité politique couronnait ce système; la constitution de 1848 y avait ajouté l'indépendance du Conseil d'État. Ces garanties n'existent plus. Il est nécessaire d'en tenir grand compte. S'il est juste que les fonctionnaires soient protégés, cette protection ne doit jamais avoir pour effet d'attenter aux droits privés. Le moyen le plus simple est, nous l'avons dit, d'étendre les exceptions déjà apportées au principe de l'autorisation préalable. A cet égard, nous ne pouvons que nous en référer à ce que nous avons dit plus'haut (1).

Ainsi le gouvernement doit aux fonctionnaires la sécurité dans la possession de leur emploi et dans l'exercice de leurs fonctions. Il contracte une autre dette, plus positive, plus matérielle, plus indispensable, pour tout dire. On comprend qu'il s'agit de la rémunération des services ou du salaire; question immense, parce qu'elle engage tout à la fois et les principes de l'économie politique et la bonne gestion des affaires publiques, et sinon

(l) Voir les chapitres des Rapports de l administration avec te pouvoir judiciaire , de V Action administrative et du Conseil d'État. <*

l'existence, du moins le bien-être d'une classe nombreuse . de citoyens.

Les fonctions publiques doivent être rémunérées, c'est la règle générale en France ; ce doit être le principe d'une société qui a détruit tous les privilèges. Dans les États où certaines classes gouvernent par le droit de la naissance appuyé sur la propriété du sol, les fonctions peuvent s'exercer gratuitement. La récompense se trouve dans l'influence attachée au pouvoir, dans les honneurs qu'il confère, dans l'autorité qu'il communique ; l'exercer est un droit plus qu'un devoir. D'ailleurs, les hommes qui s'en constituent les dépositaires exclusifs n'en négligent pas toujours les avantages matériels, et il est rare que le peuple, pour ne pas payer des traitements officiellement réglés, en soit moins grevé. La gratuité des fonctions a donc pour conséquence de les concentrer entre un petit nombre de mains, sans diminuer en réalité les dépenses publiques. Aussi les partisans d'un régime d'égalité se sont-ils toujours prononcés contre. En Angleterre, le parti radical la repousse, et il ne s'est pas fait faute de prouver que certains emplois, gratuits en apparence, procurent à leurs possesseurs d'énormes revenus. La règle du salaire doit prévaloir dans les États qui confèrent le pouvoir au plus digne, quelles que soient son origine ou sa fortune, et qui n'autorisent aucune contribution sur les citoyens que quand elle est sanctionnée par la loi et qu'il en est rendu régulièrement compte ; elle prévaut en France dans presque toutes les branches de l'administration. Il n'y est dérogé que pour les emplois municipaux, où cette exception a pu être parfois regrettée, pour quelques fonctions consultatives, plus honori-

fiques que laborieuses, et pour des emplois de suppléants, qui exigent peu de soins, qui conduisent à une fonction rétribuée, et qui même donnent ordinairement droit à une rétribution pour Jes devoirs accidentels qu'ils imposent, -j

Il y a deux choses à considérer dans le salaire attaché aux fonctions publiques : 1 ° les règles qui en déterminent la distribution ; 2° l'échelle sur laquelle il est fixé dans chaque catégorie de fonctions et dans l'ensemble des services. Parlons d'abord du mode d'allocation.

C'est par le trésor que sont payés tous les salaires. Il est de la dignité des serviteurs de l'État qu'ils n'aient point à tendre la main au public pour lui demander leur rémunération. Des abus pourraient entacher ces perceptions : elles provoqueraient des discussions qui nuiraient à la considération du fonctionnaire. Au citoyen qui s'adresse à lui, riche ou pauvre; le représentant du pouvoir prête gratuitement son concours. Il serait punissable de lui rien demander ou d'en rien accepter : généreux système, qui ne montre jamais dans le fonctionnaire qu'un protecteur public et un auxiliaire désintéressé. C'est ainsi que, d'après nos lois, la justice est gratuite en France. L'Assemblée Constituante a supprimé tous les droits établis jadis sous le titre iïêpices. Dans un seul ordre de juridiction, les justices de paix, des vacations se prélevaient encore pour certains actes qui, bien que ne constituant point la distribution même de la justice, pouvaient se confondre avec elle. Une loi, rendue il y a quelques années, a fait disparaître ce dernier vestige des anciens usages. Dans les cas même où le fonctionnaire

doit obtenir une part de la rétribution exigée des citoyens, ce n'est pas à lui, mais à la caisse publique, que la somme est versée. Tout contact direct entre l'homme public et le particulier, quant aux intérêts pécuniaires, est ainsi évité. Cependant les conservateurs des hypothèques et les greffiers des cours et tribunaux perçoivent directement le prix des actes qui leur sont demandés ; mais cette exception tient à la nature de leurs fonctions, qui constituent un office ministériel autant qu'une fonction publique, et à la responsabilité pécuniaire qui pèse sur eux. Les chanceliers des consulats à l'étranger, par des raisons de même nature, prélèvent directement sur le public les droits qu'ils sont autorisés à percevoir. Le clergé a aussi conservé un casuel, et accepte, quand il ne l'exige pas, une rétribution pour divers actes de son ministère. La règle est ici en défaut. Serait-il possible, sans imposer à l'État une charge trop lourde, de remplacer ce revenu par une augmentation de traitement? Le clergé lui-même le désire-t-il ? Nous ne sommes pas en mesure de répondre à ces questions.

Un salaire fixe est attaché à toutes les fonctions. Il n'y a d'exception que pour les chanceliers des consulats, dont la rémunération est prise sur les vacations qu'ils perçoivent, et pour quelques emplois financiers dont le traitement consiste entièrement en remises ou taxations calculées d'après les recettes opérées. Le salaire fixe forme tout le traitement de la plupart des classes de fonctionnaires. Les magistrats, les préfets et sous-préfets, les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines , le corps diplomatique et consulaire, les officiers des armées de terre et de mer, n'en ont pas d'autre. Dans les services où

le méKte du fonctionnaire peut se mesurer sur les résultats qu'il obtient, il est accordé, en outre, un traitement éventuel. Aux professeurs des Facultés est attribuée une part dans le produit des inscriptions, examens et actes; entre les proviseurs, censeurs et professeurs des lycées, se partagent le dixième de la pension des élèves payants, et les deux tiers des frais d'études des élèves externes. On les encourage ainsi à augmenter le nombre des élèves par la confiance qu'ils inspirent aux familles. Dans un intérêt analogue, également essentiel, quoique d'une autre nature, des traitements proportionnels sont accordés à ceux des employés des finances dont le zèle peut accroître ou assurer les recettes publiques. Les receveurs particuliers ou généraux des finances, ceux de l'enregistrement, des contributions indirectes, des postes, obtiennent à ce titre des remises ou taxations proportionnelles. Les agents chargés de constater les contraventions, les faits de contrebande, les fraudes pratiquées au préjudice du trésor, sont admis au partage des amendes, saisies et confiscations. Leur surveillance est ainsi intéressée à ne jamais sommeiller. Ce stimulant est efficace et nécessaire, mais il serait dangereux et immoral de le rendre trop actif.

Indépendamment du traitement fixe ou éventuel , plusieurs classes de fonctionnaires obtiennent des avantages qui, directement ou indirectement, améliorent leur condition. Au premier rang se place le logement, dont un grand nombre jouit à titre de nécessité, de convenance ou de faveur. Les ministres, les préfets, les sous-préfets, les ambassadeurs, les principaux agents diplomatiques et consulaires, sont logés dans des bâti-

ments appartenant à l'État (1), ou loués par lui. Ils y trouvent une facilité pour l'exercice de leurs fonctions et pour les devoirs de représentation imposés à quelques-uns. Les administrateurs des lycées ou des collèges, les chefs des institutions de charité, d'instruction, les directeurs des prisons, tenus à une surveillance de tous les instants, même la nuit, doivent nécessairement demeurer dans ces établissements. Pour quelques professeurs, bibliothécaires, savants ou artistes, le logement n'est qu'une faveur, subordonnée aux moyens matériels de la concéder. Enfin, les officiers l'obtiennent comme un droit, fondé sur la nature de leurs fonctions, sur les changements fréquents de résidence qu'elles entraînent, et sur l'obligation de se tenir, à toute heure, à la portée de la troupe. Ceux qui ne le reçoivent pas en nature sont indemnisés en argent. Quaud le logement est concédé pour les besoins du service, on y ajoute tout ce qu'il faut pour l'habitation, et particulièrement le mobilier. Les officiers touchent une indemnité représentative de l'ameublement. — Les concessions de logement ont engendré beaucoup d'abus; elles se faisaient sans ordre ni mesure. Certains fonctionnaires ne songeaient qu'à leurs aises, resserraient les bureaux dans les espaces les plus étroits, et se composaient de vastes appartements aux dépens du service. Des monuments publics subissaient toutes les dégradations qu'amène une occupation privée. Les assemblées s'étaient attachées avec soin à faire cesser ces abus. Ils ont reparu dans ces derniers temps. De

(1) Nous désignons ainsi même les édifices départementaux qui servent au logement des préfets ou sous-préfets.

nombreuses concessions de logement ont eu lieu récemment. Elles ont été accordées aux fonctionnaires qui étaient en même temps le plus largement rétribués. Le gouverneur de l'hôtel des Invalides, s'il faut en croire les états annexés au budget, jouit de 49 pièces pour son habitation. Un hôtel entier est affecté au vice-président du Conseil d'État. On ne trouverait rien de pareil sous cette royauté parlementaire, objet de tant d'attaques. Cependant, tout en blâmant des avantages si onéreux au public et si peu justifiés, nous reconnaissons qu'il est encore des fonctionnaires, non logés par l'État, auxquels il serait utile d'affecter une résidence officielle, fût-ce à leurs propres frais. Plusieurs ne sont point convenablement placés pour satisfaire aux besoins du public : à chaque mutation, les citoyens sont dérangés dans leurs habitudes. Enfin, dans certaines villes de province, les habitations disponibles manquent quelquefois. Ce sont ces considérations qui, en 1838, ont valu un hôtel aux sous-préfets, et elles sont applicables à d'autres emplois. On a vu que l'obligation de représenter est attachée à quelques fonctions. Afin d'y pourvoir, il leur est accordé ou des allocations spéciales, ou un traitement considérable. Quelques-uns des ministres, le président du Sénat, les officiers-généraux ou supérieurs pourvus d'un commandement , ont des allocations spéciales. C'est par le taux même du traitement qu'il est tenu compte de cette cause de dépenses aux ambassadeurs et aux ministres à l'étranger. Sous quelque forme que l'indemnité soit accordée, les fonctionnaires qui l'obtiennent doivent s'acquitter des obligations dont elle est le prix. On ne peut leur demander de sacrifier leur

fortune personnelle, mais ils seraient blâmables d'employer à l'accroître un revenu donné à la fonction plus gu'au fonctionnaire. Nos représentants à l'étranger ne méritent pas ordinairement ce reproche, qu'on a adressé aux ministres anglais, mieux rétribués que les nôtres (1 ). Outre les fonctionnaires que nous avons désignés, il en • est à qui leur titre commande certains devoirs en vue desquels leur traitement a été élevé : nous voulons parler des chefs de la magistrature et du clergé, et des préfets. La dépense que la représentation entraîne n'est point stérile, elle a ses compensations; quelques personnes refusent de les reconnaître : nous ne partageons pas leur avis. A l'étranger, n'importe-t-il pas au développement des rapports que nos agents doivent entretenir, à leur influence dans le monde politique, qu'ils puissent marcher de pair avec les ministres des autres puissances, avec les personnages principaux des lieux où ils exercent leurs fonctions ? L'honneur de parler au nom de la France est brillant sans doute, mais il ne perd rien à être accompagné de l'éclat qui révèle une nation puis-

(1) « Je pense qu'un ambassadeur d'Angleterre à la cour impériale, qui reçoit 11,000 livres sterling (275,000 francs), n'a pas le droit de vivre comme un simple particulier, oubliant ainsi le souverain qu'il est chargé de représenter pour ne consulter que ses propres aises. Une habitude aussi blâmable que sordide s'est introduite parmi ces messieurs : c'est celle de faire des économies, afin de pouvoir augmenter ainsi leur fortune particulière pour le jour où ils seront rappelés de leur poste. Tandis qu'aux ambassades de Fiance, de Russie et de Prusse même, ce sont des fêtes nombreuses et brillantes, les nôtres ne s'ouvrent jamais, ou, si une exception rare à cette règle a lieu, ce n'est qu'en faveur de quelques bals, aussi remarquables par la sordide mesquinerie qui y règne que par la rareté du fait. » (Voyage du marquis de Londonderry en Allemagne.)

santé et riche. S'il est vrai que de grandes négociations ont été suivies avec succès par des hommes que n'entourait aucun luxe, ces souvenirs ne sont pas applicables aux temps ordinaires, et, pour un jour de crise où la fermeté du caractère et la supériorité de l'esprit joueront un rôle décisif, combien d'époques de calme où l'on s'observe, où l'on étudie à loisir les hommes et les choses, et où les salons du grand monde sont le vrai théâtre de la diplomatie I A l'intérieur, les fonctionnaires qui dirigent un corps de magistrature, un département, une branche du service public, ont souvent besoin de dépouiller la sévérité des rapports officiels. Ce n'est pas toujours par le glaive que se tranchent les affaires. Combien de préventions s'effacent par le rapprochement des hommes entre eux! Combien de difficultés s'aplanissent dans une conversation dont la familiarité éloigne la roideur ! Croit-on, d'ailleurs, que le peuple soit si insensible à l'importance extérieure de ceux qui le gouvernent, et le respect qu'inspire une situation élevée n'est-il pas l'auxiliaire de la subordination ? Nous ne prétendons pas entourer les fonctionnaires d'un ridicule apparat; la simplicité a aussi sa grandeur; mais la froide austérité de la république de Sparte est aussi éloignée de nos mœurs que les profusions ruineuses de la monarchie absolue.

A ces divers émoluments se joignent , dans quelques services, des indemnités accidentelles, à titre de remboursement d'une dépense obligée ou de secours. On accorde aux ambassadeurs, aux évêques et archevêques des frais de premier établissement, à des fonctionnaires de l'ordre inférieur des frais de déplacement ou de voyage, à des

agents de quelques services financiers des secours en cas d'accidents graves. Ces allocations se justifient par des considérations diverses. Les premières sont souvent indispensables pou p- faire face aux nécessités d'une situation nouvelle et coûteuse ; les autres sont destinées à pourvoir à des besoins dignes d'exciter les sentiments de bienveillance et de charité, si nous osons employer ce mot, dont uue administration paternelle doit être animée envers ceux qui la servent. Loin de les critiquer, nous les voudrions plus nombreuses.

Enfin, il est des positions spéciales qui réclament un traitement particulier. Les Européens envoyés dans les colonies, y obtiennent un supplément de rémunération. La solde des officiers varie selon que les troupes sont sur le pied de paix, sur le pied de rassemblement ou sur le pied de guerre. Des indemnités qui constituent le plus souvent un traitement supplémentaire, représentent la dépense du fourrage pour les officiers supérieurs qui doivent entretenir des chevaux. Les officiers de marine touchent un supplément lorsqu'ils sont embarqués, et un traitement de table pour la dépense de leur nourriture à bord. Il faut que dans ces fonctions qui imposent des devoirs si nombreux, si variés et quelquefois si péniBles, la rémunération se modifie d'après la situation de chaque jour, et reste toujours en rapport avec les charges qui en résultent.

Telles sont les règles générales de la distribution des salaires. Les bases en sont généralement satisfaisantes, parce qu'elles ont été posées par l'expérience, bien plus que par la théorie. Il est convenable d'attribuer à chique emploi un traitement fixe, et en outre, quand cela se peut,

des émoluments éventuels, destinés à entretenir ou à récompenser le zèle. Il est juste d'y ajouter des indemnités combinées avec les besoins divers. Nous regrettons seulement que les salaires ne soient point gradués davantage en raison du mérite et de la durée des services. Dans les écoles militaires, dans quelques corps de l'armée, dans quelques établissements universitaires , les traitements s'accroissent progressivement chaque année, après un certain temps de service. Dans les administrations centrales, le traitement de chaque classe a son maximum et son minimun; un titulaire nouveau n'obtient jamais que le minimum, et le temps seul lui procure le reste. Il serait à désirer que ce système fut généralisé, tous les fonctionnaires ne sont pas destinés à obtenir de l'avancement. Les occasions manquent souvent. Plusieurs mêmes, suffisants pour le poste 'qu'ils occupent, ne peuvent s'élever plus haut. Par l'attrait d'une prime à l'ancienneté, combinée avec le dévouement et la capacité, on retiendrait le fonctionnaire et l'on pourrait le récompenser, sans l'éloigner, comme il arrive souvent , des lieux où l'attachent ses intérêts et ses habitudes, et où il jouit de l'estime publique, pour le transporter à grands frais dans une autre résidence (1).

La somme totale affectée aux traitements des fonctionnaires publics représente environ le cinquième ou 20 p. 0/0 des dépenses publiques. Quelque considérable qu'elle soit , si l'on se rend compte du nombre total des parties prenantes, tel que nous l'avons présenté approximativement, on reconnaîtra que les salaires, dans leur ensemble,

(!) Voir plus haut, page 200.

ne sont point excessifs ; mais la répartition s'en fait-elle dans des proportions convenables? La part de chacun est-elle fixée avec justice? Là est la véritable question. En 1 831 , d'après les renseignements officiels consignés dans un rapport de M. Thiers, au nom de la commission qui examinait le premier budget du gouvernement nouveau, sur 201 millions de traitements, il y avait 102 millions, ou la moitié environ, en traitements au-dessous de 2,000 francs , 31 millions en traitements de 2 à 3,000 francs, 28 en traitements de 3 à 6,000 francs, et 23 millions seulement en traitements au-dessus de 10,000 'francs. Depuis cette époque, des changements profonds ont été introduits dans la fixation des traitements. On a augmenté les plus faibles et réduit les plus élevés. Ainsi, Ton a porté celui des juges de septième classe de 1 ,250 à 1 ,800 francs ; celui des conseillers des coure royales de cinquième classe qui ne touchaient que 2,500 francs a été élevé à 3,000 francs, puis à 4,000, en même temps que le traitement des conseillers des cours delà quatrième classe, lequel était de 3,000 francs. La loi qui a retiré aux juges de paix leurs vacations les a remplacées par une addition de traitement qui a amélioré la position d'un grand nombre de ces magistrats. La même loi a accordé aux greffiers des justices de paix une augmentation qui a mis à la charge du budget 650,570 francs. Le sort des professeurs et maîtres d'études dans les lycées des départements a été amélioré. Des augmentations de solde ont été accordées aux lieutenants et souslieutenants de toutes les armes, aux capitaines de l'artillerie et du génie, et à quelques autres officiers. Elles ont occasionné une dépense de plusieurs millions. L'in-

278 ETIDES ADMINISTRATIVES.

demnité de logement des officiers de marine a été accrue. Les agents des services des douanes, des contributions indirectes, des tabacs et des forêts, ont obtenu à leur tour une augmentation, de traitement. Enfin, dans les administrations centrales, tous les appointements inférieurs à 1 ,500 francs ont dû être portés à ce taux. Pendant que, par un sentiment de justice évidente et presque * d'humanité, on assurait ainsi aux fonctionnaires les moins importants une condition moins gênée, les plus élevés avaient subi tous de fortes réductions. Ces réductions, sur lesquelles on était revenu en partie dans les dernières années du règne de Louis-Philippe, furent reproduites et aggravées dans les budgets postérieurs à 1 848 ; mais ceux de 1 852 et 1 853 ont rétabli les traitements des grandes fonctions, les uns tels qu'ils étaient fixés en 1 847, les autres au taux même de l'Empire.

Les proportions indiquées , dans le rapport de M. Thiers, entre les divers taux de traitements, d'après les budgets de la Restauration, ne doivent pas être sensiblement modifiées dans les budgets actuels, et si la dépense totale du personnel a reçu un accroissement considérable, cette augmentation tient au plus grand nombre des emplois, beaucoup plus qu'à l'élévation des salaires. L'effectif de l'armée de terre et de l'armée de mer est plus considérable. Les travaux publics ont pris un très grand développement. L'accroissement des recettes a multiplié le nombre des agents chargés d'en faire ou d'en surveiller la perception. A défaut de relevés officiels, et d'après les données générales, nous ne croyons pas nous éloigner de la vérité en affirmant que plus de la moitié du nombre total des fonctionnaires n'a pas un

traitement supérieur à 1 ,500 francs. Après cette somme, plus les traitements s'élèvent, plus diminue, dans une rapide décroissance, le nombre de ceux à qui ils sont accordés. La plupart de ces traitements échappent à tout reproche d'exagération ; aussi ne se récrie-t-on généralement que contre les plus élevés. On propose souvent de les réduire comme excessifs, dans la pensée que cette réduction procurerait à l'État une économie considérable. Il est vrai que quelques-uns de ces traitements, après avoir été réglés avec une parcimonie indigne d'un grand pays comme le nôtre, viennent d'être portés à un taux qui peut paraître excessif; mais, s'il y a lieu de le regretter, c'est moins en raison des charges qui en résultent pour le budget, bien que cette considération ne soit pas à dédaigner, qu'en raison de la disproportion qui s'est ainsi introduite dans le système de rémunération des emplois, et du défaut de justice distributive qui se fait remarquer dans ces allocations. Renfermés dans de justes limites, les hauts traitements se justifient par des raisons solides : les uns sont réglés d'après les charges coûteuses qu'imposent les emplois; les autres, d'après l'importance même de la fonction. La plupart des fonctionnaires à qui ils reviennent auraient trouvé dans les professions libres, dans le barreau, dans les lettres, dans les applications de la science, dans l'industrie, des émoluments qui dépasseraient de beaucoup le salaire que l'État leur paie. S'il était permis de comparer aux services publics les entreprises particulières, les grandes sociétés industrielles, les maisons de banque, on y verrait des emplois analogues et très inférieurs obtenir des traitements plus forts. Un exemple montrera cette différence

d'une manière frappante : le gouverneur de la banque de France reçoit 60,000 francs par an, et le traitement des directeurs-généraux des régies financières, qui dirigent un personnel immense et président à l'emploi de sommes considérables, n'excède pour aucun 25,000 francs.

Pour compléter cet examen, qu on nous permette de passer rapidement en revue les principales branches des services civils, en commençant par les administrations centrales qui les résument tous.

On a amélioré la condition des employés de ces administrations ; mais on a plus songé aux chefs qu'aux employés inférieurs. De plus, les divers départements ministériels sont traités avec une inégalité difficile à expliquer.

Des emplois identiques, ceux de la comptabilité par exemple, obtiennent un salaire très différent d'un ministère à l'autre. Il est manifeste que ces traitements ont été réglés au hasard. La nature de chaque emploi et les besoins qui lui étaient propres n'ont pas été pesés et appréciés en eux-mêmes. Sous ce régime, la gêne et la souffrance se font sentir dans les derniers rangs. Beaucoup d'employés, pères de famille, ne trouvant point dans leurs appointements des moyens suffisants d'existence, éprouvent la nécessité de se livrer à d'autres travaux, qui fatiguent leur esprit, les détournent de leurs devoirs, et quelquefois compromettent leur indépendance et leur considération personnelle.

Dans l'origine, les traitements de la magistrature, procuraient à peine des moyens d'existence à ceux qui les obtenaient; on les a relevés à mesure que les emplois judiciaires étaient moins exclusivement réservés aux can-

didats aisés; conséquence nécessaire du régime nouveau qui repoussait le privilège et s'opposait à ce que les nobles fonctions de la justice fussent fermées à ceux qui ne devaient y apporter que la science, la droiture et le dévouement. Les traitements ont été en outre mis en rapport avec la gradation des fonctions. Les présidents de chambre des cours d'appels et les avocats-généraux ont obtenu une rémunération qui les rapproche davantage du chef même de la cour ou du parquet, et qui met à la disposition du gouvernement des situations intermédiaires avec lesquelles il peut récompenser suffisamment les magistrats distingués qu'il ne croit pas devoir appeler au premier rang. Au total, la dépense portée au budget pour la magistrature a été, de 1 845 à 1 852, augmentée d'environ 6 millions.

Les traitements du clergé catholique inférieur sont réglés comme il suit :

575 curés de l re classe et 272 curés de 2° classe, à 1,500 fr.

2,523 — . de 2 e classe, à 1,200

463 desservants de 75 ans et au-dessus 1,200

260 — de 70 à 75 ans, à 1,100

2,536 — de 60 à 70 ans, à 1,000

8,556 — de 50 à 60 ans, à 900

17,640 — au-dessous de 50 ans 850

En î 845, le budget admettait seulement /

554 curés de première classe, à 1,500 fr.

2,486 — de seconde classe, à.. 1,200

1 ,400 desservants , à 1 ,000

Dans la plupart des diocèses, v les fidèles suppléent k Unie.

suffisance de ces allocations ; mais il en est ou ce supplément fait défaut presque en totalité.

Du reste, on voit que ces traitements ont été assez notablement augmentés et calculés d'après des bases nouvelles, de manière à pourvoir, autant que possible, aux besoins que l'âge amène.

Les pasteurs protestants, qui n'ont pas de traitement éventuel, touchent les sommes ci-après :

9 à Paris 3,000 fr.

Ces traitements sont restés les mêmes depuis longues années. Quelques-uns de ceux du culte israélite ont été augmentés. En ce moment les grands rabbins du culte israélite ont de 3 à 6,000 francs; les rabbins communaux de 600 à 1 ,200 francs, et les ministres officiants de 500 à 2,000 francs.

On ne peut expliquer la médiocrité des traitements assignés aux hommes éminents qui occupent les premiers postes de l'Université qu'en remarquant qu'ils réunissent presque tous plusieurs fonctions entre leurs mains. Les fonctionnaires plus spécialement chargés de l'inspection administrative ne jouissant pas ordinairement de cette compensation, ont vu récemment leurs traitements portés à 8, 1 et 1 2 mille francs. Quant aux professeurs des lycées , voici en nombres ronds les moyennes de léîirs traitements fixes et éventuels d'après les documents publiés par le département de l'instruction publique.