CHAPITRE PREMIER

A tous les degrés de la hiérarchie politique, les dépositaires du pouvoir administratif sont chargés, sous les conditions et dans les limites fixées par les lois, de prendre les mesures réglementaires que réclament les intérêts dont la garde leur est confiée. Les parlements, qui avaient mis la main sur la législation et l'administration, s'étaient autrefois attribué ce pouvoir qui participe de l'une et de l'autre. Depuis 1 789, l'administration seule l'exerce. Il est défendu aux tribunaux de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire (Code civil, article 5), et toute invasion de la justice sur l'administration est interdite.

Le pouvoir réglementaire appartient au gouvernement pour toute la République, aux préfets pour leur département, aux maires pour leur commune. Le premier fait des règlements d'administration publique, les autres font des arrêtés. A Paris, le préfet de police rend des ordonnances.

Parmi les formes des règlements d'administration publique, il en est auxquelles ils sont tous soumis ; il en est, au contraire, qui ne sont exigées que pour ceux à l'égard desquels la loi les a spécialement prescrites.

Tous les règlements d'administration publique doivent

satisfaire à deux conditions. En premier lieu, ils doivent être précédés d'une délibération du Conseil d'État.

Assurer l'unité d'application des règles administratives; empêcher que, pour des cas semblables, les solutions ne varient avec les services ou avec les départements ministériels ; donner à la rédaction l'ordre , la simplicité, la clarté qui en sont les mérites essentiels et trop peu appréciés: tel est l'objet de l'intervention du Conseil d'État.

Les règlements d'administration publique doivent s'attacher à renfermer chaque pouvoir dans sa sphère. De même que les lois ne doivent pas contenir des articles purement réglementaires, de même les règlements n'admettent point des dispositions de pure exécution , qui doivent être laissées à l'appréciation de l'administration.

Il importe également d'éviter d'y insérer des dispositions copiées dans la Constitution ou dans les lois. Cette transposition les amoindrit en diminuant leur autorité. Les citoyens qui trouvent une disposition dans un simple décret ne savent pas toujours qu'elle est revêtue de la sanction de la loi. Le gouvernement pourrait lui-même s'y tromper dans des décrets ultérieurs, et les modifier comme purement réglementaires. D'autre part, en séparant les articles d'une loi de ceux qui les précèdent ou les suivent, on peut en altérer le sens, comme il arrive de la phrase qu'on détache du livre d'un écrivain. On est même quelquefois amené à en changer le texte pour les placer dans un nouveau cas ; la loi est ainsi atteinte et dans sa lettre et dans son esprit. Le règlement ne doit donc pas s'approprier l'œuvre du législateur. C'est une

règle généralement suivie, mais à laquelle des ordonnances, qui étaient destinées à avoir l'autorité de règlements d'administration , et qui n'avaient point passé au Conseil d'État, ont quelquefois dérogé. On peut citer en exemple celle du 31 mai 1 838, sur la comptabilité, qui a glané dans la Charte, dans les lois et les règlements une foule d'articles dont la réunion forme l'assemblage le plus disparate.

Si l'on considère la haute importance des règlements d'administration publique, on comprend aisément que le législateur ait voulu qu'ils fussent éclairés des lumières d'un corps où l'expérience pratique doit se trouver, à un si haut degré, unie à la science des lois.

Il est d'autant plus nécessaire d'exiger à leur égard un examen attentif et approfondi , qu'en raison de leur caractère semi-législatif, ces règlements, d'après une jurisprudence contestable mais très ancienne, ne sont pas susceptibles d'être attaqués directement par la voie contentieuse, alléguât-on qu'ils ont porté atteinte à un droit; tout au plus a-t : on quelquefois admis les citoyens à se pourvoir contre les actes particuliers qui leur en faisaient l'application ; d'un autre côté, le droit accordé aux tribunaux de ne point prononcer, s'ils les trouvent illégaux, les peines qui s'attacheraient à leur violation, n'est qu'un remède indirect et incomplet. Sous la monarchie constitutionnelle, on pouvait réclamer devant les chambres ; aujourd'hui le recours au gouvernement lui-même reste le seul moyen de redressement : et comme ce moyen est d'un ordre purement discrétionnaire, il faut, plus que jamais, prendre à l'avance des précautions contre l'erreur ou la précipitation .

Le Conseil d'Etat doit donc être consulté, mais il n'émet qu'un avis et le gouvernement n'est pas tenu de s'y conformer. Le droit de faire les règlements d'administration publique étant un attribut du pouvoir exécutif, il pourrait y avoir un déplacement irrégulier des pouvoirs à le transporter au Conseil d'État, mais en même temps il y a lieu de craindre que l'avis de ce grand corps ne soit trop légèrement écarté, et plus d'une fois on a vu de simples commis, qui avaient l'oreille du ministre, faire prévaloir leur opinion individuelle sur celle du Conseil d'État.

Comme les règlements d'administration publique ne ■ sont la plupart du temps qu'une sorte de délégation du pouvoir législatif au pouvoir exécutif , la Constitution de 4848 avait admis que l'Assemblée nationale pourrait, lorsqu'elle le jugerait convenable, remettre au Conseil d'État lui-même le soin de faire ces règlements qui, dans ce cas, ne pouvaient pas être modifiés par le gouvernement. Celui-ci pouvait seulement, d'après une disposition queje Conseil d'État lui-même avait insérée dans son règlement intérieur, refuser de les promulguer, et l'Assemblée était appelée à vider le différent qui s'élevait entre le Conseil d'État et le pouvoir exécutif. Les attributions respectives des pouvoirs étaient ainsi respectées et la délégation faite par l'Assemblée recevait sa complète exécution.

Ce système , qui satisfaisait à toutes les convenances, i ne pouvait pourtant se concilier avec la nouvelle organi- ] sation politique qu'à établie la constitution de \ 852, et, < sous son empire, tous les règlements d'administration publique relèvent de la pleine autorité du Président de la République. j

On a vu des ministres sages et circonspects en référer au Conseil d'État lui-même, avant de modifier les projets qu'il avait arrêtés. C'est un exemple qui devrait être suivi en toutes circonstances. Il témoignerait de la déférence due à un corps aussi considérable , empêcherait que ses avis ne fussent écartés sans motifs suffisants, et procurerait à la fois à la loi elle-même et aux citoyens de précieuses garanties.

La seconde condition imposée aux règlements d'administration publique est la promulgation ; ils sont, dans la même forme que la loi dont ils forment un appendice, portés à la connaissance des citoyens et rendus exécutoires pour tous.

Indépendamment de ces conditions , certains règlements doivent être préparés par une instruction administrative dont les bases sont déterminées. Ainsi, lorsqu'ils peuvent avoir pour conséquence d'imposer des taxes aux citoyens ou des servitudes à la propriété, des enquêtes ou des expertises sont prescrites, des avis sont demandés; par ce moyen les intéressés peuvent présenter leurs observations, soit par eux-mêmes, soit par l'intermédiaire des conseils électifs qui les représentent, et il est fait appel à la science des hommes de l'art et des conseils administratifs.

Nous venons de dire quelles formes sont imposées aux règlements d'administration publique: il convient à présent de rechercher quelles mesures, par leur nature, réclament l'application de ces formes, ou, en d'autres termes, exigent qu'un règlement de cette espèce soit rendu. Cette question n'est pas sans difficulté, parce qu'aucune loi ne l'a résolue en principe, et que, en fait,

des mesures réglementaires sont prises par de simples décrets, tandis que les formes des règlements d'administration publique sont suivies, parfois même légalement ordonnées pour des mesures qui n'ont pas le caractère réglementaire.

Souvent les lois décident que , pour leur exécution , il interviendra un règlement d'administration publique. Dans ce cas, aucun doute ne s'élève, et la Cour de Cassation ne reconnaît pas la force obligatoire aux décrets rendus sans que le Conseil d'État ait été consulté. Mais quand le règlement n'est pas expressément prescrit, à quelle espèce de disposition doit-on en appliquer les formes? Où finit le domaine du décret, où commence celui du règlement? On peut dire que toutes les fois qu'il s'agit de dispositions qui statuent d'une manière générale et permanente, qui imposent des devoirs aux citoyens, et donnent lieu , en cas d'infraction, à une répression pénale, il y a lieu de recourir à un règlement d'administration publique; mais cette règle n'est écrite nulle part et n'a pas reçu la sanction de la jurisprudence.

Au second degré des pouvoirs autorisés à faire des règlements, se trouvent les préfets, comme représentants de l'État dans leurs départements respectifs. Leur droit diffère de celui du gouvernement en ce qu'il est circonscrit dans le ressort de leurs fonctions et ne peut s'exercer qu'à l'égard d'intérêts, même généraux, qui touchent le département. Le principe s'en trouve dans la nécessité de procurer satisfaction aux besoins publics, de conjurer les périls imminents, de pourvoir au bien-être collectif des citoyens. Il tient plus du pouvoir réglementaire de l'autorité municipale, dont il sera parlé ci-après, que de

celui du gouvernement, qui vient d'être exposé. Il prend son origine dans la loi du 22 décembre 1789, qui avait chargé les administrations départementales « de toutes les parties de l'administration et notamment de celles qui étaient relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publique. » Les préfets ayant été substitués, en l'an vin, aux administrations départementales, ont hérité de cette attribution, à laquelle était attaché le pouvoir réglementaire.

Les arrêtés qu'ils rendent à ce titre ne sont soumis à aucune forme déterminée. Peut-être la loi devrait-elle les obliger à prendre au moins l'avis préalable du Conseil de préfecture, à défaut de celui du Conseil général, qui, ne siégeant pas d'une manière permanente, ne pourrait pas être consulté en toute occasion. Au reste, comme ces arrêtés sont toujours susceptibles, sauf les droits des tiers, d'être rapportés ou modifiés par l'autorité supérieure et par le préfet lui-même, et que les parties intéressées ont le droit de faire des réclamations, les erreurs commises ne sont jamais irréparables.

D'un autre côté, les arrêtés réglementaires des préfets, comme les règlements d'administration publique, ont pour sanction les peines que l'autorité judiciaire applique aux contrevenants, et celle-ci refuse de prêter force aux dispositions par lesquelles un préfet aurait excédé la limite de ses pouvoirs ou méconnu les conditions auxquelles la loi en avait subordonné l'exercice.

Indépendamment de cette attribution générale, des lois ont conféré aux préfets, pour des objets et à des conditions déterminés, un pouvoir réglementaire. Ainsi la loi du 1 5 mai 1 81 8 les charge de faire des règlements

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sur les frais de poursuite , en matière de contributions directes. Ces règlements ne peuvent, toutefois, être exécutés qu'après avoir reçu l'autorisation du gouvernement. La loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux charge également les préfets de faire des règlements pour l'exécution de ses dispositions. Mais elle en exige la communication au Conseil général, dont les observations sont transmises au ministre qui approuve le règlement. Enfin, la loi du 3 mai 1844, sur la chasse, confère un droit analogue aux préfets. Les règlements qu'elle leur confie ne sont pas soumis à l'approbation de l'autorité supérieure, mais ils ne peuvent être rendus que sur l'avis du Conseil général.

Parmi les magistrats investis du pouvoir réglementaire, les maires occupent la place la moins élevée, mais non la moins considérable. Chargés « de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité et de la tranquillité dans les rues» lieux et édifices publics (loi du 1 3 décembre 1789), » il sont, pour tout ce qui se rapporte à ces objets essentiels, les législateurs de la commune. Leur droit est inhérent à leurs fonctions mêmes ; seulement quand les arrêtés qu'ils rendent ont un caractère réglementaire, et doivent par conséquent embrasser le présent et l'avenir, l'exécution en est suspendue pendant un mois, pour que l'autorité supérieure, à qui les maires sont tenus de les communiquer, puisse, si elle le trouve convenable, en prononcer l'annulation ; précaution sage à l'égard de fonctionnaires qui ne présentent pas toujours les garanties de capacité et d'instruction nécessaire à cette partie si importante de leur ministère.

Le droit d'annulation réservé à l'autorité supérieure et le contrôle indirect de l'autorité judiciaire, qui ne prête force qu'aux arrêts rendus dans les limites de la loi, sont les seules garanties établies à l'égard des maires. Aucune forme ne leur est tracée ; aucun conseil ne les éclaire. Quelques-uns consultent officieusement le conseil municipal ; le plus grand nombre s'en abstient ; nul n'y est tenu. L'avis de ce conseil paraîtrait utile dans tous les cas, bien qu'on ne puisse se dissimuler qu'il en est où cette délibération préalable serait de nature à créer quelques difficultés. Dans plusieurs pays, ces sortes d'arrêtés sont pris par le conseil municipal lui-même ou par l'assemblée qui en tient lieu. D'ailleurs, il est bon, en général, que l'administration agisse, autant que possible, de concert avec ceux qui représentent auprès d'elle les vœux et les besoins publics. Cette participation leur donne une connaissance plus réelle des difficultés pratiques que soulèvent les affaires ; elle fait peser sur eux une solidarité qui adoucit les résistances et déjoue souvent les oppositions, en les forçant à s'expliquer.

C'est ainsi que, dans l'État, dans le département, dans la commune, s'exerce le pouvoir réglementaire, moins solennel, moins stable que la loi elle-même, mais atteignant les citoyens dans des intérêts plus nombreux, plus immédiats, plus intimement liés à leurs besoins journaliers et à tous les détails de la vie commune.

. iS.