CHAPITRE II

La direction supérieure de l'administration part du centre, et, sans intermédiaires ou en passant par ceux qui sont placés entre le gouvernement et ses agents secondaires, elle se répand sur tous les points du territoire. Elle est un des instruments les plus énergiques et les moins offensifs de la centralisation, car elle tend à maintenir, autant par le conseil que par l'autorité, l'unité, l'ordre, l'activité commune qui en sont le but et le bienfait. La Cour de Cassation, le Conseil d'État préposés à la conservation de ces intérêts précieux n'agissent que dans des cas spéciaux, quand ils y sont expressément conviés ; plus active, plus constamment éveillée, l'administration centrale est toujours en exercice et incessamment occupée à imprimer le mouvement et à l'entretenir.

Par la loi, par les règlements, sont fondés des services publics. Il devient nécessaire de les organiser, de régler leur marche, leur fonctionnement, de déterminer le nombre des agents qui y seront attachés, d'assigner à chacun son grade, sa fonction, ses devoirs. L'administration y pourvoit d'abord par des décrets ou des arrêtés.

Comme les décrets rendus à cet effet ne doivent recevoir leur application qu'à l'égard de personnes ou de choses qui dépendent de l'administration, ils n'ont

pas besoin d'être entourés des mêmes formalités que les règlements d'administration publique. Ils sont signés par le chef de l'État, qui peut toujours les modifier ou les rapporter, selon les besoins et les circonstances. Cependant; il arrive souvent que la loi pour l'exécution de laquelle ils sont faits, exige qu'ils soient rendus dans la forme des règlements d'administration publique, ou le Conseil d'État entendu, locutions différentes, mais dont la signification est la même. Quelquefois aussi l'administration, bien qu'elle en soit dispensée, juge convenable de consulter le Conseil d'État , afin de profiter de ses avis et de donner au décret plus d'autorité.

Quand l'administration ne croit pas nécessaire de recourir à un décret, de simples arrêtés ministériels organisent les services. Ils ont une autorité suffisante pour tout ce que le ministre serait autorisé à prescrire lui-même, car on ne peut lui refuser le droit d'établir par disposition générale ce qu'il pourrait ordonner successivement et pour chaque cas particulier; mais ils ne présentent pas autant de garanties que les décrets. Les ministres peuvent toujours les rapporter, et se croient permis dy déroger à leur gré. En outre, ces arrêtés n'ont d'autorité que pour le département du ministre qui les a faits, et souvent ils ne durent pas plus longtemps que lui; en général, ils ne reçoivent pas de publicité. On peut d'ailleurs en contester la valeur dès qu'ils ne s'appliquent pas exclusivement à des objets et à des individus qui ne sont pas immédiatement et entièrement sous la main du ministre. Ainsi, un simple arrêté ministériel a réglé le service intérieur

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des prisons, la discipline et le régime des détenus ; cet arrêté, qui contenait les dispositions les plus sages et qui a été exécuté sans opposition, n'excédait pas, peutêtre, les pouvoirs du ministre, mais il en était l'application la plus extrême, et il est permis de penser que les mesures qu'il prescrivait n'auraient rien perdu à être prises par décret, si ce n'est par règlement d'administration publique.

C'est après que la loi a reçu son complément par les règlements d'administration publique, les décrets, les arrêtés d'organisation, que commence la direction administrative proprement dite. Elle concerne soit l'ensemble d'un service, soit une affaire ou un agent particulier; en d'autres termes, elle est générale ou spéciale. Considérons-la sous ces deux aspects.

Les actes que fait l'administration supérieure pour diriger les services publics dans leur ensemble ont pour objet ou l'interprétation de la loi ou l'indication de règles de conduite.

Une loi bien rédigée doit être brève, claire, explicite; mais la brièveté, qui évite les développements secondaires, nuit quelquefois à la clarté même, et la disposition la plus explicite peut encore présenter un sens ambigu. Il faut s'être appliqué à la préparation des lois pour comprendre combien la rédaction en est difficile, malgré le génie de notre langue si simple, si précise, si logique. 11 n'est donc pas de loi qui ne soulève des doutes; quand ces doutes atteignent un droit privé, il appartient aux juridictions de les résoudre, mais les procès doivent être évités, et plus l'administration prévient les plaintes et écoute attentivement les réclamations , mieux elle

accomplit sa mission. D'ailleurs, l'application de la loi ne met pas toujours des droits en question, et quand elle touche seulement à des intérêts qu'aucune juridiction ne défend, nui n'est plus intéressé que le gouvernement à la mettre en harmonie avec la pensée du législateur.

A ce besoin répondent les instructions et les circulaires. Le gouvernement y dépose le résultat de son expérience et de ses études ; il y retrace le véritable esprit de la loi, qu'il a présentée lui-même au Corps Législatif, et dont il connaît le sens pour en avoir suivi la discussion; il la rapproche des précédents dont il possède la tradition et des principes généraux du droit dont il est pénétré.

Quoique, par leur nature, ces sortes d'instructions rentrent dans les pouvoirs en quelque sorte internes de l'administration, l'importance en est telle que l'Assemblée Constituante de 1789 ne dédaigna pas de faire ellemême celles qui étaient nécessaires pour l'exécution de certaines lois, notamment des lois qui fondaient le nouveau système administratif. Elle pensa sans doute que nul ne pouvait mieux qu'elle en révéler l'esprit et en assurer la fidèle application. Les circonstances, la nouveauté du sujet, l'absence d'un gouvernement bien assis, expliquent cette dérogation au partage régulier des attributions ; en effet , dans les temps ordinaires , il n'appartient qu'au gouvernement de faire des instructions interprétatives de la loi , et il ne peut rien émaner du pouvoir législatif qui n'ait la valeur et le titre de loi.

Les instructions ne servent pas seulement à l'interprétation de la loi ; elles ont aussi pour but d'en régler l'exécution. Le ministre fait connaître à ses subor-

donnés les devoirs que la loi leur impose, l'époque où ils doivent les accomplir, les droits dont ils sont armés, et l'usage qu'il convient qu'ils en fassent. Il lève les difficultés qui lui sont signalées, dissipe les incertitudes, corrige les applications vicieuses, empêche les diversités qui porteraient atteinte au principe fondamental de l'unité.

Parfois, la circulaire a un caractère politique. En effet, les lois dont l'exécution est remise au gouvernement ne se refusent pas, malgré leur termes absolus, à une appréciation discrétionnaire. Selon l'état des esprits, les besoins de la société et les circonstances, l'application peut en être tolérante ou rigoureuse. Il est des moments où les lois d'ordre public doivent être appliquées avec fermeté ; il en est où elles peuvent sommeiller, comme l'épée dans le fourreau. Les lois d'impôt elles-mêmes, quelque expresse qu'en soient les dispositions, reçoivent quelquefois des tempéraments commandés par les souffrances des populations, par la dureté des saisons, par l'invasion d'un fléau ; l'administrateur sage et bien avisé n'oublie point qu'il est une âpreté de poursuites qui nuit plus au trésor public qu'elle ne lui profite, et que l'État, comme tout autre créancier , s'expose à tout perdre , s'il ne veut rien concéder. Voilà ce que les circulaires expliquent. L'administration y assume une responsabilité, à laquelle ses subordonnés ne pourraient s'exposer d'eux-mêmes. Elle y remplit son véritable office, celui d'entendre le vœu des populations, et, sans enfreindre la volonté du législateur, d'accéder à ce vœu dans la mesure indiquée par la justice et la politique.

Par les circulaires, l'administration s'attache encore

à partager les institutions utiles qui sont dues au zèle privé des citoyens, et qu'elle prend sous son patronage, sans prétendre les diriger. C'est ainsi que les salles d'asile, les caisses dépargne et les crèches, établissements si dignes à des titres divers d'encouragement et d'appui, ont reçu des circulaires la plus favorable impulsion. On a vu aussi des ministres recommander, par ce moyen, des publications ou des entreprises particulières ; mais il faut que l'intérêt public s'y trouve manifestement engagé, pour qu'un tel moyen d'influence soit accordé à des intérêts privés.

L'autorité des circulaires est purement morale. La loi ne peut en recevoir aucune atteinte : exprimer une opinion, donner une direction, c'est toute leur portée. Elles ne peuvent créer aucune obligation pour les citoyens. Plusieurs arrêts de la Cour de Cassation et du Conseil d'État l'ont expressément décidé. Mais elles lient les agents mêmes de l'administration, sauf le droit qui leur est toujours réservé, de ne point se rendre à une interprétation qui leur paraîtrait erronée, et d'adresser des représentations sur la conduite qui leur est tracée, si leur conscience y résiste.

Lorsque M. François de Neufchâteau quitta pour la seconde fois le ministère de l'intérieur, il fit imprimer le recueil des circulaires qui avaient marqué le cours de ses deux administrations. La publication de toutes les circulaires de ce ministère a depuis été faite par les soins du gouvernement, et continuée jusqu'en 1839. On y trouve les plus précieux documents sur des branches du service public qui composent aujourd'hui trois ministères. Le jurisconsulte, l'administrateur, l'économiste peuvent la

consulter avec fruit. Si le temps a emporté un grand nombre des questions qui y sont traitées, il ne leur a pas ôté leur intérêt historique, et beaucoup d'autres n'ont point cessé d'occuper l'administration.

Il serait très important que, dans chaque branche du gouvernement, on reprît toutes les anciennes circulaires, afin de les coordonner et d'en composer, pour ainsi dire, un corps de doctrine administrative. On ne serait pas arrêté par les obstacles qui s'opposent à la codification des lois et des règlements. Il dépend, en effet, de chaque ministre, de chaque chef de service, de faire, d'abroger, de modifier les circulaires qui le concernent. Cette refonte détruirait une confusion fâcheuse. Les circulaires se succèdent, se remplacent et parfois se contredisent. L'agent qui leur demande une règle de conduite ne la trouve pas toujours clairement tracée , et les contradictions des instructions administratives viennent s'ajouter à celles de lois rédigées avec précipitation et sans vues d'ensemble. Au département de la justice, entre autres, les officiers du ministère public ont reçu, depuis quarante ans, des instructions qui forment une collection dépareillée dans la plupart des parquets, et aussi volumineuse qu'incohérente. Un garde des sceaux avait entrepris de les résumer toutes, en reproduisant avec ordre et méthode ce qui en était encore applicable, mais ccprojet n'a pas eu de suite.

On a longtemps considéré le secret comme une condition nécessaire de la politique, des finances, de l'administration , et même de la justice. Ce préjugé ne règne plus que dans quelques esprits étroits, et l'expérience en a démontré le vice. La publicité a préservé de

la déloyauté la politique, du gaspillage les finances, et de l'arbitraire la justice. Elle n'a pas été moins utile à l'administration, et ses avantages constatés ont contribué à l'étendre. Toutes les circulaires qui ont un caractère général et permanent sont publiées. Les plus importantes paraissent au Moniteur, les autres dans des recueils officiels ou semi-officiels, créés dans le sein des diverses administrations. Par ce moyen, les administrés, informés de la pensée qui préside à l'exécution des lois, peuvent la juger, la discuter; les agents ont sans cesse un guide sous les yeux. Cependant, on comprend que l'administration ne peut rendre toutes ses communications publiques. Qu'elle exprime des craintes sur une disette que fait prévoir l'état de la récolte, sur des signes qui annoncent une épidémie, sur des troubles avantcoureurs d'une insurrection, et qu'elle ordonne, en conséquence, des mesures de précaution ou de sûreté, publier ses circulaires, ce serait jeter la perturbation dans les affaires, inquiéter les populations, et peut-être aggraver le mal au lieu de le conjurer. Mais les circulaires qui doivent demeurer confidentielles sont les moins nombreuses , et les considérations les plus impérieuses peuvent seules motiver une exception, qui n'est le plus souvent que momentanée, à la règle générale de la publicité.

C'est dans les administrations centrales que s'élaborent toutes les instructions des ministres et des chefs des grands services publics. Là sont recueillis les documents parlementaires, les archives administratives, les notions pratiques et d'ensemble que le mouvement des affaires procure chaque jour; là sont réunis en grand nombre des

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hommes laborieux et exercés qui rassemblent les matériaux des circulaires, en discutent les principes, en rédigent le texte et en font rapport au ministre ou au chef qui leur donne le sceau de son autorité; là est le foyer de la direction administrative.

En général, d'après les règles hiérarchiques que nous avons retracées, l'administration centrale correspond avec les chefs placés à la tête des départements ou des autres circonscriptions territoriales, préfets, procureurs généraux, préposés intermédiaires des services spéciaux; ceux-ci, à leur tour, son t. chargés de diriger leurs subordonnés respectifs ; les préfets donnent aux sous-préfets ou aux maires des instructions qui sont imprimées et publiées dans le recueil des actes administratifs que chaque département possède; les procureurs généraux correspondent avec les procureurs de la République, ceux-ci avec les juges de paix ; la même succession de rapport s'établit entre les chefs secondaires des services spéciaux et leurs inférieurs. Ainsi, de proche en proche, la direction* s'exerce, la pensée du gouvernement se transmet et tous les rouagesveçoivent l'impulsion.

Cette impulsion ne consiste pas seulement dans l'enseignement collectif et général dont les circulaires sont les conducteurs ; elle embrasse aussi les affaires spéciales et jusqu'aux moindres détails de l'administration ; elle stimule le zèle, brise les obstacles, combat la négligence, lutte contre les passions locales, impose l'exactitude et défend les intérêts légitimes. A cet effet, les ordres sont donnés, des explications demandées, des états de situation exigés; une surveillance constante s'exerce; les agents sont mandés pour rendre compte de leur conduite ; des

commissaires vont les remplacer et accomplir les obligations qu'ils ont refusé ou négligé de remplir euxmêmes ; des punitions disciplinaires sont infligées. Une correspondance, entretenue sans relâche entre le chef et ses subordonnés, assure l'autorité de l'un et l'obéissance des autres.

Le style et le ton de cette correspondance se modifient avec le temps et avec les hommes. Le laconisme et la rudesse y trahissent les gouvernements et les ministres aux yeux de qui la dureté du langage est un signe de force. On y retrouve la politesse du monde avec ceux qui pensent que l'autorité ne perd rien à observer les règles de l'urbanité, et qu'une volonté ferme n'est pas nécessairement hautaine et impérieuse.

Tels sont les moyens que l'administration emploie pour diriger les affaires publiques et pour en assurer la conduite régulière. Ainsi , le pouvoir réglementaire a complété la loi ou l'a suppléée, la direction administrative a établi les ressorts par lesquels le mouvement se communique et elle les a mis à la disposition de l'État : c'est alors que l'administration entre dans tous les détails de l'exécution relativement aux affaires particulières et aux citoyens qui s'y trouvent engagés. Quelles sont les formes qu'elle suit dans cette partie de ses fonctions? C'est ce que nous allons rechercher.