CHAPITRE III

DES FORMES DES ACTES DE L'ADMINISTRATION RELATIFS A DES AFFAIRES SPÉCIALES OU A DES PERSONNES PRIVÉES.

L'administration est incessamment en contact avec les citoyens, soit pour l'exercice de la police administrative , soit pour l'accomplissement des fonctions qui lui sont remises dans un intérêt général d'ordre et de police , soit enfin pour la gestion des services publics. Les formes de son action varient selon qu'elle agit pour l'un ou l'autre de ces objets.

Pour l'exercice de la police administrative , l'office principal de l'administration est de constater les contraventions et de saisir les juridictions investies du droit de les réprimer. Ses agents dressent des procès-verbaux, les affirment devant un magistrat, si la loi l'exige, et les transmettent aux tribunaux judiciaires ou administratifs.

Ici encore se retrouve cette faculté d'appréciation qui est de l'essence du pouvoir administratif. Si les infractions n'étaient pas constatées à l'égard de tous, si des distinctions personnelles étaient faites, le grand principe de l'égalité de tous les citoyens devant la loi serait violé. L'administration manquerait à ses premiers devoirs si tous ne pesaient pas du même poids dans sa balance; mais elle n'est pas tenue dans tous les cas , à toutes les époques, de déployer la même sévérité. Il lui appartient d'user de tempéraments, par exemple , lorsque la loi est

nouvelle et que ceux qu'elle concerne la connaissent mal et n'ont pas encore contracté les habitudes quelle doit créer. L'administration peut donner d'abord des avertissements amiables et ne provoquer des poursuites que dans le cas où ses conseils sont méprisés. C'est entrer dans les vues du législateur de chercher avant tout le but qu'il s'est proposé et de ne jamais faire sortir de ses prescriptions d'inutiles rigueurs. Les circonstances peuvent au contraire être prises en considération pour motiver une sévérité spéciale. Ainsi, quand des maladies pestilentielles désolent les populations, l'exécution des lois qui intéressent la salubrité est surveillée avec une inflexible activité et aucune infraction ne trouve grâce.

On a demandé quelquefois si l'administration avait le droit de supprimer les procès-verbaux dressés par ses agents et de les soustraire ainsi à l'examen de l'autorité judiciaire. En principe, ce droit ne lui appartient pas. Son mandat expire au moment où celui de la justice commence, par la constatation officielle d'un fait punissable. La question a été ainsi résolue à l'égard des commissaires des chemins de fer qui y avaient donné lieu. D'après la loi, tous leurs procès- verbaux doivent être transmis au procureur de la République, appelé à les apprécier et à requérir ou non une information. Ce magistrat exerce donc un droit d'examen préalable, mais ce droit est de l'essence de ses fonctions, et il l'exerce à un autre point de vue que l'administration, à un point de vue exclusivement judiciaire.

Constater les contraventions est , en cette partie des pouvoirs de l'administration, son principal, mais non pas son seul devoir. Elle a encore, au nom de la sûreté pu-

blique, le droit de prescrire certaines mesures spéciales ou accidentelles. Pour préserver la salubrité , elle ordonne qu'un foyer d'infection sera supprimé ; pour arrêter les progrès d'un incendie, elle ordonne que des constructions seront démolies; pour rendre la circulation libre, elle ordonne que des matériaux placés sur la voie publique seront enlevés. Elle agit ainsi au nom de tous et dans l'intérêt commun. À cet effet, les préfets et les maires prennent des arrêtés qui ne sont soumis à aucune forme spéciale, à l'avis préalable d'aucun conseil. L'urgence résisterait le plus souvent aux délais qu'entraînerait une instruction quelconque. Ces arrêtés sont obligatoires; qui les enfreint ou refuse de les exécuter peut être traduit devant les tribunaux et puni des peines de police.

D'autres pouvoirs sont, dans des intérêts analogues, conférés à l'administration. Des lois trop nombreuses, ont, comme on l'a vu, subordonné à son autorisation préalable l'exercice de certaines facultés (1). Quelquefois elle est autorisée à faire des concessions, en matière de mines, par exemple. En général, elle est tenue, avant de statuer, de remplir des formalités dont l'objet est d'avertir les tiers intéressés, d'appeler le public à contredire, de constater les avantages et les inconvénients de l'autorisation ou de la concession. Si l'importance des droits qu'il s'agit de conférer réclame un examen approfondi, l'avis du Conseil d'État doit être pris. Ainsi , il est exigé pour l'autorisation à donner aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes de première classe, et pour les concessions de mines.

(t) V. titre 11, le chapitre de la Centralisation,

Dans l'exercice de ces pouvoirs, l'administration est investie d'une pleine autorité; elle peut accorder ou refuser. La loi s'en est entièrement remise à sa sagesse. Mais il faut bien se garder de confondre le pouvoir discrétionnaire dont elle jouit, avec le pouvoir arbitraire. Le premier est soumis à des conditions et à des règles. Quand la loi, qui ne peut tout prévoir et tout régler, délègue son droit à un appréciateur plus flexible, plus rapproché des citoyens, mieux constitué pour ne négliger aucun élément de solution, elle entend qu'il n'écoute que la justice et l'utilité publique, et loin de permettre que ces deux bases d'un bon gouvernement soient ébranlées, c'est au contraire pour les maintenir qu'elle se substitue l'administration. Le pouvoir arbitraire, elle le dénie; il est l'ennemi de la règle, l'attribut du despotisme, et ne peut trouver place dans la législation d'une société régulièrement ordonnée.

Au droit de refuser l'autorisation ou la concession, se lie nécessairement celui d'y attacher des conditions; mais il faut que ces conditions soient dictées par l'intérêt même en vue duquel l'administration a été appelée à autoriser ou à concéder. Ainsi, elle prescrit les mesures qui assainiront un établissement classé comme insalubre; elle astreint le concessionnaire de la mine à observer certaines précautions dans l'exploitation. Toute autre condition serait contraire au droit. Il y aurait concussion à exiger une redevance pécuniaire, fût-ce au profit du trésor ; excès de pouvoir h imposer des charges en faveur d'un tiers ou même d'un immeuble de l'État ; violation de la loi à prescrire, même dans l'intérêt public et de l'aveu du concessionnaire, des déroga-

tions au droit public. L'administration est fidèle à cette règle, et quand, dans des vues d'ailleurs fort droites, elle a proposé de s'en écarter, le Conseil d'État l'y a rappelée.

Telle est la forme de l'action administrative dans l'exercice des fonctions qui se rattachent à la police publique. Étudions maintenant la forme des actes relatifs aux services confiés à l'administration, nous voulons parler des actes de gestion, d'intendance, si l'on peut ainsi dire, que nécessitent les propriétés, les revenus de l'État et les transactions qu'il est appelé à faire.

Les grands services publics, et spécialement l'impôt et la comptabilité, ont leurs formes et leurs règles particulières, dont la description ne peut entrer incidemment dans cet aperçu général. Il n'est question en ce moment que des actes qui sont communs à toutes les branches de la gestion administrative.

D'accord avec le pouvoir législatif et sous son autorité, cette gestion s'effectue sans interruption , par les soins de l'administration : disposition et affectation des immeubles, achats nécessités par les besoins de l'État, emploi des objets et des denrées qu'il possède, toutes les opérations enfin qui se rapportent à la fortune publique et au service public sont ou décidées, ou exécutées, ou réglées par décrets, arrêtés, ordres écrits.

Des traités sont passés entre l'administration et des tiers ; il faut faire des contrats, acheter, vendre, louer, entreprendre des travaux, se procurer des draps pour vêtir les détenus et l'armée, du blé pour les nourrir, des fourrages pour alimenter les chevaux, des matériaux pour les routes, les édifices, etc. Comme tous ces actes

sont également faits pour le compte de l'État, et que, divers seulement par leur objet, ils sont intrinsèquement les mêmes, la loi et les règlements les ont soumis à des règles communes.

D'abord l'administration , pour les contrats qu'elle passe, est son propre notaire ; elle leur confère l'authencité : prérogative justement accordée au caractère des agents qui la représentent, à la régularité de sa marche, à la publicité qui entoure ordinairement ses transactions, à la nature enfin des objets dont elle traite. Il est tout simple, en effet, qu'elle n'ait pas besoin de recourir à des officiers publics, institués par elle-même pour suppléer à l'inexpérience ou à l'inattention des parties privées. Seulement, il faut que ses actes soient réguliers, qu'ils émanent de l'autorité établie par la loi pour les souscrire, et, quand une approbation ultérieure est requise, que cette approbation ait été donnée. A ces conditions, l'authenticité est entière, avec toutes les conséquences qui y sont attachées , l'hypothèque , la force exécutoire, etc.

Ce privilège dont jouit l'administration s'explique encore par une autre condition qui lui est imposée, et qui tient à la position exceptionnelle de ses agents. Il y a, en effet, cette différence entre un particulier stipulant pour lui-même et l'administrateur stipulant pour l'Etat, que le premier est convié par son intérêt personnel à exiger les meilleures conditions, à débattre rigoureusement celles qui lui sont proposées, à. ne faire aucune concession non compensée, tandis, que l'autre, par négligence, par complaisance, si ce n'est par collusion, peut donner les mains à des arrangements qui ne sont onéreux qu'au

public. D'un autre côté, la bonne renommée de l'administration fait partie de cet ascendant moral, qui est sa principale force ; et s'il importe qu'elle ne faillisse point, il n'importe pas moins peut-être qu'elle ne soit jamais accusée , soupçonnée même d'avoir failli. Ces graves considérations ont fait admettre, à l'égard des marchés passés par le gouvernement, une règle qu'on a considérée h la fois comme une garantie de la fortune publique et de la réputation des administrateurs. Ces marchés doivent être faits avec publicité et concurrence ; la publicité appelle les offres, la concurrence les fait entrer en lutte.

On doit l'adoption de cette règle au souvenir de marchés qui, à d'autres époques, ont révolté la conscience publique, compromis les finances de l'État, et déshonoré plus encore les ministres qui les signèrent que les traitants qui y trouvèrent une fortune scandaleuse. Le remède adopté a pu mettre un terme à des fraudes honteuses, mais l'État y trouve-t-il tous les profits qui lui étaient promis? Il est permis d'en douter. La concurrence, soit par un effet naturel, soit par suite de concerts illicites, ne fait pas toujours triompher les entrepreneurs qui offrent le plus de capacité, de solvabilité, de moralité ; excessive, elle réduit les prix à un taux tellement bas que les hommes prudents se retirent, et que ceux qui traitent ne peuvent tenir leurs engagements ou s'y ruinent ; insuffisante, elle contraint le gouvernement à payer plus cher que s'il avait traité de gré à gré. Cependant des précautions sont prises pour prévenir ces inconvénients. Selon les cas, l'administration, en dressant k l'avance la liste des concurrents qu'elle admet à entrer en lice , écarte ceux qui ne satisfont pas aux conditions néces-

saires; elle fixe un prix maximum ou minimum, selon que l'adjudication doit avoir lieu au rabais ou à l'enchère ; des cautionnements sont exigés; les concerts coupables qui auraient pour but d'écarter les enchérisseurs , sont poursuivis et punis. Ces précautions corrigent les vices du système de la concurrence , mais elles ne les effacent point. On ne peut nier que des marchés de gré à gré, passés avec discernement, intelligence et probité, procureraient souvent de meilleurs résultats ; mais comment défendre l'État contre l'insouciance ou la fraude de ses agents , contre les défiances d'une opinion malveillante et passionnée , contre les attaques des compétiteurs éconduits?

Heureusement , la règle de la publicité et de la concurrence admet des exceptions nombreuses, que la nécessité commandait. S'il y a urgence , si l'opération exige le secret, si elle réclame des artistes éprouvés , si elle n'a lieu qu'à titre d'essai, si elle porte sur des valeurs trop faibles pour comporter les frais de l'appareil d'une adjudication, si la concurrence est impossible, parce que l'objet du marché est dans une seule main, on autorise le gouvernement à traiter de gré à gré.

Lorsqu'il est procédé par voie d'adjudication , des annonces sont faites et publiées à Vavance; les conditions proposées par l'administration sont énumérées dans un cahier de charges très détaillé , destinç à prévoir tous les incidents dune longue opération. L'administration a raison de prendre toutes ses sûretés, mais elle a souvent le tort d'imposer aux entrepreneurs des conditions très onéreuses, de se réserver à leur égard une latitude très arbitraire, de les rendre ainsi plus exigeants, et d'écarter,

par suite, ceux dont la loyauté se refuse à chercher dans des profits illicites la compensation de ces charges.

Après l'adjudication ou le marché de gré à gré , il appartient à l'administration de veiller à l'exécution des engagements pris envers elle. S'il y est fait infraction , elle applique les clauses pénales insérées dans le marché. S'il s'agit de fournitures en cours de livraison, de travaux en cours d'exécution, la déchéance de l'adjudicataire est prononcée, et une nouvelle adjudication lui donne un successeur. Dans le cas où l'on ne pourrait y procéder, une régie est établie , c'est-à-dire que l'administration exécute elle-même les fournitures ou les travaux , au moyen d'achats directs ou d'ouvriers qu'elle paie et dirige, aux frais de l'entrepreneur en déchéance.

Quelquefois, sans traiter avec les tiers, l'administration a recours à la régie. C'est ce qui arrive quand elle veut faire des expériences, se rendre compte des prix réels d'achat et de main-d'œuvre, ou quand les opérations sont de trop peu d'importance pour réclamer le secours d'un intermédiaire ; mais ces cas sont fort rares : la régie se concilie mal avec les habitudes de l'administration , elle donne lieu à des erreurs et à des mécomptes, et n'offre pas à l'État des garanties suffisantes.