CHAPITRE V

Si Ton examine dans leur ensemble les formes et les moyens d'action dont nous venons de présenter le tableau, il est juste d'en louer la régularité, la méthode, l'ordonnance ; mais en leur rendant cet hommage, on ne peut dissimuler combien l'administration française est lente, embarrassée, chargée de complication. Elle défend les intérêts de l'État, mais à grands frais ; elle sert les citoyens, mais au prix d'une longue attente ; elle atteint son but, mais à travers mille obstacles.

On peut assigner plusieurs causes à ces graves défauts.

Le désir de contrôle et de garantie a été porté à l'excès. On oblige l'administration à recueillir de toutes parts des avis et des renseignements; on la tient dans une tutelle permanente. Chaque jour, les lois instituent des conseils nouveaux et s'ingénient à leur créer des attributions, sans prendre garde à ceux qui existent déjà, sans rechercher s'il est nécessaire d'en augmenter le nombre. Conseils municipaux, conseils d'arrondissement, conseils de préfecture, conseils académiques, conseils généraux, conseils d'agriculture, conseils de salubrité, conseils d'hygiène ; il est telle affaire qui, successivement soumise à toutes ces assemblées, ne peut recevoir une solution, qu'après avoir passé par cette interminable filière. Chacun des avis exigés entraîne des délais, des convoca-

lions, des délibérations, des expéditions de pièces, des correspondances. Ici on exige une expertise, là une enquête. L'administration n'excite que défiance. Sans contredit, il est indispensable qu'elle soit avertie, tenue en respect, défendue contre les ombrages du public, contre ses propres erreurs. Mais les liens dont on la garrotte ne compriment-ils pas ses mouvements, loin de les régler, et de tant de précautions prises ne sort-il pas le plus souvent l'obscurité au lieu de la lumière, une responsabilité amoindrie parce qu'elle est partagée, le doute à la place de l'affirmation, des opinions fausses qui autorisent des décisions injustes, une hésitation qui dicte des termes moyens dont le but est de ménager tout le monde et le résultat ordinaire de ne contenter personne, et enfin une langueur qui paralyse tous les efforts?

L'esprit judiciaire s'est imprégné dans les lois administratives. Il ne faut pas s'en étonner. Longtemps l'administration est restée dans les mains des parlements. Les anciens règlements portent le cachet des habitudes de procédure et de la préoccupation des formes dont ces grands corps ne pouvaient pas se dégager. De nos jours même, les magistrats, les hommes de loi, nombreux dans nos assemblées, y ont, par l'autorité de leurs lumières et de leurs talents, fait prévaloir les mêmes sentiments. Sous leur influence, les matières les plus simples ont été hérissées de notifications, de délais, de recours. Les pratiques du greffe se sont introduites dans l'esprit du législateur.

A ces complications créées par l'esprit judiciaire, viennent se joindre celles qu'a inventées la routine admi-

nistrative ; ce n'est pas assez des formalités légales, on multiplie, comme à plaisir, les travaux des fonctionnaires publics. On les accable de tableaux adresser, de comptes à rendre, de documents à rassembler. Ce qui est demandé à un maire de village, on ne saurait le décrire. Dans ce surcroît d'occupations , les recherches statistiques occupent une place considérable. Ces recherches sont utiles, sans doute; elles profitent à la science et éclairent l'administration; mais elles devraient être circonscrites dans le cercle des faits officiels, authentiques, non contestables et susceptibles de vérification. Interroger, comme on le fait, tous les maires de la République sur des faits insaisissables qu'ils ignorent et dont ils ne peuvent s'assurer , leur demander des appréciations morales qui dépassent l'intelligence du plus grand nombre, c'est s'exposer à donner cours, sous la garantie de l'autorité publique, aux assertions les plus inexactes, et couvrir l'erreur d'un manteau officiel. Dressez donc la statistique judiciaire, celle des prisons, des établissements de bienfaisance, nul n'y contredira ; mais si vous prétendez constater ainsi la production agricole ou manufacturière, indiquer les causes du mouvement de la population, faire des investigations pour lesquelles il n'existe aucune méthode certaine, résoudre enfin les problèmes les plus ardus de la science, vous ne recueillerez que des hypothèses; chacun vous répondra à sa manière et d'après ses idées personnelles, et beaucoup vous tromperont sciemment, dans la crainte que quelque impôt ou quelque mesure vexatoire ne soit le but auquel tendent vos investigations. De ces. innombrables enquêtes statistiques, d'ailleurs, combien

en est-il qui vont mourir dans les cartons et ne voient jamais le jour (1)!

On prodigue la correspondance et les écritures. La signature seule de ces myriades de pièces consume un temps énorme. Président de la République, ministres, directeurs, préfets, ceux qui réunissent en leurs mains des pouvoirs nombreux, sont écrasés de signatures; leur vie entière s'y épuise. Aucun ne peut lire ce qu'on met sous sa plume, et par conséquent la signature n'est qu'une formalité illusoire. Celui, en effet, qui voudrait connaître, même superficiellement, les actes sur lesquels il engage ainsi sa responsabilité, y dépenserait ses jours et ses nuits, et ne pourrait consacrer un instant aux pensées générales, aux études, aux projets de réforme et d'amélioration qui doivent tenir la première place dans

(1) Un décret du 1 er juillet 1852 a organisé des commissions de statistique permanente au chef-lieu de chaque canton. D'après le rapport qui précède ce décret, les commissions de statistique exonéreront les maires de la plus grande part de tâche et de responsabilité que leur imposait la réunion des éléments de la statistique officielle; elles pourront les aider à recueillir ceux de ces éléments que fournissent les registres de l'État civil, elles seront encore pour eux d'utiles auxiliaires dans les opérations des dénombrements qui se font tous les cinq ans. Si l'on obtient de ces commissions les services qu'on en attend, elles seront très utiles. Nous avons remarqué dans ce rapport un légitime hommage rendu au gouvernement parlementaire : « Le régime de publicité et de discussion, y est-il dit, qui est la conséquence du gouvernement parlementaire, devait donner sous la Restauration une vive impulsion aux recherches statistiques. Il devenait nécessaire, en effet, pour le gouvernement obligé de soumettre ses projets de loi à la sanction des deux assemblées législatives, de les motiver fortement par une étude consciencieuse des faits.» Nous souhaitons que les nouvelles commissions de statistique et le Conseil d'État procurent, sous le régime qui a remplacé le gouvernement parlementaire, des avantages égaux.

l'esprit des hommes publics investis d'une autorité élevée (1). Bien autre est la condition des ministres dans un pays où cette administration paperassière est inconnue. Un jour, un ami de M. Canning, allant lui faire visite au moment d'une grande lutte parlementaire, le trouvait occupé à lire Horace pour se délasser l'esprit, En semblable occasion, sous notre régime parlementaire, on aurait trouvé un ministre donnant des signatures pour vider ses portefeuilles. Aujourd'hui que les ministres, étrangers aux assemblées, sont descendus au rang de simples chefs de service, leurs loisirs sont plus grands, mais point assez encore pour faire face à tous les devoirs que leur impose un système administratif si compliqué.

Pour la moindre difficulté , l'instruction d'une affaire est suspendue ; les pièces sont renvoyées, des explications demandées, de nouvelles formalités prescrites. Une lettre accompagne la plus simple transmission. Toute lettre est écrite par un commis, qui la soumet au chef ou souschef, expédiée ensuite par un autre employé et envoyée à la signature. On croit nécessaire de garder minute de toutes les dépêches; de là, d'innombrables copies. Si le chef de l'État doit signer, il en est fait une pour lui, une autre pour l'agent qui sera chargé de l'exécution , une troisième pour les archives. Le résultat le plus certain de cette multiplication de papiers est que tout classement devient impossible, et qu'à force de tout conserver, on ne retrouve rien .

Aux divers échelons administratifs , les mêmes choses

(1) a Je ne sais où l'on en serait, si Von ne prenait jamais trois heures pour réfléchir.» (Lettres de Mirabeau au comte de Lamarck du 14 mars 1791.)

se passent. Chaque bureau est un atelier d'écritures. La lettre du ministre est envoyée aux préfets ; elle donne lieu, dans l'intérieur de la préfecture, puis à la souspréfecture, à des opérations semblables. Elle passe aux agents extérieurs chargés de l'exécution ; ceux-ci se livrent à une nouvelle correspondance. Par suite de ces procédés, il a été constaté que le nombre des lettres administratives écrites de fonctionnaire à fonctionnaire , et à ce titre franches de port, s'élève à 1 6 millions par an (1), soit 43 mille environ par jour, y compris les jours fériés , et sans compter les lettres écrites par des fonctionnaires à des particuliers, lesquelles ne jouissent" pas de la franchise. C'est ainsi que le temps se perd, que les dossiers s'enflent et que des légions de commis deviennent nécessaires.

On se ferait difficilement une idée des lenteurs qui résultent de cette organisation , et des précautions minutieuses qui viennent encore les prolonger. Une pièce arrive au ministère ; le secrétaire général l'arrête au passage pour l'enregistrer. Transmise ensuite dans la division qu'elle concerne, elle y est enregistrée de nouveau. Un temps considérable se perd dans le voyage des dossiers. Il faut calculer par mois, si ce n'est par année, la durée d'une affaire qui doit être renvoyée dans les départements, adressée à une commission ou au Conseil d'État, ou sortir de toute autre façon d'un ministère ou d'une division ,

(l) 16,363,5G0 lettres en 1843 ; elles pesaient 980,000 kil., c'est-àdire, d'après le poids moyen des lettres des particuliers , autant que 130,529,450 lettres simples. (V. Rapport de M. Chégaray à la Chambre des députés sur la réforme postale, séance du 3 juillet

pour recevoir un complément d'instruction. La rédaction, l'expédition, la signature, confiées à des mains différentes, sont autant d'étapes où la moindre lettre vient successivement s'arrêter. La signature surtout se fait souvent attendre pendant de longs jours. Les pièces qui y aspirent vont s'engouffrer dans d'énormes portefeuilles , où elles demeurent jusqu'à ce que l'heure de la délivrance ait sonné pour elles.

Les communes, les particuliers qui ne peuvent se plier à ces lenteurs finissent par ne plus prendre souci de l'administration ; on passe outre, et on la laisse délibérer gravement sur des questions qui sont résolues en fait. Plus d'une fois, on l'a vue examiner encore si une construction serait autorisée, une rue ouverte, longtemps après que la dernière pierre avait été posée ou que le public circulait librement. Voilà où conduit l'abus des écritures et la longueur des formalités.

Nous avons indiqué ailleurs les réformes qui doivent être introduites dans le système de la centralisation, pour obvier à quelques-uns de ces inconvénients si fâcheux. Le décret du 25 mars \ 852 qui a chargé les préfets de statuer sur beaucoup d'affaires , précédemment déférées au gouvernement central, aura pour résultat de simplifier considérablement les complications administratives et, sous ce rapport, il mérite d'être approuvé. Nous en avons déjà parlé (1).

Il est d'autres mesures indépendantes de la centralisation : des formules imprimées d'avance pour tout ce qui est de pure forme, des signatures données par bordereaux

(1) Voir le chapitre de la Centralisation.

pour tout ce qui n'est pas susceptible de vérification, de simples annotations au lieu de copies, des transmissions faites par un ordre écrit en marge au lieu de lettres, d'autres simplifications encore qu'il serait facile d'adopter, corrigeraient des habitudes créées sans doute par des commis inutiles, qui voulaient se donner quelque chose à faire. Il est juste de dire que quelques ministres sont entrés dans cette voie. Il importe que leur exemple soit suivi, et qu'en dépit de la routine et des résistances des bureaux, la réforme s'étende à tous les services publics.

Il faudrait donner plus aux rapports personnels et directs. Rien n'est plus trompeur que l'administration assise et toujours armée d une plume. Trop souvent, celui qui a envoyé une lettre croit que son devoir est accompli, et qu'un acte ordonné est un acte fait. Le commandement ne vaut que par l'obéissance qu'il obtient. Il n'y a donc de bonne administration que celle qui voit par ses yeux , qui se montre et qui parle. A la vérité, il faut plus de soins, plus d'activité , plus d'efforts, et à écrire beaucoup on gagne d'être jugé sur les moyens plus que sur les effets. Il est vrai aussi que le défaut d'indemnités spéciales empêche, non moins que la masse des travaux sédentaires imposés par le régime actuel, que les délégués de l'administration ne s'exposent à la perte de temps et aux dépenses qu'occasionnent des déplacements fréquents ; mais ces obstacles peuvent être levés. Déjà, l'augmentation considérable des traitements des préfets et dessouspréfets leur fournit des ressources. Aucune dépense ne serait plus utile que celle qui réduirait le nombre des correspondances, et permettrait, entre les citoyens et les administrateurs, des rapports plus fréquents, et ces rap-

ports mêmes auraient pour résultat nécessaire d'abréger les travaux de cabinet.

En Angleterre, dans les rares 'administrations que le service de l'État a fait constituer, on procède avec bien plus de simplicité qu'en France. Ce qui se passe à la douane de Londres peut être cité comme exemple. Un particulier réclame; il apporte sa demande, et reçoit en échange un bulletin portant le numéro d'ordre dont elle a été marquée, avec invitation de se représenter le lendemain. La demande est soumise sur-le-champ à un comité (board) qui siège en permanence. S'il est besoin de prendre l'avis de quelque agent extérieur, elle lui est communiquée sans délai ; il écrit son avis en marge et la rend. Le comité en délibère sans désemparer. Dès le lendemain, le réclamant peut se représenter; il produit son bulletin et reçoit sa demande même, sur laquelle est consignée la décision prise. Point de correspondance, de minute, d'expédition, et par conséquent point de temps perdu. Aussi deux employés suffisent aux travaux d'ordre que nécessite ce travail, et, chaque année, 14,000 affaires sont ainsi expédiées (1). C'est ainsi qu'on agit dans un pays qui, si attaché qu'il soit aux habitudes juridiques, apprécie avant tout la valeur du temps et les inconvénients des formes inutiles.

Si l'on comparait les procédés de Fadministration publique avec ceux des administrations privées, cellesci fourniraient également des exemples dignes d'être imités. L'industrie particulière se garde bien d'adopter des usages qui causent tant de lenteurs et de dommages.

(1) V. BaiUy, Finances du Royaume-Uni, 1. 1, p. 39.

Il est telle direction de chemin de fer, de canaux, tel banquier, tel notaire, tel avoué qui, avec un petit nombre d'auxiliaires, fait plus d'affaires que les grandes administrations publiques où, auprès d'employés consciencieux, modestes, actifs, dévoués à leurs devoirs, il en est tant qui viennent chaque jour donner à un travail stérile les heures qu'ils ne dépensent point en distractions oisives.

Notre administration ressemble à ces vieilles armées qui ne pouvaient faire un pas sans tratner à leur suite un lourd et embarrassant attirail, qui s'astreignaient aux lois d'une stratégie timide et méthodique, et s'exposaient plus volontiers presque à perdre une bataille, qu'à la livrer contrairement aux règles reçues.

Ces vieilles pratiques n'existent plus. Les mouvements ont été simplifiés, les transports allégés ; on poursuit le succès, sans trop se soucier des théories de l'art.

Les procédés de l'administration provoquent une réforme analogue. Qu'elle devienne plus rapide, moins formaliste, et, si l'on peut ainsi parler, plus mobile; il n'en résultera aucune atteinte à ce qui fait la force et la nécessité de la centralisation, et l'on maintiendra l'unité sans violence, l'ordre sans suspension du mouvement, et la hiérarchie sans lenteur.

Pages.

TITRE PREMIER.— De la place que l'Administration occupe

dans le système de nos institutions.... 1