POLICE RELATIVE A LA SALUBRITÉ

Les mesures de salubrité sont principalement du ressort de l'autorité municipale ; elles dépendent tellement des lieux et des circonstances et comportent une si grande variété, que la loi doit presque toujours s'en remettre au pouvoir le mieux placé pour connaître les besoins publics et pour discerner les meilleurs moyens d'y satisfaire. C'est donc à l'autorité municipale qu'il appartient de faire disparaître toutes les causes d'insalubrité, d'assurer le libre écoulement des eaux, de régler les conditions auxquelles seront assujettis les fosses, les dépôts d'immondices, etc. C'est elle qui, en faisant construire des abattoirs, interdit les tueries particulières, qui surveille les marchés, qui élève des fontaines, qui prescrit enfin toutes les précautions exigées par l'intérêt de la santé publique.

Mais indépendamment des mesures diverses que réclame l'état particulier de chaque commune, et il est des nécessités tellement générales que la loi ou les règlements d'administration publique ont dû s'en occuper. Le pays tout entier éprouvant les même besoins, il était du devoir du législateur ou de l'administration de prescrire des dispositions applicables à toutes les parties du territoire. A cet ordre de mesures appartiennent celles qui concernent, dans les communes rurales, les

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cours d'eau et les dessèchements, et, dans toutes les communes, mais principalement dans les villes, celles qui sont relatives aux établissements insalubres ou incommodes et aux logements insalubres. Essayons d'en présenter l'analyse.

Les propriétaires riverains des cours d'eau non navigables ni flottables, sont«tenus d'en opérer le curage, conformément aux règlements et aux usages locaux. L'intérêt de l'agriculture et celui de la propriété s'accordaient avec l'intérêt de la salubrité pour rendre cette obligation nécessaire. Les frais de curage sont répartis entre les ayants droit, en proportion de leur intérêt, et le devoir de l'administration et de veiller avec soin à l'accomplissement d'un devoir si essentiel, et de faire faire d'office les travaux que les propriétaires refuseraient ou négligeraient d'effectuer eux-mêmes.

Les marais nuisent à la salubrité de l'air parles vapeurs pestilentielles qui se dégagent sans cesse de leurs eaux croupissantes ; ils causent des maladies dangereuses et portent ainsi les plus graves atteintes à la santé publique. L'agriculture est en outre privée de terrains très considérables, intérêt qui pourrait ne pas suffire pour motiver les mesures ordonnées par là loi, mais qui en prouve d'autant plus la légitimité.

Il y a donc utilité publique à ce que les dessèchements aient lieu. Mais le plus souvent le nombre des propriétaires à qui un marais appartient par portions, leur mauvaise volonté, leur insouciance, le défaut d'accord, l'absence des capitaux nécessaires créent des obstacles qui ne peuvent être aplanis que par le pouvoir public. L'administration intervient et a le droit d'or-

donner les dessèchements « qu'elle croit utiles ou nécessaires. » Les dessèchements sont exécutés par FÉtat ou par des concessionnaires. Les propriétaires de marais obtiennent toujours la préférence, s'ils acceptent les conditions de la concession. Dans le cas contraire, la concession a lieu en faveur des entrepreneurs dont la soumission est jugée la plus avantageuse parie gouvernement ; à conditions égales, les soumissions faites par des communes propriétaires, ou par un certain nombre de propriétaires réunis, sont préférées. Il est formé un syndicat entre les intéressés, à l'effet de nommer des experts. Les terrains des marais sont évalués avant, puis après les travaux de dessèchement, et la plus-value résultant de ces travaux est partagée dans les proportions déterminées par l'acte de concession. Les propriétaires se libèrent de l'indemnité mise h leur charge par l'abandon d'une portion relative du fonds, évaluée sur le pied de la dernière estimation, ou, s'ils le préfèrent, par la constitution d'une rente sur le pied de 4 p. 0/0. Si le dessèchement a été exécuté par le gouvernement, sa part dans la plusvalue ne peut excéder les dépenses qu'il a faites. Telle est l'économie générale de la loi sur les dessèchements, loi dont l'exécution a soulevé d'innombrables difficultés, qui, sans satisfaire les propriétaires, a découragé les entrepreneurs, et que depuis longtemps on étudie, dans les conseils du gouvernement et dans les assemblées, pour en préparer la réforme. Il est peu de questions qui offrent une aussi grande importance, car on calcule qu'en France 800,000 hectares de terre sont enfouis sous les eaux, au grand dommage de la salubrité pu^ blique et de l'agriculture ; mais il est aussi peu de lois

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qui engagent des problèmes plus délicats, par la nécessité de concilier les droits de la propriété avec les justes prétentions des entrepreneurs qui la transforment et lui attribuent une valeur nouvelle- La législation relative aux « établissements dangereux, insalubres et incommodes, se rapporte, ainsi que le prouve cette dénomination, à la fois à la sûreté, à la salubrité et au bien-être des citoyens. La plupart des mesures prescrites en vue de l'utilité publique et qui constituent Fensemble des lois de police, présentent ainsi un caractère mixte ; et si, pour les exposer avec clarté et dans un ordre logique, il est souvent nécessaire d'en former des catégories distinctes, cette classification n'est jamais rigoureuse. Comme le but principal des dispositions dont nous allons parler est la salubrité publique, nous avons cru devoir les placer ici; mais il est à peine besoin de faire remarquer que les diverses matières qui composent le domaine de la police ne sont ainsi classées qu'en raison de leur caractère dominant, et n'en conservent pas moins leurs traits presque toujours complexes.

Certains établissements industriels sont de nature à altérer ou à incommoder la santé des hommes et des animaux domestiques, à compromettre la sûreté des habitations, à nuire aux récoltes et aux fruits de la terre ou aux productions artificielles. « Il est de première nécessité, disait l'Institut consulté en l'an xfii par le gouvernement , qu'on pose des Umites dans lesquelles le manufacturier puisse exercer son industrie sûrement et librement, et qui garantissent au propriétaire voisin qu'il n'y a danger, ni pour sa santé, ni pour les produits

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de son sol. » Tel est le principe sur lequel repose la loi relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes.

' La liberté du travail est la règle ; les dispositions qui y portent atteinte ne peuvent être que l'exception ; d'où il suit d*abord que les mesures restrictives de la loi ne peuvent s'appliquer qu'à des établissements spécialement classés à cet effet, et que tous ceux qui n'ont pas été l'objet de cette désignation, restent sous l'empire du droit commun. Mais comment le classement est-il ordonné? Dans l'état actuel de la législation, un simple règlement d'administration publique suffit. Cette législation, en effet, a pour base un décret rendu par TEmpereur le 1 5 octobre 1 81 0, à l'époque où il avait usurpé la puissance législative. Une première liste des établissements atteints par le régime exceptionnel est annexée à ce décret, et depuis on a cru pouvoir, dans la même forme , ajouter successivement à la liste tous les établissements qui ont paru devoir être soumis au même régime. Il semble toutefois que la loi seule devrait placer les industries sous des entraves parfois très onéreuses.

Il est formé trois classes des établissements dangereux , insalubres ou incommodes , et ces trois classes se rapportent à peu près à ces diverses dénominations.

La première comprend les établissements qui doivent être éloignés des habitations. Ils ne peuvent se former qu'en vertu d'une autorisation donnée par le chef de l'État, en conseil d'État, après affiches,* information 4e commodo etincommodo et avis des hommes de l'art, des Conseils de salubrité et des autorités locales.

Dans la seconde classe sont placés les manufactures et

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ateliers « pour qui réloignement des habitations n'est pas rigoureusement nécessaire, mais dont il importe néanmoins de ne permettre la formation qu'après avoir acquis la certitude (jue les opérations qu'on y pratique sont exécutées de manière à ne pas incommoder les propriétaires du voisinage, ni à leur causer des dommages. » L'autorisation est accordée par le préfet, après l'accomplissement des mêmes formalités que celles qui sont exigées par la première classe. L'arrêté du préfet, par une de ces anomalies que nous avons déjà signalées (1), peut être déféré au Conseil d'État par la voie contentieuse.

De la troisième classe dépendent les établissements qui peuvent, dans tous les cas, être placés sans inconvénient auprès des habitations, mais qui doivent rester soumis à la surveillance de l'administration. On. recueille les mêmes avis que pour les établissements des deux premières classes, mais sans affiches, ni enquête. L'autorisation est accordée à Paris par le préfet de police, et dans les départements par le sous-préfet , qu'une ordonnance du i 4 janvier 1 81 5 a fort irrégulièrement substitué au maire, désigné par le décret de 1810. En cas d'opposition, le conseil de préfecture statue, sauf recours au Conseil d'État.

L'autorisation peut, si les conditions ne sont pas remplies, être retirée dans des. formes peu différentes de celles qui ont été suivies pour l'accorder.

Quels sont à l'égard des voisins les effets de l'autorisation? Si les voisins éprouvent un dommage, peuvent-

ils réclamer des indemmités? L'affirmative n'est pas douteuse. Mais le Conseil d'État a décidé que ces indemnités ne pouvaient être accordées que pour le dommage matériel occasionné par l'établissement autorisé, et point pour la dépréciation ou moins-value qui résulterait de ce voisinage. La Cour de Cassation a jugé au contraire que le droit à une indemnité était ouvert dans tous les cas, et son opinion nous paraît la plus conforme à la logique et aux règles de l'équité.

Nous avons présenté ces détails un peu longs pour montrer combien la législation relative aux établissements insalubres est confuse et incohérente. Elle crée des compétences exceptionnelles, confond le contentieux avec l'administration pure, et, après avoir soulevé des difficultés qui touchent aux droits mêmes de la pmpriété, elle les laisse indécises ; mais ce sont les moindres objections qui peuvent lui être faites. Il en est une qui domine toutes les autres, et nous devons au moins l'indiquer.

Si l'autorisation accordée aux établissements insalubres les mettait à Tabri du recours des propriétaires voisins, on en comprendrait l'utilité. Mais la loi ne pouvait pas consacrer une immunité si exorbitante ; par conséquent, en cas de dommage causé à autrui, le propriétaire est tenu à des réparations. Il ne jouit donc pas de la sûreté et de la liberté que l'Institut, dans l'avis de Tan xiii, voulait lui donner. Les nombreux procès engagés à l'occasion des établissements classés, prouvent en outre que les yoisins n'obtiennent pas non plus let> garanties qu'on leur promettait. On se demande quelle est en cet état l'utilité de l'autorisation. L'établissement

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ne cause-t-il aucun dommage, quel besoin de Tautoriser? Nuit-il aux voisins? Pourquoi ne pas s'en rapporter à ceux-ci, qui pourront obtenir des tribunaux les indemnités légitimes, indemnités dont l'effet nécessaire sera d'empêcher les établissements qui, trop dommageables pour les propriétés voisines, seraient interdits par l'administration, ou de contraindre les autres à s'imposer d'eux-mêmes les conditions qu'elle leur dicterait ?

L'inconvénient du régime actuel est d'apporter des entraves à l'industrie, de tromper les voisins qui pensent souvent que l'autorisation donnée à l'établissement les prive du recours en indemnité, et d'immiscer l'administration dans les intérêts privés.

On {leut opposer à la législation française sur cette matière celle de plusieurs pays où l'industrie n'est pas moins développée, ni la propriété moins protégée, et où la loi ne contient aucune disposition du même genre. L'industriel et le propriétaire usent chacun de leur droit, sous la condition commune à tous les pays, parce qu'elle est le droit naturel, de ne point nuire à autrui ; en cas de contestation, les tribunaux prononcent. Ce système est bien plus simple et bien mieux approprié aux besoins divers qu'il a pour résultat d'accorder.

Quelques objections du même genre pourraient être dirigées contre la loi récente ( 1 3 avril 1850) qui a été rendue pour l'assainissement des logements insalubres ; mais des considérations d'humanité et la gravité des faits douloureux qui l'ont rendue nécessaire, suffisent à la justifier.

L'état déplorable d'un grand nombre de logements occupés par la majeure partie des pauvres et des ou-

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vriers, surtout dans les villes industrielles, avait depuis longtemps préoccupé Topinion publique et servi de texte à des plaintes si fondées, que l'esprit de parti lui-même pouvait à peine les exagérer. Des malheureux étaient entassés dans des maisons garnies où les lois de la salubrité n'étaient pas moins offensées que celles de la décence et des mœurs. Dans les logements ordinaires, des caves malsaines, des chambres où Tair même manquait, étaient affectées à Thabitation des hommes. D'indignes spéculateurs tiraient loyer des espaces les plus étroits, les moins disposés pour recevoir les familles entières qui s y abritaient. L'abus était cruel, et l'humaoité sollicitait un remède immédiat.

La loi n'a pas voulu remettre à l'administration centrale les pouvoirs qu'elle organisait; c'est au conseil municipal qu'elle les à confiés. Une commission est nommée par ce conseil, lorsqu'il en a déclaré la nécessité par délibération spéciale, à l'effet de rechercher et d'in- . diquer les mesures indispensables pour assainir les logements insalubres , mis en location , ou occupés par d'autres que le propriétaire, l'usufruitier ou l'usager. Sont réputés insalubres les logements qui se trouvent dans des conditions de nature à porter atteinte à la vie ou à la santé de leurs habitants. Dans la commission doivent nécessairement entrer un médecin et un architecte ou tout autre homme de Fart, ainsi qu'un membre du bureau de bienfaisance et du conseil des prud'hommes, si ces institutions existent dans la commune. Après le rapport de la commission, qui doit visiter les lieux et faire ses propositions, le conseil municipal détermine : 1 les travaux d'assainissement et les lieux où ils devront

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être exécutés ; 3° les habitations qui ne sont pas susceptibles d'assainissement. Un recours est ouvert aux intéi'essés, contre ces décisions, devant le conseil de préfecture.

Si des travaux peuvent assainir l'habitation, le propriétaire est tenu de les exécuter dans le délai qui lui est imparti, sous peine d'amende dans le cas où le logement continuerait d'être occupé par un tiers. L'amende , en cas de persistance du propriétaire, peut être portée jusqu'au double de la valeur des travaux ordonnés.

S'il est reconnu que le logement n'est pas susceptible d'assainissement, l'autorité municipale peut en interdire provisoirement la location pour l'habitation. L'interdiction absolue peut être prononcée par le conseil de préfecture.

Telles sont les principales dispositions de cette loi qui nous parait avoir concilié avec sagesse et discernement les divers intérêts qu'elle était appelée à régler, et qui a le mérite de s'adresser non au gouvernement, mais au pouvoir municipal.

C'est ainsi que nos lois veillent sur la salubrité publique. Dans les campagnes, le curage des cours d'eau et les dessèchements ; partout, et particulièrement dans les villes, les mesures relatives aux établissements dangereux, insalubres et incommodes et aux logements insalubres, sont les principaux monuments de leur sollicitude ; le reste, comme nous l'avons dit, est presque exclusivement du ressort de l'autorité municipale, investie à cet égard de pouvoirs étendus, dans l'exercice desquels l'autorité judiciaire, appelé à donner une sanction aux arrêtés rendus, lui a toujours prêté une assistance éclairée.