DES AUTORITÉS PRÉPOSÉES A LA POLICE

Le principe qui doit présider au choix des autorités * préposées à la police a déjà, été indiqué (1 ), et ce principe est consacré dans les lois.

Comme on l'a vu, la police municipale et rurale appartient aux maires. « Ces fonctions, dit M. Henrion de Pansay, sont de l'essence du pouvoir municipal et elles dérivent de sa nature, ce qui nous conduit nécessairement à cette conséquence que la police immédiate des communes appartient aux officiers municipaux, à l'exclusion de tous les autres fonctionnaires. »

Au-dessus des maires, les préfets, en vertu des pouvoirs inhérents à leurs fonctions, sont préposés à la surveillance et peuvent même, en certains cas, prendre des arrêtés sur les matières de police (2). Ils relèvent nécessairement à cet égard des ministres.

A plusieurs reprises, un ministre a été spécialement chaîné de la police. C'est au Directoire qu'on doit la première création de ce ministère. Une loi du 12 nivôse an VI l'institua « pour centraliser l'action de la police et établir une surveillance rigoureuse qui déconcertât les factions et déjouât les complots liberticides.» 11 fut supprimé, sous le Consulat, par arrêté du 28 fructidor an x

(1) Voy. t. [•% pag. 50.

(2) Voy. t. [•' pag. 314.

164 ETUDES ADHINISTRÀTIYES.

et rétabli par un décret da 21 messidor an xii, le jour même où un autre décret réglait la formalité du serment à prêter au nouvel empereur; la Restauration le maintint sous le titre de direction générale, indépendante du ministère, et le supprima au moment de Tavénement du ministère Dessole le 29 décembre 1818. Son existence rappelle ainsi les coups d'État du Directoire, la dictature de l'Empire et les jours mauvais du commencement de la Restauration. Malgré Fagitatibn des temps, les troubles populaires et les attentats des factions, le gouvernement de 1 830 ne le rétablit point.

Un décret du 22 janvier 1 852 a créé de nouveau un ministre de la police générale. Nous le considérerons seulement dans ses rapports avec l'administration.

La police est si intimement mêlée à toutes les branches du service public que l'on conçoit diflScilement qu'elle en soit détachée pour former à elle seule un département ministériel. Le ministre préposé à ce service ne peut avoir et n'a, en effet, pour intermédiaires habituels que les préfets ; ceux-ci se trouvent ainsi en rapports obligés , dans une foule de cas, avec deux ministres, celui que l'affaire concerne et celui de la police générale , d'où résultent des complications, des instructions souvent contradictoires et de sérieuses difficultés d'administration.

Des inspecteurs spéciaux ont été créés pour représenter, dans les départements, le ministre de la police; autre source d'embarras intérieurs. Si les préfets sont subordonnés à ces inspecteurs et tenus d'exécuter leurs injonctions, que devient l'autorité de l'administration centrale dont ils doivent, avant tout, suivre les instructions et dont ils ont pu recevoir d'autres ordres ? Que

DU MINTSTERE DE LA POLICE. 16i)

devient leur responsabilité? Ces inspecteurs portent d'ailleurs en eux-mêmes et dans leur titre une cause de faiblesse. La police, quand elle se fait accessoirement aux aatres fonctions administratives, est l'attribut naturel des dépositaires du pouvoir et n'éveille point d'ombrages ; isolée, constituée en office unique et séparé, elle excite la défiance. Tous ceux qui ont observé avec attention ce qui se passe chaque jour conviendront de la vérité de cette observation. C'est un des obstacles contre lesquels le préfet de police à Paris est souvent obligé de lutter ; on en peut dire autant des commissaires de police. Il est possible que cette disposition des esprits soit injuste et raal fondée ; mais elle existe et le législateur doit tenir compte même des préjugés publics. La création des inspecteurs de police a provoqué des impressions qui ont préoccupé le gouvernement lui-même. Une circulaire du i 4 février 1 852 les engage en conséquence à « calmer les inquiétudes, à dissiper les préventions qui auraient pu s'élever. » « Si en d'autres temps, y est-il dit, des préventions se sont élevées contre l'institution d'une police générale, c'est, il faut le reconnaître, parce qu'elle avait été détournée de son but essentiellement moral, et qu'en la dénaturant, on l'avait mise au service des passions politiques et privées. »

La nouvelle administration de la police saura-t-elle éviter cet écueil? A cet égard, nous laisserons parler la commission qui a examiné le budget de 1 853 : « Dans l'esprit, a dit le rapporteur, de bien des membres de la commission qui se sont rendus les échos de l'opinion manifestée dans beaucoup de bureaux, le surcroît de dépenses qui résulte de l'établissement du ministère de la

166 ETUDES ADHINISTRATIVES.

police en est le moindre inconvénient. Ce qui les préoccupe, ce sont les complications et les défiances que peut faire nattre cet établissement. Ils craignent que sans attributions bien définies, sans fonctions qui laissent de traces après elles, les agents de cette nouvelle administration ne soulèvent des conflits entre eux et d'autres fonctionnaires qui seront ainsi exposés à perdre une partie de leur influence sur les populations. Ils rendent toute justice à la pensée qui a présidé à cette création, à l'expression dont s'est revêtue cette pensée ; mais ils savent que les institutions ont aussi leur logique; et si la police leur paraît précieuse, lorsque, auxiliaire de l'administration et de l'autorité judiciaire, elle n'a qu'une action secondaire, ils la redoutent lorsqu'elle a le rôle principal. Alors, aux craintes que leur inspire l'importance qu'on lui donne, viennent se joindre les craintes non moins vives que leur fait concevoir l'importance qu'elle voudra se donner. »

On a essayé de relever cette institution en lui confiant une sorte de ministère moral, en lui remettant le soin d'étudier les besoins des populations, les améliorations de toutes sortes que l'intérêt public réclame ; de tenir compte, pour les recommander au gouvernement, des idées utiles et trop souvent enfouies, dit-on, faute d'un moyen de se faire jour ; de sonder les pensées des masses sur les innovations politiques ou économiques jetées dans le domaine delà discussion ou de l'étude; «enfin, on a vu dans cette nouvelle organisation de la police le moyen le plus eflBcacc de faire parvenir sans cesse-au chef de TÉtat la vérité, qu'on s'eflbrce trop souvent de tenir éloignée du pouvoir.»

Un ministre, trois directeurs, neuf inspecteurs gé-

néraux et douze inspecteurs spéciaux sont chargés de ce mandat. On se demande si les délégués déjà institués auprès du pouvoir central n'eu étaient pas investis depuis longtemps, s'ils ne Vont pas rempli, et, à supposer que leur Eèle ait fait défaut, si l'on peut attendre davantage de ce nouveau personnel ; on se demande comment ce petit nombre de fonctionnaires offrira les garanties qu'on I)araît ne pas attendre du préfet préposé à chaque département, du sous-préfet préposé à chaque arrondissement. 11 faut encore observer que les inspecteurs de tous les grades ne correspondent qu'avec le ministre dont ils relèvent ; ce ministre seul est en rapport direct avec le chef de l'État. C'est donc à lui qu'est réservé le privilège de faire parvenir la vérité au chef de l'État. Mais les autres ministres ne méritent-ils pas la même confiance? n'auront-ils pas également le courage de dire la vérité, et les services publics dont la direction leur appartient, ne leur donnent-ils pas des moyens plus réels, plus certains, plus nombreux, de recueillir toutes les informations nécessaires et de les transmettre au premier magistrat de la République ?

Surveiller les complots des ennemis du gouvernement et déjouer leurs tentatives, sans aucun pouvoir extraordinaire, sous l'empire d'une législation qui interdit les arrestations préventives ; assurer Tordre et entretenir la

sécurité dans une ville dont la population, y compris la banlieue, dépasse 1,100,000 âmes, où sont rassemblés plus de 200,000 ouvriers,^ où fermentent les passions les plus désordonnées, où se donnent rendez-vous les bandits les plus dangereux ; maintenir la liberté de la circulation dans plus de 2,000 rues, sillonnées par 60,000 voitures; conjurer tous les éléments de corruption dans un foyer d'industrie qui agglomère sur quelques kilomètres carrés plus de 6,000 établissements insalubres ou incommodes, au sein d'un peuple immense entassé dans d'étroites demeures; faciliter les approvisionnements, favoriser la distribution régulière des choses nécessaires à la vie dans un centre de consommation, où s'engloutissent chaque année 1,450,000 quintaux métriques de farine, 1,100,000 hectolitres de vin, 55,000 hectolitres d'eau-de-vie, 65 millions de kilogrammes de viandes de toute espèce, où se dépensent plus de 6 millions de francs en marée, 12 millions en volailles et gibiers, 1 2 millions en beurres et 5 millions et demi en œufs : tels sont en substance les devoirs importants et délicats du préfet de police.

Il dispose d'un budget qui excède 12 millions; il a sous ses ordres une garde de plus de 3,000 hommes d'infanterie ou de cavalerie, un corps de sapeurs-pompiers de 820 hommes, des bureaux où travaillent, tout le jour et souvent la nuit, près de 300 employés, un service extérieur de commissaires, d'inspecteurs, de sergents de ville, d'agents de tous ordres, qui comprend plus de 2,000 personnes.

Son territoire, peu étendu, n'embrasse que le département de la Seine et les communes de St-Gloud, Sèvres et Meudon ; mais aucune autre portion de la République

ne renferme une population aussi. active, aussi pressée, et ses attributions sont plus complexes, plus nombreuses que celles d'aucun ministre.

Délégué du pouvoir politique, il répond de la sûreté du chef de TÉtat et de son gouvernement ; magistrat, il remplit des fonctions judiciaires, fait constater les crimes, délits et contraventions, et en livre les auteurs aux tribunaux ; administrateur du département, il est chargé des prisons, des mesures relatives aux aUénés, de la police des communes rurales, des secours pour remédier à la mendicité ; dépositaire de Tautorité municipale, il exerce tous les pouvoirs de police qu'elle comporte.

Les attributions déférées par nos lois générales aux préfets des départements et aux maires sont partagées, à Paris, entre le préfet de la Seine et le préfet de police. Dans ce partage, le premier a obtenu ia part la plus brillante : à lui le soin d'encourager les arts, de soutenir par de grands travaux des milliers d'ouvriers, de secourir l'indigence, de répandre l'instruction, de présider à l'organisation des milices citoyennes. Il occupe le palais de la dté, aussi somptueux que magnifique ; il reçoit le chef de l'État dans les fêtes que lui donne la capitale ; il le harangue, au nom de la ville, à la tête du corps municipal ; il est le maître des cérémonies de la vieille bourgeoisie parisienne, son intendant, son architecte. Il attache son nom à des établissements nouveaux et le fait bénir pour des créations d'utilité publique dont il est l'exécuteur souvent passif.

Au préfet de police, au contraire, les attributions les plus pénibles, toutes les mesures de rigueur, l'administration des prisons, l'arrestation des prévenus, le trans-

i70 ÉTUDES ADMINISTRATIVES.

fèrement des condamnés. En butte aux préventions haineuses d'une opinion aveugle et ignorante, pour qui la police est un ennemi et non un protecteur, il n'obtient jamais que des succès négatifs, oublié si le calme règne, attaqué, compromis, si quelque désordre éclate. Son triomphe est dans la sécurité publique, bien précieux que la foule est heureuse d'obtenir, mais qu'elle juge d'autant plus simple et naturel qu'elle en jouit davantage ; il vit entouré de détenus, de gendarmes, d'agents de l'ordre le plus infime; sa demeure est d'un aspect sombre et triste : tout enfin semble conspirer pour lui donner un rang secondaire dans la hiérarchie des pouvoire municipaux et pour dépouiller son titre de l'éclat et de la grandeur. Cependant, si l'honneur est le prix du péril et grandit avec lui, si la dignité d'une fonction doit se mesurer sur les services qu'elle est appelée à rendre, le préfet de police est le premier magistrat de la capitale. Paris, privé des avantages que lui procure l'administration du préfet de la Seine, languirait dans un douloureux abaissement, il cesserait d'être à la tête du monde civilisé, toutefois il survivrait encore à sa splendeur perdue ; mais Paris, en proie à tous les maux qu'éloigne une police infatigable et vigilante, périrait bientôt dans les convulsions de l'anarchie.

La préfecture de police a été créée en 1800. Alors, pour la première fois, l'administration de Paris obéit à une direction simple et vigoureuse. En 1789, disséminée entre le lieutenant-général de police, le prévôt des marchands, les échevins, la chambre des bâtiments, le bureau de finances et même le parlement, elle manquait d'ensemble et d'unité; la confusion régnait dans son

sein ; un partage obscur d'attributions mal définies engendrait des luttes incessantes. En 1790, TAssemblée Constituante avait, comme on Ta vu, désarmé le pouvoir. Le 1 août, en préludant à la sanglante usurpation de la Commune de Paris, ne fondait qu'une dictature politique. Le Directoire communiquait au pouvoir élevé sur les ruines de la commune, la faiblesse et Vinconsistance qui, le minant lui-même, devaient promptement amener sa chute. Le Consulat, le premier, reconnut la situation exceptionnelle d'une ville où se décident incessamment les destinées de l'État, la plaça sous l'autorité de deux magistrats nommés par le pouvoir central lui-même, et investit l'un de l'administration proprement dite, l'autre de la police ; mais, cédant à des ombrages que les circonstances expliquent autant que ses défiances politiques, il n'avait laissé aux vœux des citoyens qu'une expression factice et infidèle, dans un conseil municipal réduit, nommé comme les préfets et dépourvu d'une véritable autorité. La Restauration laissa intacte cette organisation. Le Gouvernement de Juillet, plus libéral, remit à l'élection le droit de composer le conseil municipal, augmenta le nombre de ses membres et donna entrée à ses séances aux deux préfets : c'est sous les yeux de cette représentation efBcace et sincère qu'ils accomplissaient

• leurs fonctions respectives. Le préfet de police, sans avoir perdu aucune de ses attributions, eir contact avec un pouvoir électif, se trouvait relevé dans l'opinion par la solidarité qui les unissait ensemble ; car, si les conseils •élus gênent et entravent parfois les fonctionnaires qu'ils

• contrôlent, ils les grandissent et les fortifient plus souvent par leur adhésion ; cette sanction populaire est sur-

tout nécessaire à un magistrat chargé de la police : elle lui rend en considération plus qu'elle ne lui ôte en puissance. Après la révolution de février 1848, il n'a pas paru possible de remettre au suffrage universel rélection du conseil municipal de Paris. Les souvenirs de la Commune sous la Terreur se présentaient à tous les esprits ; une commission municipale nommée par le pouvoir exécutif ^a remplacé le conseil élu.

Une loi, depuis longtemps promise, devra déterminer à la fois le mode spécial d'élection qui sera adopté pour Paris, les droits respectifs du conseil municipal et des deux préfets, et le partage des pouvoirs entre ceux-ci : sur ces derniers points, elle devra, si nous ne nous trompons, beaucoup plus maintenir que réformer. Le conseil municipal exerce aujourd'hui, en vertu des lois, une autorité contenue dans de justes limites, et à laquelle il manque seulement d'êlre clairement définie. Quant aux attributions des deux préfets, la répartition de leurs pouvoirs ne soulève d'objections que sur quelques points peu essentiels, et une solution convenable sortira aisément de la discussion législative.

Un simple exposé de l'organisation de la préfecture de police, de ses moyens d'action, de ses attributions, peut servir à la loi qui doit intervenir tôt ou tard ; il satisfera peut-être la. curiosité de ceux qui aiment à se rendre compte des institutions politiques et administratives sous lesquelles ils vivent ; il pourra fournir un terme de comparaison et un sujet d'études à l'étranger ; il éclairera enfin l'opinion publique en dissipant d'injustes préjugés.