CHAPITRE IV

Les départements n'ont été créés, ainsi qu'on Va vu, par l'Assemblée Constituante, que comme une simple division du territoire, destinée à faciliter l'administration. « L'État est un, disaient les instructions annexées à la loi du 22 décembre 1789; les départements ne sont que les sections du même tout. » A la vérité, les assemblées administratives placées à la tête de chaque département , étaient investies des pouvoirs les plus étendus- Mais ces pouvoirs se rapportaient tous aux intérêts généraux et n'oflFraient rien de spécial aux départements eux-mêmes.

Par le cours naturel des choses, les départements ont peu à peu changé de caractère. Pour les besoins mêmes de l'administration , le gouvernement y a placé des agents, organisé des services, créé des conseils. Les intérêts renfermés dans leur enceinte, s'y sont constitués et groupés. Comme le disait M. de la Boulie à l'Assemblée Législative (1 ) : « La fraction s'est animée, la division territoriale est devenue une personne civile, ayant ses intérêts distincts et ses droits particuliers à défendre. » Les événements ont prouvé que la pensée de l'Assemblée Constituante ne répondait pas aux besoins publics et qu'une organisation intermédiaire, se sub-

(l) Rapport sur le projet de loi concernant les départements. X (Séance de V Assemblée Législative du 5 novembre 1851.)

84 ETUDES ADJtflNISTRATlYES.

stituant en quelque sorte aux anciennes provinces, sans les faire revivre, devait se placer entre TÉtat et la commune.

En 1811, un décret, qui était moins un acte de munificence qu'un allégement détourné au budget de rËtat, donnait aux départements des édifices et des routes, à la charge de les entretenir, et leur créait ainsi des propriétés et des dépenses propres ; la loi du 1 mai 1 838 a consacré leur individualité ; avec l'approbation du gouvernement, des dons et des legs ont accru leur patrimoine, et désormais ils forment des êtres collectifs, et comme de grandes communes possédant des biens et des revenus et soumises à des charges.

L'administration départementale diffère pourtant profondément de celle des communes , et ne peut être entièrement régie par les mêmes principes. Le département occupe trop de place dans l'État, par le territoire qu'il embrasse et les populations qu'il renferme, pour que le maintien de l'unité politique n'exige point que la main de l'État pèse davantage sur lui.

« Ce qu'il importe, ce qu'il est difficile de régler, disait le rapporteur de l'Assemblée Législative , c'est l'action combinée de l'administration départementale et du pouvoir central, sur les intérêts particuliers du département ; ce qui est important et difficile, c'est d'arrêter la centralisation à cette limite, par-delà laquelle elle cesse d'être l'unité politique, pour devenir l'oppression départementale; c'est, lorsque les intérêts particuliers des départements et les intérêts généraux de l'État se rencontrent et se mêlent, de faire à chacun d'eux une juste part, qui empêche l'État d'opprimer le

LE DEPARTEMEM V

département et le département de mm ^ 1 1 1 il c ait enfin, dans l'administration même des intérfits pure ment départementaux, de réserver à Ihtat un droit de surveillance et de protection, nécessaire pour empêcher que \'égoisme ou les entraînements des générations actuelles ne compromettent gravement les intérêts de l'avenir. »

Sans admettre toutes les expressions de ce programme, nous en adoptons la pensée générale, et nous le prenons pour guide dans l'exposé que nous allons présenter.

Un préfet, nommé par le chef de l'État, est placé à la tète du département. Il est seul cliargé de l'administration, selon les termes de la loi du 28 pluviôse an viii. On peut souhaiter que des conditions d'aptitude soient imposées aux hommes appelés à ces hautes fonctions. Nous en avons déjà parlé (1). Mais la nécessité de laisser au pouvoir central le choix de cet administrateur est presque unanimement reconnue. On a, il est vrai, proposé de placer auprès du préfet et en quelque sorte en parallèle avec lui, un délégué, élu par le conseil général et préposé à la direction des intérêts matériels du département. Cette ])rûposition n'a pas obtenu d'adhésion. Le délégué du conseil général serait ou subordonné et par conséquent dépourvu d'autorité et superflu, ou indépendant et par conséquent en lutte et en rivalité permanente. D'ailleurs, celte division de pouvoirs si complexes cSn des difficultés presque insolubles. Aussi, la Belgique

(I) Voit tume prumier, irage 218.

elle-même a conservé dans chaque province un gouverneur, nommé par le chef de l'État.

Deux conseils assistent le préfet; l'un est le conseil de préfecture, dont nous avons déjà retracé la mission (i); l'autre est le conseil général du département, institution qui remonte à l'an viii, et qui s'est progressivement développée, à mesure que les départements acquéraient une existence plus distincte et plus forte.

D'après la loi du 7 juillet 1 852, le conseil général est élu par le suflFrage universel. Les observations que nous avons présentées sur le mode d'élection des conseils municipaux se représentent ici, quoique affaiblies (2). Chaque canton élit un membre. La loi établit certaines incompatibilités, comme pour tous les conseils électifs, à raison d'autres fonctions, dont les devoirs ne pourraient se concilier avec ceux de conseiller général. Des précautions analogues à celles qui sont prises à l'égard des conseils municipaux, ont pour objet d'empêcher les conseils généraux de se réunir hors de leurs sessions légales, de prendre des délibérations, qui ne rentreraient pas dans le cercle de leurs attributions, de faire ou de publier aucune proclamation ou adresse, et d'entrer en correspondance avec d'autres conseils généraux; ce que nous avons dit à ce sujet est également applicable aux conseils généraux (3). La commission législative proposait de les autoriser à émettre des vœux dans l'intérêt général du pays, et de ne plus circonscrire

(1) V. tome premier : les conseils de préfecture et les juridiC" tions administratives de premier ressort.

(2) Voir ci-dessas page 3t.

(3) Voir page 45.

ce droit aux intérêts départementaux. L'expérience a en eflFet prouvé que cette limite était toujours franchie, et le gouvernement lui-même, lorsqu'il y a trouvé intérêt, a consulté les conseils généraux sur des questions qui ne concernaient pas seulement leurs départements respectifs, mais l'extension proposée n'aurait-elle pas, entre autres inconvénients, celui d'introduire de droit dans ces conseils des discussions politiques, trop souvent irritantes, et malgré les atteintes qu'il a reçues , le principe au moins ne doit-il pas subsister ?

Les sessions des conseils généraux se tiennent, chaque année, à l'époque fixée par le gouvernement qui en détermine la durée. Elles ont lieu après la session du Corps Législatif Bt le vote du budget, à la suite duquel les conseils généraux ont, comme on le verra, des décisions à prendre. Depuis la loi du 7 juillet 1 852, le président du conseil général est nommé par le président de la République; c'est une innovation considérable. Il y avait plus de 20 ans, que les conseillers généraux élisaient euxmêmes leur président, et il ne paraît pas que le gouvernement ait jamais eu sujet de s'en ^aindre ; le président, ainsi nommé, jouissait de plus d'autorité; la confiance de ses collègues facilitait sa tâche. Il est à craindre que le nouveau mode de nomination ne crée des diflBcultés qui n'existaient point, et l'on ne saurait trop s'affliger de cette tendance à retirer partout aux citoyens des droits qui constituaient la plus simple et la plus légitime application du principe représentatif. On peut signaler en France depuis longues années deux dispositions contraires, qui se sont réciproquement entretenues, et ont eu plus de part qu'on ne croit à l'instabilité des pouvoirs.

88 ÉTtDES ADMINISTRATIVES.

Les gouvernements se sont presque toujours méfiés des populations et attachés à les tenir en tutelle. Les populations de leur côté, considérant trop souvent le gouvernement comme un ennemi et non comme un guide bienveillant, ont cherché toutes les occasions de le contrarier dans sa marche. Est-ce en agrandissant le pouvoir central, qu'on vaincra cette disposition ? Nous ne le pensons pas. Ces entreprises peuvent réussir un instant, dans les heures de lassitude et de découragement ; mais elles amènent de violentes réactions où l'autorité, pour avoir voulu trop s'étendre, se voit disputer et souvent ravir ses attributs les plus nécessaires. On fait perdre ainsi aux citoyens, nous ne pouvons trop le répéter, le sentiment de la responsabilité ; on crée et l'esprit de servitude et l'esprit d'opposition, et l'on tue cette solidarité éclairée, qui unirait ensemble, par les liens de la confiance et de l'affection, les gouvernants et les gouvernés.

Hors des sessions, le conseil général n'exerce aucune autorité. Ce principe s'oppose-t-il à ce qu'il nomme des commissions chargées dans l'intervalle des sessions de surveiller certaines parties du service public et de lui en rendre compte? 11 serait peut-être à craindre qu'il n'en résultât des conflits qui nuiraient ou à l'action du gouvernement ou à l'autorité du conseil général. Mais le même inconvénient ne résulterait pas de la formation de commissions, chargées, comme on l'avait proposé, de préparer et d'instruire des affaires dont le conseil général est saisi. Ces commissions se livreraient à d'utiles recherches et éclairerait les délibérations que la brièveté

des sessions prive souvent des renseignements et des études les plus indispensables.

Les attributions du conseil général se renferment dans les limites du département; elles se rattachent toutes aux intérêts particuliers de la circonscription , et quoique de nature diverse, tendent au même but. Le conseil général prononce sur les questions qui lui sont soumises, tantôt comme délégué du pouvoir législatif, tantôt comme représentant légal du département, tantôt enfin comme simple conseil du gouvernement. L'étendue de ses pouvoirs dépend de la nature de ces attributions variées.

Comme délégué du pouvoir législatif, il effectue la répartition de rimpôt direct. Le Corps Législatif fait luimême cette répartition entre les départements ; le soin de l'effectuer entre les arrondissements et remis au conseil général.

A cette fonction se rattachent deux autres attributions également relatives à l'impôt.

Les arrondissements se plaignent parfois des contingents mis à leur charge ; ils en demandent la réduction. Ces réclamations sont naturellement portées devant le conseil général. Les communes à leur tour peuvent réclamer contre la répartition faite par le conseil d'arrondissement; c'est à lui qu'elles adressent d'abord leur recours, il en déUbère; le conseil général est ensuite saisi de l'affaire et décide.

Toutes les questions relatives à la répartition de l'impôt direct entre les arrondissements et les communes sont ainsi résolues en définitive par le conseil général , sou-

go ETUDES AmONISTRATJVES. '

verainement et en dernier ressort. Dans le cas seulement où il aurait excédé ses pouvoirs, le Conseil d'État pourrait, en vertu du droit dont il est armé à l'égard des actes de toutes les autorités administratives, annuler les dispositions qui seraient entachées de ce vice indélébile.

Cette attribution du conseil général est immense, et pourtant elle s'est toujours exercée sans qu'il en résultât ni embarras pour le gouvernement, ni atteinte profonde aux intérêts privés. On peut invoquer cet exemple à l'appui des systèmes qui tendent à soulager la responsabilité du gouvernement par l'extension de celle des corps électifs. Il y avait certainement de puissantes raisons pour soutenir qu'une opération aussi importante que celle de la répartition de l'impôt ne pouvait sortir des mains du pouvoir central; on pouvait supposer une foule d'abus, d'écarts, d'injustices, à plus juste titre encore que pour tant d'actes administratifs dont le gouvernement est saisi. Remise à l'administration, la répartition aurait soulevé des plaintes nombreuses, et, au contraire, au moyen de la délégation faîte aux conseils généraux, elle s'est opérée sans bruit, sans réclamation, et le gouvernement n'a pu que se féliciter d'être déchargé de cette onéreuse responsabilité.

La seconde classe des attributions des conseils généraux comprend celles qu'ils exercent comme représentant le département, dans les intérêts de toute nature qui lui sont spéciaux. Les pouvoirs qu'ils possèdent à ce litre sont, tantôt souverains, tantôt subordonnés. Dans le premier cas, les conseils généraux votent; dans le seconci, ils délibèrent seulement.

Chaque année, la loi de finances détermine une

LE DEPARTEMENT. gi

quotité de centimes additionnels au principal des contributions directes, que les départements peuvent s'imposer et qui ont reçu, en conséquence, le nom de centimes facultatifs; d'autres peuvent être établis, soit en vertu de lois générales qui les ont affectés à diverses parties du sei^vice public, telles que le cadastre, l'instruction publique, les chemins vicinaux de grande communication, soit en vertu de lois particulières qui les autorisent dans des cas et pour des objets extraordinaires; les premiers sont qualifiés de centimes spéciaux , les seconds de centimes extraordinaires. C'est au conseil général qu'il appartient de voter ces divers centimes; son vote est indispensable et le gouvernement ne peut y suppléer que dans des cas définis et en vertu de lois formelles, comme, par exemple, la loi sur l'instruction primaire , qui l'autorise à imposer d'office les centimes destinés à pourvoir à cette dépense.

Les délibérations du conseil général portent sur de nombreux objets; elles embrassent tout ce qui , devant engager le département, ne peut être définitivement résolu qu^avec l'approbation de la loi ou du gouvernement.

Ainsi, il délibère :

1** Sur les acquisitions extraordinaires à établir et les emprunts à contracter ;

2® Sur les acquisitions, aliénations et échanges des propriétés ;

3® Sur le changement de destination ou d'affectation des édifices ;

4° Sur le mode de gestion des propriétés ;

S"" Sur les actions à intenter ou à soutenir, sauf les cas d'urgence ;

6° Sur les transactions ;

7« Sur l'acceptation des dons et legs ;

8® Sur le classement et la direction des routes départementales ;

9» Sur les projets, plans et devis de tous les autres travaux exécutés sur les fonds du département ;

1 Sur les offres faites par des communes, par des associations ou des particuliers, pour concourir à la dépense des routes départementales ou d'autres travaux à la charge du département ;

1 1 ° Sur la concession à des associations, à des compagnies ou à des particuliers, de travaux d'intérêt départemental ;

1 2° Sur la part contributive à imposer au département dans la dépense des travaux exécutés par l'État et qui intéressent le département ;

1 3<> Sur la part contributive du département dans les dépenses des travaux qui intéressent à la fois le département et les communes ;

1 4<» Sur l'établissement et l'organisation des caisses de retraite ou d'autres modes de rémunération en faveur des employés des préfectures et des sous-préfectures ;

1 5<» Sur la part de la dépense des aliénés et des enfants trouvés et abandonnés qui sera mise à la charge des communes, et sur la base de la répartition à faire entre elles.

Les délibérations du conseil général sont soumises à l'approbation du Président de la République, du ministre ou du préfet , selon les cas ; ces cas ont été réglés

avec précision par le décret du 25 mars dont nous avons déjà parlé, et qui a notablement étendu les attributions des préfets.

La dernière classe des attributions du conseil général comprend les cas où il est appelé à donner un avis. Il est consulté :

i ® Sur les changements proposés à la circonscription du territoire du département, des arrondissements, des cantons et des communes, et à la désignation des chefs^ lieux;

2** Sur les difficultés élevées relativement à la répartition de la dépense des travaux qui intéressent plusieurs communes ;

3° Sur rétablissement, la suppression ou le changement des foires et marchés.

Telles sont, d'après la loi du 10 mai 1838 et sans faire mention des additions qui y ont été apportées par des lois postérieures, les diverses attributions des conseils généraux, on voit qu'à leur égard, les lois n'ont pas admis, comme à l'égard des conseils municipaux, le droit de régler certains objets par leur vote. En 1 838, la commission de la chambre des députés avait proposé de leur donner ce droit relativement au mode de gestion des propriétés départementales productives de revenu, mais cette proposition fut rejetée, En 1851 , la commission de l'Assemblée Législative la reprise, d'accord avec le Conseil d'État, en lui donnant un large développement. D'après son projet, le conseil général aurait été appelé à statuer sur un grand nombre d'objets, et ses résolutions se seraient divisées en deux catégories : la première comprenant celles sur lesquelles le conseil gé-

néral aurait statué définitivement, sauf annulation pour violation d*une disposition de loi ou de règlement d'administration publique ; la seconde comprenant les résolutions qui pouvaient être annulées dans l'intérêt du département.

Dans la première catégorie étaient rangés le mode de gestion des propriétés départementales, les baux de moins de dix-huit ans, les actions judiciaires, les offres faites sans condition par des communes, des associations ou des particuliers, pour concourir à la dépense de travaux à la charge du département, enfin le classement et la direction des chemins vicinaux de grande communication, et leur déclassement, avant tout commencement d'exécution des travaux.

Dans la seconde catégorie se trouvaient la plupart des objets sur lesquels les conseils généraux n'ont aujourd'hui qu'un simple droit de délibération.

Les objets suivants étaient les seuls sur lesquelles ils ne pussent émettre qu'une délibération :

1 ° Le classement, la direction et le déclassement des routes départementales;

2° Les contributions extraordinaires à établir et les emprunts à contracter dans l'intérêt du département;

3« L'acceptation ou le refus des dons et legs, contenant charge, condition ou affectation immobilière et donnant lieu à des réclamations ;

4° Le changement de destination des édifices départementaux affectés à un service public ;

5° Les difficultés élevées relativement à la répartition des travaux qui intéressent plusieurs communes.

Ces détails font comprendre l'ensemble, du système.

Nous ne nous proposons pas de les discuter, mais nous hasardei*ons quelques observations sur le principe même.

Ne réserver au gouvernement le droit d'annulation que pour cause de violation de la loi ou des règlements, c'est en réalité déclarer souveraine la résolution du conseil général. Qu'on admette cette souveraineté relativement au mode de gestion des propriétés départementales et des baux de moins de dix-huit ans, il y aurait seulement à objecter que des intérêts privés très respectables pourraient se trouver froissés et perdre ainsi toute voie de recours. Mais les actions judiciaires, les offres de subvention, le classement et la direction des chemins vicinaux de grande communication offrent une telle importance, qu'il est diflScile à cet égard de confier au conseil général le pouvoir dont on proposait de l'investir. Dans un procès à intenter ou à soutenir, peuvent se trouver engagés les droits du département, ses propriétés, l'intérêt des générations à venir dont on reconnaît que le conseil général ne saurait disposer; les subventions offertes ont l)esoin d'être appréciées dans leur objet, leur destination, leur solidité; enfin, les chemins vicinaux de grande communication peuvent avoir sur les communes, et même sur les relations du département avec les départements voisins, une influence qui permet peu d'en remettre au conseil général tout seul le classement et la direction ; la loi du 2 mai 1836 lui a fait h cet égard une part suffisante ; elle lui donne, en effet, le classement des chemins vicinaux, mais subordonnant sa délibération hl'initiative nécessaire du pouvoir central, elle ne l'appelle à statuer que sur la proposition du préfet.

Nous pensons en conséquence que la première catégorie introduite dans le projet de la commission législative ne dev/ait pas être admise. Les objets sur lesquels elle porte devraient entrer dans la seconde qui peut être maintenue sans inconvénient, bien qu'elle comprenne presque tout ce qui n'est, sous h loi actuelle, que matière de délibération pour le conseil général. En eSet', quelle serait la conséquence de cette innovation? Le conseil général statue, il est vrai, mais le gouvernement peut pendant trois mois annuler la délibération, s'il la trouve contraire aux intérêts du département. Le diroit du gouvernement reste donc entier ; dans les cas où, sous le régime actuel, il aurait refusé rapprobation, il annulera. Mais si le résultat est le même, les conditions respectives des deux pouvoirs sont mieux maintenues. Il appartient, en effet, au conseil général d'une part de prononcer directement sur des intérêts qui sont départementaux; il appartient au gouvernement d'autre part d'empêcher l'exécution des votes qui sont contraires à l'intérêt du département. Un autre avantage mérite d'être signalé. La combinaison proposée aurait pour effet de contraindre le gouvernement à se prononcer dans un délai déterminé et épargnerait au département les lenteurs trop communes sous le régine actuel, lenteurs qu'on peut encore craindre, malgré les dispositions du décret du 25 mars. Les simplifications mêmes qui résultent de ce décret et les pouvoirs qu'il a transférés aux préfets, dissipent les craintes que pouvait faire naître l'obligation imposée à l'administration de statuer dans un délai de trois mois, sur la délibération du conseil général.

Les questions que nous venons d'indiquer touchent essentiellement aux droits du conseil général et du département, mais elles le cèdent en importance à celles que soulèvent les recettes et les dépenses, c'est-à-dire le budget. L'ordre des idées nous amène à nous en occuper à présent.

Lors de leur formation , les départements , comme nous l'avons dît, ne formaient légalement qu'une division admimistrative. L'Assemblée Constituante il est vrai, avait remis aux assemblées administratives le soin d'ordonner les dépenses et de percevoir les contributions publiques dans chaque département; mais ce n'était qu'un mandat dont elle les investissait et ces dispositions ne donnaient point lieu à un budget départemental proprement dit.

La loi du 28 messidor an iv mit certaines dépenses à la charge des départements, en effectant à leur acquittement un nombre déterminé de sous additionnels au principal de la contribution ; mais ces dépenses constituaient vraiment une charge de l'État et le régime nouveau avait moins pour but de créer aux départements des ressources financières distinctes, que de soulager et de diminuer en apparence le budget de l'État, exemple suivi plus tard, comme on l'a vu, par l'Empereur, dans le décret qui donna certaines propriétés aux départements.

Ces dispositions furent confirmées par les lois des 1 5 frimaire an vi et 1 1 frimaire an viii.

Les départements eurent ainsi leur budget ; mais, même après l'établissement des conseils généraux , le gouvernement conserva une entière autorité sur le règlement des dépenses qui devaient y trouver place.

98 ETUDES ADMINISTRATITES.

Ud système noaveaa fat créé par les lois de 28 plaviôse an xiii et 28 avril 1816. Les conseils généraux furent autorisés à établir des impositions facultatives, dans des limites déterminées, et à les employer aux dépenses qu'ils jugeraient convenalde de couvrir à l'aide de cette ressource. A partir de ce moment, à côté de leur premier budget, annexe et complément de celui de l'État, les départements en possédèrent un second, véritablement départemental, où prirent place les dépenses imputables sur les centimes facultatifs et, plus tard, celles qui étaient imputables sur les centimes spéciaux et les centimes extraordinaires.

Les dépenses qui figuraient dans le budget créé en l'an IV, avaient été postérieurement divisées en deux catégories : les dépenses communes à plusieurs départetements et fixes, lesquelles étaient entièrement réglées et soldées par le gouvernement , et les dépenses que , par opposition, on nommait variables, lesquelles furent, à parûr de 1816, soumises au vote du conseil général et tiraient leur nom de la mobilité de leur quotité.

Les centimes destinés à faire face à cette double catégorie de dépenses et votés par la loi de finances, avaient reçu la même qualification que les dépenses auxquelles ils étaient affectés, et s'appelaient en conséquence ou centimes fixes ou centimes variables. ,

Une utile simplification a été introduite par la loi de finances de 1 837 : les dépenses et les centimes fixes auxquels le conseil général demeurait complètement étranger, ont été rayés des budgets départementaux et transférés au budget de l'État, leur vraie place. Par

LE 0ËPARTEMENT. 09

suite de ce changement, la loi du 1 mai 1 838 a donné aux dépenses variables dont la qualification n'avait plus de sens, le titre de dépenses ordinaires, et les centimes qui y étaient affectés ont également cessé de s'appeler centimes variables. Il en est résulté que les dépenses départementales ne sont plus que de deux espèces : les dépenses ordinaires et les dépenses facultatives.

Les dépenses ordinaires qu'on avait proposé d'appeler obligatoire, à l'exemple de la loi communale, comprennent tous les objets qui se rapportent aux besoins matériels du département ou à des intérêts publics , placés sous la sauvegarde de la loi. En voici la nomenclature :

1 » Les grosses réparations et l'entretien des édifices et des bâtiments départementaux ;

2® Les contributions dues par les propriétés du département ;

S^ Le loy/er, s'il y a lieu, des hôtels de préfecture et de sous-préfecture ;

4® L'ameublement et l'entretien du mobilier de l'hôtel de préfecture, et des bureaux de sous-préfecture ;

5® Le casernement ordinaire de la gendarmerie ;

6» Les dépenses ordinaires des prisons départementales ;

1^ Les frais de translation des détenus, des vagabonds et des forçats libérés ;

8** Les loyer, mobilier et menues dépenses des cours et tribunaux , et les menues dépenses des justices de paix ; •

9° Le chauffage et l'éclairage des corps de garde des établissements départementaux ;

1 0<» Les travaux d'entretien des routes départementales et des ouvrages d'art qui en font partie ;

1 1 «^ Les dépenses des enfants trouvés et abandonnés, ainsi que celles des aliénés, pour la part afférente au département, conformément aux lois ;

1 2° Les frais de route accordés aux voyageurs indigents ;

1 3<^ Les frais d'impression et de publication des listes électorales et du jury ;

1 4'^ Les frais d'impression et de publication des listes d'électeurs pour les tribunaux de commerce ; les frais d'impression des cadres pour la formation des listes électorales et du jury, et des cartes d'électeurs ;

1 &^ Les frais d'impression des budgets et des comptes des recettes et dépenses du département;

1 6° La portion à la charge des départements dans les frais des tables décennales de l'état civil ;

17"^ Les frais relatifs aux mesures qui ont pour objet d'arrêter le cours des épidémies et des épizooties ;

1 8^ Les primes fixées par les règlements d'administration publique pour la destruction des animaux nuisibles;

1 9*^ Les dépenses de garde et conservation des archives du département.

Toutes les autres dépenses sont facultatives et par conséquent subordonnées aux votes du conseil général. A cette classe de dépenses appartiennent, par exemple, la construction des édifices, les bibliothèques, les subventions en faveur des sociétés* de charité ou des hospices, les mesures prises pour encourager l'agriculture, pour l'élève de chevaux, etc. On a vu un

département accorder une garantie d'intérêt à une entreprise de chemins de fer, et obligé, en 1 851 , de recourir à une imposition extraordinaire pour tenir cet engagement. Un autre département a été autorisé à souscrire des actions jusqu'à concurrence d'un million.

Le département pourvoit aux dépenses facultatives au moyen des centimes facultatifs qu'il est autorisé à voter chaque année, dans les limites déterminées par la loi de finances. Le produit de ses propriétés particulières, tant mobilières qu'immobilières , est également affecté à cet emploi.

Quant aux dépenses ordinaires, elles sont acquittées au moyen : 1 *» du produit des centimes additionnels qui y sont affectés chaque année par la loi de finances, et de la narTâllouée au département dans le fonds commun étâWi par la même loi ; 2^ du produit des propriétés affectées à un service départemental et qui donnent un revenu ; 3« du produit des expéditions d'anciennes pièces ou d'actes de la préfecture déposés aux archives ; 4® du produit des droits et perceptions concédés au département.

Composé de ces éléments assez complexes, le budget est divisé en sections. La première comprend les dépenses ordinaires, la seconde les dépenses facultatives et des sections particulières les dépenses imputées sur des centimes spéciaux ou extraordinaires. Cette division est ordonnée pour que chaque dépense soit exclusivement imputée sur les centimes destinés par la loi à y pourvoir.

Le budget du département, proposé par le préfet,

voté par le conseil général, est arrêté par le gouvernement.

Le décret qui règle le budget peut inscrire ou augmenter d'office, jusqu'à concurrence du montant des recettes destinées à y pourvoir, les dépenses ordinaires qui doivent être portées dans la première section. Aucune dépense facultative ne peut être inscrite dans cette section.

Aucune dépense ne peut être inscrite d'office dans la seconde section, et les allocations qui y sont portées par le conseil général ne peuvent être ni changées, ni modifiées par le décret qui règle le budget ; elles peuvent seulement être rayées.

C'est ainsi que la loi du 1 mai i 838 a réglé les droits du conseil général et ceux du gouvernement, relativement aux budgets des départements. Ce régime, qui s'applique depuis 1 838, est généralement accepté ; la commisssion de l'Assemblée Législative n'a proposé de le modifier qu'en quelques points seulement, parmi lesquels il en est un d'une importance assez grande pour qu'il convienne d'en parler avec quelque détail.

On a vu que parmi les ressources accordées aux départements pour faire face à leurs dépenses ordinaires , figure la part qui leur est allouée dans le fonds commun établi par la loi de finances. Le mode de distribution de de ce fonds a provoqué de nombreuses réclamations et préoccupé la commission législative.

L'origine du fonds commun départemental remonte à la loi du 9 germinal an v qui a prescrit la formation du produit des centimes de la contribution foncière en une masse commune, destinée à être employée jusqu'à con-

carreoce de 4 5/36 en secours de sinistres, et jusqu'à concurence de 21/36 en dépenses d'administration à la charge des départements. La loi du 1 5 brumaire an VI, s'emparant de cette idée, créa le fonds commun dans le sens actuel de cette dénomination. Il consista d'abord en un certain nombre de centimes, centralisés au ministère de l'intérieur, et dont le produit était destiné à venir au secours, des départements qui ne pourraient pas suffire à leurs dépenses obligatoires.

Après la loi de l'an vi, le fonds commun disparut temporairement, et il fut ix)urvu par d'autres moyens aux dépenses obligatoires des départements trop pauvres pour y subvenir par leurs propres ressources. La loi du 28 avril 1816 rétablit le fonds commun, et le composa de 2 centimes centralisés, au moyen desquels le ministre de l'intérieur venait au secours des départements à qui ne suffisaient point les dix centimes que cette loi avait mis à leur disposition.

Le fonds commun fut successivement jwrté à cinq centimes par la loi du 1 5 mai 1 81 8, et à sept centimes par les lois postérieures. Il est compris au budget de 1853 pour un produit de 1 4,728,1 00 (7« 1 /2).

On ne peut qu'applaudir à la pensée qui a présidé à la création du fonds commun. L'État est une vaste association dont les départements sont les diverses parties. Toutes les dépenses ordinaires départementales étant d'utilité générale et publique, il est juste et convenable qu'elles se répartissent équitablement entre les diverses fractions du territoire. Par une sorte d'assurance mutuelle, les plus riches viennent au secours des plus pauvres et l'équilibre s'établit entre toutes.

104 ETUDES ADHINISTIUTIVES.

La loi da 1 mai 1 838, en séparant avec soin les dépenses ordinaires de toutes les autres, en y affectant exclusivement le fonds commun, sauf une exception effacée par la loi de finances de 1 851 , s'était proposé d'en assurer la distribution exacte et fidèle ; elle l'employait à combler dans tous les départements la différence qui se rencontrerait entre leurs dépenses ordinaires et leurs ressources propres y afférentes, de manière à niveler partout la recette et la dépense. Le droit de chaque département prenant ainsi sa source dans un besoin constaté, il semblait que l'arbitraire n'existerait plus.

Mais l'équilibre espéré n'a jamais pu être obtenu ; tandis que le fonds commun demeurait stationnaire ou s'accroissait peu, les dépenses ne cessaient pas d'augmenter, soit en raison de besoins nouveaux et plus coûteux, soit par l'intérêt même des départements à s'attribuer, en étendant leurs dépenses ordinaires, en créant, par exemple, des routes départementales, une plus forte part du fondscommun. L'inconvénient du fond commun, inconvénient réel mais qu'on a exagéré, était d'exciter les départements à faire des dépenses dont ils espéraient ainsi se couvrir , sans s'imposer de nouvelles charges. Par suite de ces combinaisons, le niveau des dépenses s'est constamment élevé au-dessus de celui des sommes que fournissait le fonds commun, et les conseils généraux, au lieu d'y trouver les ressources qu'ils en attendaient, se sont vus dans la nécessité de pourvoir au déficit de plusieurs services de la première section , à l'aide de prélèvements sur leurs centimes facultatifs, prélèvements qui se sont accrus d'année en année. .

La pensée de la loi du 1 mai 1 838 n'a donc pas pu

LE DEPARTEMENT. lOS

se réaliser, et il est facile de comprendre que la distribution du fonds commun étant laissée au gouvernement, sans condition, sans règle, sans autre garantie qu'une publicité fugitive au Bulletin des lois et au Moniteur, des abus aient pu se commettre, et que surtout des réclamations plus vives encore que les abus n'avaient été graves, se soient fait entendre ; c'est encore un exemple des conséquences inévitablement attachées aux pouvoirs discrétionnaires que l'on confie au gouvernement.

En vue de corriger un régime, objet de tant de plaintes, la commission législative ( i ) proposait d'imposer des règles au gouvernement dans la distribution du fonds commun. Elle demandait : 1° que sur les sept centimes additionnels, ordinairement affectés au fonds commun, cinq fussent répartis entre les départements, en proportion du déficit de la première section de leur budget ; 2® que la répartition des deux autres centimes se fît entre les seuls départements qui auraient voté tous les centimes facultatifs autorisés par la loi, et qui en auraient employé la moitié au moins au paiement des dépenses de la première section du budget. Ces propositions ne pouvaient atteindre le but proposé. Attribuer aux départe-

(0 Au moment où nous mentionnous pour la dernière fois les travaux de cette commission, nous croyons remplir un devoir en les signalant à l'intention publique. Les rapports de M. de Valimesnil sur les communes, de M. 0. Barrot sur les cantons, de M. de Larcy sur les conseils de préfecture, et de M. de la Boulie sur les conseils généraux, sont aussi remarquables par la science que par la sagesse des idées et le désir sincère de donner aux pouvoirs locaux toutes les franchises compatibles avec les droits du pouvoir central. Les travaux de la commission avaient été dirigés avec beaucoup d'habileté par son président, M. le général de Umoricière.

meDts une part certaine du fonds commun, à raison de l'excédant des dépenses ordinaires sur les ressources qui y correspondent, c'était encore créer un stimulant aux dépenses excessives ; répartir le reste du fonds commun, même sous les conditions déterminées, c'était, dans la situation financière actuelle des départements, consacrer l'arbitraire qu'on voulait détruire. D'un autre côté, les propositions de la commission étaient de nature à produire des résultats entièrement opposés à ses désirs. Elle voulait, en effet, diminuer la part faite précédemment aux départements riches et augmenter celle des départements pauvres. Son système faisait le contraire ; un exemple le démontrera : En 1 852, le déficit de la première section du département du Nord a été de 177,628 fr., celui de la Corse de 21 3,724. Les cinq centimes répartis dans les mêmes proportions entre ces deux départements auraient rapporté au premier 88,864 fr., tandis qu'il ne lui a été attribué que 45,000 fr. dans la distribution faite par le gouvernement. De son côté; le département de la Corse quiy a obtenu 21 3,000 fr., n'en aurait touché que 106,862 fr. Le Pas-de-Calais aurait reçu 47,000 fr. au lieu de 15,000 fr„ et le Puy-de-Dôme 66,000 fr. au lieu de 70,000 fr. Les départements pauvres n'auraient pas trouvé une compensation dans leur participation plus grande aux deux centimes distribués discrétionnairement, d'autant moins que la participation à ce second fonds se serait trouvée subordonnée à des conditions plus onéreuses aussi pour eux que pour les autres départements.

On doit conclure de ces critiques que la répartition du fonds commun ne peut être soumise à des règles fixes. Il

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est de son essence de dépendre de circonstances variées et complexes, qui échappent à toute condition précise. Cependant, cette répartition pourrait être confiée à une commission, comme on Ta souvent proposé. Si la commission était composée, par exemple, de membres du Conseil d'État et de la Cour des Compltes, elle offrirait des garanties qui ne se rencontrent point dans Tautorité discrétionnaire et irresponsable du ministre qui prépare l'opération et la fait signer par le Président de la République.

On a vu, dans l'exposé qui précède, que les départements tirent la plus grande partie de leurs revenus dé centimes additionnels aux contributions directes. Il en résulte que leurs recettes se lient étroitement à celles de l'État. Aussi, la perception et la dépense en sont-elles confiées aux mêmes mains. Cette espèce de confusion a été considérée comme ayant pour effet de priver le département d'une existence propre et de l'identifier pour ainsi dire avec l'État : opinion erronée, car la confusion est plus apparente que réelle et d'ailleurs la situation spéciale des départements se prête à la solidarité qui les unit ainsi au gouvernement lui-même. Mais un inconvénient plus sérieux a été signalé. Les mêmes ressources étant appliquées à l'Etat et aux départements, le chiffre en étant également inscrit au budget et la perception s'opérant par l'intermédiaire des mêmes agents, les contribuables ne distinguent pas toujours les impôts levés pour l'État des impôts levés pour les départements , et sont disposés à accuser le premier des charges qui sont créées par les seconds. Pour répondre à ce reproche, pour constituer en même .temps aux départements un budget

plus personnel, si Ton peut ainsi parler, un honorable représentant avait proposé de faire, entre l'État, les départements et même les communes qui, pour leurs centimes ordinaires, se trouvent dant le même cas, une sorte de partage des diverses natures d'impôts et d'aflfecter exclusivement à chacun d'eux le produit de l'un ou l'autre de ces impôts. Mais il était aussi difficile dans ce partage de désigner les impôts dont il convenait le plus de laisser la perception à l'État, au département ou à la commune, que d'en trouver dont le produit correspondît à leurs besoins respectifs, et ce projet, examiné par une commission spéciale, n'a pas eu de suite. Il est toutefois juste de reconnaître que le système financier des départements, aussi bien que celui de l'État, est susceptible de réformes profondes ; mais c'est une question qui ne saurait être traitée incidemment.

Telle est la constitution administrative du département. Serait-il possible d'y constituer une de ces forces intermédiaires dont nous avons parlé et qui pourraient placer notre organisation politique sur des assises plus solides ? Grave question ; la poser seulement soulève l'inquiétude de ceux qui, pénétrés du besoin de maintenir l'unité politique, repoussent toute idée de fédéralisme ; la résoudre, en faisant à ces préoccupations une juste part, est le but de ceux qui cherchent à opposer des barrières aux brusques révolutions par lesquelles la face entière du pays a été si souvent bouleversée. Nous ne partageons pas les craintes des premiers. La constitution de départements forts et doués d'une véritable indépendance pouvait être un péril pour l'État au début de la Révolution, quand les anciennes provinces, rayées delà

carte par un simple article de loi, vivaient encore de leurs souvenirs, de leurs traditions, et pouvaient de nouveau foimer des états dans l'État. Il n'en est plus ainsi, et quels que fussent les changements que l'organisation départementale reçût, il n'y a désormais et il ne peut y avoir qu'une France, à laquelle ses enfants sont heureux d'appartenir et dont aucun ne songerait à se détacher. La Constituante conçut une grande pensée le jour où elle substitua les départements aux provinces, et elle l'exécuta avec résolution et courage ; mais en cette occasion comme en beaucoup d'autres, les circonstances dominèrent l'Assemblée; C'est ce qui arrive souvent. Les principes abstraits ne jouent habituellement que le second rôle dans les résolutions législatives. Tout en admirant les travaux de l'Assemblée Constituante, il est permis de se demander aujourd'hui si elle n'a pas souvent dépassé le but pour mieux Fatteindre. Ainsi, la règle de la séparation de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire a déjà reçu des modifications qui ne sont pas les dernières; ainsi, le principe de la liberté de l'industrie et du travail n'est pas non plus demeuré intact. En beaucoup de points, on s'est rapproché des institutions mêmes que l'Assemblée Constituante avait détruites. L'administration départementale appelle un semblable retour. Déjà de grands pas ont été faits dans cette voie, et il y a loin du département actuel à celui qui sortait des lois de 1789. Constituer aujourd'hui des pouvoirs locaux, pourvus de larges attributions, ne serait pas plus un rétablissement des anciennes provinces, que rendre aux tribunaux leur juridiction sur certains actes de

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Vadministration ne serait un rétablissement des anciens parlements. On peut faire un utile mariage des vieilles institutions qui avaient leur raison d'être et répondraient à des besoins certains, à des institutions nouvelles qui leur inculqueraient un autre esprit. Ce qui offrait des périls il y a soixante ans, en serait exempt aujourd'hui. Ne craignons donc pas de créer sur le territoire ces pouvoirs intermédiaires dont l'absence a été si souvent regrettable. Mais on se demande si la division actuelle des départements se prête à l'accomplissement de cette pensée? Il ne nous le paraît point. Leur territoire est trop étroit et par suite leur nombre trop grand. Déjà des circonscriptions plus larges ont été adoptées pour l'administration militaire, pour la justice, pour l'instruction publique et récemment pour l'organisation de la police, organisation que nous discutons à part. Pourquoi ne pas suivre cet exemple à l'égard de l'administration locale ? De la réunion de plusieurs départements, groupés d'après la communauté des intérêts, la position géographique, le climat, résulterait une concentration d'efforts, de capacités, de ressources financières, et par suite la création de grands travaux, d'établissements importants, une amélioration féconde du territoire et une force politique sur laquelle s'appuieraient le gouvernement dans les temps de repos, et l'ordre aux époques de troubles. Le temps seul peut amener cette nouvelle distribution, et nous reconnaissons qu'elle n'est pas encore entrée dans les esprits. Nous en déposons ici la pensée ; elle pourra être reprise quand le législateur méditera sur les conditions nouvelles qui sont de nature

à consolider les institutions de 1 789 et à leur donner une sanction et des forces dont Tabsence s'est fait si douloureusement sentir ( 1 ) •

(!) Nous n'avOTis point parlé dans ce titre de la ville de Paris et du département de la Seine qui sont, comme on le sait, placés sons un régime spécial. On trouvera dans le titre suivant le tableau de Torganisation de la police de Paris.