OPINIONS DIVERSES

Dnns la liste des plébiscites que je viens de dresser, je n'ai adaiis que eaux qui ne ma paraissaient pouvoir soulever aucune contestation. J'aurais pu y ajouter le plébiscite Terentilien surla rédaction d'un corps de lois (300), le plébiscite Canuléi( n de Cunnubio (309), et les lois Liciniennes (387). Tite-Live, après avoir raconté longuement les diveisjs phases du conflit provoqué par la présentation de chacun de ces plébiscites entre les tribuns et le gouvernement, finit par conclure à ceci : ces plébiscites ont abouti, grâce à une transaction intervenue entre les deux partis (1). Mais, dit-on, cette transaction, cet accord n'ont pu se réaliser que sous la forme d'un sénatus -consulte.

Si on lit attentivement le récit de Tite-Live, on ne voit pas qu'il parle jamais de ce prétendu sénatus-consulte. Et comment en aurait-il parlé, puisque, dans sa pensée, ce qui empêche ces plébiscites d'aboutir, ce n'est jamais l'absence de cette formalité ? Tout l'effort du Sénat, dans le récit de cet historien, ne tend qu'à ce but : empêcher le vote des tribus. Pour y parvenir, il n'épargne rien : menaces, prières, levée des troupes, interrègne, nomination d'un dictateur, enfin et surtout manœuvres habiles souvent couronnées de succès en vue de gagner à sa cause quelques tribuns : tout lui est bon pour arriver à ses tins (:2). Du refus d'approbation par l'assemblée, pas un mot dans la bouche des plus énergiques adversaires de la plèbe (3). Si donc ce moyen de résistance légale existait réellement, on devra bien reconnaître que

(1) Liv. 8, 31. o2 : placet creari deconciros sine pravocaLlune, et ne (jitia co anno alias niayislralHsesset. Admisccrenlurne plebei controversia aliqaamdi l'ait, Postrenio concessarn patribus — 4, 6 : vieil tandem patres, ut de connahio ferretur, consensere — 6, 31 : etper ingentia eerlaminadielator senatusque vielas, al rnijationcs tribaniciai arciperenlar.

(2) Liv. [i, 14 : Mis per tvlain annnni arlibas lex elasa est. Los ;iilversiUres tli' lu [ilt'be iKi reculent mriiif pas devant lassassiiiat des triljiins. Exciiipli' : Gcniicius. Id. 2, 54.

(.\) Liv. 2, 44 ; 5, 29: iCamilK') : si Irihaniria ris Irihanirio aajrilin i-epelli noqaeat, aliad lelant patres inrenlams esse. 4, 48 : ^.Yppiiis Claudiiis). 11 n'y a (|u'un moyen dompfVlior le vote de la loi. t'est Vintern-ysin des tri- Imns.

Tile-Live l'ignorait. C'est ce que M. Willems est bien obligé d'avouer (1).

Voilà les faits tels que les auteurs anciens nous les font connaitre. Arrivons maintenant aux théories de nos contradicteurs et vovons si elles s'accordent bien avec ces faits.

7. - Explication des lois Valéria Horatia, Publilia et Hortensia.

Il fallait tout d'abord établir que le rôle du Sénat, en matière de plébiscites avait été législativement fixé. Mais où trouver cette fameuse loi ? Nous avons vu que, dans l'histoire des divers plébiscites que nous avons énumérés, il n'était pas fait la moindre allusion à cette loi. Par bonheur on a découvert que la question de la validité des plébiscites avait été Tobjet de trois lois, la loi Valeria-IIoratia (305), la loi Publilia (41o) et la loi Hortensia (467) ; puis, découverte plus heureuse encore, on s'est aperçu que ces trois lois nous étaient présentées comme conçues en des termes identiques et portaient « que les plébiscites auraient désormais force de loi » (â).

Or, comment supposer que trois lois aient statué sur ce point dans les mêmes termes et cela dans l'espace d'un siècle

(1) Le Sénat, 2, p. 78, note 5. Il reproche notamment à Tite-Live de ne faire voter qu'en 300 le plébiscite Tercntilien qui d'après lui aurait été voté sejit ans plus tôt. Les textes cités plus haut (Liv. 3, 31, 32), prouvent le contraire, car jusqu'aux élections des décemvirs les négociations se poursuivent entre les deux partis. Tite-Live est encore plus net pour les plébiscites Canuléien et Licinien. Momrnsen {Roem. Forsch. i, 212) avoue franchement que les récits de Tite-Live ne concordent pas avec sa théorie qui exige le sénatus-consulte pour la validité des plébiscites.

(2) Loi Valeria-Horatia : ul qitod tributim plebs jussisset populum teneret. Liv. 3,55. Loi Publilia : ut plébiscita omnes Quirites tenerent. Ici. 8,12. Loi Hoitensia : ut quod plebs jussisset omnes Qui rites teneret. Plin. h. n. 1G,10 {15),37. Voy. aussi A. Gell., 15,27 ; Gaïus 1,3. Liv. Epit. 11.

LOIS YALERIA, PUBLILIA, HORTENSIA 7o

et demi? C'était, disait-on, peu croyable, Aussi at-on cru nécessaire de corriger et de compléter le témoignage des auteurs anciens et l'on a profité de l'occasion pour attribuer à CCS lois la réglementation du rôle du Sénat en matière de plébiscites. Mais si l'on était d'accord pour affirmer qu'il existait une lacune dans les auteurs au sujet de ces trois lois, il n'en a plus été de même quand il a fallu la combler. Chacun en a profité pour substituer au texte condamné ses vues particulières et l'on peut dire qu'il y a autant de combinaisons proposées qu'il y a de savants qui se soient occupés de la question (1).

11 nous est impossible d'exposer ici tous ces systèmes l'un après l'autre. Je me bornerai à en dégager ce qui en constitue pour ainsi dire le fond commun. On peut, à ce point de vue, les réduire à ces types principaux ; les trois lois ont pour objet : la réglementation de la senatiis ou de la patrum auctoritas ou de l'une et l'autre de ces formalités. D'après M. Mommsen, les deux premières lois auraient trait aux comices tributes et non aux con6•^7^aJo/e&^:5; la loi Hortensia seule serait relative aux plébiscites qu'elle dispenserait de la senatus auctoritas (2). M. Willems, aux yeux duquel ce qu'on appeUe senatus auctoritas ne serait pas autre chose que la patrum auctoritas, suppose que celle-ci a été imposée aux plébiscites par la première loi, puis rendue préalable par la seconde, et enfin supprimée par la dernière (3). Si chacun de ces systèmes admet une solution différente sur la date de

(1) Voy. l'ûnumération non pas de tous les systèmes — la liste n'est pas encore close — mais des principaux dans Willems, Droit public,^* éà.'p. 180. note (5. — D'après Soltau ( Die Gïdlhjkcit der Plébiscite, Berlin, 1884 ) le plébiscite n'est valable qu'en vertu de la loi Hortensia ; la loi Publilia le dispense de l'approbation du Sénats et la loi Hortensia légale définitivement à la loi.

(2) Cette opinion s'appuie sur les textes juridiques qui attribuent la force légale des plébiscites à la loi Hortensia et ne parlent pas des deux autres.

(3) Le Sénat, 2 p. 80. Willems, ajoute quo les savants sont unanimes pour reconnaître que les trois lois Horatia, Publilia, Hortensia sont difiérentes. Hofmann s'est pourtant prononcé en sens contraire. Der roeinische Sénat p. i:52.

l'introduction de la senalus avctoritas, ils sont à peu près tous d'accord pour décider que celle formalité a cessé d'être exigée après la loi Hortensia (I).

Toutes ces combinaisons ingénieuses, dont le nombre d'ailleurs peut indéfiniment augmenter, reposent sur une base bien fragile, la prétendue inexactitude des auteurs anciens en ce qui concerne la définition de l'objet des trois lois Horatia, Publilia, Horlensia . Pourquoi donc ces trois lois n'auraientelles pas eu exactement la même portée? Existe-t il par hasard un principe de droit public qui s'y oppose ? Evidemment non. Kien au contraire ne nous parait plus conforme au caractère de la loi, telle que les Romains la comprenaient. Nous avons vu en effet que, chez ce peuple, la loi écrite avait précisément pour but de consacrer définitivement la victoire d'un parti sur tel ou tel point déterminé. Quoi de plus naturel dès lors que de voir les plébéiens renouveler plusieurs fois Jes lois qui leur étaient d'autant plus chères qu'elles leur reconnaissaient des avantages plus considérables et que, pour ce motif, leurs adversaires cherchaient à éluder par tous les moyens en leur pouvoir? Est-ce que nous ne connaissons pas d'autres exemples de lois qui aient été ainsi renouvelées.^ Il suffit de rappeler les cinq ou sept lois sur la provocatio (2), les trois lois de unc'iario foenore (3) pour montrer que ce procédé législatif n'avait rien d'exceptionnel.

Enfin l'histoire même des trois lois en question vient à l'appui de mon raisonnement. Lorsque la loi Valeria-Horatia a été portée, elle n'a pas eu d'autre but que de consacrer en

(Ij .Sauf Peter et MarquanJt (Becker-Marquardt, 1, 3, p. 120) qui admettenl que depuis la loi agiaire de Saturniiius, en 654, le Sénat était obligé légalement de respecter les plébiscites. Mais Mninmson a déjà fait remarquer qu'il s'agissait dune clause spéciale intioduite dans la sanction duneloi, mais non d'une réforme du nJle du Sénat. J'ajoute qu'il ne s'agit pas ici du sénalus-consulte préalable dont nous nous occupons en ce moment, mais du droit de cassation que s'était arrogé le Sénat au sujet des plébiscites. Voy. infra.

(2) Les trois Valeriae (245, 305, 454.), les Porciae (557) et la Sempronia (631).

(3) Loi des XII Tables, loi Duilia Maenia (397), loi Cornelia Pompeia (()C5) Festns v. unciaria.

LOIS VALÉIIIA, l'UJîLlLIA, HORTENSIA 77

droit ce qui n'exislail jusque là qu'en fait ; le pouvoir législatif des concilia iributa, n'étant pas formellement reconnu, pouvait leur être et leur était en réalité contesté. La loi a eu pour but de mettre fin aux controverses (1).

Ce but a-t-il été atteint? L'histoire nous apprend que non. On sait quels obstacles le gouvernement n'a cessé de susciter aux tribuns qui voulaient faire voter des plébiscites, notamment à l'occasion des plébiscites Canuléien et Licinien. Et ce n'est pas tout, ces plébiscites une fois volés, les patriciens en ont éludé l'application aussi longtemps que possible en écartant, systématiquement et au mépris du texte de la loi les plébéiens des magistratures. Comment s'étonner après cela que Publilius Philo l'un des premiers plébéiens qui ait pu parvenir à la dictature ait jugé à propos de profiter de sa haute situation pour rappeler les patriciens au respect de la loi (2). Enfin la loi Hortensia a été portée dans des circonstances qui expliquent très bien l'utilité du renouvellement delà loi. Elle est intervenue après une sécession de la plèbe causée par Topposilion du Sénat à une loi sur les dettes qu'elle désirait ardemment voir voter (3). Rappeler au Sénat, en un pareil moment, que les plébiscites avaient force de loi, n'était-ce pas le meillei,ir moyen de lui signifier qu'il eût à cesser les hostililés?

On le voit donc, il n'y a aucune bonne raison pour suspecter l'authenticilé du récit de Tile-Live relativement aux trois lois consacrant la force légale des plébiscites. En conséquence, l)our savoir quel était exactement le rôle du Sénat en ces matières, nous n'avons à notre disposition d'autre ressource que celle des faits précédemment établis. Voyons ce qu'ils nous disent.

Si le plébiscite a besoin, pour être valable, de l'approbation

(1) Liv. 3,50 .• Omnium pritnum, (/uum vclnti in ronirnvcrso jurf essai, tenerentiirne paires jylebiscilis, Icrjcm ccnlitrialis cnniiliis tulere: ut ([uod iributim, etc.

(2) Liv. 8, 12 : Diclaluro }in]iHlaris. oi oralionilnis in patres ciiminusis, et (jxiod très leges serundissimas plcOi tulit .

(o) Liv. Epil. 11. Zoiiar. 8. ±

du Sénat, si cette règle a existé jusqu'à une certaine époque, jusqu'à la promulgation de la loi Hortensia (467) par exemple, il est clair : 1" que tous les plébiscites portés jusque-là ont dû recevoir la sanction sénatoriale ; 2° que tous ceux qui sont postérieurs à. cette date ont dû, au contraire, être privés de cette formalité. Est-il besoin de rappeler que les faits ne confirment pas cette manière de voir? Ils nous montrent, en effet, que l'on rencontre à toutes les époques des plébiscites ])oriés ex senatîis ccnsulto. Comment concilier cela avec l'opinion qui proclame que cette formalité à été supprimée par la loi Hortensia ?

Quant au premier point, on ne saurait nier qu'il y a eu bien avant cette loi des plébiscites qui ont été votés sans approbation du Sénat. Aussi ne le nie-t-on pas ; on essaye seulement d'affaiblir la portée de l'argument que cette constatation pourrait suggérer.

On a prétendu que c'étaient là des plébiscites inoffensifs -et ne tirant pas à conséquence. Ilsn'auraient, dit-on, d'autreportée que celle d'un règlement intérieur des intérêts de la plèbe.

Pour comprendre ce raisonnement, il faut savoir que certains savants (1) assimilent la constitution de la plèbe à celle d'une corporation jouissant de son autonomie ; d'où ils tirent celte conclusion que la plèbe avait le droit de rendre des décisions obligatoires pour ses membres seuls. Cette nouvelle hypothèse n'est pas heureuse ; loin d'expliquer le développement historique de la plèbe, elle le rend tout à fait incompréhensible. Si les plébéiens constituaient une corporation autonome, un État dans l'État comme on l'a dit, qui ne voit qu'une pareille constitution les aurait poussés fatalement au séparatisme? Or toute l'histoire est là pour prouver que telle n'a pas été la tendance de la plèbe ; au contraire ses chefs ont constamment poursuivi un but tout autre : l'unité, l'assi-

(1) Je ne connais pas le nom de Tauteur de cette conception qui, à llieure actuelle, est accepée sans discussion par tous les savants allemands, Mommsen en tête et par Willeras. Le Sénat 2,74. Elle ne repose sur aucun témoignage ancien ; elle est le produit d'une fausse interprétation de la déiinitiou du plébiscite par Festus et Gaïus.

CONGLUSIOX 79

milalion par Pégalité des droits (1). D'autre part comment peut-oii dire que certains plébiscites ne touchaient qu'aux intérêts de la plèbe ? Est-ce que toute résolution de la plèbe, quelle qu'elle fût, qu'elle eût pour objet les dettes, le partage du domaine public, le connubîimi, l'aptitude aux magistratures et aux sacerdoces, est-ce que tout cela n'était pas d'intérêt général et n'engageait pas l'État tout entier? L'histoire nous apprend que le Sénat n'envisageait pas ainsi les choses, puisqu'il combattait de toutes ses forces tous les plébiscites. Il faut donc renoncer à cette idée chimérique qu'il ait pu exister des plébiscites d'ordre purement plébéien.

S 8. — Conclusion.

Ainsi les faits ne peuvent s'accorder avec aucune des théories qui proclament que l'approbation des plébiscites par un sénatus-consulte était exigée par la loi.

Autre difficulté : à quel moment intervenait ce sénatusconsuUe ? Si l'on suppose qu'il précédait le vote {irpopovlimv), comme cela se pratiquait pour les lois centuriates, on ne comprend plus rien à la conduite du Sénat relativement aux plébiscites portés contre sa volonté. Il n'aurait eu, en effet, qu'à laisser faire les tribuns et à se tenir coi. Que pouvaientils faire sans lui? rien de valable. Or, on sait que, loin d'opposer cette force d'inertie, le Sénat a employé toute son influence, tous les moyens, sans excepter même l'assassinat pour empêcher le vote.

Serait-ce donc après le vote que le Sénat aurait été appelé à donner sa sanction? II n'y a pas un seul exemple dans l'histoire des comices centuriates d'une telle approbation après coup. Pourquoi d'ailleurs le Sénat, en ce cas, n'aurait-il pas

(1) La sécession n":i jamais ('le un luit, mais un moyen, l'idUnna ratio de la plèbe

attendu pnliemment le vote, au lieu de déployer tant d'énergie à l'empêcher d'aboutir, puisqu'il n'y avait rien de fait tant qu'il n'avait pas sanctionné l'acte? L'histoire des plébiscites, telle que nous l'avons rapportée, ne s'accorde ni avec l'une, ni avec Taulre de ces opinions. Si le Sénat avait dû accorder un probouleuma comme pour les lois centuriates, il l'aurait fait avant la présentation du plébiscite aux comices par les tribuns; s'il exerçait un droit de ratification, il est bien évident qu'il devait attendre le vote du peuple. Or, on l'a vu, par l'histoire des plébiscites Terentihen , Canuléien, Licinien, ce n'est ni avant la promulgatio, ni après le vole que le Sénat intervient, mais immédiatement avant le vole et longtemps après que la proposition a été portée devant l'as- ^ semblée.

Cette simple constatation suffit pour renverser le système du probouleuma soutenu par M. Mommsen et la plupart des savants, ainsi que la théorie nouvelle de M. Willems d'après laquelle l'approbation du Sénat serait confirmatoire jusqu'à la loi Publilia de 415 (1).

J'ajoute une dernière considération : du commencement à la fin la tactique du Sénat n'a jamais varié ; elle a toujours consisté à user de toutes ses ressources, notamment à gagner à sa cause l'un des tribuns, pour empêcher le vole d'aboutir. Cette politique nous la voyons déjà pratiquée contre les plébiscites Terentilien, Canuléien, Licinien, dont le vote a été ainsi retardé pendant plusieurs années ; nous la retrouvons à l'œuvre jusqu'à l'époque des Gracques. Comment supposer dès lors que les droits du Sénat n'aient pas été exactement les mê'ues à toutes ces époques?

Notre conclusion découle tout naturellement des faits que nous avons établis. Pour nous, le plébiscite est obligatoire par lui-même ; jamais aucune loi n'a fait du consentement du Sénat une condition de validité des résolutions de la plèbe. Le Sénat, en fait, a usé de toute son influence pour empêcher

(1) Ces deux savants conviennent d'ailleurs que les textes leur sont défavorables. Rocm. Forsch. 1. 212. Li Sénat, 2, 78, note 5.