CHAPITRE IV

On peut voir maiulenant combien il était utile de connaître exactement le rôle du Sénat et des patres à l'égard des comices pour répondre à la question que j'avais posée au début de ce travail. La réponse variera selon que l'on adoptera, sur ces (Jeux points, telle ou telle des solutions que nous avons discutées. Ainsi ceux qui croient que Vauctorilas est exercée par le Sénat patricien, par le Sénat tout entier, ou par les patres familiarum des gentes patriciennes ne peuvent répondre que négativement, car il est incontestable que, pour eux, le peuple est un mineur ou tout au moins que sa puissance est inférieure à celle àe?, patres.

Dans mon opinion, au contraire, ni le sénatus-consulle qui précède le vote des comices, ni la ratification des patriciens qui le suit n'impliquent, en principe, que le peuple soit subordonné au Sénat ou ^ws. patres. Si le Sénat intervient ici, c'est parce que la proposition qui va être portée aux comices est, on l'a trop oublié dans celte discussion, l'œuvre du magistrat dont le Sénat est le conseil. (1) En sorte que la règle qui veut que toute rogatio d'un magistrat supérieur soit préalablement examinée par le Sénat a pour effet de restreindre, non pas les pouvoirs des assemblées du peuple, mais bien celle du magistral.

(1) 11 suflit, pour s'en convaincre, de citer, entre autres prouves, la définition célèbre des acta Caesaris par Cicéron. Philip. 1, 7-10.

Vauctoritas ixitrum, après l'explication que j'en ai donnée^ ne saurait non plus être considérée comme l'application d'un principe de droit public qui aurait mis les patres au dessus des comices. L'origine de cette institution, telle que je l'ai établie, nous montre que les patres, c'est-à-dire les patriciens composant les curies, n'étaient ni au-dessus, ni au dessous des comices par centuries : ils étaient exactement placés sur le même pied ; ils avaient des pouvoirs identiques. Avant la réforme servienne, les patres votaient seuls en matière électorale et législative ; après la réforme, ils conservent leur droit, mais les nouveaux comices obtiennent le même avantage. Désormais il y aura deux assemblées qui voteront au lieu d'une. Mais cette innovation, loin de constituer un privilège ou une supériorité en faveur des patriciens des curies, se traduit en définitive par une réduction de leur puissance primitive. Le droit de suffrage, qui leur appartenait exclusivement jusque là, ils le partageront désormais avec l'assemblée des centuries, Il y a plus .• ainsi que je l'ai fait remarquer plus haut, bien que, théoriquement, les deux assemblées soient sur un même pied d'égalité, le simple fait d'attribuer le premier vote aux centuries et le second aux curies aura cette conséquence fatale d'assurer à celles-là le rôle prépondérant. Voyons maintenant quel est le pouvoir de ces nouveaux comices-

Je laisse naturellement de côté l'époque royale, car il me parait inutile de se demander si, en face d'un roi tout puissant, élu à vie, le peuple était souverain. Il est trop évident qu'il ne pouvait pas l'être, car le souverain c'était le roi. J'arrive donc immédiatement à la période consulaire. Nous savons, à la vérité, que les consuls héritent de presque toutes les attributions de la royauté. 11 faut se garder de prendre à la lettre la légende du premier consul Valérius Pubhcola abaissant ses faisceaux devant les comices, ou tout au moins de voir dans cet acte symbolique la proclamation de la souveraineté populaire. Il n'y a là que la constatation d'un fait nouveau, qui a son importance sans doute, mais qui est loin d'avoir

une telle portée : je veux parler de l'institution de l'appel au peuple ijprovocatio) en matière capitale, qui diminuait la puissance souveraine ou royale, mais ne la transférait pas au peuple.

Le vrai souverain à Home, c'est le magistrat qui, ainsi que le roi autrefois, a Vimperium. Malgré les restrictions apportées, par la suite, à ses attributions, le consulat est resté jusqu'à la fin de la République, non seulement la première des magistratures, mais encore le plus puissant des pouvoirs publics. Si l'on compare ses fonctions à celles qui sont dévolues de nos jours à ce que nous appelons le pouvoir exécutif, on s'apercevra bien vite qu'elles ont une tout autre ampleur. C'est donc à tort que certains savants ont voulu caractériser le rôle des magistrats romains en disant qu'ils constituaient le pouvoir exécutif. La distinction des trois pouvoirs ne remonte pas aussi loin.

Mais, bien que les magistrats qui remplacent le roi jouissent d'une puissance quasi royale, il n'en est pas moins certain que c'est sous le nouveau régime que le peuple fonde son pouvoir, car il est appelé à exercer d'une façon effective le droit électoral, législatif et judiciaire. Désormais il nommera périodiquement tous les ans ses magistrats et, après leur sortie de charge, il aura le droit de juger leur administration.

Mais faut-il en conclure que la souveraineté est passée des rois à l'assemblée des centuries ? Je ne le pense pas, car ainsi que je viens de le dire, c'est surtout le magistrat qui est l'héritier du roi. De plus, on sait que toute l'initiative en matière législative et électorale est réservée au magistrat et au Sénat; enfin le vote des centuries n'a pas force légale par lui-même, il lui faut encore la ratification des curies patriciennes. Dans ces conditions, il me paraît impossible d'affirmer que, dès la République, la souveraineté réside dans les comices des centuries.

Par la suite, ces assemblées sont arrivées à conquérir, dans une certaine mesure, leur indépendance. Au v*= siècle,

après avoir solidement établi leur autorité vis-à-vis des assemblées curiates, qui n'avuient jamais tenté de résister jusqu'au bout à leur volonté, elles parviennent à se débarrasser de cette rivalité gênante. Après les lois Publilia et Maenia, on peut dire que le vote des centuries acquiert force légale par lui-même. D'autre part la composition des centuries, primitivement fondée sur le privilège de la fortune et de l'âge, fut modifiée en 513 dans un sens plus démocratique. Malgré cela, on ne saurait dire que, même au dernier siècle de la République, les assemblées centuriales soient vraiment souveraines. Elles ont été et restent toujours l'organe du gouvernement, c'est-à-dire du consul et du Sénat qui s'adressent à elles en toute sécurité quand ils veulent faire triompher leurs projets. Saut on matière électorale, où ces assemblées fonctionnent régulièrement tous les ans, elles n'ont à faire connaître leur volonté que si le consul, après avoir pris l'avis du Sénat, juge à propos de les interroger. Elles ne jouissent d'aucune espèce d'initiative.

En résumé donc les comices par centuries, quoique, dès leur création, ils aient eu le pas sur ceux des curies, ne peuvent être considérés comme exerçant une véritable souveraineté. On peut se passer de leur concours, sauf quand il s'agit de voter la déclaration de guerre ou de juger une affaire capitale. En matière électorale, ils jouent un rôle plus important, car, sans eux, on ne peut nommer les principaux magistrats. Mais, ici encore, il y a des limites à leur pouvoir, car la nomination du dictateur, celle du magister equitum et de l'interroi lui échappent complètement. Privés du droit d'initiative, ils ne sauraient faire connaître leur opinion sur les questions politiques ou autres que si les chefs du gouvernement, — les consuls qui seuls ont le droit de les convoquer,— jugent à propos de la leur demander. Enfin ces mêmes magistrats exercent sur les votes des centuries une influence considérable, même en matière électorale, puisqu'ils ont le droit strict de ne point tenir compte de leur suffrage s'il porte sur un candidat qu'ils n'ont pas admis sur

leur liste. Comment pourrait-on dès lors concilier cette altitude passive des comices par centuries, leur subordination a la puissance consulaire avec le principe de la souveraineté populaire?

Ce principe a fini par se faire jour et par s'imposer, mais ce n'est pas aux centuries qu'il est redevable de son triomphe, c'est aux assemblées de la plèbe {concilia plebis). Là nous sommes en présence d'une véritable organisation démocratique, autant du moins que le comportait la société antique: c'est bien le nombre qui décide dans les assemblées tribulos (1). D'autre part aucune restriction à l'initiative des tribus ; les chefs de la plèbe les tribuns, ne sont pas enchaînés, comme les consuls, par des règles étroites qui les empêchent de porter librement leurs propositions devant le peuple ; l'autorisation du Sénat n'est point exigée.

En outre quand l'assemblée s'est prononcée sur une question, son vote n'a pas besoin pour être valable d'être approuvé par une autre assemblée. Donc les assemblées plébéiennes des tribus exercent leur droit de vote dans des conditions d'indépendance que nous n'avons pas rencontréesen étudiant le fonctionnement des assemblées des centuries.

Mais on'nous objectera peut être que les tribus n'ont pas plus d'initiative que les centuries. Je réponds que cette observation n'est exacte qu'en apparence. Sans doute, le peuple des tribus ne peut lui-même faire une proposition; cette proposition doit émaner régulièrement d'un magistrat, d'un tribun. Mais il faudrait ignorer complètement Thistoire du tribunal pour nier que celte magistrature n'ait pas été, en tout temps, l'organe de la volonté populaire. Non seulement les tribuns se sont toujours appliqués à être les fidèles interprètes de l'opinion populaire, dès que cette opinion s'était manifestée ouvertement, mais on peut dire que c'étaient eux qui créaient l'opinion. C'était même là toute leur charge; c'étaient des agitateurs ; véritables rois de l'opinion, ils n'existaient que par elle.

(l) Voy. Suprù mon Elude sur les Ti-ibim. Misr. Études. 10

Ainsi les assemblées démocratiques des tribus pouvaient librement exprimer leurs vœux, leurs aspirations. Mais quelle était la valeur légale de leurs résolutions ? Dès le début, nous l'avons vu, ses chefs ont prétendu qu'elles étaient obligatoires pour tous les citoyens, qu'elles avaient force de loi. Cette prétention a été ratifiée par trois lois centuriates pendant les deux siècles qu'a duré la lutte qui a abouti au triomphe définitif de la plèbe. Dès le moment où la force légale des plébiscites est consacrée, le pouvoir populaire est fondé à Rome : c'est le principe de la souveraineté du peuple qui est reconnu.

Les événements se chargeront désormais de tirer de ce principe ses véritables conséquenses. Les assemblées des tribus attirent peu à peu à elles toutes les attributions autrefois réservées aux comices des centuries auxquels il ne reste bientôt plus que le vote de la déclaration de guerre et l'élection des magistrats supérieurs. Mais elles ne s'en tiennent pas là ; elles étendent sans cesse leur domaine aux dépens des magistrats et du Sénat. Cet accroissement constant de leur puissance qui était la conséquence logique, inévitable du principe que nous avons relevé plus haut, aboutit, vers le miheu du vu® siècle, à une transformation radicale de la constitution romaine. Désormais on se trouva en présence de deux gouvernements. L'un apparent et l'autre réel. A ne regarder les choses qu'extérieurement, l'ancienne constitution aristocratique était toujours debout ; mais ce n'était qu'une apparence trompeuse. Sans doute le gouvernement aristocratique faisait encore bonne figure, grâce aux grands noms et surtout aux glorieux souvenirs qui lui faisaient cortège. Mais il était facile d'apercevoir des signes non équivoques de décadence et de décrépitude. La ^ie abandonnait cet organisme qui avait fait son temps.

Au contraire, le gouvernement démocratique était dans la plénitude de sa force. Les tribuns au dernier siècle osaient tout, pouvaient tout ; leur puissance était sans limites.

Ces deux gouvernements qui reposaient sur des principes

contradictoires ne pouvaient subsister indéfiniment en face l'un de l'autre. C'eût été l'anarcliie, et l'anarchie ne saurait durer. Il fallait donc que l'un des deux disparût. Le problème ainsi posé, il était facile d'en prévoir la solution. Celait évidemment le principe démocratique qui devait l'emporter.

Qu'importe à l'histoire que César, le représentant du parti démocratique, se soit trouvé par fortune supérieur à Pompée, le chef de l'oligarchie? Le dénouement pouvait être retardé, mais non éludé. Tôt ou tard le principe démocratique aurait eu le dessus.

L'intérêt de la lutte qui occupe le dernier siècle de la Répubhque n'est pas dans un duel entre deux hommes, ni entre deux principes de gouvernement, car le dénouement, je l'ai dit, pouvait être connu d'avance. Mais il y a une chose qu'on ne savait pas. C'était ceci : quel usage le parti démocratique ferait-il de sa victoire ? L'histoire s'est chargée de faire la réponse. Le parti démocratique, après avoir attiré à lui tout le pouvoir, ne sut point le garder, parce qu'il s'était uniquement préoccupé de combattre le gouvernement du jour sans songer aux moyens de le remplacer.

Pour prouver sa force, il ne trouva rien de mieux que de confier à telle ou telle de ses créatures des pouvoirs tels que l'histoire n'en avait pas connu de pareils. Il ne sut conquérir le pouvoir que pour se donner un maître. C'est ainsi que finit, à Home, le principe de la souveraineté populaire. Il ne survécut pas à son triomphe.