LES SOURCES ET L'ESPRIT

De toutes les constitutions libres, la Constitution anglaise est incontestablement la première par la date, l'importance et l'originalité. Elle s'est montrée avec tous ses grands traits quatre cents ans avant les autres. Elle a servi plus ou moins de modèle à toutes celles qui existent aujourd'hui. Elle contient la clef, elle recèle le vrai sens de plus d'une disposition que

ses imitateurs n'ont pas toujours comprise ou qu'ils ont sciemment détournée de son premier objet. Une étude générale du droit constitutionnel positif ne peut pas être abordée avec lumière, si l'on ne connaît pas à fond cet exemplaire capital. — Mais ici la route à parcourir ne ressemble pas aux voies ordinaires, et particulièrement aux solides chaussées pratiquées au cordeau par les juristes français dans le domaine de notre droit . C est plu tô [ , comme on dit quelquefois, un chemin qui marche, une rivière dont la surface mobile fuit sous les pieds ; cette rivière décrit des courbes infinies 5 il y a des tournants où elle se dérobe j l'eau paraît quelquefois se perdre sous les herbes. Il faut, pour s'y aventurer, l'avoir reconnue de loin dans son entier, avoir distingué et noté la chaîne d'où elle sort, les affluents qui la grossissent, les vallées où elle s'étale, les coudes où elle s'ensable, les alluvions qu'elle dé-

pose sur ses bords. La plus féconde de ces recherches préparatoires, celle qui doit venir la première, est l'analyse des sources de la Constitution.

En 1793, Hérault de Séchelles faisait demander à la Bibliothèque nationale un exemplaire des lois de Minos. On commettrait une erreur toute pareille si Ton s'avisait de chercher le texte de la Constitution anglaise. Il n'y a pas un texte , mais des textes ; ces textes sont de toutes les époques et n'ont jamais été codifiés.

Encore n'épuisent-ils pas à eux tous la matière constitutionnelle, dont la plus grande partie est restée non écrite. Sur toute question un peu importante, il est

rare qu'on n'ait pas à se référer à plusieurs lois séparées les unes des autres par des siècles, ou à des séries de précédents qui remontent très -haut dans l'histoire. La composition de la Chambre des lords, par exemple, résulte de différents statuts de 1707, de 1801, de 1829, de 1847, de 1869, de 1876, d'une décision des juges de 1782 1 et de nombreux usages. La durée des parlements est réglée par deux actes, l'un du temps de George Ier, l'autre de 1867 ; sans compter la coutume au nom de laquelle on retranche à peu près un an de la durée légale. Des publicistes, des jurisconsultes ont pris la peine de rechercher et de collationner ces textes, d'écrire cette jurisprudence ; le législateur leur en a laissé le soin ; il n'a jamais voulu sanc-

1 C'est au nom de cette décision de 1782 que les pairs écossais, nommés pairs de la Grande-Bretagne ou du Royaume-Uni, purent être admis à siéger à la Chambre haute. Jusque-là ils étaient exclus.

tionner de son autorité un recueil méthodique des dispositions constitutionnelles.

Nous voilà bien loin de l'idée que les Français se font d'une constitution. Depuis quatre-vingts ans, notre histoire nous offre invariablement sous ce nom un instrument unique, conçu en une seule fois et d'un seul jet, promulgué en un jour donné et embrassant, dans une suite de titres qui s'enchaînent, toutes les attributions du pouvoir et toutes les garanties de la liberté. Nos constitutions révolutionnaires, notamment, sources et modèles de toutes les autres, se présentent, axiomes en tête, comme des démonstrations savantes, comme des classifications étudiées ; ce sont toutes des œuvres d'art et de raison.

Nous sommes habitués à ne considérer que les avantages de cette manière, qui en a d'évidents. Les Anglais en ont senti surtout les inconvénients et les périls. Ils ont probablement vu deux choses : la

première, c'est que publier et mettre clans toutes les mains une œuvre claire, méthodique, raisonnée, c'est ouvrir un concours perpétuel à qui saura mieux faire, c'est se rendre justiciable de la logique, c'est-àdire d'un tribunal devant lequel le droit d'appel est indéfini. La seconde, c'est que toute construction systématique équivaut à une promesse d'être complet, parfait, de pourvoir et déparer à tout, c'est-à-dire de faire l'impossible; de sorte qu'il n'y a d'égal à l'entrain qu'il faut pour écrire une constitution dans ce genre et à l'enthousiasme qu'elle excite d'abord, que les cruels mécomptes qui surviennent dès qu'elle est mise en vigueur. Ils ont donc laissé les morceaux de leur constitution à l'endroit où le flot de l'histoire les avait déposés; ils ont évité de les rapprocher, de les classer, de les compléter, d'en faire un tout consistant et saisissable.

Cette constitution éparse offrait moins

de prise aux éplucheurs cle textes, aux chercheurs cle difficultés; elle avait moins à redouter des critiques empressés à signaler une omission, des théoriciens empressés à dénoncer une antinomie. Les nécessités de la politique sont si complexes, tant d'intérêts différents s'y mêlent, tant de forces opposées s'y balancent, qu'il n'y a pas moyen d'accueillir ni de placer comme il convient tous ces éléments essentiels d'une construction stable, si l'on travaille sous les yeux d'un public qui a le goût des matériaux homogènes et d'un plan régulier. La ressource est de faire en sorte que la perspective d'ensemble échappe au spectateur vulgaire. A ce prix seulement peuvent être préservées ces incohérences heureuses 5 ces disparates utiles, ces contradictions tutélaires qui ont une raison décisive de se retrouver dans les institutions, c'est qu'elles se trouvent déjà dans les choses elles-

mêmes, et qu'en assurant le jeu de toutes les forces que contient la société, elles n'en laissent aucune dans le cas de s'exercer en dehors d'une direction prévue et d'ébranler peut-être les fondements ou les parois de toute la fabrique. C'est le résultat que les Anglais se flattent d'avoir obtenu par la prodigieuse dispersion de leurs textes constitutionnels, et ils se sont toujours gardés de le compromettre en les codifiant.

Il y a quatre sources principales du droit constitutionnel anglais : les traités et les quasi-traités, les précédents et usages que Ton désigne ordinairement sous le nom de common lawy les pactes,

les statuts ou lois. La première et les deux dernières catégories forment la partie écrite de la constitution, la deuxième représente la partie non écrite. Elles ne se distinguent pas toujours par la forme. La différence est surtout dans leurs caractères profonds, dans les objets qu'elles règlent, dans l'esprit qui les a dictées.

Les traités sont au nombre de deux :

l'acte d'union avec l'Écosse (1707) et l'acte d'uniou avec l'Irlande (1800). Le propre des traités, au sens général du mot, c'est qu'ils mettent en présence deux nations et deux souverainetés. Ce qui caractérise plus particulièrement les deux actes d'union, c'est que les souverainetés n'y apparaissent que pour s'absorber et se fondre en une seule ; ils n'appartiennent qu'un moment au droit international et prennent ensuite rang dans le droit constitutionnel. Les textes de 1707 sont deux lois votées l'une par le

parlement écossais, l'autre par le parlement anglais, et sanctionnées séparément par Anne, reine d'Ecosse1, et par Anne, reine d'Angleterre. Ces lois ne sont que les ratifications d'un même instrument élaboré par une commission où figuraient les représentants dûment autorisés des deux royaumes. A cette époque, l'Écosse, par son gouvernement, sa législation, son système d'impôts, son commerce, rival de celui des Anglais, la constitution de son Église officielle, en opposition directe avec l'Église anglicane, était aussi ou plus nettement séparée de l'Angleterre que ne le fut plus tard le Hanovre. Les deux pays ne tenaient l'un à l'autre que par V Union personnelle et dynastique, qui, à ce moment même, menaçait de prendre fin, l'Écosse

1 La sanction en Ecosse ne résultait point, comme en Angleterre, de la phrase française : « La Reine le veut », prononcée après la lecture du titre du bill, mais d'un geste du représentant de la couronne touchant du sceptre le parchemin où le bill avait été transcrit.

n'ayant point voté comme l'Angleterre l' acte d'établissement qui appelai t éventuellement au trône la branche hanovrienne, au cas où la reine Anne mourrait sans postérité, et s'étantmême réservé par un acte exprès le droit de régler autrement que l'Angleterre la réversion de la couronne1. C'est cette séparation des deux peuples, voisine jusqu'à la dernière heure de l'hostilité, qu'une habile politique fit tomber en 1707.

Les actes de 1800 sont les deux lois désignées par les chiffres 39 et 40 Geo. III, c. 67, et 40 Geo. III, c. 38. Ils ne passèrent pas sans difficulté. L'Irlande, longtemps traitée en pays conquis, venait précisément d'arracher au parlement anglais, à la faveur de la guerre d'Amérique, une autonomie presque complète. En 1782, il avait été décidé qu'elle ne serait soumise qu'à ses propres lois et à ses

1 Bill of security, rejeté en 1703, passé en 1704.

propres cours de justice, et que le parlement irlandais aurait le libre usage de son initiative^ jusque-là subordonnée à l'approbation du conseil du Roi. Ces concessions auraient pu devenir la source des plus graves embarras pour le gouvernement de Westminster. On en eut le sentiment lorsque, pendant la courte folie de George III, il fut question d'établir une régence. Rien n'empêchait expressément le parlement irlandais de faire un autre choix que le parlement anglais. Il y aurait eu, dans ce cas, deux régents, l'un à Dublin, l'autre à Londres. De deux régents à deux rois, la pente était rapide. L'union des deux couronnes, la seule union qui subsistât, était menacée, et le voisinage de la Révolution française augmentait le péril. Il y eut en 1793 une rébellion formidable; Pitt se hâta; dans l'espace de quelques mois, il acheta avec de l'argent ou des honneurs la majorité des Chambres

irlandaises, et, en 18001, le parlement de Dublin renonça solennellement à l'indépendance nationale.

L'objet et les conséquences des deux actes d'union sont indiqués par leur titre même. Le premier a fait de l'Ecosse et de l'Angleterre un seul État sous le nom de Grande-Bretagne. Le second a annexé l'Irlande à la Grande-Bretagne et constitué le Royaume-Uni. La forme pratique sous laquelle cette double consolidation se présente est : 1° l'adoption, par les deux royaumes annexés, d'une même dynastie, fixée à perpétuité dans la ligne protestante de la maison de Hanovre; 2° l'introduction d'un certain nombre de membres écossais et irlandais dans les deux Chambres du parlement anglais.

Le parlement ainsi complété légifère

1 L'union avec l'Irlande, votée au parlement anglais le 2 juillet 1800, entra en vigueur le 1er janvier 1801. L'union avec l'Ecosse était entrée en vigueur !e 1er mai 1707.

valablement pour tout le Royaume-Uni.

Mais les lois particulières d' Ecosse et d'Irlande qui ont précédé l'union restent en vigueur tant qu'elles n'ont pas été abrogées. Il y en a un nombre considérable, et leurs différences sont souvent telles que, sur un grand nombre de sujets, le parlement trouve avantage à faire un acte spécial pour chaque royaume1. Voilà comment on rencontre maintes fois, au commencement ou à la fin d'un statut, la mention : « Ne s'applique pas à l'Écosse ou à l'Irlande. )) Pour d'autres parties du territoire, par exemple pour l'île deMan et les îles normandes, cette exception n'est même pas nécessaire. Ces îles ne sont soumises qu'aux lois qui les ont visées expressément.

Des autres prescriptions des deux actes d'union, la plus importante concerne l'Eglise.

1 II y a de même plusieurs statuts qui ne s'appliquent qu'au pays de Galles.

L'Église épiscopale est restée en Angleterre une Église établie, ce qui signifie que c'est elle qui est en possession des cures paroissiales, des bénéfices, des dîmes, des cimetières ; que son dogme, sa constitution, ses libertés, sa juridiction et son rituel sont réglés et sanctionnés parla loi; que la Reine prête serment de la maintenir, et que le gouvernement intervient dans son administration^ notamment par la nomination des hauts dignitaires et de certains titulaires de bénéfices 1 . Au contraire , en Écosse, c'est l'Église presbytérienne qui a été reconnue comme Église officielle par l'acte de 1707 ; c'est elle que la loi consacre et qu'elle a mise en possession des édifices et des revenus ecclésiastiques. Il y a bien en Écosse une église épiscopale ; mais c'est une Église libre , de

1 La reine Anne, dans une lettre écrite en 1703 au parlement écossais, sollicitait un peu de tolérance pour les partisans de l'Eglise épiscopale ; elle les désignait par le

même que l'Église presbytérienne est une Église libre en Angleterre. La Grande- Bretagne a clone deux Églises d'État, et la couronne, soutien légal de la hiérarchie sacerdotale en deçà de la Tweed, est, au delà, le soutien légal du système opposé. Par contre, l'Irlande n'a plus du tout d'Église officielle. L'Église épiscopale protestante d'Irlande, qui ne faisait qu'une naguère avec l'Église d'Angleterre, a été en 1 869 disestablished, c'est-à-dire séparée de F État et dépossédée de ses biens, sous certaines réssrves qui sauvegardent l'intérêt des titulaires actuels. Elle est devenue une Église libre.

On voit déjà s'annoncer ici cette extrême diversité qui est le caractère général du droit public anglais. L'esprit français a le goût naturel de la simplicité

nom de « dissenters », c'est-à-dire, par le même nom qu'elle eût employé auprès du parlement anglais pour désigner les presbytériens.

et de l'uniformité. Il imprime cette double marque à ses œuvres et s'attend naïvement à la retrouver dans toute œuvre humaine. Ce penchant est le premier dont il faut se défaire, si l'on veut se bien orienter et diriger à travers la constitution d'Angleterre. Celle-ci ne connaît rien de pareil. Il semble qu'on y ait fui, comme des extrémités dangereuses, l'unité, les règles d'une application étendue, l'assimilation et la fusion des différentes parties entre elles. On s'est gardé soigneusement de ces généralisations et de ces simplifications vers lesquelles notre droit public n'a pas cessé de tendre avec conviction, avec ardeur et, à la fin, avec emportement.

On peut à la rigueur ranger sous la rubrique des traités un troisième acte, celui qui a été passé en 1858 sur le gouvernement de l'Inde. H y a là, en effet, non pas une souveraineté au sens propre du mot, mais une quasi-souveraineté qui s'est

éteinte et dont la nation a recueilli l'héritage. Par l'acte de 1858, la Compagnie des Indes, en faveur de laquelle la couronne avait aliéné une partie de ses droits régaliens, et qui, par l'étendue de ses ressources, sa puissance militaire et financière, l'autorité presque sans contrôle qu'elle exerçait sur ses conquêtes, constituait une sorte d'État distinct dans l'État, a fait l'abandon de son autonomie. Moyennant un compromis qui a attribué aux directeurs de la Compagnie la nomination de sept membres sur quinze dans le conseil suprême, la couronne a repris possession de cet immense empire, qu'elle gouverne désormais par le ministère d'un secrétaire d'État spécial.

Vis-à-vis de ses autres colonies, l'Angleterre a suivi la politique inverse. Aux plus puissantes et aux plus policées, au Canada, au cap de Bonne-Espérance et aux provinces australiennes, elle a accordé

CCLYSriTUTION ANGLAISE. 19

d'abord une constitution représentative et parlementaire, avec un ministère responsable, puis le droit de modifier ellesmêmes cette constitution sous l'approbation de la couronne. Ces actes peuvent être rapprochés des traités d'union, précisément parce qu'ils en sont le contre-pied. Ceux-ci ont absorbé et éteint d'anciennes nationalités; les autres tendent à en créer et à en détacher de nouvelles. Ils ont constitué une pléiade d'États quasi indépendants qui ne tiennent plus au Royaume- Uni que par trois points : la nomination par la couronne de leur gouverneur, dépositaire nominal du pouvoir exécutif; la représentation diplomatique dont l'Angleterre se charge pour eux, et une cour supérieure d'appel qu'elle entretient pour leur usage. Le parlement de Westminster garde en puissance le droit de légiférer souverainement pour toutes les parties de l'empire britannique ; mais, en fait, il ne

s'ingère plus dans le gouvernement intérieur et dans la législation particulière des grandes colonies. Le secrétaire d'État colonial semble avoir renoncé, à leur égard, à l'exercice de son droit cle veto. Aucun signe ne révèle plus clairement la plénitude d'autonomie dont elles jouissent pratiquement que le maintien persévérant de tarifs protectionnistes par l'Australie et le Canada, à F encontre des intérêts de la mère patrie. L'Angleterre retire peu à peu de ses territoires d'outre-mer les troupes qu'elle leur prêtait pour leur défense1 ; elle les abandonne à eux-mêmes. Et, d'autre part, il est clair qu'elle ne p3ut attendre que de leur bonne volonté une assistance efficace dans le cas d'une guerre où elle serait seule menacée, ou même d'une entreprise faite dans l'intérêt commun2. La

1 Elle les a retirées en 1870 de New South Wales.

2 II n'y a pas longtemps, à propos de l'occupation des îles Fidji, lord Carnavon demanda aux colonies australiennes, très-intéressées à cette prise de possession, de

couronne n'a même pas conservé ce que le gouvernement des États-Unis , simple autorité fédérale, possède à l'égard des territoires et des Étals nouveaux admis dans l'union, la propriété des terres libres. A plus forte raison n'a-t-elle pas, comme en Angleterre, le domaine éminent du sol. Les colonies peuvent donc être considérées aujourd'hui, ou du moins dans un avenir rapproché, non plus même comme des provinces en possession du self-governmentj mais comme des Etats à peu près souverains, que la race, la langue et de communs souvenirs rattachent seuls à la patrie. — La proposition de les englober dans une vaste fédération, qui serait gou-

contribuer pour une somme insignifiante aux frais du gouvernement des îles. L'Angleterre aurait gardé pour elle la plus grosse part. Les colonies refusèrent. On sait d'autre part que les réclamations des Etats-Unis, après la guerre de sécession, étaient fondées en partie sur ce fait que les autorités de Melbourne avaient permis au Shenandoah de se radouber dans leur port. Les arbitres adoptèrent cette manière de voir, mais ce fut l'Angleterre, et non pas la colonie, qui paya en conséquence.

ver née par le parlement de Westminster, grossi de leurs délégués, n'a aucune chance de réussir1 ; ce n'est que l'effort de quel-

1 Voir à ce sujet l'intéressant volume de Seeley, The expansion of England, London, 1883. — Depuis que ces lignes sont écrites, les partisans de la fédération ont fait de bruyants et, je crois, de vains efforts pour surmonter l'indifférence de la métropole et incliner les grandes colonies à un rapprochement. Ils ont exalté sans fin l'envoi spontané d'un renfort australien à l'armée anglaise d'Egypte. Ils ont pris occasion de la curiosité et de l'intérêt excités par l'exposition coloniale et indienne pour fonder un Institut permanent de même nom, qui languit sous la présidence du prince de Galles. En outre, des conférences ont été commencées avec les agents coloniaux ; elles sont menées avec bonne grâce de part et d'autre ; mais des deux côtés on s'est bien gardé de mettre en avant aucune proposition introductive d'un rattachement fédératif. Lord Roseberry, parlant le 16 novembre dernier devant une branche écossaise de la Ligue de Fédération impériale, déclarait qu'une proposition à cette fin, émanant d'un Anglais, serait envisagée par les colonies comme un retour à ce même esprit de domination qui, jadis, fit perdre à la métropole les provinces nord-américaines. Il ajoutait qu'aucun plan d'union n'avait chance d'être accueilli, à moins que les agents coloniaux eux-mêmes en prissent l'initiative.

Ils ont soigneusement évité de la prendre. Qu'ils aient exprimé le vœu de voir les colonies mentionnées avec l'Inde dans le titre de la Reine, c'est un pur acte de courtoisie qui ne coûte rien à l'autonomie coloniale. Des autres sujets traités dans les conférences, deux seulement présentent un

ques publicistes isolés pour arrêter l'irrésistible mouvement séparatiste auquel le gouvernement anglais a lui-même donné l'impulsion.

caractère hautement et pratiquement politique : les Australiens et la métropole se sont entendus pour l'entretien à frais communs d'une flotte destinée à la protection de l'Australasie. Ce n'est là qu'une alliance défensive, comme il pourrait s'en établir une entre deux Etats distinct*, rap proches par l'intérêt. D'autre part, les colonies aspirent ouvertement au droit de négocier pour leur compte et de conclure des traités par leurs propies agents avec les puissances étrangères. Voilà une prétention qui n'est guère dans le sens d'une fusion ou d'un rapprochement. Le Canada, qui, de plus en plus, gravite économiquement vers les Etats-Unis, avait ce point fort à cœur. Tout le reste n'est que questions d'affaires. En somme, on peut dire de l'Union des colonies avec lWngleterre qu'elle sera toute de forme ou qu'elle ne sera pas. Tant qu'elle restera un mot sonore, rappel d'une commune et glorieuse origine, incitation à des démonstrations de courtoisie et de cordialité, on n'aura aucune hâte de s'y soustraire. Le jour où la métropole s'aviserait de resserrer le lien de droit qui lui rattache ses fils adultes et majeurs, ils se tourneraient sans hésiter vers une complète séparation.

Les traités et les quasi-traités ne sont qu'une annexe et en quelque sorte une partie extérieure de la constitution. Le droit coutumier, les pactes et les statuts forment le corps du droit constitutionnel. Le droit coutumier, lex non scripta, est cet ensemble de précédents et d'usages que Ton désigne sous le nom de common law. Il ne faudrait pas prendre à la lettre cette expression de droit non écrit. En fait, les précédents et usages sont consignés dans un grand nombre de documents : jugements sur espèces, comptes rendus authentiques, opinions de jurisconsultes, etc., qui les mentionnent comme établis et en vigueur, mais sans les rapporter à

un texte de loi exprès, impératif et de date certaine qui en aurait été la source première. En l'absence d'un pareil texte, ils sont fondés uniquement sur une pratique plus ou moins longue, sur une tolérance ou un acquiescement plus ou moins ancien des pouvoirs et de l'opinion.

La partie coutumière du droit constitutionnel anglais est remarquable par le nombre et plus encore par la nature des objets qu'on lui a laissé le soin de régler. Ces objets sont si variés et si importants, que le droit constitutionnel écrit peut être en son entier considéré comme un droit d'exception ou comme une législation complémentaire . Les pactes contiennent principalement des limitations et restrictions de la puissance royale. Les statuts ont un champ plus vaste; ils complètent les garanties judiciaires grossièrement ébauchées par les pactes ; ils embrassent la liberté religieuse et les grandes libertés*

politiques (presse, association, réunion), que les pactes ne touchent point, et toute la matière du droit électoral. Tout le reste, et notamment l'organisation, les attributions, les rapports réciproques et le jeu des grands pouvoirs publics (royauté, cabinet, Chambre haute, Chambre des communes), demeure en dehors du droit écrit. Toutes ces questions si considérables, qui sont le centre et l'âme du droit constitutionnel, et sur lesquelles portent en France l'effort, le débat, la passion publique, sont réglées en Angleterre par de simples usages.

Qu'on interroge les textes constitutionnels : par exemple, sur les attributions du cabinet, ce pivot du régime parlementaire, ce centre indispensable de l'action politique. Non-seulement la chose, mais le nom, au témoignage de Blackstone, de Hallam, de Macaulay, sont inconnus au droit écrit. Sur la convocation annuelle

des parlements? Elle n'est spécifiée nulle part. Sur la division du parlement en deux Chambres ? Elle a commencé d'elle-même avant 1350 et s'est perpétuée depuis ce temps, sans être imposée par aucune loi. Sur le droit de priorité de la Chambre des communes en matière d'impôt? Ce droit, qui est stipulé expressément dans la constitution des États-Unis, dans la nôtre, n'est fondé en Angleterre que sur le long usage. Sur les autres attributions et les privilèges de la Chambre haute et de la Chambre basse? Terrains incessamment disputés, pris et repris, et où la frontière n'a jamais été fixée légalement. Sur la prérogative royale en matière d'organisation militaire? Aucun texte ne la définit. Sur tous ces objets et leurs pareils, c'està-dire d'une manière générale sur tout ce qui concerne l'action des grands pouvoirs publics, le droit écrit reste muet. S'il s'élève un conflit, la solution en devra

être recherchée, non clans le Statute book, mais dans les archives parlementaires ou judiciaires ; elle devra être prononcée, non d'après un texte général, mais d'après des cas particuliers analogues, et cette jurisprudence sera trouvée plus d'une fois hésitante, confuse ou contradictoire. C'est la partie la plus importante de l'organisation politique qui est ainsi tenue en dehors de la loi écrite et confiée à la garde de la seule coutume.

Un des exemples les plus curieux de la façon dont cette coutume s'établit dans l'un des vides de la loi et en prend l'autorité, est ce qui s'est passé pour les droits et privilèges fiuanciers et électoraux du clergé. De temps immémorial, le parlement ne taxait pas les gens d'Église ; le clergé s'imposait lui-même dans son parlement particulier qu'on appelait la Convocation. Les Communes et 1 es Lords se contentaient de ratifier. En 1664, un accord se fait

derrière le rideau entre le premier ministre d'alors, lord Clarendon, et l'archevêque de Cantorbéry, primat d'Angleterre; on convient que le clergé ne se taxera plus lui-même, que le parlement le taxera indistinctement avec les laïques. Et en effet, en 1665, la loi financière décharge le clergé du subside accordé par la dernière convocation ecclésiastique, et ordonne que les gensd'Égliseacquitteront comme les autres l'impôt général. La loi réservait d'ailleurs expressément au clergé en convocation le droit de faire cesser cette pratique et de recommencer à s'imposer lui-même quand il le jugerait à propos. Depuis 1664, le clergé n'a pas une seule fois usé de cette faculté ; il a continué à prendre simplement sa part des taxes communes consenties par le parlement de Westminster.

Mais le droit n'est aboli par aucune loi positive. Ainsi, encore aujourd'hui, le pouvoir parlementaire d'imposer toute une

classe de la nation repose, non sur un texte exprès, mais sur le consentement tacite et la longue abstention de cette classe, qui n'en reste pas moins libre — et que rien n'empêcherait légalement — de faire revivre son privilège particulier1.

Bien mieux, de cette modification toute gracieuse et que la loi écrite n'a pas consacrée, en est issue une autre du même genre qui a eu pour effet d'altérer gravement la composition du corps électoral.

Quand le clergé votait lui-même ses taxes, il était naturel qu'il n'intervînt pas dans la nomination des membres de la Chambre des communes. Une fois soumis à l'impôt général, au contraire, il était juste qu'il fût représenté dans la Chambre qui

1 « Gibson, évêque de Londres, m'a dit, écrivait le speaker Onslow, que cette mesure (la taxation du clergé en dehors de la convocation) était la plus grande altération qui eût été jamais faite de la constitution sans une loi expresse. ♦> (Cf. Ojxslow, Note sur Burnet. Oxf., 4«éd., 508.)

fixait cet impôt, et que les clercs, qui depuis longtemps n'étaient plus en fait éligibles1, fussent du moins électeurs. En effet, on les voit paraître quelques années plus tard dans les élections et participer au vote. On cherche la loi qui leur a rouvert l'accès du corps électoral. Il n'y en a pas. La chose s'est faite tacitement, sans qu'on ait jugé nécessaire de la consacrer par un texte. La première fois qu'on en trouve la trace, c'est dans un statut de la reine Anne, en 1712 (10, Anne, c. 23), dont les termes sont indirects et supposent simplement une coutume déjà établie. — Ainsi, le droit du clergé de voler dans les élections, contraire à une pratique de plusieurs siècles, contestable au nom d'une longue suite de précédents, est fondé sur une simple prescription par le temps, qui repose elle-même sur une désuétude en

1 Leur inéligibilité est devenue expresse par l'acte 41, Geo. III, ch. 63.

matière de taxation. Il y a là de quoi faire frémir tout ce qu'il y a en nous de cet esprit passionnément précis, exact, explicite, qui est comme l'instinct législatif de la France.

A quelle fin les Anglais ont-ils maintenu les attributions et le jeu des grands pouvoirs dans cet état d'indétermination et de fluidité ? Leur dessein est évident. Ils ont voulu que leur constitution pût se prêter sans bruit à des dépossessions considérables, à de gros déplacements d'influence, à des résurrections inattendues.

Il y a telle modification qui, en France, aurait exigé qu'on portât la main sur le texte constitutionnel, qu'on discutât longuement et avec éclat, qu'on soulevât une grande émotion publique, — et qui, en Angleterre, n'a pas coûté le souffle d'une parole ou une seule goutte d'encre. Le veto royal, par exemple, dont GuillaumelII

avait fait un si grand abus, et qui en France, cent ans plus tard, devait causer tant d'orages, a disparu en fait depuis 1707. La présence du Roi aux délibérations des conseils des ministres est également sans exemple depuis George Ier.

Des Français n'auraient pas manqué d'écrire ces deux mémorables conquêtes dans les lois ; les Anglais les ont confiées à la force des choses, aux mœurs, à l'opinion. Quand on examine de près les grands pouvoirs, on s'aperçoit que chacun d'eux marche ainsi entouré d'une foule d'anciens privilèges dont il n'use pas, qui sont annulés par les privilèges et les droits actifs des pouvoirs voisins, mais que l'on a refusé d'abroger expressément, afin qu'à l'occasion, sur un signe de l'opinion, sur un appel de l'intérêt public, ils puissent revivre, prendre en main et résoudre une question difficile, et servir d'organe à la raison d'État, sans que toute l'économie

constitutionnelle en soit troublée. C'est ainsi qu'en 1714, le conseil privé, inerte et oublié depuis Charles II, reparut tout à coup sur la scène, déconcerta fort à propos les ministres déjà gagnés aux Stuarts, et assura la transmission de la succession royale dans la ligne protestante. Burke a très-bien défini, à propos de la Convocation ecclésiastique, cet état d'hibernation de certains organes de la constitution anglaise, avec possibilité indéfinie de se ranimer, ce On ne convoque plus cette assemblée que pour la forme, dit-il. Elle entre en séance pour adresser au souverain quelques compliments de politesse ecclésiastique ; cela fait, on n'entend plus parler d'elle ; cependant elle est encore un élément de la constitution qui peut toujours être rappelé à la vie et à l'action, si l'occasion s'en présente1. »

On parle volontiers de la stabilité de la

1 Burke, Lettre aux shérif f s de Bristol, p. 28.

Constitution anglaise. La vérité est que celte constitution est toujours en mouvement et en oscillation, et qu'elle se prête merveilleusement au jeu de ses différentes parties. Sa solidité vient de sa souplesse ; elle plie et ne rompt pas. Elle se maintient, non par la vigueur de ses affirmations, mais par le vague étudié de ses réticences.

Toutefois ces réticences et l'état d'indétermination qu'elles perpétuent ne sontils pas une source ouverte de graves périls? Qu'avez-vous ménagé, pourrait-on dire aux Anglais, pour empêcher tel privilège, qui date du moyen âge, de se ranimer tout d'un coup à la faveur d'une circonstance critique et de faire échec au droit moderne ? Que diriez- vous si, quelque jour, la nation étant lasse d'un parlement bavard et inactif, un roi énergique s'avisait de congédier son cabinet et de gouverner sous le contrôle illusoire des seuls conseillers que la loi commune auto-

rise, j'entends les deux cents et quelques membres du conseil privé, tous à la nomination royale? Que diriez-vous s'il s'avisait de créer comme autrefois de nouveaux bourgs électoraux par simple charte royale, ou de dénaturer la Chambre héréditaire en ne nommant plus que des pairs à vie, au nom de son antique prérogative ? Aucun texte n'a privé la couronne de ces droits et privilèges. On ne peut invoquer contre eux qu'une longue interruption d'usage. — N'a-t-on pas vu en 1860 la Chambre des lords étendre brusquement la main sur le privilège d'amender les lois d'impôt, ombrageusement gardé par les Communes depuis des siècles? Dans l'espèce, le dernier mot resta à la Chambre haute ; la Chambre des communes ne put que réserver le principe et l'avenir. N'at-on pas vu, en 1872, la prérogative royale intervenir dans la question de l'achat des grades, dessaisir la Chambre des lords

hésitante, et imposer hautainement sa propre décision? Plus menaçante encore serait une résurrection de ces terribles privilèges de la Chambre des communes, qui, il y a un siècle, mettaient en péril la liberté et la vie des concitoyens, servaient d'instrument à toutes les haines de parti et annulaient l'action tutélaire des cours de justice. Tous sont encore intacts et prêts à la main pour le jour où une majorité passionnée aura la fantaisie d'écraser ses adversaires.

Il n'y a rien à répondre à cela, sinon qu'en Angleterre toute l'organisation politique repose sur un parti pris d'optimisme et de confiance. Les Anglais sentent la vigueur de leur esprit public; ils ont éprouvé la vigilance d'une presse libre, la puissance des associations et des meetings. Ils se flattent que leurs mœurs politiques les dispensent de chercher des garanties dans un texte. Sans doute ils ont parfaite-

ment conscience d'avoir laissé à tous les pouvoirs des titres qui s'excluent, des prétentions rivales et des armes pour les défendre, des armes aussi pour opprimer les individus. Mais ils sont convaincus que, sous l'empire de l'opinion et de la tradition, les uns et les autres ne s'en serviront qu'avec mesure et pour le bien du pays, qu'ils transigeront entre eux, qu'ils s'arrêterontauseuilderarbitraire,et qu'un équilibre vivant et souple, bien supérieur au strict partage d'attributions qui résulte d'un texte, s'établira au sein de la Constitution. Jusqu'ici l'événement a justifié leurs espérances.

Les pactes sont au nombre de trois : la grande Charte (1215), le Bill des droits

(1688) et l'Acte d'établissement (1701).

Ces trois textes sont les titres de la liberté politique cbez nos voisins d'outre-Manche. Ils sont véritablement la base du droit constitutionnel écrit des Anglais.

Les pactes sont, comme les statuts, l'œuvre commune des trois branches du parlement, c'est-à-dire du Roi et des deux Chambres. Mais ce qui leur est propre et ce qui les distingue des statuts proprement dits, c'est que le Roi n'y intervient pas comme partie intégrante d'un même pouvoir législatif avec les lords et les communes, mais comme une véritable partie contractante, vis-à-vis de laquelle la nation apparaît avec une personnalité distincte et indépendante. L'action concertée des trois facteurs constitutionnels, sous la forme régulière et ordinaire, ne se rencontre pas ici. On assiste à un rapprochement entre deux puissances qui ont commencé par s'observer et se défier l'une de l'autre,

qui parfois sont entrées en lutte et qui finissent par traiter en stipulant de mutuelles garanties. Cette distinction va s'éclaircir par une rapide revue des circonstances au milieu desquelles se sont produits les trois grands actes dont il vient d'être question.

Le premier est la grande Charte. Depuis plusieurs années, le roi Jean commettait des exactions et des violences ; ses barons lui résistaient. En 1215, ils se coalisent et lèvent des troupes. Réunis à Yallingford, ils se déclarent déliés du serment d'allégeance prêté àleur souverain. Jean, abandonné de tous, sauf de sept fidèles, consent à négocier. Il signe l'instrument quia été appelé la grande Charte. Le caractère de cet acte est aisé à définir. Ce n'est pas précisément un traité, puisqu'il n'y a pas ici deux souverainetés légitimes ni deux nations en présence; ce n'est pas non plus une loi; elle serait entachée d'irrégu-

larité et de violence ; c'est un compromis ou un pacte. Les barons n'y apparaissent pas comme sujets; ils se sont affranchis de leur promesse de fidélité. Ils y apparaissent comme belligérants. Le Roi est devant eux comme un vaincu, presque comme un étranger; il subit les conditions que lui imposent les vainqueurs. L'analogie que je signale est si profonde que le texte contient des sanctions pénales analogues à celles qu'on pourrait trouver dans un traité avec une nation ennemie. Les barons stipulent que si le Roi manque à sa parole, ils se réservent de saisir et de retenir ses châteaux, et de le molester par tous les moyens dont ils disposent. Tout le long de la grande Charte, on sent ainsi deux pouvoirs armés qui se regardent et qui se tiennent prêts à employer la force. Évidemment, il serait peu correct de ranger un tel acte à côté des lois et des statuts ordinaires; s'il ressemble à quelque chose,

c'est à noire traité d'Amboise, à noire paix de Saint-Germain, à toutes les conventions qui, à l'époque des guerres de religion, donnaient des garanties aux protestanls français, mettaient entre leurs mains des villes de sûreté et les constituaient presque à l'état de nation dans la nation.

Ce n'est pas ici le lieu d'analyser la grande Charte. Elle n'a plus pour nous qu'un intérêt historique. Ses principaux articles, en dehors de ceux qui se rapportent à l'organisation féodale, ont pour objet de revendiquer la liberté individuelle et de poser des règles tutélaires pour l'accusation et le jugement des citoyens. Ce sont là, en effet, les premières nécessités qui se révèlent à une société encore barbare. La grande Charte établit en outre qu'aucune aide ou escuage ne sera levé sans l'avis du commun conseil du royaume.

Le tex te est plus précis qu'on ne s'y atten-

drait sur les garanties d'exécution. Il règle avec soinla convocation du commun con seil, les conditions nécessairespour la validité de ses délibérations. Il établit une commission permanente de vingt-cinq barons, qui se complète elle-même en cas de vacance et qui surveille l'administration du royaume. On sait d'ailleurs que ces dernières clauses, qualifiées de « gravia et dubitalia » , ne furent pas reproduites dans la confirmation donnée l'année d'après par Henri III. Par l'abondance, la netteté et le caractère pratique de ses dispositions, la grande Charte ressemble bien plus à une constitution que les deux textes que l'on va rencontrer un peu plus loin. Mais son importance tient moins à la valeur des clauses qu'elle renferme qu'à ce fait qu'elle a fourni un centre d'action au sentiment national, jusque-là épars et languissant, qu'elle a jeté un nom et une date à l'imagination populaire, et qu'elle est devenue le sym-

bole de, cette lutte épique dans laquelle une noblesse féodale, puissamment groupée en un corps d'aristocratie, a fait voir en plein moyen âge une société politique consciente, défendant les libertés de tous par l'organe de ses chefs naturels. Les dispositions expresses de la grande Charte sont aujourd'hui surannées; mais son esprit est toujours vivant. C'est lui qui pénètre encore et anime l'Angleterre contemporaine.

Le deuxième pacte est le Bill des droits. En 1688, Jacques II était soupçonné de vouloir restaurer le papisme en Angleterre. Il s'était rendu odieux aux Anglais par des mesures arbitraires. Une partie de l'aristocratie appelle Guillaume, prince d'Orange; Jacques II s'enfuit. Les deux Chambres, convoquées par Guillaume à la requête d'une assemblée de notables, font taire leurs scrupules et prononcent que le trône est vacant. Qui appelleront-elles pour

l'occuper? Le prince de Galles? C'est lui que désigne en effet la loi du royaume. Cette loi est mise de côté. A défaut du prince de Galles, c'est Marie, sa sœur aînée, princesse d'Orange ; à défaut de Marie, c'est Anne, sa seconde sœur, qui sont les héritières légitimes. La Chambre des lords, après quelque hésitation, bouleverse cet ordre. Elle propose de conférer la dignité royale conjointement à Guillaume et à Marie, et les pouvoirs effectifs du gouvernement à Guillaume seul. La mort même de Marie ne donnera pas ouverture aux droits de la princesse Anne ; ces droits seront suspendus, et Guillaume continuera à occuper le trône. C'est un remaniement complet de la loi de succession. La Chambre des communes accepte sans difficulté le principe et la formule, mais elle refuse de les voter purement et simplement. Elle rédige un texte où elle énonce et revendique toutes les libertés et

tous les droits violés par Jacques II, et elle prend la précaution d'incorporer ce texte, à titre de préambule et d'argument, dans la déclaration qui appelle au trône Guillaume et Marie. Le tout est récité solennellement devant le prince et la princesse dans la grande salle cle Whitehall. Ni l'un ni l'autre n'avaient à se prononcer séparément sur la Déclaration des droits et libertés. Après la lecture, une seule question fut posée expressément par Halifax aux deux augustes personnages : Acceptaientils la couronne et l'ordre dynastique nouveau? S'ils avaient objection à la Déclaration des droits, ils n'avaient qu'un moyen de le témoigner, c'était de décliner l'offre d'Halifax. Dans ce cas, ce n'était pas la déclaration qui tombait, c'était la dignité royale qui s'écartait d'eux; la nation reprenait sa liberté et ses dons, et restait maîtresse de les porter ailleurs. S'ils acceptaient, ils ratifiaient évidemment lepréam-

bule et les considérants, et s'obligeaient d'une manière implicite à respecter tous les droits énoncés dans cet instrument.

Rien assurément n'est pluséloignéqu'un tel acte et qu'une telle procédure de l'idée que nous nous faisons d'une loi. La loi est un règlement impératif sur une matière spéciale; la Déclaration des droits était un véritable cahier de protestations et de griefs. La loi est faite en commun par le parlement et par la couronne. Ici, il n'y a ni couronne ni même parlement. Le Roi n'existe pas encore; sa prérogative attend, pour naître, l'acte même qu'elle devrait sanctionner et compléter. Les deux Chambres sont intitulées Convention^ et il ne faudra pas moins qu'un statut général pour leur conférer le nom et les droits d'un parlement. A la place des trois facteurs constitutionnels qui doivent concourir librement et souverainement à tout acte législatif régulier, je ne vois ici que

le pays qui signifie ses volontés et fait ses conditions à un prétendant. On ne saurait mieux comparer la Déclaration des droits qu'à un mandat impératif que les délégués de la nation développent devant un candidat au trône. C'est en substance le sinon, non, des cortès aragonaises1.

La déclaration des droits comprend treize articles. Presque tous contiennent des limitations de la prérogative royale. On refuse au Roi le droit de suspendre les lois, de dispenser de leur exécution, d'instituer des tribunaux d'exception, d'infliger des amendes excessives, de restreindre le droit de pétition des sujets ou laliberté delaparoledansle parlement, d'intervenir dans les élections parlementaires. On renouvelle l'interdiction de lever des impôts sansle concours des deux Chambres ,

1 On connaît la formule des cortès aragonaises : « Nous qui valons autant que toi, nous te faisons roi à condition que tu maintiendras nos libertés. Sinon, non. »

et l'on y ajoute la défense d'entretenir sans le même concours une armée permanente.

Il est significatif de n'entendre réclamer, dans une occasion si favorable, ni la liberté de la presse, — que la Déclaration des droits laissa en effet soumise à la censure, — ni la liberté religieuse ; et de ce dernier point il n'y a pas lieu d'être surpris, puisque la révolution de 1688 s'était faite en haine du papisme et contre les mesures de tolérance octroyées par Jacques IL La persécution des catholiques, ou tout au moins les lois édictées contre eux, ne furent en aucun temps plus féroces que sous Guillaume III. Tant il est vrai qu'on ne concevait pas alors l'importance ni le prix de ces deux grandes libertés. Il fallut un siècle — et le dix-huitième siècle ! — pour les faire entrer dans les esprits et dans les mœurs. Quant aux garanties stipulées pour la conservation des libertés conquises, il n'y en a qu'une. On demande

que des parlements soient réunis fréquemment ; c'est tout. Or on avait pu voir naguère quel compte la royauté tenait même d'une loi expresse comme celle de 1664, qui exigeait au moins une session en trois ans : quand Charles II mourut, il n'y avait pas eu de session depuis quatre ans. Que pouvait donc valoir ce simple vœu, dépourvu de toute stipulation précise et de toute sanction? La vraie garantie était, il faut bien le dire, dans une autre clause, celle qui réservait à tous les sujets protestants le droit de porter des armes, et il n'est pas difficile de voir qu'elle impliquait le recours pur et simple à la force "en cas d'oppression. Rien n'est plus caractéristique, dans la Déclaration des droits, que cette absence de tout mécanisme savant, de toute combinaison étudiée, destinés à assurer le respect des libertés qu'elle proclame ; elle les proclame simplement, et derrière elles elle arme, simple-

ment aussi, le droit d'insurrection, le même que nous avons énoncé avec tant d'éclat en 1793, et que l'Angleterre, quelques années plus tard , devait consacrer publiquement elle-même, dans le procès de Sache verell, sous le nom plus discret de droit à la résistance.

L' Acte cl3 établissement de 17 01 présente des caractères un peu différents. Guillaume III n'avait pas d'enfants. La reine présomptive Anne venait de perdre son fils et n'espérait plus de postérité. Tous les héritiers protestants issus de Jacques II ayant disparu, on retombait sur les héritiers catholiques : Jacques III, la duchesse de Savoie. A la vérité, aux termes d'une loi en vigueur, ceux-ci ne pouvaient monter sur le trône qu'à la condition d'abjurer. Mais rien ne prouvait encore que, le moment venu, cette condition ne serait pas remplie . Le parlement , sans tenir compte de l'ordre dynastique, sans même

laisser à Jacques III le temps et l'occasion de régénérer son aptitude à la couronne par un changement de religion1, transporte définitivement la royauté dans une famille étrangère, celle des Brunswick- Hanovre, issue, par une filiation longue et oubliée, du roi Jacques Ier. En outre, à l'exemple du parlement de 1688, il incorpore dans l'Acte d'établissements articles qui obligent éventuellement « quiconque ( ce sont les mots employés ) viendra à occuper le trône » . Si cette personne quelconque entend que l'Acte d'établissement porte effet en sa faveur, elle devra nécessairement se soumettre à toutes les conditions contenues dans le texte.

A la différence des actes de 1215 et de 1688, l'Acte d'établissement est bien une loi, dès le principe, par la forme et la procédure. Mais c'est autre chose et plus

1 Une réserve à cet effet, proposée par Godolphin, fut repoussée à une forte majorité.

qu'une loi par l'intention et la portée. Tout est selon les règles législatives ; le parlement l'a votée ; le roi Guillaume la sanctionne librement. Seulement ce n'est pas lui qu'elle oblige, ni môme la reine Anne. Elle n'entrera en vigueur qu'après euXj, avec la nouvelle dynastie, dont les représentants n'ont pas été consultés et devront s'accommoder d'une situation réglée pour eux ou plutôt contre eux et sans leur concours. A leur égard, il n'y a donc pas loi, il y a bien mandat impératif comme en 1688. Le nouveau roi ne pourra en aucune façon s'opposer à l'entrée en vigueur de l'article qui interdit de nommer des étrangers à des fonctions civiles ou militaires, ou de leur faire don de domaines fonciers ; car cet article ne fait qu'un avec la loi qui appelle la dynastie au trône. La preuve que le parlement a entendu lier les mains du souverain, c'est la place qu'il a donnée à l'inamovibilité

des juges parmi les stipulations cle l'Acte d'établissement. Une fois déjà, en 1692, Guillaume III avait opposé son veto à un bill voté par les deux Chambres en faveur de l'inamovibilité. Le parlement n'a pas voulu s'exposer à voir celte réforme essentielle échouer de nouveau sous la dynastie suivante. Il Ta rendue inséparable du titre même de George Ier et de ses descendants à la couronne.

Le Bill d'établissement comprend huit articles. Le premier, qui est fondamental, statue que le roi d'Angleterre doit être en communion avec l'Église établie d'Angleterre. Trois autres articles sont de circonstance ; ils sont destinés à prévenir les abus et les dangers qui peuvent résulter de l'avènement d'un roi étranger, ayant des possessions à l'étranger et amenant en Angleterre des favoris étrangers. Ces précautions, trop justifiées par les deux premiers George, sont aujourd'hui sans

intérêt pratique. L'importance de l'Acte d'établissement, au regard du droitconstitutionnel, est dans les quatre autres clauses. Deux d'entre elles sont une même tentative pour détruire le pouvoir du cabinet, en excluant les ministres du parlement et en les noyant pour ainsi dire dans un grand conseil privé. C'était la résurrection d'un plan qui avait déjà échoué sous Charles II. Il échoua de nouveau et définitivement.

Les deux articles furent rapportés sous la reine Anne1, et le gouvernement de cabinet, appuyé sur la majorité parlementaire, est demeuré depuis lors la base du régime polilique de nos voisins. Une autre clause interdit d'arrêter par lepardon royal le cours d'une accusation intentée par la Chambre des communes. Le dernier article enfin proclame l'important principe de l'inamovibi-

1 A propos de cette mesure, Oldfield écrivait en 1816 que cet instrument était de la nature de la grande Charte et ne pouvait pas être abrogé (was irrepealable).

lité des juges. Il a été complété pratiquement par une loi cle la première année cle George III, qui a rendu la durée de leurs commissions indéfinie et les a dispensés de les faire renouveler à chaque nouveau règne.

Voilà les origines, le caractère et le contenu de chacun des trois pactes. Il est clair qu'ils occupent une place à part dans le droit constitutionnel anglais. Ils y représentent un élément extralégal et révolutionnaire. Les cent cinquante dernières années ont créé, en faveur de nos voisins, un préjugé qui s'accroît par un humble retour s u r nous-mêmes e t sur notre h istoire . Toutes les fois qu'il est question du régime politique de l'Angleterre, les mots qui nous viennent sont ceux de tradition, mesure, sagesse, jeu régulier des pouvoirs, résistance légale. Ces excellentes mœurs politiques existent en effet; elles ont développé, complété, affermi les libertés an-

glaises; ce ne sont pas elles qui les ont fondées. Ici, comme ailleurs, ces libertés ont été le prix de la lutte ; elles ont été conquises, non pas acquises. L'histoire des circonstances au milieu desquelles sont nés les pactes nous montre la royauté humiliée, fugitive, ou exclue des délibérations de la législature; cédant à la force, ou enfermée dans un dilemme impératif.

En face d'elle, c'est la nation qui apparaît, qui, par ses mandataires réguliers ou irréguliers, tranche souverainement les questions, fixe elle-même la limite de ses droits et va jusqu'à changer les coutumes immémoriales du royaume1.

1 En 1884, à la suite d'émeutes provoquées par la résistance des lords à la proposition de réforme électorale, M. Chamberlain , alors président du board oftrade, avait fait entendre que cent mille hommes pourraient bien marcher de Birmingham sur Londres, et lord Salisbury avait traité ce propos d'excitation à la violence. M. Gladstone, prenant la défense de son collègue dans la séance du 30 octobre 1884, émit l'opinion qu'on peut bien dire au peuple « d'aimer l'ordre et de détester la violence » , mais qu'il ne faut pas ne lui dire que cela. — « Si j'abhorre, ajoute-t-il, l'emploi de

la force brutale, je ne puis pas, je ne veux pas adopter pour mon compte ces réticences efféminées par lesquelles on cache au peuple les leçons consolantes et les encouragements qu'il peut tirer de ses anciennes luttes, du souvenir des grandes qualités de ses ancêtres et de la conscience que ces qualités, il les possède encore... Si, aux époques de crise politique, on n'avait jamais conseillé au peuple de ce pays autre chose que « d'aimer l'ordre, de détester la violence » et de se montrer patient, les libertés nationales n'auraient jamais été obtenues. »

D'autant plus nettement s'accuse dans ces trois pactes, mais surtout dans le plus important des trois, celui de 1688, un tour d'esprit qui est fait pour nous surprendre. Il convient de s'y arrêter un instant et de le définir, en l'opposant à l'esprit qui pénètre, en France, les textes de même nature et de même nom. Révolutionnaire dans les faits, la Déclaration des droits de 1688 n'a nullement le caractère philosophique et humanitaire que son titre laisse pressentir et que nous prêtons volontiers aux œuvres d'une révolution1. Dans la discussion, le préambule et le texte, il n'est question que de traditions

1 Cela tient au génie de la race, sans doute ; cela tient

contrat immémorial entre le Roi et le peuple, non d'un contrat abstrait entre la société et ses membres ; cela n'a rien de commun avec les théories de Rousseau.

Les libertés que l'on revendique sont dé-

aussi au temps où s'est produite la crise qui a donné à l'Angleterre toutes les garanties essentielles et qui, à cause de cela, a été la dernière. En 1688, et pendant tout le dix-septième siècle, ce qui caractérise toutes les recherches intellectuelles, en théologie comme dans les sciences, comme en politique, en France aussi bien qu'en Angleterre, c'est que le plus haut effort de l'esprit ne va qu'à reconnaître des autorités, à enregistrer des précédents, à consacrer des textes d'où il tire, par des déductions savantes, les vérités auxquelles il croit. C'est seulement à partir du dix-huitième siècle qu'il commence à contester ces autorités et à leur demander leurs titres, à faire la critique de ces textes et à les récuser, s'ils sont contraires au sens commun. L'Angleterre a eu l'avantage d'avoir sa crise politique décisive à une époque où le siècle de Voltaire n'avait pas encore déchaîné le rationalisme à outrance qui a pris plus ou moins possession de toute l'Europe. Le prestige le plus élevé était encore celui des choses consacrées par le temps. Elle a eu cet autre avantage que le passé vers lequel elle se tournait d'instinct lui présentait le spectacle de libertés pratiquées avec gêne, mais sans interruption,

finies : les vraies, anciennes et indubitables libertés des sujets de ce royaume. L'Acte d'établissement, un peu plus tard, les qualifiera de birthright. Birthright veut dire droit d'aînesse aussi bien que droit de naissance. Les revendications de cette grande époque sont pleines de l'orgueil d'une race choisie, pour qui la liberté a le caractère d'un privilège du sang plutôt que d'une loi naturelle commune à tous les hommes. Ce n'est pas là une théorie qui donne ses raisons ; c'est une antique propriété qui produit ses titres.

violées parfois, mais toujours revendiquées, et qu'elle devait être tentée de revendiquer encore. Tout au contraire, l'ancien régime ne nous offrait en 1789 que des apparences d'institutions, celles-ci énervées ou annulées sous le bon plaisir royal, celles-là suspendues depuis si longtemps, comme les états généraux, par exemple, qu'on enavaitoublié la procédure et qu'il fallut d'infinies recherches, des recherches d'érudition, pour retrouver comment on avait opéré en 1614 et auparavant. Dans cette disette d'exemples, dans cette fuite et cet éloignement des traditions, comment l'esprit français ne se serait-il pas rejeté du côté des recherches spéculatives, vers lesquelles l'entraînait d'ailleurs le courant du dix-huitième siècle?

Rien n'est plus significatif à cet égard que ce qui s'est passé clans la convention anglaise de 1688. Le Roi était en fuite, une armée étrangère sur le sol national, l'Ecosse incertaine, l'Irlande prête à se révolter. C'est le moment que les lords et les communes choisissent pour rechercher longuement et patiemment tous les précédents de l'histoire nationale relatifs à la vacance du trône, aux abdications. Somers produit un rôle parlementaire de Tannée 1399, dans lequel il était expressément déclaré que l'office royal était resté vacant dans l'intervalle entre la résignation de Richard II et l'intronisation de Henri IV. Les lords répliquent en produisant le rôle de la première année d'Édouard IV, qui faisait entendre que le précédent de 1399 avait été solennellement annulé.

Treby vint au secours de Somers et produisit un rôle du parlement de la première année de Henri VII, qui abro-

geait Pacte d'Édouard IV, et rendait sa validité au précédent de 1399. On était remonté précédemment à Guillaume le Roux et à Richard de Normandie. — La situation est plus compromise encore et le danger plus pressant, lorsqu'on s'occupe un peu après de régulariser le titre de la convention qui a appelé Guillaume III sur le trône. On parla longuement et sérieusement, dit Macaulay, sur toutes les circonstances de la déposition de Richard II ; on fit l'histoire complète des ordonnances royales ; on discuta l'étymologie du mot

a parlement » . Ce fut une véritable débauche documentaire. A la fin, le vieux Maynard, qu'à son nom je crois reconnaître pour un Français d'origine, ramena la question à ses vrais termes, à ses termes révolutionnaires. « Nous sommes en ce

(( moment, dit-il, hors du chemin battu.

(( Si nous sommes résolus à n'avancer que

« parce chemin, nous n'avancerons pas du

(( lout. Un homme qui, au milieu d'une « révolution, prend le parti de ne rien (( faire que de strictement conforme aux (( règles établies, ressemble à un homme « égaré dans un désert et qui s'arrête en « criant : Où est la grande route? Je ne « veux passer que par la grande route. (( Dans un désert un homme doit prendre « le chemin qui le ramène chez lui. » On fit ce que voulait Maynard, mais de guerre lasse et à regret.

Il y a eu le pendant exact de cette séance au Corps législatif de 1815, au moment où, après Waterloo, Bliicher arrivait sur Paris. Chez nous aussi, le souverain de fait était en fuite, l'étranger victorieux, le choix de la dynastie remis en question. — Le 4 juillet, le Moniteur apprend à la population que Paris est livré aux alliés. Le 5, la Chambre des représentants se réunit à l'heure ordinaire. Au lieu d'employer le temps qui lui reste à délibérer sur les

dangers qui menacent la patrie, elle entame avec entrain le débat sur une déclaration des droits présentée par Garât. — « I. Tous les droits émanent du peuple ; la souveraineté du peuple se compose de tous les droits individuels. » — « Y III. La liberté de chaque individu n'a d'autres bornes que la liberté des autres individus. » — «XI. Les éléments de toutes les sciences et ceux de tous les talents, le goût et F imagination seront enseignés dans une université.)) — Le débat se prolonge. Pendant plusieurs heures on vit se produire toutes les théories, toutes les définitions laissées par l'antiquité, ou données par les publicistes et le dictionnaire. Grande animation, grand sérieux. « Ce n'est pas une déclaration des droits, c'est une déclaration de violence! » s'écrie un membre. — « Mais les Anglais arrivent ! » interrompt quelqu'un. — « Ils seraient là, que je demanderais à émettre mon opi-

nion. » La séance, levée à cinq heures, est renvoyée à sept heures. Pendant le jour, la Chambre avait adopté la déclaration des droits. Le soir, elle s'occupe d'une déclaration de principes. Quand le président eut proclamé le résultat du vote, un indicible enthousiasme saisit l'Assemblée ; tous les députés sont debout, étendent les bras, se pressent, s'embrassent ; les larmes coulent. « Que l'ennemi vienne, maintenant nous pouvons mourir ! » — Le lendemain, pendant que les alliés prenaient possession des barrières, la Chambre discutait encore et votait, avec un intérêt non diminué, 52 articles de la Constitution. Elle renvoyait au lendemain

7 la discussion sur la deuxième section du chapitre îv. Le lendemain, Bliicher faisait son entrée à Paris.

Voilà bien les deux courants opposés, l'un historique, l'autre philosophique ; et rien ne montre mieux leur puissance que

la facilité avec laquelle les vains débats que j'ai rapportés ont pris la place, dans les deux pays, des mesures pratiques qui semblaient commandées par les circonstances. Cela rappelle les Grecs refusant de remettre leurs jeux Olympiques, même pour courir aux Thermopyles. L'effet de perspective cherché parles Anglais de 1688 consiste à faire arriver lentement toutes leurs libertés du bout de l'horizon et du fond de l'histoire nationale. Ils ne veulent pas les avoir vues naître. Le génie français, éminemment rationaliste, a de la peine à se figurer cet idéal si différent du sien. En France, l'autorité naturelle et immédiate est aux idées qui ont pour fondement sentimental l'union avec l'humanité en général. En Angleterre, elle est aux idées qui ont pour fondement sentimental l'union avec les générations précédentes. Nous ne sommes à l'aise que devant une large conception en surface où tous les peuples

entrent avec nous et s'inclinent devant des articles de législation universelle. Les Anglais se complaisent devant une étroite conception en profondeur où tous les siècles de la vie nationale s'entrevoient les uns derrière les autres. La Constitution anglaise porte la marque profonde de ce tour d'esprit. La filiation historique en est l'âme, de même qu'une fraternité idéale a toujours été l'âme des nôtres.

C'est ce caractère si frappant qui est cause qu'il n'y a dans la déclaration des droits ni ordre ni plan d'ensemble. Les treize articles qui la composent se suivent comme au hasard. Cela est tout à fait contraire à l'idée que nous nous faisons des actes issus d'une situation révolutionnaire; ils se distinguent en général par des conceptions larges et compréhensives. Dans de telles crises la nation est souveraine ; elle n'a plus rien devant elle. Quelle tentation d'élaborer un système complet dont

toutes les parties se relient, s'accordent et se soutiennent! Nous n'y avons pas manqué en 1789. Une préoccupation toute différente se trahit dans le Bill des droits. Il est, il veut être une pure œuvre de circonstance. Chacune des treize dispositions qui figurent dans le texte de 1688 a pour unique objet de parer à un inconvénient signalé par une pratique récente. Aucune ne procède d'une conception générale de la matière. Si Jacques II n'eût pas dispensé de l'exécution des lois sur les catholiques sir Ed. Haies, la condamnation du dispensing power ne serait peut-être pas inscrite dans le bill de droits1. Cette vue étroite se relie à une vue profonde. Si l'on avait repris de fond et d'ensemble tout l'édifice constitutionnel, il aurait eu son

1 De même si Guillaume III n'avait pas comblé de libéralités Bentinck et ses autres favoris étrangers, l'interdiction de pensionner d'autres personnes que les sujets anglais ne serait peut-être pas inscrite dans l'Acte d'établissement.

point d appui en lui-même, il serait devenu comme une œuvre spéculative, née de toutes pièces et à l'heure même, et se réclamant, non de ses antécédents dans la vie nationale, mais de sa logique intérieure et de sa valeur propre. Le lien qui le rattachait au passé se serait trouvé dénoué ou caché, et du même coup se serait évanoui le prestige qui agit le plus sûrement sur l'esprit anglais. — En ne touchant qu'aux points que de récents abus avaient pu obscurcir, le bill de 1688 laissait le gros de la Constitution flotter sans date cerlaine dans les arrière-plans de la coutume et, suivant le mot de Tacite, s'imprégner d'antiquité. Il apparaissaitlui-même comme une partie détachée de cette constitution immémoriale, et appelée plus près de la lumière par des nécessités accidentelles. Un système savant et bien ordonné n'aurait plus été aussi manifestement une restitution et un rappel de la comrnon law; il

n'aurait pas eu l'autorité suprême qui lui venait de cette source respectée. Voilà pourquoi l'on ne trouve dans le Bill des droits ni plan général, ni séries complètes, ni définitions étudiées, ni sanctions habilement ménagées. Précisément parce qu'il est resté incomplet, incohérent, disparate, parce qu'il n'a fait que répondre sèchement aux questions posées par le hasard des événements, il a été impossible de méconnaître qu'il était un simple fragment d'un ensemble plus vaste, une simple confirmation et une déclaration partielle d'un droit plus ancien, et l'on a continué à apei cevoir derrière lui la majesté de la coutume, vrai fondement de la Constitution.

Les statuts ou lois forment la troisième source du droitconstitutionnel écrit, en Angleterre. Ce sont les actes qui ont été votés par les deux Chambres régulièrement constituées, et que la couronne a sanctionnés librement. Ce qui est particulier au droit anglais, c'est qu'il n'admet pas d'ordre constitu tionnel opposé et supérieur à Y ordre législatif. Toutes les questions, les plus hautes et les plus graves comme les plus humbles, sont du domaine de la loi1. Les

1 Un statut de la reine Anne, 6, C. 7, consacre le droit du parlement de changer par une loi l'ordre de succession au trône. Il prononce les peines de la trahison contre ceux qui, par des écrits ou des imprimés, contestent ce droit. On vient de voir deux occasions où le parlement en a usé. Ce ne sont pas les seules.

Anglais ne connaissent pas les Assemblées constituantes en tant que distinctes des Assemblées législatives. Chaque parlement se considère comme qualifié pour agir indifféremment dans les deux capacités. Aucune précaution n'a été prise pour rendre plus lente et plus mûre la délibération sur les objets les plus considérables du droit constitutionnel. Rien ne s'oppose à ce qu'on les traite d'urgence. La révision des statuts qui règlent ces objetsn'est pas soumise, comme en d'autres pays, à une procédure particulière. Comme on les a faits, on les défait, sans plus de difficultés ni de ménagements que pour une loi ordinaire. — Cette tendance à confondre Tordre constitutionnel et l'ordre législatif s'est montrée d'une manière significative à propos du pacte de 1688 ; on avait alors un instrument émané d'une convention vraiment nationale et dûment élue, sauf que l'ordonnance de convocation des

électeurs ne portait pas la signature royale. A la place des Anglais, nous nous serions étudiés à lui laisser ce caractère exceptionnel etdistinctif,le caractère d'un motuproprio de la nation, en dehors des règles, parce qu'il est au-dessus des règles. C'eût été faire entendre que le pouvoir constituant, inhérent au peuple, était ici rentré en scène. On n'a pas eu de repos que Pacle n'eût été repris, sanctionné et confirmé sous la forme d'une loi ordinaire, par un parlement régulier. Ainsi remanié et dissimulé, il figure à sa place et à sa date dans l'histoire paisible du progrès légal, et rien ne rappelle à première vue sa nature particulière et les circonstances exceptionnelles de sa naissance. Il n'en est pas autrement des traités. La loi, faite en commun et librement par les trois pouvoirs, voilà la seule source reconnue et la seule formecorrecte du droit écriten Angleterre. Il n' y a , en dehors et au-dessus d'elle, aucun

texte auquel elle soit tenue de se conformer et de se subordonner. Aucun acte du parlement, dit Paley, ne peut être inconstitutionnel.

IN 'est-il pas d' une suprême imprudence de livrer ainsiles bases mêmes des institutions politiques aux entreprises et aux procédés sommaires du législateur? Que reste-t-il de fixe, d'assuré, de durable, si la constitution participe de la mobilité du droit statutaire, si rien ne lie les mains d'un parlement téméraire, en veine de réformes et de changements? Le pouvoir de notre Convention de 1792 était plus dangereux parce qu'il était aux mains d'une Assemblée unique; il n'était pas plus étendu ni plus arbitraire. — Les Anglais n'ont pas dû méconnaître ces conséquences; mais ils ne s'en sont pas alarmés. Ici encore, ils se sont fiés à leur esprit public et au prestige de la coutume, gardienne des fondements de leur constitution, pour retenir la main

7G ÉTUDES DE DROIT COINSTITUTIOlNNIlL.

du législateur. Ils ont demande leurs garanties à un système qui est exactement le contre-pied du nôtre. Au lieu de faire masse de leur constitution, ils ont cherché à lui donner le moins de corps possible, attendu que tout corps est par essence vulnérable. Voilà pourquoi ils ne récrivent qu'en partie et pourquoi, lorsqu'ils récrivent, bien loin de rehausser et de différencier leurs textes constitutionnels, ils les sèment et les perdent pour ainsi dire parmi les textes de la législation ordinaire. Faire parader la constitution en grand costume devant le bataillon des statuts, ce costume fût-il une armure, ce serait la désigner à l'attention et aux attaques. Le plus sûr est de la tenir à T écart et au loin, avec le corps de réserve, ou, quand il le faut, de la revêtir du simple uniforme de la loi et de la laisser dans le rang sans attribut distinctif. — Nous avons cherché nos garanties de

stabilité politique dans le relief, l'éclat, la solennité de nos fondations constitutionnelles. Les Anglais les ont trouvées dans le vague de la coutume, dans le caractère effacé et banal de la loi, dans l'espèce d'anonyme auquel ils ont condamné leur constitution au milieu de cette promiscuité statutaire. Chacun des deux systèmes a théoriquement ses inconvénients et ses avantages. Tout compte fait, l'expérience semble avoir prononcé en faveur du système anglais1.

1 Li fragil'té communiquée aux statuts constitutionnels par la forme statutaire ressort clairement de l'histoire même de la Déclaration des droits et de l'Acte d'établissement. La première, en devenant l'année suivante le Bill des droits, revient sur la condamnation portée contre le dispensbig power, c'est-à-dire contre le pouvoir que les rois s'arrogent de dispenser certains individus de l'observation des lois. Cette condamnation était absolue et sans restriction ; on la limite et on l'énervé en ajoutant : « de la manière dont ce pouvoir a été exercé récemment ». C'était reconnaître qu'il existait encore et qu'il était, en principe, légitime. Plus profondes furent les atteintes portées à l'Acte d'établissement. Deux de ses articles furent abrogés ou modifiés avant l'avénement de la dynastie hanovrienne, sous la reine Anne. Le troisième fut

Les peuples qui ont été forcés de rompre avec leur passé se rejettent nécessairement vers le rationalisme et lui demandent l'autorité qu'ils ne peuvent plus demander au prestige de l'histoire. Il nous faut sans doute un effort pour reconnaître une constitution dans l'œuvre disparate dont je viens d'analyser les sources. Rien ne ressemble moins en effet à ces précipités rapidement formés, à ces cristallisations brillantes et régulières que nous sommes

sacrifié à l'humeur inquiète et à la nostalgie allemande de George Ier. Qu'il y a loin toutefois de ces menus changements aux révolutions successives qui nous ont fait passer en trois quarts de siècle à travers treize constitutions, toutes, à ce qu'il semblait, fortifiées et retranchées merveilleusement contre les changements téméraires, toutes emportées dans un seul assautavec leurs ouvrages extérieurs !

habitués à rencontrer sous ce nom. Je comparerais volontiers la feçon dont s'est formée la constitution anglaise à un dépôt lent et indéfini au fond d'une liqueur terne. Elle n'en a pas moins sa valeur, — une valeur éprouvée, — et son génie propre.

Trois caractères la distinguent.

Le premier, c'est qu'ayant eu comme les autres ses éléments révolutionnaires, elle a eu l'art de donner le change à la révolution sur elle-même, de l'absorber dans le courant de la tradition et de substituer un idéal de vieilles libertés héréditaires à un idéal de droits abstraits, élaborés par la raison, conquis par la force.

Le deuxième, c'est qu'elle n'est pas codifiée, qu'elle est à peine écrite et qu'elle échappe pour ainsi dire à toute traduction en langue vulgaire ; c'est aussi qu'elle est discrète, voilée, et qu'elle ne se distingue pas des lois ordinaires, de sorte que les

progrès que le cours du temps amène s'y font aisément leur place, et que d'immenses changements ont pu s'accomplir dans l'équilibre des pouvoirs, sans provoquer jamais la périlleuse aventure d'une révision.

Le troisième, qui fait en même temps sa haute moralité, et qui lui assigne un rôle éducateur, c^est cette mise en demeure à tous les citoyens d'avoir à veiller sur le dépôt des institutions nationales, qu'elle a privées à dessein de toute autre défense que l'énergie des mœurs et la sagesse de l'esprit public.