D E LA

L'étude du droit constitutionnel a rencontré en France des conditions particulièrement défavorables. L'instabilité de nos institutions politiques a été une première cause de disgrâce. Les gouvernements issus d'une révolution ou d'un coup de force n'encouragent pas volontiers un enseignement dans lequel les circonstances de leur origine peuvent être rappelées, le principe de leur légitimité dé-

battu. Une appréciation même bienveillante n'est pas sans péril : elle éveille la contradiction, provoque l'examen des titres ; le silence est plus sûr. Une seule fois, pendant un temps très-court, le droit constitutionnel a figuré sur le programme d'une de nos Facultés de droit. Une chaire de ce nom fut créée à Paris en 1835 pour l'illustre Rossi. Elle disparut au lendemain du coup d'État de décembre 1851, et la République elle-même ne l'a relevée qu'en 1879. Les jurisconsultes se sont naturellement détournés d'une étude sans débouchés; ils se sont portés vers les autres sujets que les encouragements de l'État désignaient à leur préférence. De là vient que la branche la plus élevée du droit public n'a pas en français de littérature classique. Des problèmes de cet ordre ont pu fournir la matière d'écrits importants, composés par des hommes d'État dans un intérêt de circonstance ; mais le

livre de Rossi est à peu près le seul ouvrage considérable de droit constitutionnel qui ait le caractère d'un traité.

Si l'étude des constitutions nationales a été délaissée, celle des constitutions étrangères l'a été bien davantage. Nous sommes d'ailleurs particulièrement mal préparés à les comprendre. Les Français ne peuvent pas oublier que leurs idées ont plus d'une fois régné sur le monde; ils s'attendent naïvement à les retrouver partout. Le rationalisme abstrait, qui est leur esprit même et l'âme de leurs créations, a quelque penchant à se croire d'une application universelle. L'élégance de leurs classifications est si raffinée, l'ordonnance de leurs plans est si savante, qu'ils sont enclins à leur prêter une valeur absolue et à se figurer que tout doit entrer et trouver sa place dans ces cadres. Leur langue enfin, amoureuse de clarté, habile aux formules précises, les entraîne à né-

gliger ce qu'elle ne peut pas rendre nettement, ou à définir de force ce qui ne peut être que décrit ou indiqué. Ces préjugés et ces insuffisances suivent la plupart de nos auteurs dans l'étude des constitutions étrangères, et notamment des deux grandes constitutions anglo-saxonnes.

Ils n'ont pas l'idée que c'est un autre monde où ils pénètrent et comme un milieu baigné d'une autre lumière, et que, s'ils y entraînent avec eux leur atmosphère, tout ce qu'ils essayeront de voir se trouvera déformé par une réfraction vicieuse. J'ai montré ailleurs, à propos de la constitution anglaise, les méprises que l'on est exposé à commettre, et les précautions à prendre pour les éviter. Je voudrais faire voir par quelques exemples que la même circonspection est nécessaire dans l'étude de la constitution américaine. Là aussi, il convient de nous dégager de nos habitudes intellectuelles, de renoncer à

nos cadres tout faits, de nous laisser pénétrer lentement par les choses ellesmêmes et de démêler leur logique propre, au lieu de les plier à une méthode qui n'a pas été faite pour elles.

Le premier soin à prendre est de se procurer le texte anglais de la constitution fédérale et de se mettre en état de le liro dans l'original. La recommandation n'est pas superflue. La connaissance des langues étrangères est chose toute récente en France, et l'habitude de remonter aux sources, la préoccupation de serrer de près le sens des mots ne sont pas beaucoup plus anciennes1. Les fautes de cri-

1 L'infidélité d'une traduction pourrait, à moins d'être découverte et signalée à temps, entraîner les plus graves conséquences. Un peu après 1830, des pourparlers étaient engagés entre la France et les Etats-Unis au sujet d une indemnité. On se rappelle qu'à cette occasion les rapports des Chambres françaises et du ministère étaient empreints d'une grande aigreur; ils n'étaient pas moins aigres d'une nation à l'autre ; le président Jackson alla même jusqu'à proposer au Congrès des mesures d'un caractère extrême. Sur ces entrefaites, une dépêche française parvint à la

tique et les erreurs d'interprétation les plus singulières se rencontrent dans des ouvrages qui ont fait longtemps autorité au commencement du siècle, et le même reproche peut être adressé à des publications qui n'ont pas plus de quatorze ans de date.

Deux ou trois exemples permettront de mesurer la profondeur du mal.

Dans la première édition de leur Recueil des chartes et constitutions de l'Europe et de l'Amérique, des auteurs aussi graves que Duvergier, Dufour et Guadet, donnent comme la constitution en vigueur aux

Maison-Blanche. Elle commençait par ces mots : « Le gouvernement français demande » , qu'un seciétaire ignorant traduisit tout uniment par : The French Government demands. Le président Jackson ne savait pas notre langue. A peine eut-il entendu cette phrase qu'il se récria : « Si le gouvernement français ose demand quoi que ce soit aux Etats-Unis, il n'obtiendra rien. » C'est seulement après qu'une personne mieux informée eut expliqué au président que le verbe français demander répond, non pas au verbe anglais demand, qui signifie exiger, mais au verbe anglais request, que l'irritable général consentit à écouter les représentations de la France.

États-Unis les articles de la Confédération, abrogés précisément en 1789 par cette même constitution, et ils ont reproduit la même confusion dans leur supplément, publié après 1830. Ainsi pendant quarante ans au moins et jusqu'à la veille du voyage de Tocqueville, on a pu croire, dans le monde même des jurisconsultes, qu'il n'y avait aux États-Unis ni un Sénat, ni une Chambre des représentants, ni un Président, ni une Cour suprême, et que la grande république était encore sous le régime de ce fédéralisme soupçonneux et impuissant auquel Washington, Jefferson^ Franklin, Hamilton avaient si glorieusement mis fin avant l'ouverture du dixneuvième siècle !.

1 Chose curieuse, les auteurs donnent, à la suite des constitutions des Etats, les règlements du Sénat et de la Chambre des représentants des États-Unis. Quel Sénat? Quelle Chambre? Ces noms ne figurent pas dans le texte principal, mais cela même n'a pas la vertu de troubler les savants auteurs et de leur donner le vague sentiment de l'erreur commise.

M. Conseil, qui signale le fait dans un livre estimable sur Jeffei son , prend la peine de traduire le texte authentique ; mais il laisse passer dans le premier article un non-sens qui le rend inintelligible.

Ce non-sens a rencontré une fortune si singulière que je ne puis me dispenser d'en donner la clef. L'article dit qu' « un Congrès, formé du Sénat et de la Chambre des représentants, sera investi de tous les pouvoirs déterminés par la présente constitution » (lierein granted). Au lieu de : « par la présente constitution » , le texte de M. Conseil donne : « par les représentants » . Ainsi ce seraient les représentants qui, à eux seuls, détermineraient nonseulement leurs propres pouvoirs , mais ceux du Sénat, ceux du Congrès tout entier. D'où a pu sortir cette surprenante ineptie? Il est probable que le manuscrit du traducteur portait l'expression : « par les présentes » , qu'une erreur du prote

aura substituée à ces mots : « par les représentants)), et que M. Conseil aura donné le bon à tirer sans relire. Quoiqu'il en soit, Tocqueville, ayant besoin en 1834 d'une traduction de la constitution américaine, s'empare de celle de M. Conseil, ne relit pas et reproduit tranquillement le non-sens. Nous ne sommes pas au bout.

Les deux auteurs éminents du recueil classique des constitutions de l'Europe et du nouveau monde, édité en 1869, ne croient pas pouvoir s'adresser mieux qu'à Tocqueville pour une version exacte. Comme lui, ils ne relisent pas et copient machinalement la même prodigieuse coquille. Voilà donc une leçon qui est aujourd'hui consacrée par une possession de près de trois quarts de siècle1.

Dans la même constitution, à Y article

1 L'excellent recueil de MM. Dareste, publié tout récemment, contient une traduction exacte du passage ; les auteurs sont remontés au texte original.

où il est question de la nomination conjointe des hauts fonctionnaires par le Président et le Sénat, le mot nominate, qui signifie, comme le latin nominare , (( présenter, proposer, donner des noms» , est traduit invariablement par ((nommer» , et le mot appoint, qui signifie « nommer à une place, commissionner » , est Iraduit invariablement par « désigner » , en sorte que le sens est complètement dénaturé, et qu'une opération unique, exprimée par un pléonasme banal, prend la place de cette procédure ingénieuse à deux phases que le législateur a si nettement décrite dans le texte original.

Voilà pour un seul texte, et j'en oublie sans doute. De pareilles énormités sont destinées à devenir de plus en plus rares, grâce à la part beaucoup plus large qui est faite aux langues vivantes dans l'éducation secondaire, au grand courant d'études déterminé par la Société de législation

comparée, et aux traductions modèles que le comité créé près de la chancellerie confie à de savants et patients jurisconsultes. Mais j'en ai dit assez pour démontrer une fois de plus, aux personnes curieuses de connaître les constitutions étrangères, la nécessité de ne se fier à aucune traduction — cette traduction eût-elle l'autorité d'un nom comme celui de Tocqueville — et de remonter aux originaux. Sans un texte authentique et correct dont on peut étudier et peser les expressions dans la langue même de ses auteurs, on n'est sûr d'aucun de ses pas.

Il ne faut à tout le monde qu'un peu d'attention et d'étude pour concevoir en

gros ce que c'est qu'une constitution fédérale. Il en faut bien davantage, il faut une vigilance sans relâche à des esprits formés par le spectacle des institutions françaises pour fixer en eux-mêmes et pour garder à l'état de sensation précise, continue, résistante, un type si étranger à leurs habitudes. Pour peu que cette sensation soit faible ou légère, la constitution unitaire dont le souvenir les pénètre ne manquera pas de s'insinuer à tout propos dans leur étude, de tirer à elle et de presser dans son propre sens les analogies qu'ils découvrent, de retracer les lignes selon son propre plan et dessin aux endroils où une connaissance imparfaite aura laissé des lacunes, de fausser enfin la physionomie de tout l'ensemble. C'est comme un instinct cent fois réprimé, autant de fois renaissant, qui induit la plupart de nos publicisles à traiter la constitution des États-Unis comme si elle

était comparable aux nôtres et sujette aux mêmes procédés d'analyse, la seule particularité qu'ils retiennent étant que l'administration locale est sensiblement plus décentralisée en Amérique qu'en France.

Le plan général de la constitution fédérale, avec ses deux Chambres, son Président, sa Cour suprême, sa Déclaration des droits, favorise cette méprise capitale. La symétrie banale qu'elle offre avec nos propres textes invite à des rapprochements d'où peuvent sortir des interprétations trompeuses.

Je prendrai pour exemple précisément cette Déclaration des droits que je viens de signaler.

Les dix premiers amendements, votés après coup sur la proposition de Jefferson, forment dans la constitution un chapitre à part, une annexe qui contient une sorte de rappel de toutes les libertés anglaises classiques : presse, association, réunion,

cultes, jugement par jury, inviolabilité du domicile et de la propriété privée, etc. C'est donc assez justement, à ce qu'il semble, que Story et d'autres auteurs américains les intitulent : « Déclaration des droits. » Mais les Américains s'entendent, et nous ne les entendons pas. La sonorité magique de ce mot, devenu si glorieusement français : « Déclaration des droits » , fait que nous ne pouvons pas nous empêcher de nous croire en France et en présence de droits absolus de l'homme et du citoyen, comme ceux que nos constitutions consacrent au nom de la liberté et de l'égalité naturelle. Tout autre est la portée aussi bien que le véritable esprit du texte.

Les stipulations qui forment la substance des huit premiers amendements sont essentiellement des précautions prises par les États contre les empiétements d'une souveraineté extérieure dont les organes sont le Président et le Congrès.

Ce que les États ne voulaient pas , à l'époque où les amendements ont été proposés, c'est qu'une loi fédérale ou une action des officiers fédéraux pût s'exercer sur leurs habitants en matière de culte, de presse, d'association, etc., contrairement aux principes de leur constitution particulière ou au détriment de leur propre autorité législative. C'est pour leur autonomie qu'ils ont stipulé, et non pas en faveur de droits abstraits. A propos de la disposition de l'article premier, Story explique très-bien qu'à cette époque les épiscopaliens avaient la prépondérance dans un État, les presbytériens dans un autre, les congrégationalistes dans un troisième. Il n'y aurait eu de sécurité pour aucune de ces sectes si le gouvernement fédéral avait été laissé libre d'accorder à l'une d'elles les faveurs et l'appui de l'État. « Tout pouvoir au sujet de la religion, ajoute le savant auteur, fut donc

laissé aux gouvernements d'États, pour être exercé selon leur sens de la justice, et aux constitutions d'États. »

Jefferson n'est pas moins net. « J'espère, dit-il, qu'une Déclaration des droits sera rédigée pour protéger le peuple contre le gouvernement fédéral, comme il est déjà protégé dans la plupart des cas contre le gouvernement des États. »

Dans les conclusions et considérants d'un arrêt de la Cour suprême en 1871 l, le juge Millard s'exprimait ainsi : « L'adoption des onze premiers amendements constitutionnels, sitôt après celle de l'instrument original, trahit le sentiment, trèsgénéral à cette époque, du danger qui pouvait venir du pouvoir fédéral. »

Le 10e amendement, qui clôt cette série, donne d'ailleurs la règle d'interprétation applicable à tout l'ensemble. Il dispose que les pouvoirs que la constitution ne

1 Louisiana Slaughter house case.

délègue pas aux États-Unis ou qu'elle ne refuse pas aux États sont réservés respectivement aux États ou au peuple. « Sur quoi il faut remarquer, dit Cooley, que ce texte ayant été élaboré en vue d'établir un gouvernement national, c'est une règle d'interprétation consacrée que les limitations qu'il impose sur les pouvoirs de gouvernement ne visent que le gouvernement de F Union, excepté quand les États sont expressément mentionnés »

Ces exemples et ces citations marquent bien dans quel sens et pour quelle raison plusieurs États avaient réclamé une Déclaration des droits et mis à ce prix leur adhésion au pacte fédéral. Ils voulaient que le Congrès ne pût pas faire acte de souverain chez eux, et contraindre leurs concitoyens dans les matières où ils entendaient soit les laisser libres , soit se réserver la faculté de les contraindre eux-

1 Goolev, On constitue, limitations, 1878, p. 25.

mêmes. Voilà ce qui n'estjamais entré ou plutôt ne s'est jamais fixé profondément dans l'esprit de nos auteurs. Ils voient, par exemple, que le 6e et le 7e amendement garantissent le jugement par jury ; ils infèrent naturellement de là que cette garantie est assurée à tous les citoyens américains, et qu'aucune loi ne peut y porter atteinte. Aucune loi du Congrès, assurément; mais une législature d'État pourrait très-valablement sanctionner une organisation judiciaire où il n'y aurait de jury ni au civil ni au criminel V

Pour les amendements de 2 à 8, l'erreur est excusable. Ces amendements sont rédigés au passif et n'indiquent pas les autorités auxquelles s'adressent les prohi-

1 V. Cooley, Treatise on the constitutional limitations. M. le professeur Baldwin, dans un mémoire lu le 11 septembre 1879 à l'Association américaine de science sociale à Saratoga, signale ce qu'il appelle des « inroads upon the jury System » dans un grand nombre d'Etats. A la vérité, c'est surtout le jury civil qui est atteint.

bitions qu'ils édictent. Il faut se rappeler, pour déterminer leur portée, que les États particuliers sont réputés , en principe, conserver tous les droits qui ne leur sont pas refusés expressément. Il est plus singulier qu'une méprise identique ait pu se produire au sujet du 1er amendement, dont les termes sont clairement limitatifs : « Le Congrès, dit le texte, ne fera aucune loi établissant une religion d'État ou prohibant le libre exercice d'aucun culte, ou portant atteinte à la liberté de la parole et de la presse, etc. »

Le Congrès seul est visé, les États ne le sont pas ; mais on n'a pas l'air de s'en apercevoir. Apparemment, nos auteurs supposent que ce qui oblige l'autorité centrale oblige à plus forte raison, comme en France, les autoritésprovinciales et locales. Ils sont accoutumés à voir les droits dont il est ici question, conçus parle législateur comme des attributs inhérents à la

personne du citoyen et opposables à tous les pouvoirs, de quelque nature et de quelque degré qu'ils soient ; cette habitude est la plus forte et reprend le dessus même après l'évidente démonstration du contraire. Laboulaye lui-même, après avoir marqué avec sa lucidité ordinaire la portée restreinte des amendements, revient malgré lui au point de vue français et s'en pénètre si bien qu'il ne voit plus qu'il contredit, dans ses exemples, les principes qu'il a posés en commençant. Il se place dans l'hypothèse où une loi d'un État imposerait à la presse la censure ou l'obligation du cautionnement, et il décide que la cour suprême des États-Unis, gardienne de la constitution fédérale, devrait déclarer la loi inconstitutionnelle. La vérité est que la cour suprême devrait simplement se déclarer incompétente. Une pareille loi est inconstitutionnelle seulement si elle émane du Congrès. Elle est inattaquable

devant la justice fédérale si elle émane d'une législature d'État.

Sans doute, la distinction méconnue n'a pas d'effet pratique bien sensible, d'abord parce que la common law anglaise consacrait d'avance, dans tous les États, la plupart des libertés spécifiées par les huit premiers amendements, ensuite parce que les États, pour des raisons que je développerai plus loin, les avaient trèsgénéralement inscrites eux-mêmes , par surcroît, dans leurs propres constitutions. Néanmoins plusieurs événements de l'histoire des États-Unis resteraient inintelligibles, si l'on perdait de vue que les amendements ne confèrent pas aux citoyens des droits absolus, mais des garanties spéciales contre les seuls pouvoirs fédéraux.

On ne s'expliquerait pas, notamment, les restrictions qui ont pu être apportées autrefois par les Etats du Sud à la circu-

lation des feuilles abolitionnistes, la persistance des pénalités ou des infériorités légales qui, dans certains États de la Nouvelle-Angleterre, sont restées quelque temps attachées à l'omission de toute pratique religieuse, ou encore les subventions pécuniaires accordées par certains Etats à telle ou telle secte déterminée. La Convention républicaine de 1880, après avoir protesté contre ces subventions, concluait par le vœu qu'un amendement constitutionnel mît fin à de tels abus : preuve évidente que le 1er amendement ne vise en principe que le Congrès et ne touche pas, en matière religieuse, à la liberté des États 1 .

1 La liberté religieuse était fermement établie dans tous les États, sauf le Massachusetts et le Gonnecticut, avant l'adoption de la constitution des États-Unis. Elle le fut enfin au Connecticut avec la première constitution (1818) , et au Massachusetts par un amendement à la Constitution (1834) (Ezra Seaman).

Un caractère qui n'a guère été mieux compris, c'est que la constitution fédérale n'est qu'un fragment et n'a point à elle seule de sens défini : elle ressemble à ces figures que l'on replie aux deux tiers de la hauteur, de façon à ne laisser voir que le tiers supérieur, et qui ont Tair d'être un tout jusqu'au moment où la feuille, dépliée de nouveau, les montre complètes avec leur vraie physionomie. Ou, si l'on veut, c'est un corps dont on n'aperçoit que la tète, les pieds et les mains, tout ce qui sert à la vie de relation, tandis que le tronc tout entier reste caché avec les organes qui entretiennent la vie proprement dite, la vie végétative. Ce surplus es-

sentiel, ce sont les constitutions des États.

Elles forment non pas une illustration ou une annexe utile, mais le complément indispensable delà constitution fédérale.

Nos auteurs les plus graves, préoccupés de trouver en Amérique des preuves à l'appui d'une théorie favorite et le sujet d'une imitation à recommander de haut, se sont montrés particulièrement négligents de ce caractère capital. Ils n'avaient rien à en tirer, en effet, si ce n'est des raisons de se juger eux-mêmes bien téméraires dans leur proposition d'appliquer certaines parties de la constitution fédérale à un pays profondément unifié. Tocqueville marque bien qu'il faut commencer par l'étude des États ; mais, dans cette étude, il cherche surtout une apologie de la décentralisation et du self-government; il y analyse avec passion, il fait vivre devant nos yeux la commune et le comté. Il les propose à la France comme des modèles. Qui

ne se rappelle ces beaux développements, pénétrés du sentiment que les forces morales sont les seules qui comptent ! De là il passe à la constitution fédérale sans donner en passant plus d'un court chapitre — exactement cinq pages et demie sur trois volumes — aux constitutions des États.

Inversement, Laboulaye ne s'intéresse qu'au mécanisme du gouvernement national. Il ne refait pas après Tocqueville la monographie de la commune , cela est naturel ; mais il n'en dit pas plus que son illustre devancier sur les constitutions des États. Celles-ci ne figurent dans son œuvre magistrale que par quelques allusions rapides, quelques détails jetés au courant de la plume.

Et cependant combien d'objets importants ne sont même pas mentionnés dans la constitution fédérale ! Combien degrands problèmes restent non résolus pour qui ne connaît qu'elle ! On sait, pour ne citer

que deux ou trois traits, qu'elle laisse à la législation des États le soin de décider par qui les électeurs présidentiels seront choisis, s'ils le seront par les législatures ou par le peuple, si le collège de ces électeurs présidentiels sera nommé en bloc par chaque État, ou individuellement par circonscription, si les représentants de chaque État au Congrès seront élus au suffrage universel ou au suffrage restreint, au suffrage direct ou indirect, si les citoyens américains seuls seront admis au vote, ou si les immigrants non naturalisés jouiront du même privilège, etc. N'est-il pas évident qu'un pareil texte ne se suffît pas, et qu'il a besoin d'être complété par les autres textes qui tranchent ces questions capitales?

Il faut même aller plus loin et dire, non que les constitutions des États sont le complément de la constitution fédérale, mais que la constitution fédérale est le complé-

ment des constitutions des États. Ces dernières sont la base de l'édifice ou plutôt l'édifice même, dont l'autre est seulement Pacrotère et le couronnement. Sans doute, nos publicistes n'ignorent pas que l'autorité du Congrès et du Président est restreinte à un petit nombre de grands objets; ils savent ce qu'il y a de vérité relative dans la maxime de Jefferson :

(( Le gouvernement fédéral n'est que notre département dés affaires étrangères. » Ils ne contesteraient pas — quoique aucun d'eux n'en fasse la remarque — qu'un citoyen américain peut, selon le mot de Williams1, passer toute sa vie sans avoir une seule fois à invoquer les lois fédérales et à mettre en mouvement les pouvoirs de FUnion. Mais, de tout cela, ils n'ont pas, comme il le faudrait, le sentiment profond, enraciné, toujours présent. Ils y pensent un instant ; Pinstant d'après, ces

1 Rise and f ail of the model republic.

considérations sont écartées, et les voilà qui versent dans les comparaisons les moins justifiées entre l'organisation de cette autorité centrale à province si restreinte et de rencontre si rare, de ce gouvernement au minimum, pour ainsi dire, et celle de nos pouvoirs à compétence illimitée, à ingérence universelle.

Je crois que la plupart de nos commentateurs seraient d'abord tout surpris, sauf à se défendre ensuite de l'avoir été, s'ils s'entendaient dire que les vrais analogues de nos constitutions par l'essence et par le genre, ce sont les constitutions des États particuliers, les seules qui créent des pouvoirs généraux de gouvernement, les seules d'où émanent dans leur ensemble le droit civil, le droit criminel, le droit administratif, la législation industrielle, avec les fonctionnaires et les juges qui les font observer, les seules dont le citoyen sente à chaque pas, pour ainsi dire, l'opé-

ration tutélaire ou répressive. Là se trouve l'assiette profonde des institu-j tions politiques en Amérique et aussi la clef de la constitution fédérale, l'explication de ses mystères et le mot de ses destinées l.

I Voy. Jameson's Study of the constitutional and political history of the States. « Considérons un moment, dit-il, l'histoire constitutionnelle de l'Angleterre. Les mesures de droit public les plus considérables des soixante dernières années ont été les réformes parlementaires de 1832, 1867 et 1884, l'acte de réforme des corporations municipales, la nouvelle loi des pauvres, l'émancipation des catholiques, l'abolition de l'impôt pour l'Eglise, la conversion des dîmes, les actes pour l'organisation de l'instruction élémentaire, la réforme des Universités, les modifications successives apportées dans la tenure des terres, la loi sur le scrutin secret et la séparation de l'Eglise irlandaise et de l'Etat. Maintenant,, transportez par l'imagination toute cette législation en Amérique. Un moment de réflexion vous convaincra qu'à l'exception de quelques dispositions d'importance secondaire, comme, par exemple, ce qui concerne la distribution des sièges parlementaires, absolument tous ces statuts auraient été faits et promulgués par les législatures des Etats, ou peut-être par des conventions d'État, non par la législature nationale. »

II n'y a qu'un mot à modifier dans ce morceau ; c'est le mot « constitutional » appliqué aux mesures citées ; il faudrait dire les grandes « mesures législatives organiques ou constitutionnelles des soixante dernières années ».

Je n'ajouterai qu'une remarque décisive.

Depuis l'origine de l'Union jusqu'en 1860, la base du pouvoir s'est absolument déplacée en Amérique; elle est devenue de républicaine démocratique, de démocratique presque ochlocratique. Or, de cette lente et graduelle évolution qui a duré près d'un siècle, l'immuable Constitution fédérale ne témoigne rien. A ne consulter qu'elle, il semble que rien n'ait cbangé depuis 1789, et qu'entre l'Amérique de Washington, celle de Jackson, celle de Buchanan, — je laisse de côté la période contemporaine, — il n'y ait pas de distinction politique à établir. Cette seule énormité doit suffire, je pense, pour rendre suspecte à nos futurs auteurs la méthode que leurs devanciers ont suivie, pour les engager à étudier profondément les constitutions des États , et pour les empêcher de prendre à leur tour l'excep-

tion pour la règle, la moindre partie pour le tout.

rv

Mais ce n'est pas seulement dans les constitutions des États que se trouve le complément de la Constitution fédérale.

11 y a lieu de puiser à d'autres sources moins importantes sans doute, mais cependant notables et encore plus ignorées ou négligées. Une machine qui fonctionne depuis longtemps ne doit pas être étudiée seulement dans l'album du constructeur et sur les planches très-soignées où sont reproduits au lavis les différents organes. La reproduction n'y est pas complète ; elle n'y est pas toujours fidèle. A force de

tourner, les rouages ont plus ou moins changé de forme; les uns se sont adaptés et assouplis, les autres se sont désarticulés et ne marchent plus; les mécaniciens en ont ajouté de nouveaux. Ces modifications n'ont pas toujours été reportées sur l'épure originale; il faut les aller chercher un peu partout, quelquefois dans des cahiers de croquis, à l'angle d'une page; souvent même elles n'ont pas été du tout notées sur le papier, et c'est clans la machine elle-même en mouvement qu'il faut les observer pour les connaître et les comprendre.

Quelque chose de pareil s'est produit pour la constitution américaine. A la longue, des interprétations qui s'accréditent, des pratiques accidentelles qui se répètent, des usurpations que l'opinion épouse, des abandons qu'elle prend au mot y ont formé, à côté du droit ancien et consacré, un droit complémentaire. Ces nou-

veautés n'ont été que rarement incorporées au droit constitutionnel et statutaire : elles se sont fixées , selon les circonstances, clans tel document collatéral et secondaire dont l'humilité n'avertit pas de leur importance et où Ton n'a pas de raison d'aller chercher des objets si considérables.

Parfois même elles n'ont pas été écrites du tout et sont restées à l'état de droit purement coutumier. De ce que la teneur de la constitution et des lois organiques n'a pas changé sur un point depuis l'origine, on n'est donc pas fondé à conclure que sur ce point les choses elles-mêmes n'ont pas changé : on tomberait par là dans de graves erreurs. Sous cette identité et cette permanence trompeuse des textes, peut se produire et s'est produit en effet, çà et là, un travail de désintégration et d'intégration que les jurisconsultes américains eux-mêmes n'ont pas

toujours su démêler et reconnaître dans la littérature extraconstitutionnelle ou dans les coutumes non écrites où elle a laissé sa trace.

A plus forte raison aurions-nous peu de chances de l'apercevoir si nous n'étions pas deux fois avertis. En France, en effet, il n'y a jamais eu d'évolution pareille; aucune de nos constitutions n'a duré assez longtemps pour se déformer ou se compléter lentement par l'usage. Toutes se présentent avec le caractère de mécanismes neufs et luisants, sortant de l'atelier du constructeur et conformes de tout point au modèle déposé. Nous avons eu de fréquents changements dans l'ordre constitutionnel; mais c'est alors la machine tout entière qui a été changée en bloc, et tous les détails de la transformation ont pu et dû être enregistrés expressément dans des textes authentiques. Nous avons donc besoin de renoncer à une très-puis-

santé habitude d'esprit pour imaginer que ces textes ne disent pas tout, et que beaucoup de traits essentiels se cachent dans des documents innomés ou dans une pratique connue des seuls hommes d'État.

Parmi ces évolutions, celle qu'a subie le mode d'élection du Président fournit un exemple plus d'une fois cité. Je ne le reprendrai pas. Un fait moins généralement connu fera mieux ressortir l'impossibilité de s'en tenir aux textes constitutionnels et statutaires. Je veux parler de l'évolution qui s'est produite sans bruit dans le caractère et les attributions de la plus haute branche du Congrès.

A toutes les époques, nos auteurs ont considéré essentiellement le Sénat fédéral comme une Chambre modératrice, qui offre en même temps cette particularité de représenter l'intérêt municipal des différents Etats, et qui exerce en outre un droit de

contrôle préventif sur les actes les plus considérables du gouvernement : conclusion des traités, nomination des hauts fonctionnaires. Cette conception est aujourd'hui à peu près exacte et tend à le devenir davantage : elle a été longtemps très-différente de la vérité. Le Sénat a commencé par être essentiellement une diète de plénipotentiaires, à l'imitation et par une sorte de prolongement du Congrès continental, et, en outre, un conseil exécutif, selon le type des Assemblées qui, sous ce même nom , assistaient originairement le gouverneur dans la plupart des colonies de la Nouvelle-Angleterre.

Au commencement, le Sénat ne prenait pas lui-même très au sérieux ses fonctions de Chambre législative. Tout ce qui a été recueilli de la correspondance des sénateurs avec les Assemblées locales prouve que, dans les premiers temps, ils se considéraient comme de simples fondés de

pouvoir, en relation constante avec des commettants dont la volonté était leur loi. Les expressions usitées dans les communications de plusieurs États à leurs mandataires au Congrès sont : « priés, invités » (requested) pour les représentants, ((munis d'instructions » {instructed) pour les sénateurs. Au temps de Jackson, le sénateur Tyler, ne croyant pas pouvoir en conscience voler pour le rapport de la fameuse résolution relative à l'affaire de la Banque nationale, comme il en avait reçu le mandat de la législature de son État, donna sa démission. Un ambassadeur à scrupules n'agirait pas autrement. En 1828, le Sénat discuta un bill dont l'objet était d'établir des droits protecteurs sur le chanvre. La proposition était trèsfavorable au Kentucky, et la législature de cet État suivait de loin la discussion avec un vif intérêt1. M. Rowan, sénateur

1 V. Benton, Thivty years in Congress.

du Kentucky , s'éleva avec force contre cette entreprise protectionniste. En terminant son discours, il ajouta : « On pourrait supposer, d'après ce que j'ai dit, que je voterai contre lebill; mais je n'ai pas le droit de substituer mon opinion individuelle à celle de mon État. » On rencontre des cas du même genre jusqu'à notre temps; mais ils deviennent de plus en plus rares. La dépendance diplomatique cède graduellement la place à une quasi-indépendance parlementaire, et les caractères , d'abord très-effacés , d'une seconde Chambre prévalent d'année en année sur le type, d'abord très-marqué, d'une conférence internationale.

Par une évolution correspondante, les mêmes caractères finissent par prévaloir aussi sur ceux que le Sénat emprunte à ses fonctions de conseil exécul if. En 1789, le Sénat se conçoit bien moins comme une branche de la législature que comme une

sorte de Conseil d'État associé à l'exercice du pouvoir présidentiel1. Il ne compte alors que vingt-six membres : il est donc à la fois moins apte qu'aujourd'hui à fournir une ample délibération sur les lois, plus apte à diriger lui-même les affaires. Il fait son occupation principale de collaborer avec le chef de l'État pour la nomination des ministres, le choix des ambassadeurs et la rédaction des traités. Il laisse à la Chambre des représentants presque toute l'activité législative ou proprement parlementaire.

Un document négligé , on pourrait presque dire ignoré , les anciens standing orders du Sénat, fournit la preuve irrécusable de cette réserve volontaire. On y voit que pendant cinq années la haute Assemblée s'abstint d'avoir des séances publiques. Quand elle délibérait dans sa capacité exécutive ou diplomatique, c'est-

1 Welling, cité par Francis Lieber (On civil liberly)

à-dire quand elle discutait des questions de personnes ou le texte d'un traité, le secret était de stricte convenance. Même aujourd'hui, ces sortes de délibérations — on comprend aisément pourquoi — ne sont pas publiques. Au contraire, les délibérations d'ordre législatif et financier ne s'accommodent pas du huis clos ; elles n'ont leur valeur qu'à la condition d'être entendues au dehors. Si pourtant on les tenait secrètes, c'est qu'elles étaient considérées comme une fonction accessoire du Sénat pour laquelle on jugeait superflu de faire les frais d'une règle spéciale. C'est le 20 février 1794 seulement que le Sénat consentit à ouvrir ses portes au public. Encore y mit-il quelque hésitation; plus d'un membre de la haute Assemblée estimait qu'elle sortait ainsi de son rôle mystérieux de conseil et de confident du pouvoir exécutif.

Aussi, même après ce premier pas, le

Sénat resta plus de vingt-cinq ans sans se munir de ce que Ton pourrait justement appeler en Amérique les organes de la fonction législative , je veux dire les comités permanents. Dès 1799, la Chambre des représentants avait senti la nécessité de ces organes, et elle en avait créé un certain nombre, — cinq , je crois, — rapidement portés à neuf, puis, par des additions successives , à quarante ou cinquante.

Chaque bill considérable trouvait là une commission toule formée et compétente pour l'examiner, le rapporter, le discuter devant la Chambre. En outre, c'est par ces comités, on le verra tout à l'heure, que le législatif communique tant bien que mal avec l'exécutif, et qu'une action plus ou moins régulière s'exerce de l'un; sur l'autre. Le Sénat, bien après le corn-; mencementdu siècle, jusqu'en 18 1G, resta sans comités permanents : c'est seulement pendant la seconde session du quatorzième

Congrès que, s' éveillant enfin à l'importance de sa fonction législative, il s'avisa d'imiter en ce point la Chambre des représentants. Ses délibérations pouvaient dès lo.s avoir plus d'ampleur et d'intérêt; il avait une quarantaine de membres; il en a aujourd'hui près du double. L'évolution qui a dégagé en lui la Chambre législative latente n'a donc pu que se poursuivie et se compléter.

On voit combien il est indispensable de faire acception du temps, et à quelle insuffisance d'information est exposé l'observateur qui ne consulte que les textes officiels.

Pendant les premières années de l'Union, on s'accordait pour prédire à la Chambre des représentants les brillantes destinées de la Chambre des communes anglaise. On se réglait sur une analogie tout extérieure. Si Ton y avait regardé de plus près, on aurait discerné que, dans

l'esprit comme par les termes de la Constitution, c'est au Sénat que devait appartenir la prépondérance. Mais le Sénat luimême cédait au préjugé; les standing orders que j'ai cités gardent la trace des hésitations et des scrupules qui ont longtemps retenu la haute Assemblée fort en deçà de sa compétence constitutionnelle.

On voit aussi comment le Sénat a peu à peu repris sur la Chambre le terrain délaissé que celle-ci avait d'abord occupé à son défaut. Ce n'est pas moins qu'une transformation profonde, un déplacement marqué de l'autorité et de l'influence, un changement décisif dans l'équilibre des pouvoirs, qui s'est accompli sans que la Constitution en portela marque. Et, d'autre part, ce n'est pas, comme on pourrait le croire, à la Chambre représentative des États et à l'esprit municipal qui s'y incorpore, que cette modification a surtout profité. Dans l'intervalle, le Sénat s'était

rapproché de plus en plus du type d'une seconde Chambre législative et s'était imprégné très-sensiblement d'esprit national. Toute cette évolution si complexe et si nuancée resterait voilée à celui qui n'aurait eu que les textes constitutionnels et statutaires pour en déterminer lacourbe, et qui n'aurait pas su chercher des éclaircissements dans les documents collatéraux dont j'ai signalé l'importance.

Le droit de priorité de la Chambre en matière financière donne lieu à des remarques du même genre,

Le texte constitutionnel, originairement proposé dans la Convention de Philadelphie, établissait que les bills for raising or appropriating money, c'est-à-dire tant les bills de recettes que les bills de dépenses, passeraient d'abord par la Chambre. Le texte finalement adopté ne laissa subsister ce privilège que pour la première catégorie de bills {for raising revenue). Néanmoins

l'usage, aussi ancien que la constitution même, est de présenter en premier à la Chambre non-seulement les bills cle recettes, mais tous les bills généraux d'appropriation. La pratique a donc restauré dans son entier, au profit des représentants, le droit de priorité qu'une disposition expresse et calculée ne leur avait accordé qu'en partie.

Mais, d'autre part, ce droit, dont le législateur avait voulu faire un avantage pour la branche populaire du Congrès, est devenu pour elle, — qui le croirait? — une cause d'infériorité et de moindre influence en matière financière. C'est l'effet du règlement que la Chambre elle-même s'est donné.

Voici ce qui se passe.

Les bills de finances votés par les représentants sont renvoyés au Sénat, qui peut les amender. Le Sénat use très-largement de ce droit d'amendement; il en a quel-

quefois abusé. Quand un bill de finances modifié par le Sénat revient à la Chambre, c'est ordinairement à une époque avancée de la session. Or, il est de règle que la Chambre ne prenne même pas connaissance des amendements du Sénat; elle refuse d'y adhérer sans les entendre. Le Sénat les maintient, et l'on renvoie le bill, d'un commun accord, à une conférence mixte formée de trois représentants et de trois sénateurs. Cette commission examine, discute, élabore une transaction, et la soumet avec son rapport aux deux branches du Congrès. Croit-on qu'à ce moment une discussion de détail s'engage à la Chambre? Point du tout. Aux termes des règlements en vigueur dans les deux branches du Congrès, aucune motion tendant à amender les conclusions du rapport ne peut être reçue et mise aux voix par le président. La Chambre, comme le Sénat, doit accepter ou rejeter le tout, tel

qu'il est sorti de la délibération de la conférence. Si, par exception, la Chambre rejette, une nouvelle conférence se réunit, fait un nouveau rapport, et, cette fois, il est bien difficile que la Chambre, pressée par le temps, ne cède pas, surtout, dans les années où son existence prend fin le 4 mars.

On voit sans peine l'immense avantage que cette procédure ménage au Sénat l.

Tandis que toutes les clauses qui ont pris naissance à la Chambre sont amplement, sérieusement, efficacement discutées dans le Sénat, les amendements qui prennent naissance dans le Sénat ne sont presque jamais discutés dans la Chambre; cette Assemblée ne les connaît pour ainsi dire pas. Elle ne connaît que les conclusions d'une commission mixte, où elle n'est représentée que par trois de ses membres

1 Voy. à ce sujet un article de M. le sénateur Hoardans îa North American Review de février 1879,

et qui a délibéré hors de sa présence ; elle se prononce en bloc sur ces conclusions, et non pas en particulier sur chaque amendement. Il suffit que les trois sénateurs membres de la commission montrent un peu de ténacité, pour que la majorité des modifications recommandées par le Sénat soient conservées dans le texte dit de conciliation que les représentants seront, faute de temps, amenés à ratifier. En général, la haute Assemblée et ses délégués — il faut leur rendre cette justice — n'ont pas poussé leurs avantages à l'extrême.

La condition où se trouve très-généralement la Chambre des représentants des États-Unis, en ce qui concerne le budget amendé par le Sénat, ressemble à celle qui est faite, très-généralement aussi, à notre Sénat, saisi seulement dans les derniers jours de Tannée de la loi de finances votée par la Chambre, et obligé de la voter en

hâte pour ne pas rendre inévitable l'expédient des douzièmes provisoires. Aussi un homme d'État distingué des États-Unis pouvait-il dire, en 1880, que tous les efforts faits par la Chambre des représentants en 1832, en 1856 et en 1870, pour défendre son droit de priorité contre les entreprises du Sénat, avaient été au détriment de son égalité législative. Elle aurait gagné à laisser tomber un privilège dont le bénéfice effectif appartient à l'autre Chambre. C'est ce dont on ne douterait pas si l'on se contentait de lire le texte même de la constitution.

On a vu les précautions à prendre pour connaître la constitution américaine dans

toutes ses parties et dans son exacte teneur. Il ne faut pas moins de soin pour comprendre F agencement de tous ses rouages, pour suivre le mécanisme dans sa marche régulière et pour le juger d'après ses effets.

La première impression que laisse une étude impartiale du sujet est que la constitution fédérale présente des vices de construction graves, et que c'est une machine très-imparfaite qui se brisera au premier tour de roue. Le principal objet d'une constitution doit être, ce semble, d'établir le concert entre les pouvoirs, de prévenir les conflits violents, d'empêcher du moins que ces conflits ne se perpétuent, et de ménager à cette fin des moyens de résolution pacifiques et prompts : le texte fédéral semble avoir pris à tâche de faire naître ces conflits, de les organiser, de les envenimer; il en multiplie les occasions, il en prolonge à plaisir la durée.

De tout temps et en tout pays, on s'est préoccupé particulièrement de créer et de maintenir l'accord entre le parlement et le pouvoir exécutif. C'est là, en effet, un point capital. En Angleterre, notamment, on s'est efforcé d'abord de rapprocher les deux pouvoirs, de leur trouver des points de contact; on a enté l'un sur l'autre pour ainsi dire, et, prévoyant que l'harmonie pourrait néanmoins être troublée, on a préparé des moyens expéditifs de la rétablir dans le sens indiqué par la volonté du peuple. La convention de Philadelphie, pénétrée jusqu'à la superstition de la théorie de Montesquieu, a mis tous ses soins à tenir les pouvoirs séparés. Les routes qu'elle leur a tracées sont invariablement parallèles; elles ne se croisent nulle part. Ils peuvent se voir, se menacer du regard ou avec une voix lointaine ; mais il n'y a pas de carrefour où ils puissent se rencontrer, se prendre corps à corps

et engager une lutte qui laisse à l'un d'eux l'avantage et le dernier mot.

En Angleterre, les ministres sont membres des Chambres et dirigent tout le travail législatif. Il n'y a rien de plus raisonnable. Ce sont eux, en effet, qui connaissent le mieux les nécessités et les difficultés du gouvernement; ils voient plus clairement que les autres les lois qu'il est expédient de faire. C'est sous leur responsabilité que les mesures votées s'exécutent; ils se garderont d'en laisser présenter d'inconsidérées et de fâcheuses. — En Amérique, les ministres n'ont pas entrée au Congrès. Le Président et ses conseillers ne communiquent avec les Chambres que par des messages et des comptes rendus écrits. Le Président, dit le texte, peut adresser de temps en temps au Congrès des informations et appeler son attention sur les mesures nécessaires ou utiles. Mais ces propositions ou plutôt

ces motions, ni le Président, ni les ministres ne peuvent les suivre clans l'enceinte des Chambres, les convertir en bills formels, les soutenir avec l'autorité qui s'attache à la parole d'un gouvernement responsable, dissiper les malentendus, écarter les amendements qui vont contre le but de la loi, modifier eux-mêmes le texte au cours du débat selon les impressions qui se font jour dans l'Assemblée. Toutes ces conditions d'un travail législatif mûri, judicieux, conséquent, leur sont refusées. Ils ne peuvent se faire entendre qu'à la cantonade.

Lorsque les ministres peuvent être membres des Chambres, il devient trèsvite de règle qu'ils en soient toujours membres et, mieux encore, qu'ils soient les mêmes personnes que les chefs de la majorité parlementaire. C'est ce qui s'est passé en Angleterre. Dans la forme, c'est toujours le prince qui les nomme; en réa-

lit , ils sont choisis par le plus éminent d'entre eux, qui est lui-même désigné plus ou moins expressément par la majorité de la Chambre des communes. Il va de soi que les ministres, que cette majorité a portés au pouvoir, se font scrupule de rester en fonction lorsqu'elle les abandonne. Le moindre signe de défiance suffit pour qu'ils se retirent. Personnages considérables, chefs obéis, orateurs admirés, ils mettent leur honneur à ne pas se laisser dire deux fois qu'ils ont cessé de plaire. En cas de dissidence, la résolution du conflit ne se fait pas attendre. Les ministres frappés par un vote contraire se démettent; ils cèdent la place à d'autres ministres d'une opinion plus conforme à celle de la majorité; l'harmonie règne de nouveau entre les pouvoirs.

Ce mécanisme infiniment sensible de la mise en minorité, les États-Unis ne le connaissent pas; aucune des deux Cham-

bres n'a le pouvoir de renverser les ministres. C'est que le ministère n'est pas ici un conseil d'hommes politiques, c'est un simple comité de directeurs généraux, la têle mobile d'une bureaucratie. Ces personnages administratifs n'ont pas affaire aux Chambres ; ils ne dépendent pas d'elles, i!s dépendent du Président. Un vote de défiance ne les émeut pas, tant qu'ils ont la confiance de leur chef. C'est même un devoir de convenance pour eux de se serrer autour de lui quand le Congrès se montre hostile ; d'ailleurs, aucune des mesures présentées au Parlement ne porte leur nom; ils ne sont intervenus personnellement clans aucun débat. Une démonstration parlementaire ne les atteint ni dans leur amour-propre d'orateurs, ni dans leur responsabilité d'hommesd'État.

Le Congrès a bien contre eux un moyen d'action; c'est une accusalion criminelle suivie d'une condamnation à la majorité

des deux tiers. Mais c'est là une arme pesante et peu maniable qui, sauf le cas de trahison patente, n'est bonne qu'à dormir au mur dans le musée des antiquités constitutionnelles. Ils peuvent donc se maintenir contre le gré des Chambres et engager le pays dans des voies qu'elles désapprouvent, pourvu que le Président soit d'accord avec eux, et cet accord pourrait à la rigueur se prolonger pendant tout un terme présidentiel, c'est-à-dire quatre ans de suite. C'est, à ce qu'il semble, le conflit en permanence organisé par la constitution elle-même.

Une Chambre systématiquement hostile, qui ne peut pas renverser le gouvernement, peut l'empêcher de gouverner en lui refusant les lois ou l'argent dont il a besoin. Dans ce cas, la constitution anglaise a ménagé un autre moyen de rétablir l'accord; c'est la dissolution du parlement, suivie d'élections nouvelles. —

Ou bien la majorité ancienne est conservée, ou bien elle fait place à une majorité nouvelle favorable aux ministres : selon l'événement, ceux-ci restent au pouvoir ou se retirent. Six semaines suffisent pour que l'entente existe de nouveau entre la Chambre des communes et le cabinet. — En Amérique, le ministère n'a pas la ressource d'en appeler au pays et de s'enquérir des préférences populaires. Il est forcé d'attendre que les pouvoirs de la Chambre, nommée pour deux ans, soient expirés, et que le Sénat lui-même, renouvelable par tiers en six ans, ait passé par une ou deux élections. Lié, pendant tout ce long intervalle, à des Assemblées malveillantes, exposé à voir tous ses actes pris en mauvaise part, obligé de se passer des lois qu'il juge les plus nécessaires, il se résigne généralement à vivre de régime; il calcule tous ses mouvements de manière à ne pas soulever d'orages; il renonce aux projets pour

lesquels un gouvernement a besoin qu'on lui fasse d'abord un peu crédit et qu'on lui accorde le bénéfice du temps. Sa politique devient pâle, expectante, de courte portée.

Jamais, à ce qu'il semble, on n'a dépensé plus d'art à rendre possible l'existence et à prolonger la durée d'un gouvernement faible et partagé, dévoyé et décrié, d'un gouvernement qui ne veut pas ou qui ne peut pas faire la volonté de la nation.

La théorie de la séparation des pouvoirs souffre pourtant en Amérique plusieurs exceptions. Je n'en retiendrai que deux, qui sont en elles-mêmes si singulières, en contradiction si flagrante soit avec le principe des institutions, soit avec les nécessités pratiques les plus évidentes, que leur conservation séculaire paraît d'abord inexplicable.

La constitution américaine de 1789 a voulu que le pouvoir exécutif fût maître

chez lui : il semble donc qu'elle aurait dû lui réserver le libre choix de tous ses agents, et plus particulièrement de ses ministres. Point du tout; ces ministres qui, une fois nommés, seront hors du contrôle des Chambres, ne peuvent être choisis qu'avec l'assentiment de Tune d'elles, le Sénat. Et ce n'est même pas sur la composition du ministère en bloc que se prononce la haute Assemblée. Les noms lui sont soumis individuellement pour chaque fonction ; elle peut agréer l'un, rejeter l'autre, déconcerter toutes les combinaisons du pouvoir responsable.

Ce n'est plus là le contrôle politique dans son ampleur ; ce sont des questions de personnes avec leurs petitesses. C'est assez pour gêner, taquiner, énerver, ce n'est pas assez pour exercer une haute et salutaire influence. Quant à l'autre Chambre, à la Chambre populaire, elle n'a d'action ni avant ni après. Le gouvernement se

constitue dans une sphère où elle n'est point admise à pénétrer. Pourquoi, si le Sénat intervient, la Chambre des représentants est-elle laissée à l'écart ? Cela s'explique par certaines raisons que nous aurons tout à l'heure l'occasion de définir en traitant de l'esprit de la constitution. Mais pourquoi, si l'intervention du Sénat a quelque prix, ne peut-elle pas se renouveler et corriger au besoin l'erreur d'un premier choix ?

Plus surprenante encore est la seconde exception dont j'ai parlé. Le Président prépare les traités ; il en débat les conditions avec les gouvernements étrangers ; il les signe. Mais, tandis qu'en Angleterre, par exemple, le traité est complet et parfait par la signature du prince, la constilution des États-Unis exige en outre une délibération approbalive du Sénat, et, dans cette délibération, il ne faut pas moins qu'une majorité conseil-

tante des deux tiers pour que le traité soit ratifié1. Ainsi voilà un tiers plus un de T Assemblée qui aura a lui seul licence de tenir en échec à la fois et les deux autres tiers et le pouvoir exécutif, Président et ministres, en un mot tout le gros des pouvoirs publics. Ce tiers, à lui seul, pourra mettre à néant l'œuvre d'une majorité très-décidée et troubler les bons rapports de l'État avec une puissance étrangère disposée à la conciliation. Le liberum veto polonais n'était pas quelque chose de plus extraordinaire.

Enfin, pour que rien ne manque à la singularité de ce mécanisme constitutionnel, ce même traité, s'il est enfin voté, la Chambre populaire n'en sera pas saisie ; elle le connaîtra au même titre que les simples citoyens. Le Président et le Sénat pourront céder ou annexer un territoire,

1 Le traité de 1795 avec l'Angleterre ne passa qu'à la majorité constitutionnelle stricte (aux deux tiers).

par exemple, et le fait ne point figurer dans les délibérations de la Chambre des représentants, pouvu qu'il n'y ait pas à cette occasion d'argent à verser ou à recevoir. Encore faut-il ajouter que, même si le traité contient des clauses entraînant une charge pour les finances publiques, il est de règle, depuis Washington, que la Chambre ne discute pas le texte adopté par le Sénat, l'accepte en silence comme un fait accompli et vote simplement les fonds nécessaires1.

Accoutumés comme nous le sommes, en Frauce, à concevoir une constitution comme une œuvre philosophique où tout se déduit d'un principe, comme une œuvre d'art dont l'ordonnance et la symétrie doivent être parfait es, comme une machine savante dont l'épure doit être si exacte, l'acier si fin et si résistant, que les moindres heurts ne semblent pas possibles,

1 V. de G h A m brun, la Pouvoir exécutif aux Etats-Unis.

nous restons confondus devant cette ébauche, où les disparates et les incorrections abondent , devant ce mécanisme grossier et taillé au couteau en quelque sorle, et nous nous demandons par quelle opération mystérieuse tout ce qui devrait produire l'accident perpétuel, l'arrêt, la dislocation, a pu aboutir, au contraire, à une marche régulière, inoffensive et même satisfaisante.

L'opération est moins mystérieuse qu'il ne paraît d'abord. Qu'on se figure un moteur confié à des machinistes chez qui le sang-froid et la dextérité sont des qualités de race. Supposons, de plus, que ce moteur soit quelque chose de spécial et d'à part, et que le plus grand nombre des métiers installés dans l'usine reçoivent leur impulsion de moteurs secondaires indépendants. Supposons enfin que l'usine soit établie en rase campagne, loin des autres usines et des agglomérations hu-

maines. Beaucoup de précautions, nécessaires ailleurs , deviendront superflues.

On pourra s'épargner mainte prohibition, mainte mesure préventive, et ce sera même un sage calcul de laisser subsister dans l'appareil certaines causes d'irrégularité ou de ralentissement si, à ce prix, on s'assure des avantages d'un autre ordre ; car il n'est pas à craindre que la marche d'ensemble en soit sensiblement troublée.

Je viens précisément de citer un exemple de ce que peut la sagesse des hommes politiques pour atténuer l'effet d'une disposition constitutionnelle vicieuse. On a vu que la Chambre des représentants avait dû renoncer, du temps de Washington, à discuter les termes d'un traité conclu par le Président avec l'aveu du Sénat. Depuis, elle a eu la sagesse de ne pas soulever de nouveau le conflit d'une manière aiguë, et d'accepter l'interprétation qui appau-

vrissait si gravement sa compétence. Il y a là un degré d'abnégation dont peu d'Assemblées populaires du continent européen auraient été capables.

Pareillement, le Sénat, investi par la constitution d'un droit de veto sur le choix des secrétaires d'Etat, s'est fait une règle constante, — dont il ne s'est guère écarté que dans les périodes de crise et de lutte inexpiable1, — de ratifier purement

1 Durant le conflit avec le président Johnson, le « tenure of office act » étendit le droit de contrôle du Sénat à la destitution des secrétaires d'Etat. La loi enjoignait au Président, lorsqu'il prenait un parti si extrême, d'en référer à la haute Assemblée, et celle-ci pouvait, à son plaisir, maintenir ou réintégrer le ministre congédié. C'était supprimer virtuellement la responsabilité de l'exécutif : un président, servi par des agents dont il ne veut pas et qu'on lui impose après qu'il les a mortellement blessés, cesse d'être le libre auteur des actes de son gouvernement et ne peut plus en être réputé comptable. Ce statut de circonstance, véritable mesure de guerre, ne paraît pas avoir été appliqué après que la période aiguë du conflit eut pris fin. Adouci en 1869, il était tombé à l'état de lettre morte, lorsque récemment (3 mars 1887) on s'est décidé à l'abroger : retour honorable aux vrais principes et à l'esprit évident de la constitution.

et simplement les propositions du Président, même lorsque celui-ci est d'un autre parti que la majorité de l'Assemblée. Une majorilé qui n'abuse pas de ses attributions contre un adversaire, un corps représentatif qui reste discrètement en deçà des droils que la constitution lui assigne, un corps législatif qui comprend et respecte à son propre désavantage les conditions d'existence du gouvernement, voilà trois miracles qui supposent plus de sagesse qu'on ne s'attend à en rencontrer dans une démocratie à outrance.

Je citerai un dernier exemple de cet esprit pratique américain, toujours vigoureux et net, mais ici étroit et sans horizon ; ce sera une illustration de plus de la façon dont le droit réglementaire transforme, sans bruit, le droit authentique.

Bagehot a mis en formule le paradoxe qui fait le fond du régime parlementaire. Une Chambre comme la Chambre des

communes est en substance un meeting.

Or, les qualités qui manquent le plus sûrement ou se trouvent le plus sûrement annulées dans un meeting sont les dons de maîtrise et d'expérience, de calme et de réflexion, de prévoyance et de suite, sans lesquels il n'y a pas plus de bonnes lois que de bon gouvernement. Une Chambre est donc particulièrement impropre à légiférer, et c'est, néanmoins, ce qu'on la charge de faire.

On sait comment les Anglais ont tourné la difficulté et tiré de la Chambre des communes un instrument législatif recommandable. Les membres des deux partis qui se partagent la Chambre abdiquent d'avance leur initiative entre les mains de leurs chefs. Ces chefs sont ou les ministres ou leurs successeurs prévus. Ce sont des personnages éclairés, prudents, désignés par une lente sélection dans le pays et dans la Chambre, formés par l'exercice du

pouvoir. Leur parti les respecte et leur obéit. Toute la préparation et l'élaboration des lois se trouve, en fait, soustraite à la Chambre 5 au meeting, et déléguée à ce petit nombre d'hommes qui s'y entendent et s'entendent entre eux. On rétablit ainsi les conditions d'un bon travail législatif.

Les Américains n'avaient pas la ressource de cette ingénieuse combinaison.

Aux États-Unis, les ministres sontconstitutionnellement exclus des Chambres; ils ne dépendent pas d'elles et n'y ont aucun crédit. Le rôle dirigeant qu'ils n'y remplissent pas, personne ne le recueille et ne le remplit à leur place. H y a bien, en Amérique comme en Angleterre, deux grands partis. Ces partis sont passablement compactes et disciplinés dans le pays, parce que là, ils ont besoin de faire masse pour monter à l'assaut du pouvoir présidentiel ou congressionnel. Us ne le sont pas au même degré dans le Congrès, parce

qu'ils n'y ont pas d'assaut à mener, le pouvoir ministériel étant hors de leurs prises. Au sein des Chambres, le lien de parti se relâche, les grandes unités politiques tendent à se désagréger, faute d'un but considérable qu'on ne puisse atteindre sans des mouvements coordonnés et concertés, faute d'un chef suprême à qui l'on se soumette pour atteindre ce but plus sûrement. Chaque membre, laissé maître de suivre son humeur, de consulter seulement ses intérêts, est donc tenté de se donner carrière sans mesure ni scrupule. Le produit de cet individualisme parlementaire n'aurait pu manquer d'être une législation à la fois surabondante et futile, incohérente ou même contradictoire, presque toujours étroite et partiale, sans caractère, sans suite et sans maturité.

Les Américains ont senti le péril, et voici comment la Chambre des représentants s'y est prise pour le conjurer. Au

commencement de la session, le speaker nomme quarante-huit comités correspondant aux principaux services qui se distribuent entre les départements ministériels. H y a des comités distincts pour le budget des dépenses, le budget des recettes, les élections, les affaires étrangères, les terres publiques, les chemins de fer, le commerce, la justice, etc. Les bills , au nombre de plusieurs milliers, qui sont présentés pendant la durée d'un Congrès, sont renvoyés de plein droit aux comités réputés compétents. Il va sans dire que l'immense majorité de ces bills n'a aucune chance d'être examinée ni rapportée ; le temps manque. La Chambre ne dispose guère, toutes déductions faites, que de cent jours en deux ans. Cela ne fait pas plus de deux heures en moyenne par comité. En outre, les deux comités financiers et deux ou trois autres ont le privilège de se faire entendre par préférence à

quelque moment que ce soit, de dessaisir le comité qui a la parole et de présenter leurs rapports, lesquels donnent lieu souvent à de longues discussions. La part des autres comités se trouve réduite d'autant. La conséquence est qu'un nombre énorme debills reste en chemin. Ceux-là seuls arrivent devant la Chambre qui ont la chance d'intéresser le président ou les membres importants du comité auquel ils ressortissent. En séance, — règle non moins singulière, — le rapporteur a seul la parole pendant une heure. Il peut céder quelques minutes de ce temps si court aux membres qui désirent donner leur avis sur le sujet- il s'y prête ordinairement d'assez bonne grâce. En tout cas, avant l'expiration de son heure, il ne manque pas de réclamer la question préalable, et la Chambre ne refuse presque jamais de la voter. La question préalable est une sorte de clôture à terme ; elle a pour effet de

152 ÉTUDES DE DROIT COSSTITUTIO^XEL.

donner au rapporteur une heure de plus, après laquelle on prendra congé de l'affaire. Or, pendant la premièreheure, aucun amendement n'a pu être proposé sans l'aveu du rapporteur; aucun ne peut plus l'être pendant la seconde heure, après le vote de la question préalable : modifier les textes proposés par le comité est donc chose très-malaisée. Force est de les accepter te]s qu'ils sont ou de les rejeter. Notez, en outre, que le comité qui a la parole par un de ses membres, ayant toujours plus de bills qu'il n'en peut rapporter, abrège et presse les choses autant qu'il est en lui, afin de passer à ses autres propositions qui attendent. Notez enfin que les autres comités, c'est-à-dire, en réalité, tous les membres de la Chambre, sont intéressés à ne pas souffrir que la discussion se prolonge, afin que leur tour ne tarde pas trop à venir. On échange donc quelques brèves observations avant de voter.

En résumé, tout conspire, d'une part, à abréger le débat, de l'autre, à l'énerver, en gênant l'exercice du droit d'amendement. Même avec ces facilités relatives pour passer, trop peu de bills, sur un si grand nombre, arriveraient jusqu'au vote final, si l'on ne s'aidait un peu. C'est pourquoi tous les lundis, à une certaine heure, mais surtout pendant les dix derniers jours de la session, il est loisible à tout membre de demander la suspension du règlement, et si les deux tiers des membres accèdent à la demande (ce qui se décide par une simple mise aux voix sans discussion), le bill passe ou est rejeté sans débat et sans amendement. Ainsi, au moment de se séparer et devant le scandale de si peu de besogne faite, on ouvre la porte toute grande, et les bills la franchissent pêlemêle sans être examinés sérieusement, ce qui n'est pas, après tout, un moindre scandale.

Le résultat est clair. Le danger d'une extrême intempérance législative a été conjuré ; mais on voit à quel prix. En substance, la Chambre a dépouillé ses membres de leur initiative et s'est dessaisie elle-même de sa fonction délibérative. Elle rappelle aujourd'hui à plus d'un égard notre Corps législatif impérial de 1852, qui votait, sans pouvoir librement les amender, des projets de loi élaborés hors de son enceinte, par le Conseil d'État. Ici, le rôle du Conseil d'État est rempli par les quarante-huit petits comités permanents.

Ce sont eux qui sont les initiateurs, les directeurs et les contrôleurs suprêmes de tout le travail législatif. En apparence, et dans l'opinion des masses, la Chambre a conservé cette liberté de parole et de discussion que les premières constitutions américaines considèrent comme « essentielle aux droits de la nation » . En fait, et sans que rien dans les textes fondamentaux

porte la trace d'un si grand changement, elle a cessé d'être une Assemblée délibérante ; elle n'est plus qu'un instrument de votation hâtive sur des propositions qu'une cinquantaine de petites commissions ont préparées à huis clos. Les Américains ne connaissent pas ou ne connaissent plus cette ampleur des débats parlementaires qui, à la Chambre des communes anglaise, ouvre un large champ aux talents, aux vues élevées, aux idées nouvelles, contribue à former l'opinion, associe la nation tout entière à des résolutions longuement étudiées, abondamment contestées et justifiées devant elle, et fait redescendre en quelque sorte dans les masses la vie politique supérieure qui s'est d'abord concentrée et exaltée dans le parlement. Par la sécheresse, la brièveté et la précipitation de sa procédure, la Chambre des représentants s'est isolée du pays ; elle a cessé d'éveiller des échos au dehors. Le

peuple est bien plus éloigné aujourd'hui de se reconnaître en elle que si, au lieu de pousser jusqu'au suffrage universel, elle avait gardé une base électorale infiniment plus restreinte, mais en préservant la liberté, la plénitude et la sonorité de ses délibérations. Menacés d'intempérance et de babelisme législatifs, privés des souples freins qu'offre la présence des ministres dans le Parlement, les Américains ont dû en adopter de si rigides et de si serrés qu'ils étranglent tout débat (a gag) au sein de la Chambre entière et la réduisent, les mêmes causes engendrant les mêmes effets, à la condition et au rôle humiliés de nos Corps législatifs sous le premier et le second Empire.

L'organisation intérieure de ces mêmes comités parlementaires, à la Chambre et au Sénat, a des effets politiques non moins considérables. Je viens de rappeler que les ministres américains n'ont pas entrée

au Congrès, et l'on peut s'étonner qu'une séparation si complète de l'exécutif et du législatif n'ait pas été plus nuisible à la bonne direction des affaires. Cela tient, entre autres raisons, à une pratique qui s'est établie dans le Sénat et à la Chambre, qui n'a été sanctionnée impérativement par aucun texte et qui n'est même pas consignée, celle-là, dans les standing orders. Elle est purement coutumière et non écrite. J'ai déjà fait observer que, parmi les comités permanents dont j'ai parlé tout à l'heure, il y en a plusieurs qui correspondent à chaque département ministériel. Le secrétaire d'État qui a l'intention de faire présenter un bill commence par s'entendre avec les présidents des comités compétents, au Sénat et à la Chambre. Chacun de ces présidents est, pour le département ministériel correspondant, comme un titulaire du dehors, ou, si l'on veut, comme un conseil dont

l'avis doit être pris avant toute démarche ; parfois même, si l'un d'eux est d'une capacité hors de pair, il devient le ministre effectif. C'est ce qui est arrivé à l'illustre président du comité des relations étrangères du Sénat, M. Sumner : la politique extérieure de l'Union a été dirigée par lui pendant toute une longue période.

L'organisation n'en reste pas moins très-vicieuse. Car, d'abord, ces présidents sont deux, et il peut arriver qu'ils ne s'entendent pas ; il peut arriver aussi qu'ils soient l'un et l'autre des adversaires de l'administration, et qu'ils n'accueillent aucun projet inspiré par elle. Il suffirait, ce semble, d'une seule de ces deux dissidences pour que les affaires fussent absolument entravées. La sagesse du Congrès a pourvu de bonne heure à ce que ces fâcheux désaccords se produisent le moins souvent possible. En 1841, je trouve que

l'usage est établi dans les deux Chambres : premièrement, que tant les commissions spéciales que les comités permanents correspondant aux départements ministériels soient composés en majorité de membres du parti du gouvernement, plus une minorité notable prise dans l'opposition ; secondement, que l'auteur d'une proposition de loi soit toujours appelé à la présidence de la commission spéciale chargée de l'examiner et de la rapporter. Cette année-là même , le président pro tempore du Sénat ayant nommé une commission partiale et toute formée de membres de l'opposition, est vivement rappelé à Tordre par un homme considérable, M. King, qui témoigne avec autorité de la pratique contraire, presque immémoriale, suivie par la haute Assemblée 1 .

Ainsi, cet abîme des incompatibilités qui séparait le gouvernement et le Con-

1 Benton, Thirty years in Congress. II, 235.

grès n'estplus absolument infranchissable. D'abord ùn gué a été ouvert à l'endroit des comités permanents ; puis, de l'autre côté du gué, une plage favorable a été préparée, afin que les ministres puissent sans difficulté faire aborder leurs mesures en terre parlementaire. Après qu'un de leurs amis les a présentées , elles sont tout d'abord accueillies de bonne grâce, examinées avec faveur dans une commission compétente où dominent leurs partisans, et c'est sur le rapport de cette commission qu'elles sont soumises au jugement décisif de la Chambre l.

Une pratique qui suppose un degré si extraordinaire de modération et de sagesse n'a pas résisté à l'esprit de parti, autant du moins que j'en puis juger. J'ai sous les yeux la composition de tous les comités du Sénat, en 1877. La haute Assemblée était alors démocrate; l'administration, au

1 Benton, Thirty years in Congress,

contraire, était républicaine. Or la majorité, dans tous les comités sénatoriaux permanents, avait été donnée au parti démocrate. Ceci du moins était demeuré de l'ancienne pratique, que la minorité gouvernementale dans ces comités était aussi forte qu'elle pouvait l'être sans cesser d'être la minorité, invariablement la moitié moins un, et que les membres appelés à y siéger étaient obligatoirement les plus anciens, les plus expérimentés, par conséquent les plus modérés, les plus dégagés des passions qui engendrent l'opposition systématique1. Sans surfaire l'importance de ces curieux tempéraments, sans méconnaître l'instabilité du droit coutumier qui les consacre, j'estime qu'on ne se ferait pas une idée juste des effets qu'a produits en Amérique l'incompatibilité des fonctions de ministre et du

1 La même observation a pu être faite sur les comités du Sénat et de la Chambre organisés depuis dix ans.

mandat parlementaire, si l'on se contentait sur ce point de la simple affirmation brutale et catégorique contenue dans les textes constitutionnels, et si Ton ne faisait pas acception des dons de prudence, de mesure, d'esprit politique, qu'une longue pratique parlementaire, sur le sol britannique, avait fixés dans les instincts et pour ainsi dire dans le sang de ces émigrants dont la postérité peuple aujourd'hui les États-Unis.

Remarquons, au reste, que, même si ces qualités si rares avaient fait défaut, rien d'essentiel n'eût été compromis. Les résultats de tous les vices de structure que j'ai signalés peuvent, en effet, se ramener à un seul : la faiblesse, non pas seulement de l'exécutif , comme le dit Bagehot, mais de l'exécutif et du législatif, de tous les organes du gouvernement central indistinctement. Or, cette faiblesse, les Américains n'ont presque pas l'occa-

sion d'en souffrir; tout le train ordinaire de la politique intérieure est mené par les gouvernements d'États ; ceux-ci suffisent à la tâche. Bien plus, on appréhenderait de rendre le gouvernement central plus homogène, plus cohérent, plus un dans ses mouvements. Que sait-on ? Il serait peut-être tenté de faire emploi de sa force ; l'autonomie des États seraitmenacée. Les Américains aiment encore mieux se résigner à certaines défaillances des pouvoirs fédéraux, et n'avoir rien à craindre pour cette autonomie provinciale qui esta leurs yeux le premier des biens.

On voit qu'il serait très-peu pertinent de considérer comme la marque d'une excellence générale et théorique le jeu tranquille des mécanismes dont le vice vient d'être signalé, et de chercher dans l'acquiescement des intéressés, en Amérique, un encouragement à pousser jusqu'au même excès la séparation des pouvoirs

dans un Etat unitaire. Les dispositions dont j'ai fait la critique n'ont en soi aucune espèce d'excellence, même locale.

Aux yeux des Américains eux-mêmes, leur valeur est toute relative et même négative. Elles se recommandent non par le bien qu'elles font, mais par les périls qu'elles conjurent. Elles sont, pour tout dire en une phrase, le moindre mal dans un établissement fédératif ; elles seraient le pire des maux dans un établissement centralisé.

Une autre circonstance intervient ici, dont l'effet n'est pas moins considérable. Nous n'avons pas l'habitude de commencer l'étude des constitutions françaises par des

CONSTITUTION DES ÉTATS-UlNIS. 1(35

considérations sur la géographie de la France. Peut-être cette étude préalable ne serait-elle pas sans fruit. C'est, à coup sûr, un fait grave et un ample sujet de réflexions pour le jurisconsulte et pour l'homme d'État, que les deux pays où la liberté politique a fleuri spontanément soient tous les deux hors du contact des grandes puissances militaires de notre continent, l'un, grâce à la sûreté de sa position insulaire, l'autre, grâce à sa situation encore plus abritée au delà de l'Atlantique. Toute l'organisation de l'exécutif aux États-Unis se ressent de cette sécurité.

Dans tous les pays qui jouissent du régime parlementaire, même dans ceux où le souverain a qualité pour conclure un traité sans les Chambres, le cabinet qui dirige la politique extérieure est incessamment sous la menace d'une interpellation. Au cours d'une négociation, les questions se multiplient. Les ministres

savent que, le traité signé et rendu public, si la Chambre estime qu'ils se sont trompés, s'ils n'ont pas entendu comme elle l'intérêt du pays, le pouvoir sortira de leurs mains. On a jugé qu'il ne fallait pas moins pour leur inspirer une circonspection qui est ici quelque chose d'essentiel et de vital. Aux États-Unis, l'extrême éloignement des grandes puissances rend mainte* imprudence inoffensive. Cette impunité a ôté en partie aux Américains le souci de rendre leurs hommes d'État circonspects. C'est pour cela qu'ils ont pu sans péril les dispenser d'être appelés, en quelque moment que ce soit, à rendre compte de leurs démarches, et les affranchir de toute intervention parlementaire au cours d'une négociation. Voilà comment, d'autre part, ils ont cru pouvoir sans inconvénient imposer à leurs négociateurs la perspective gênante d'un contrôle final et secret par une Assemblée où

ils ne siègent pas, où ils n'ont ni ce crédit, ni cette influence, ni cette autorité que des ministres parlementaires peuvent invoquer à l'appui de leur œuvre diplomatique. Aux États-Unis, le secrétaire d'État pour les affaires étrangères est moins contrôlé qu'en Angleterre dans son action quotidienne, moins gardé contre sa propre témérité, et en même temps il est particulièrement mal placé pour négocier efficacement, puisqu'il est forcé de demander au gouvernement avec lequel il traite de se lier d'une manière absolue, vis-à-vis d'un contractant qui n'est pas lié de la même manière, et qui aura la ressource de se dégager par le simple vote d'une Chambre délibérant à huis clos.

M. Gladstone, dans un débat soulevé à l'occasion d'une motion de M . JRylands 1 ,

1 Voir la discussion à la Chambre des communes du 15 février 1873.

tendant à soumettre tous les traités aux Chambresavant ratification, a indiqué tous ces vices du système et montré que s'ils étaient tolérables aux États-Unis à cause de l'isolement géographique de cette puissance, ils deviendraient funestes dans les États étroitement rapprochés qui forment la famille européenne. Bagehot a fait voir mieux encore que le système est très-défavorable à la bonne gestion des affaires extérieures et au développement des qualités de l'homme d'État, et que s'il a pu subsister, c'est à cause de la distance énorme qui sépare l'Amérique de notre continent 1 .

1 « They suffer from want of atmospheric pressure, of some moral coercion to compel them to consider more carefully what they are doing and saying, of some interest in the remote conséquences of their action. They seem to think a stern rebuke to a friendly state followed by armed préparation a mere détail with which no one bas any concern, which needs no explanation and which can be smoothed away by a brief déniai that a particular despatch was ever sent to the foreign court. » Bacehot, Iïconomist. — Tout est relatif. Ce que Bagehot dit des

Pareillement, presque tous les peuples qui ont des voisins armés et redoutables ont considéré comme un mal inévitable, comme le moindre mal, que le chef de l'État ait une autorité considérable, des moyens d'action efficaces, que l'obéissance à ses ordres soit machinale et prompte, afin qu'il puisse, à un moment donné, concentrer dans ses mains toutes les forces du pays et les opposer aux dangers extérieurs. Là où une frontière étendue est ouverte à l'invasion, la centralisation et les armées permanentes sont jusqu'à un certain degré dans la force des choses ; le

Etats-Unis protégés par l'océan Atlantique, le duc de Broglie le disait en 1835 de l'Angleterre couverte par la Manche et abritée par sa situation excentrique à l'une des extrémités de l'Europe.

« Cette position de l'Angleterre, écrivait-il, qui lui épargne tout ce qu'il peut y avoir de grave dans une politique hasardeuse, tout ce qu'il peut y avoir d'irrémédiable dans les partis pris à la légère, nous explique également pourquoi sa manière d'agir est souvent bizarre et inconséquente. C'est un enfant gâté qui ne résiste guère à ses premiers mouvements et qui se passe souvent ses fantaisies du jour et du quart d'heure. » (V. Tiiureau-Dancin.)

despotisme est toujours sur le point de naître, et la constitution s'épuise, pour le prévenir, en combinaisons dont l'insuffisance se trahit toutes les fois qu'elles ne sont pas aidées par beaucoup de sagesse et par un rare bonheur.

La tâche a été plus aisée pour les États- Unis. Us sont la seule grande puissance de leur continent. La dispersion des forces, la difficulté de les rallier rapidement y sont des inconvénients sans être des dangers. La constitution les a légèrement atténués ; elle ne s'est pas préoccupée passionnément de les faire disparaître. Voilà comment la part des États particuliers a été faite si large, si étroite celle des pouvoirs fédéraux et notamment de l'exécutif. Voilà pourquoi les proportions du partage n'ont pas varié notablement depuis l'origine. Que le Canada se fût peuplé plus rapidement, que les républiques espagnoles eussent été plus stables et plus capables d'une

entente, la constitution aurait rapidement décliné vers quelque système plus ou moins centralisé comme celui qu'Hamilton proposait dans la Convention de Philadelphie : par exemple, présidence à vie, moyens de contrainte plus efficaces à l'égard des États.

C'est par la même raison encore que l'élection du Président par le peuple *, qui ailleurs aboutit presque infailliblement à la ruine du régime républicain, a pu être maintenue sans danger pour les institutions. Ici, la gloire militaire ne se confondait pas, dans les vagues instincts des masses, avec la sûreté des frontières, avec l'intégrité du territoire national. Les succès dans la guerre y étaient un luxe apprécié, non une nécessité vitale; Y amour-propre

1 On sait que cette élection, telle que la constitution l'organise, est à deux degrés ; mais la pratique a rétabli, par le mandat impératif, l'équivalent d'une élection directe, dictée par les conventions des deux: grands partis.

y trouvait une satisfaction, le patriotisme n'y voyait pas le salut de FÉtat. Sur notre continent, l'abdication empressée de la population civile en faveur d'une dynastie énergiqueoud'ungénéral habile s'explique parles sentiments qu'entretenait la menace constante d'une agression étrangère j ces sentiments faisaient défaut en Amérique, et l'insolence prétorienne ne pouvait pas davantage se développer dans une poignée de soldats plus semblable à une gendarmerie qu'à une armée. A la vérité, les Américains ont montré autant et plus de goût que toute autre nation pour le renom, et les oripeaux militaires ; on a dit avec justesse qu'il n'y a pas une seule guerre des États-Unis qui n'ait fait son président. Sur vingt-quatre élections présidentielles, l'armée a fourni dix candidats heureux et un peu moins de candidats qui ont approché du succès. Dans un pays comme la France, ce concours dix

fois répété des suffrages de la population civile et des acclamations d'une armée professionnelle animée par les souvenirs d'une victoire récente, aurait soumis les personnages élus à des tentations trop fortes pour la faiblesse humaine et enfanté au moins deux ou trois Césars. Aux États- Unis, la population civile ne voyait dans ces présidents militaires que de braves serviteurs du pays; aucun, excepté le premier, n'avait pour elle le prestige d'un sauveur. Ces figures énergiques prêtaient généralement à la mise en scène électorale, et c'est une des raisons pour lesquelles on les choisissait volontiers comme candidats. Le goût anglo-saxon du sport et du mouvement en plein air prodiguait à cette occasion les démonstrations et les déclamations les plus vives. Il n'y avait derrière tout ce bruit ni un sentiment profond, ni un dangereux prestige. Lès présidents ne s'y trompaient pas. D'ailleurs, la

guerre finie, ils n'avaient plus l'armée derrière eux; elle était licenciée et se dispersait. Ils redevenaient, comme elle, des personnages civils; ce n'étaient plus des épées , ce n'étaient que des fourreaux.

Que le système de l'élection du Président par le peuple soit resté inoffensif, c'es donc un fait tout américain dont le sens et la portée sont étroitement limités par les conditions exceptionnelles qui résultent de la position géographique des Etats-Unis. Il serait téméraire d'invoquer cette expérience pour conseiller le même système à des peuples condamnés par leur mutuel voisinage à entretenir de grands établissements militaires et sujets à être perdus ou sauvés tour à tour par le génie ou l'incapacité d'un général. Là où un Scipion peut avoir occasion de monter au Gapitole et d'y jurer que la patrie lui doit son salut, le choix de l'exécutif doit

être confié à un organe moins sujet que les comices populaires aux mouvements réflexes de la peur, de l'espérance et de la gratitude.

Nous avons dit qu'il ne faut pas moins de soin et de vigilance pour saisir Y esprit d'une constitution étrangère que pour s'en expliquer le mécanisme. Dans la constitution qui nous sert d'exemple, l'erreur dont il faut le plus se garder consiste à prendre lesÉtats-Unis pour une démocratie selon le type français. C'est une démocratie, en effet ; mais elle est née, elle a été organisée dans des circonstances si extraordinaires, les éléments qui la forment sont si exceptionnels, la force maîtresse qui la

gouverne lui est si particulière, que bien souvent nous n'y reconnaissons presque plus la chose annoncée par le mot; beaucoup des traits que nous rencontrons à chaque pas sont même en contradiction flagrante avec les conditions du genre, tel que nous nous en faisons l'idée d'après notre propre expérience nationale.

Avant tout, il faut distinguer entre les institutions fédérales et les institutions des États.

Le texte de la constitution des États- Unis, que nous rencontrons d'abord, a ceci departiculier qu'il est l'œuvre d'adversaires résignés et de partisans à demi découragés de la forme de gouvernement qu'il s'agissait d'établir. La Convention de Philadelphie nous présente le spectacle, tantôt d'autonomistes, de zélateurs de la prérogative des États, élaborant à regret une constitution fédérale, tantôt d'admirateurs théoriques de la constitution an-

glaise, de démocrates plus ou moins ébranlés dans leur foi, élaborant à regret une constitution républicaine.

A n' écouter qu' une première impression, la constitution fédérale pourrait être définie : l'organisation la moins démocratique possible d'une démocratie. On se rappelle que le texte en a été arrêté au milieu de désordres et de violences qui mettaient en question les résultats de la guerre de Y Indépendance. Le pessimisme avait gagné plus d'un ancien apologiste du régime populaire. De ce régime, on dirait que les constituants américains ont pris le moins qu'ils ont pu; ils en ont subi ce que leur imposait l'état d'une nation où manquaient les éléments historiques, économiques et sociaux, qui forment la substance de l'aristocratie et de la monarchie. La démocratie a été ici, plus ou moins, un pis aller. On la rencontre à la base de la constitution, parce qu'à ce niveau il n'y avait pas d'autre

sol consistant où Ton pût asseoir l'édifice; mais toute la superstructure, si je puis ainsi parler, porte T empreinte de la tendance le plus étrangement antidémocratique qui ait jamais inspiré une Assemblée constituante.

La source directe ou indirecte de toutes les autorités fédérales est la volonté nationale exprimée par les élections. Je dis nationale, et non pas populaire. La constitution des États-Unis n'a rien fait pour assurer un caractère démocratique à la représentation ou à la délégation, qui sont le titre des pouvoirs publics. Elle a laissé le soin d'en décider aux États particuliers : or presque tous étaient alors sous le régime du suffrage restreint pour l'élection de leurs propres Assemblées, et, dans plusieurs, ce sont les législatures locales, non le peuple, qui furent chargées de nommer les électeurs présidentiels. Au reste, le suffrage universel lui-même n'eût pas été

en Amérique, à cette époque, ce que nous avons connu sous ce nom depuis 1848.

Presque tous les colons, en 1789, étaient propriétaires ruraux ou pouvaient le devenir à leur volonté. 11 n'y avait pas de grandes agglomérations urbaines et industrielles. Même le suffrage universel, pratiqué avec la garantie de la propriété et dans la paix de la vie rurale, eût été exempt de tous les périls de la démagogie. A plus forte raison n'avait-on rien à redouter du suffrage restreint, loi commune de la plupart des Etals.

La Convention de Philadelphie avait fait une concession plus marquée au principe de la démocratie en assignant des termes relativement courts au Président et aux deux branches du Congrès. Les membres dirigeants ne s'étaient résignés qu'avec peine à cette brièveté des mandats. Par compensation, ils avaient mis une ténacité et un art singuliers à empê-

cher que le peuple fût jamais appelé à intervenir, excepté à quelques dates fixes. Par exemple, si les candidats à la présidence ou à la vice-présidence ne réunissent pas la majorité absolue, ne croyez pas que l'on retourne devant le corps électoral : c'est dans le Congrès que la question est portée, c'est là qu'elle se tranche. Si le Président meurt au cours de ses fonctions, le peuple n'est pas appelé à pourvoir aux nécessités parfois très-graves et très-nouvelles de la crise ouverte par un tel événement. La succession du de eu jus est recueillie par un fonctionnaire que le peuple a désigné en même temps que le Président, parfois deux ans, trois ans d'avance, c'est-à-dire à une époque où ces nécessités échappaient probablement à toute prévision, et où l'événement lui-même n'était qu'une contingence vague dont on a pu ne pas tenir grand compte dans le choix du personnage. Cette désignation anti-

cipée n'a qu'un objet : faire l'économie d'un appel au peuple. Et cela est tellement vrai que, regardant plus loin encore et prévoyant le cas où le Vice-Président lui-même disparaîtrait, la Constitution charge, non pas la nation, mais encore une fois le Congrès de désigner par une loi le fonctionnaire public, élu ou non élu, qui prendra la suite des plus hautes fonctions de l'État.

Le Vice-Président est, d'ailleurs, de l'aveu unanime, un embarras. Issu des suffrages de toute l'Union, on ne peut guère lui donner d'influence politique sans qu'il en ait trop et sans qu'il devienne une gène pour le Président nommé avec lui. On avait donc mainte raison de ne pas s'incommoder de ce dignitaire parasite.

Eh bien, tout cela a paru un moindre inconvénient que de mettre en mouvement le corps électoral une fois de plus. On a fait du Vice- Président, selon le mot que

Bonaparte a rendu célèbre, une espèce de porc à l'engrais : on a occupé son désœuvrement et masqué sa nullité politique en lui confiant la présidence du Sénat avec voix consultative.

Que Ton se rappelle les constitutions girondine et jacobine, élaborées en France, à quelques années de là, et cette suite d'élections systématiquement multipliées, de plébiscites presque quotidiens, dont elles avaient fait l'attribut caractéristique de la démocratie. Évidemment, les pères de P indépendance américaine ne ressemblent pas à nos constituants de 1789 ni à nos conventionnels de 1793; ils ont Pair de républicains malgré eux, de révolutionnaires entachés d'un esprit marqué de réaction, et, pour mieux dire encore, de démocrates à rebours .

Quoi qu'il en soit, les trois grands pouvoirs issus de l'élection sont nommés pour des termes inégaux et fixes : la Chambre

pour deux ans, le Président pour quatre ans, le Sénat pour six ans avec renouvellement par tiers chaque année. Or, ces termes, on a vu pourquoi tout à l'heure, ne peuvent en aucun cas être abrégés. Les trois pouvoirs sont souvent les organes d'intérêts divergents, les sièges de passions qui avancent ou retardent l'une sur l'autre; il est inévitable que des conflits se produisent assez fréquemment entre eux. S'ils s'obstinent chacun dans sa conviction, il n'y a aucun moyen légal de les réduire; le temps seul les dépossède. Cependant, la nation est là, elle sait ce qu'elle veut; ses préférences sont connues ; elle les signifie par les voies extraconstitutionnelles, parlapresse, par les meetings. Peu importe : le pouvoir qui la brave est au-dessus de ses atteintes. Le peuple devra donc user de patience; il attendra deux ans, trois ans, quatre ans même l'expiration des mandats par lesquels il s'est

lui-même désarmé et devant lesquels sa toute-puissance est sans force. Voilà une démocratie singulièrement accommodante!

Trait plus saisissant encore. Dans le partage de l'autorité entre les trois pouvoirs que j'ai nommés, la Constitution a été d'autant plus large que le pouvoir qu'il s'agissait de doter sortait moins immédiatement des suffrages de la nation. — La Chambre des représentants est élue directement, suivant le mode de votation le plus populaire qui existe dans chaque État : or, c'est elle, on l'a vu, qui a la moindre part d'influence; le choix des ministres, la conclusion des traités se font en dehors d'elle. Le Sénat est à peu près sur le pied d'égalité avec elle pour les attributions financières. — Le Président est choisi au second degré, ce qui est sensiblement moins démocratique; or, le Président a beaucoup plus de pouvoir que la Chambre. — A la vérité, il est choisi au second de-

gré par des personnes désignées ad hoc, ce qui implique des mandats impératifs de la part des électeurs primaires, et virtuellement un retour à l'élection directe. Le Sénat, au contraire, est formé de membres délégués par les législatures locales, corps élus pour un temps fixe et en vue d'objets infiniment variés ; ces corps ne subissent donc pas nécessairement la carte forcée de la part de leurs électeurs dans le choix des sénateurs fédéraux, et le suffrage reste indirect au fond comme dans la forme.

C'est un minimum de démocratie. Or, la prépondérance politique appartient trèsdécidément au Sénat. On a prélevé pour lui quelque chose sur les attributions de tous les autres pouvoirs.

On voit que la gradation est exactement l'inverse de ce que réclamerait la logique rigoureuse des principes démocratiques.

J'ai nommé le Président, la Chambre des représentants, le Sénat; je n'ai pas

nommé le pouvoir judiciaire fédéral . Celuici est à la nomination du pouvoir exécutif, non du peuple; en outre, il est inamovible et à vie. Conséquence inattendue : c'est ce pouvoir-là qui a le tout dernier mot dans les questions très-nombreuses où il a qualité pour intervenir. Le peuple souverain, après un peu de temps, vient à bout des autres pouvoirs; la Cour suprême échappe presque indéfiniment à ses prises. Vingt ans, trente ans peut-être, plus que deux fois le grande mortalis œvi spatium, elle pourrait impunément mésuser de son autorité, énerver pratiquement une loi votée par tous les autres pouvoirs, une politique acceptée unanimement par l'opinion populaire, mettre à néant une convention diplomatique régulière (comme cela s'est vu récemment) en la privant de sa sanction pénale, mettre la main sur des objets réservés à la souveraineté des États et les fédéraliser, sans que nul puisse y

faire obstacle; car elle règle elle-même et sans recours sa compétence à l' encontre des tribunaux locaux. C'est une des maximes de Blackslone que, dans toute constitution, il y a un pouvoir qui garde sans être gardé, qui contrôle et n'est pas contrôlé, et dont les décisions sont suprêmes. Ce pouvoir est représenté, dans la société américaine, par une petite oligarchie de neuf juges inamovibles. Je ne connais pas d'antinomie politique plus frappante que cette suprématie d'une autorité non élue dans une démocratie réputée du type le plus extrême, d'une autorité qui ne se renouvelle que de génération en génération dans ce milieu instable, qui change d'année en année, d'une autorité enfin qui pourrait, à la rigueur, au nom d'un mandat moralement périmé, perpétuer les préjugés d'une période close et porter un défi, dans la sphère politique même, à l'esprit transformé de la nation. On sait que le qua-

trième président de la Cour suprême, John Marshall, resta en fonction trentecinq ans !

On aurait tort toutefois d'induire de ce qui précède que l'esprit qui anime la Constitution des États-Unis et qui en détermine profondément le caractère dérive surtout des préventions antidémocratiques dont nous avons discerné l'existence. Cet esprit a sa source principale ailleurs. Les membres de la Convention de Philadelphie pouvaient, lorsqu'ils rencontraient au cours de leur travail une question de nature à mettre en cause le principe de l'intervention du peuple dans le gouvernement, éprouver des appréhensions de con-

servateurs et n'introduire qu'à regret cette solution dans leur établissement politique ; mais ce qu'ils accordaient ou refusaient à ce principe n'avait pas, dans l'œuvre qui les occupait, la valeur d'un objet essentiel, d'un critérium fondamental, d'une vue dominante et dirigeante. L'idée d'organiser fortement une démocratie, de la discipliner sagement, de la rendre inoffensive par des précautions combinées avec art, n'était qu'un trait secondaire et fugitif dans un plan dont toutes les lignes maîtresses étaient déterminées par des considérations d'un autre ordre. Le problème qui exerçait, qui remplissait la pensée des constituants était ce double et contradictoire propos : créer une nationalité commune, afin que les États-Unis eussent, vis-à-vis des puissances étrangères, la figure et la solidité d'un seul peuple bien uni, bien dans la main de son gouvernement, — et cependant maintenir à peu près intacte l'auto-

nomie des Etats appelés à entrer clans cetfe organisation et à composer, avec des prélèvements sur leur propre souveraineté, la compétence clu pouvoir central.

L'Union n'a jamais cessé d'être conçue par l'immense majorité de la Convention comme un peuple d'Etats, et aussi peu que possible comme un peuple d'individus. L'individu était, pour ainsi dire, hors de la question. Les droits de l'homme et du citoyen, fondement du régime démocratique, n'entraient pas dans la formule de l'équation que la Convention se proposait de résoudre. Les deux seules inconnues qu'elle cherchait à dégager étaient la part à faire aux autorités municipales des États et la part à faire à l'autorité fédérale. S'il a été question de quelque chose d'analogue aux droits de l'homme et du citoyen, c'est qu'il fallait que le pouvoir central, pour n'être pas un vain nom, eût le moyen de se faire obéir directe-

ment detouslesrégnicoles dans les choses de sa compétence, sans pouvoir cependant porter atteinte aux droits généraux de souveraineté que chaque État entendait conserver sur ses habitants. Voilà comment la définition de certains droits individuels a pris place dans la Constitution. Autrement le sujet n'eût même pas été touché; il ne s'est présenté qu'indirectement. J'ai fait voir plus haut, dans ]e même sens, que les amendements qui consacrent les libertés de l'individu sont des garanties données aux États en la personne de leurs citoyens plutôt qu'aux citoyens eux-mêmes. Il importe de ne point perdre de vue cette direction et ces limites des préoccupations auxquelles obéissaient les constituants; sans cela, on serait exposé à admettre une explication incomplète et fausse de la Constitution qu'ils ont élaborée sous ces influences si déterminées et si particulières.

Tout ce qui concerne, par exemple, la composition du Sénat, sa formation, ses attributions, trahit la main non pas tant de conservateurs timides que d'autonomistes inquiets. Ce sont surtout les petits Etats qui sont les auteurs de cette organisation. Ils voyaient bien que tout ce qui serait donné à l'élection populaire le serait au nombre, et que tout ce qui serait donné au nombre tournerait au profit des grands États. A vec un parlement élu tout entier soit au suffrage universel, soit même au suffrage restreint, mais proportionnellement au nombre des habitants, les États à large territoire et à population dense étaient assurés de retrouver en crédit et en influence, dans la région des pouvoirs fédéraux, plus que l'équivalent des abandons qu'ils faisaient aux dépens de leur propre autonomie. L'espérance d'une telle compensation était refusée aux États moins peuplés : aussi ont-ils montré une téna-

cilé extraordinaire à exiger que l'égalité de représentation entre les États grands ou petits fût maintenue dans l'une au moins des deux Chambres. Chaque État, quels que fussent sa superficie et le chiffre de sa population, eut deux délégués dans le Sénat, et cette disposition fut jugée si essentielle, qu'on la mit non pas seulement dans la Constitution, mais en dehors et au-dessus. Elle est dans cette condition unique qu'elle ne peut pas être modifiée par les voies ordinaires de la révision constitutionnelle, et qu'une mise en question de l'article qui la consacre entraînerait la dissolution du pacte fédéral.

Il va sans dire que tout l'effort des petits États a dû être de développer les attributions du corps où ils étaient représentés dans une mesure disproportionnée à leur étendue et à leur densité, et cet effort a prévalu, parce qu'ils combattaient pour la vie même, avec toutes les forces de

m ÉTUDES DE DROIT CONSTITUTIONNEL.

l'instinct de conservation, tandis que les grands États combattaient seulement pour la domination et l'influence. La part considérable de pouvoir et les droits multiples dévolus au Sénat américain n'ont donc pas été, en principe, un tribut payé à l'esprit de conservation et à la supériorité de culture que le suffrage à deux degrés passe pour introduire dans l'assemblée politique qui en émane ; ils ont été surtout une garantie qu'on donnait à exercer, au profit des moindres et des moyens États, à l'Assemblée où leur opinion pesait du même poids que celle des grands États. Le privilège exorbitant du Sénat est moins une précaution contre les effets de l'égalité démocratique qu'une protection pour l'égalité quasi internationale des souverainetés indépendantes qui ont formé l'Union fédérale.

Remarquons d'ailleurs que les instincts autonomistes, alors si puissants, devaient travailler dans le même sens que les in-

stincts antidémocratiques. Des collèges où tout le monde aurait eu le droit de suffrage— même les indigents, dont la patrie mobile est le lieu où ils trouvent le plus haut salaire; même les émigrants, qui de loin n'avaient connu que le gouvernement fédéral, et qui n'avaient pas eu le temps d'entrer dans la vie particulière de l'État où le sort les avait jetés — avaient bien moins de chance de résister au courant centralisateur que des collèges de propriétaires ou de censitaires attachés par leurs domaines ou par des intérêts fixes à l'État qu'ils habitaient. Voilà comment le suffrage restreint subsista si longtemps en Amérique; il ne céda à la fin qu'à des causes d'un tout autre ordre, sur lesquelles je reviendrai dans un instant.

De même, si l'on préféra, pour le choix des sénateurs fédéraux, l'élection indirecte parles législateurs d'État à l'élection au second degré par des électeurs désignés

ad hoc, et surtout à l'élection directe, c'est que les tendances autonomistes, dispersées, incertaines et faibles dans les circonscriptions primaires de chaque Etat, se présentaient dans sa législature à l'état de force incorporée, organisée, consciente, qui ne pouvait manquer de mettre profondément son empreinte sur le couple sénatorial issu de ses suffrages.

Où donc se trouve l'esprit démocratique dans cette démocratie? Ce n'est pas la Constitution fédérale, ce sont les Constitutions des Etats qui en portent la marque de jour en jour plus profonde, et l'observateur ne peut se dispenser de l'étudier là aussi, puisque ces Constitutions sont une

partie intégrante et en quelque sorte le fondement de tout le système politique.

Or, là aussi, la démocratie se présente avec des caractères qu'elle n'a pas ailleurs.

Cela tient d'abord à la différence des antécédents. Partout en Europe la démocratie a dû, pour se faire place, déposséder ou détruire une aristocratie; aux Etats-Unis, la place était vide et a pu être occupée sans combat. En aucun temps, les éléments d'où peut sortir une classe héréditaire privilégiée n'ont existé en Amérique. Une aristocratie politique procède nécessairement ou d'une caste militaire, ou d'une classe de grands propriétaires terriens, ou d'une bourgeoisie enrichie par le commerce. Une caste militaire peut se produire chez un peuple entouré d'autres peuples belliqueux capables de le vaincre et de le subjuguer. Elle n'a aucune chance de naître là où une race supérieure ne rencontre de compétiteurs que quelques tri-

bus sauvages faciles à refouler. Une classe cle grands propriétaires fonciers, exerçant des droits de seigneurie, peut se former sur un territoire limité où les nouveaux venus, s'ils ne sont pas des conquérants, sont forcés de subir les conditions des premiers occupants pour avoir part à l'usage du sol et à ses fruits. En Amérique, par quel appât une noblesse terrienne auraitelle pu engager ces nouveaux venus dans sa clientèle? Par quels liens aurait-elle pu les retenir dans un état de vassalité? Ils n'avaient que quelques milles à franchir pour lui échapper, atteindre la région des terres vacantes et devenir, comme elle, de libres propriétaires du sol. Une haute bourgeoisie industrielle et commerçante ne peut se maintenir à l'état de classe héréditaire privilégiée que dans un pays où, presque toutes les sources de richesse accessibles étant déjà exploitées et en main, la formation des fortunes est nécessaire-

ment lente, et où l'avance et la suprématie des anciennes familles sur les nouvelles se maintiennent sans effort par la simple vertu d'une gestion économe et d'une transmission régulière. C'est le contraire qui se produisait en Amérique, au milieu de cet immense fonds de richesses vierges s'offrant à l'esprit d'entreprise de chaque individu. L'acquisition y faisait, dans un temps donné, beaucoup plus de riches que la conservation; la spéculation y devançait facilement et de bien loin l'épargne. Gomment une ploutocratie, noyée par cet immense et continuel afflux d'éléments nés d'hier, eût-elle pu se conserver à l'état de classe distincte et stable?

Enfin, ce patriciat, dont les sources naturelles faisaient défaut, le législateur n'avait même pas les raisons ordinaires pour le créer artificiellement. Lorsqu'une population surabondante, qui veut vivre et qui demande à jouir, se trouve resserrée

dans un étroit espace où les places sont déjà prises, et qu'elle menace de tout bouleverser pour se faire sa part, il faut bien la contenir par quelque moyen : on la désarme et on la déconcerte, au moins pour un temps, par l'inégalité politique. Cette tentation était épargnée au législateur américain. Ici, l'ordre et la paix entre les classes paraissaient suffisamment garantis par la facilité qu'avaient les moins bien partagés de s'écouler dans le vide de ces immenses espaces sans maître, au lieu dedisputer leurs lots aux gens déjàpourvus.

La démocratie était donc, en Amérique, la forme originelle et immédiate, le type naturel et nécessaire de la société politique. A partir de l'époque très-ancienne où le noyau formé par les immigrants européens s'est vu assez considérable pour n'avoir rien à craindre des Indiens, et suffisamment outillé pour pouvoir entreprendre la colonisation des régions occidentales, les

conditions définitives du développement national se sont trouvées réunies, et il est devenu certain qu'un régime démocratique absolument pur prévaudrait dans les États de l'Union. Il y a prévalu sans combat; il s'y est fondé sans rien détruire; il y a toujours existé sans mélange l.

Quel contraste avec notre démocratie française, dernière transformation d'une société qui, durant des siècles, avait vécu

1 Ce qu'il y a eu d'aristocratie politique aux Etats-Unis, notamment cette élite virginienne qui dirigea près de quarante ans les destinées de l'Union, n'a été qu'une exception de courte durée. Cette élite a dû aux qualités héréditaires de la yenlry anglaise, d'où elle était issue, à la vie facile et large que rendaient possible les services d'une population d'esclaves, au rang de l'Etat de Virginie, le plus peuplé et le plus puissant de tous jusqu'après le commencement du siècle, à la part prépondérante et glorieuse que cette patrie de Washington avait prise dans la guerre de l'Indépendance, une sorte de titre moral au commandement politique. Tout cela céda très-vite après que les Etats du Nord, recrutés par l'émigration vulgaire, eurent pris la tête et commencé à peser de tout le poids de leur population croissante dans la balance de l'Union, en même temps que les souvenirs de la grande lutte soutenue à la fin du dix-huitième siècle perdaient de leur vivacité.

sous la loi d'une organisation aristocratique ! La démocratie en France porte les marques de la « lutte pour la vie » qu'elle a dû soutenir : lutte laborieuse, où elle aurait succombé si elle n'avait pas été fortifiée par une foi profonde dans certaines doctrines, si elle ne s'était pas grisée du vin des abstractions métaphysiques; lutte terrible qui a soulevé les passions, ensanglanté les actes, laissé des souvenirs inexpiables, lutte sans conclusion où, malgré l'éclat de la victoire, on n'a pas réussi à tout détruire, en sorte que maints restes disparates et discordants du régime antérieur se retrouvent, avec des effets en bien et en mal, dans l'organisation nouvelle.

Aux États-Unis, rien de pareil. La démocratie ne garde rien de formes politiques plus anciennes, puisqu'elle est la première en date. Elle est née pacifiquement dans un monde sans passé ; elle est sortie sponta-

CONSTITUTION DES ÉTzYTS-UNIS. 203

nément de quelques nécessités physiques et sociales très-simples , qui se sont trouvées définies et fixées presque dès le premier jour. Elle n'a pas d'histoire derrière elle; elle ne s'est pas donné le luxe d'une philosophie. Elle est restée éminemment réaliste, étroitement pratique, et, par cela seul, elle est plus loin peut-être de la démocratie française que telle monarchie tempérée de notre Europe, sur laquelle a passé le souffle héroïque et idéaliste de notre révolution de 1789.

Serrons de plus près la cause maîtresse qui a fixé le caractère de la société américaine.

Il suffit d'un coup d'œil jeté sur cette prodigieuse zone de 9,600,000 kil. carrés (dix-huit fois Faire de la France), où il y a environ cinquante millions d'habitants inégalement répartis , pour comprendre que l'intérêt capital auquel tout cède est de peupler, d'exploiter ces prairies, ces forêts,

ces friches illimitées. Le caractère éminent et spécifique de la société américaine est d'être non pas tant une démocratie qu'une grande compagnie de découverte, d'exploitation, de mise en valeur de son immense territoire. Faute d'avoir saisi ce caractère fondamental et de s'y reporter, on est arrêté à chaque pas, exposé à ne pas comprendre, à s'étonner sans fin, ou bien à tirer de causes secondes ou contingentes des explications spécieuses et fausses. Les Etats-Unis sont une société économique avant d'être une société politique. Voilà la formule qui donne le mot de mainte énigme, qui résout mainte contradiction apparente. Pourquoi, par exemple, cette indulgence des mœurs et des lois pour la faillite, pourquoi ces injonctions constitutionnelles aux législatures d'États d'avoir à faire des lois libérales d'exemption en faveur des débiteurs, si ce n'est parce que l'esprit d'entreprise poussé jusqu'à

l'esprit d'aventure est en Amérique un agent indispensable? On craint que les hommes d'initiative ne perdent de leur entrain s'ils aperçoivent à l'horizon une peine sévère attachée à tout mécompte, s'ils prévoient qu'ils auront à traîner longtemps le poids de la déconsidération et du discrédit après un premieréchec. Pourquoi encore cette curieuse institution du homestead, de la petite propriété de famille insaisissable, si ce n'est pour ménager au colon trahi par la fortune un abri où il puisse se retremper dans le repos et dans la sécurité, et se préparer à de nouveaux efforts 1 ?

Évidemment, une république où toutes les fonctions de l'État sont à l'élection, une démocratie qui ne souffre aucun avantage légal conféré aux classes arrivées sur

1 On va jusqu'à lui garantir non-seulement sa ferme et son cheptel, mais son mobilier et sa bibliothèque. (Baldvvin.)

les classes ascendantes, sont le régime naturellement adapté à une société de ce caractère. Elles ouvrent un large horizon de fortune et de puissance aux hommes indépendants et énergiques, premiers et nécessaires agents du progrès sur ce champ d'exploitation illimité.

La république américaine se trouvait , de plus, dans cette condition spéciale que la natalité sur son sol ne suffisait pas pour lui fournir le nombre de travailleurs dont elle avait besoin; elle était obligée de les attirer du dehors. Cette nécessité n'a pas été étrangère à la législation très-libérale1 et très-démocratique que les États ont de tout temps prodiguée avec une certaine ostentation, notamment aux déclarations

1 II est remarquable que l'un des griefs énoncés dans la déclaration d'indépendance est que le Roi « s'est efforcé d'empêcher le peuplement des Etats en entravant l'exécution des lois pour la naturalisation des étrangers, en refusant d'en faire d'autres pour encourager leur immigration, et en rendant plus difficiles les conditions exigées pour devenir propriétaire de terres nouvelles » .

des droits qui sont placées en tête de leurs Constitutions. Pourquoi, par exemple, cette proclamation presque générale et trèsdécidée de la liberté religieuse, à laquelle beaucoup des colonies semblaient si peu préparées par leur origine et parleurs premières pratiques? C'est, je le veux, l'esprit du dix-huitième siècle qui s'est manifesté dans ces professions de tolérance. C'est quelque chose de plus. Soit d'instinct, soit avec une claire conscience, on s'est avisé que l'intolérance religieuse ou la simple faveur accordée ouvertement par la loi à une croyance particulière, c'était la porte close à cette émigration de toute provenance, qui jetait pêle-mêle sur un même rivage de l'Union des anglicans, des luthériens, des catholiques, des presbytériens, des unitariens, des quakers, tous déterminés à conserver leur foi et leur culte. C'est pour ces mêmes émigrants qu'on répétait avec sonorité et solennité

dans chaque Etat, qu'on entourait du prestige et des sanctions propres au droit constitutionnel les formules des vieilles libertés britanniques. Au fond, la garantie tacite de la Common law était aussi pleinement efficace que ces pompeuses déclarations. A quoi bon chercher autre chose que (( la liberté comme en Angleterre))? Mais les émigrants anglais seuls savaient cela par expérience ; il fallait quelque chose de plus, des promesses plus éclatantes pour les races moins bien averties.

La même influence se trahit dans la manière dont la plupart des États ont adopté le suffrage universel et appliqué graduellement le système de l'élection à la plupart des fonctions publiques. Un document curieux nous révèle dans quel esprit et dans quelle attente, dès avant l'Union, un homme d'État clairvoyant envisageait l'extension du droit de vote à tous les citoyens. Voici ce qu'écrivait Penn, dans

les instructions qu'il fit répandre dans toute l'Europe à la fin du dix -septième siècle :

((Lesémigrants seront considérés comme de véritables habitants. Us auront le droit de suffrage, non-seulement pour l'élection des magistrats du lieu où ils demeureront, mais pour celles des membres du conseil de la province et de l'assemblée générale, lesquels deux collèges, conjointement avec le gouvernement, forment la souveraineté. Et ce qui est bien davantage, ils pourront être élus pour exercer quelque charge que ce soit, si la communauté du lieu où ils résident les en juge capables, et cela de quelque nation ou religion qu'ils puissent être. ))

C'est bien le ton engageant d'un prospectus. Les changements législatifs qui, de 1830 à 1850, ont introduit partout le suffrage universel, procèdent en partie de l'honnête calcul qui avait inspiré à

Penn les déclarations qu'on vient de lire. L'égalité , devant l'urne électorale a été une véritable prime à la colonisation.

Je n'ai pas besoin de dire que ce sont les États lesmoinspeuplés, ceux de l'Ouest, qui ont commencé. Ils avaient plus que les autres un intérêt pressant à ne pas décourager les colons par la perspective d'une situation prolongée d'infériorité politique vis-à-vis des habitants plus anciennement établis. Un État ayant pris cette initiative, tous les autres ont dû suivre, sous peine de voir le courant de l'émigration se détourner vers des régions plus hospitalières et déplacer, à leur détriment, l'équilibre des influences dans la branche inférieure du Congrès, où la représentation est proportionnelle à la population dénombrée. 11 est remarquable que les États qui ont le plus résisté au courant sont principalement les plus anciens1 : le Massachu-

1 La Pensylvanie, le Massachusetts, la Géorgie, le Con-

setts, Rhode-Island, le Connecticut, la Pensylvanie, la Géorgie, pays à population déjà très-dense en 1830 et où d'immenses capitaux accumulés de longue date suffisaient pour attirer un nombre considérable d'immigrants, sans que le législateur eût besoin d'employer ces grossiers appâts.

Beaucoup de législatures se sont même montrées tellement préoccupées de ne pas faire attendre le colon , de ne pas lui imposer un stage incommode, qu'elles n'ont même pas voulu exiger qu'il fût naturalisé citoyen des Etats-Unis : cela eût entraîné de trop longs délais. Elles lui ont ouvert l'accès du corps électoral alors qu'en vertu des lois de l'Union les portes

necticut exigent que tout électeur soit un contribuable.

Rliode-Island exclut les citoyens des Etats-Unis nés étrangers, à moins qu'ils n'aient des biens fonciers d'une valeur de 670 francs (134 dollars); refus en 1871 de modifier cette clause.

Le Massachusetts exclut ceux qui ne savent ni lire ni écrire ; le Connecticut admet ceux qui savent lire.

de la nationalité devaient longtemps encore lui rester closes l. Des émigrants débarqués depuis quelques jours ont pu être enregistrés et menés du port même où ils erraient encore en quête d'un emploi, jusqu'au bureau de scrutin où ces électeurs improvisés, ces étrangers, ont voté nonseulement pour les représentants de la circonscription à l'Assemblée d'État, mais pour le représentant de l'État au Congrès fédéral. Je ne conçois pas de preuve plus frappante qu'il ne s'agit pas ici seulement d'égalité démocratique à établir entre les vrais citoyens.

1 II y a quatorze États où l'étranger acquiert le droit de voter pour les membres de la législature d'Etat et par conséquent pour les membres du Congrès, moyennant la simple déclaration qu'il a l'intention de se faire naturaliser et bien qu'il n'ait jamais fait de demande régulière à cet effet. Il n'y a que deux États, le Massachusetts et la Californie, qui exigent, le premier, une résidence supplémentaire de deux ans ; le second, un laps de quatre-vingtdix jours après la naturalisation, avant de conférer à l'étranger naturalisé l'éligibilité et même l'électorat. V. Justice M. Sthong, North Americ. Iieview, may 1884.

La statistique apporte à ces vues une confirmation remarquable. C'est de 1830 à 1840 que s'annonce et commence, c'est de 1840 à 1850 que s'accomplit et se parfait l'établissement du suffrage universel dans tous les États. Or, le chiffre de l'immigration, qui était de 68,000 en 1839, après être resté stationnaire à peu près pendant les huit années précédentes, s'élève graduellement à 114,000 en 1845j à 154,000 en 1846, à235,000 et 266,000 en 1847 et 1848, à plus de 300,000 en 1849 et enfin à 428,000 en 1854, attestant par cette marche ascendante l'efficacité de l'appât et le succès de la combinaison l.

1 A la vérité, cette augmentation coïncide avec l'établissement des premiers steamers transatlantiques en 1838.

2i4 ÉTUDES DE DROIT CONSTITUTIONNEL,

Une dernière influence ne doit pas être négligée : c'est l'influence récurrente et, pour ainsi dire, le choc en retour des grands faits de la vie politique fédérale sur la vie politique des États.

On a vu que, dès l'origine et jusque dans les discussions préparatoires de la Constitution, le nœud de toutes les difficultés a été le partage à faire entre l'autonomie des États et l'autorité des pouvoirs fédéraux. Des débats passionnés se sont engagés dans la Convention de Philadelphie autour de celte question capitale, essentielle, j'allais dire unique, et ces débats n'ont été que le prélude des grandes luttes que la même question n'a pas cessé

de soulever après le vote delà Constitution, et qui ont rempli toute l'histoire des États- Unis jusqu'à nos jours. L'union accomplie, deux grands partis se sont immédiatement formés, qui ont plusieurs fois changé de nom sans changer d'essence, et qui sont devenus comme des milices politiques au service des deux principes opposés. Tous les Américains s'y sont enrôlés ; tous sont devenus républicains ou démocrates ; personne n'a eu la volonté ou la liberté de rester neutre. Ce sont ces deux partis qui disposent de l'élection du Président, de celle des membres du Congrès; ils y dépensent une passion extrême, ils ne négligent rien pour rallier autour d'eux les intérêts, et ils se servent pour cela de toutes les fonctions administratives fédérales : le parti victorieux les distribue comme un salaire aux politiciens qui lui ont rendu des services. Mais les politiciens sont difficiles à rassasier, et le fonds de rémunéra-

tion fourni par les places qui dépendent du gouvernement central n'a pas tardé à paraître insuffisant. On a donc été entraîné à mettre la main sur les fonctions qui dépendent des États. Pour les rendre plus propres à l'usage qu'on en voulait faire, on n'a pas mieux trouvé que de les déclarer toutes électives et de raccourcir le plus possible les termes des mandats. C'était le moyen de les faire entrer plus complètement dans le jeu de la politique et de régénérer incessamment les disponibilités, de renouveler le fonds de roulement dans le budget électoral de chaque parti. Des deux côtés, dans le camp des démocrates comme dans celui des républicains, les candidatures aux offices publics, tant locaux que fédéraux, sont inscrites sur le même ticket, sous la dictée du même tout-puissant esprit de parti. L'intérêt politique fédéral les a soustraites à l'action plus calme et plus saine de l'intérêt municipal. Il y a fait

CONSTITUTION DES ÉTATS-UlNIS. 2L7

prévaloir par l'élection généralisée et par la brièveté des mandats une démocratie à outrance, qui se serait peut-être développée moins rapidement sous des influences purement locales. Il y a là une réaction curieuse et inattendue. La nécessité où s'est trouvé chacun des deux grands partis d'alimenter son trésor de guerre et d'entretenir le fonds destiné à la solde de ses troupes électorales les a conduits l'un et l'autre, même celui qui fait profession de protéger l'autonomie des États, à fédéraliser et à démocratiser tout ensemble le recrutement des fonctions locales.

Quoi qu'il en soit, nous voilà bien loin de ce qui s'est passé chez nous en 1848. La France est essentiellement une démocratie qui dégage peu à peu, avec la ferveur du croyant, avec la sûreté et la rigueur du raisonneur scolastique, les conséquences de son principe égalitaire. Toute son histoire depuis 1789 nous la montre appli-

218 ÉTUDES DE DROIT CONSTITUTIONNEL, quée à ce travail abstrait, à cette déduction magistrale, à cette poursuite obstinée de la justice pure. Voilà l'esprit qui perce à travers les déclarations des droits de la période révolutionnaire et qui se montre non moins clairement dans l'opération à la fois sentimentale et rationnelle d'où est sorti en 1848 le suffrage universel. Les politiques qui Font consommée d'un seul coup n'ont aucunement raisonné ni spéculé sur les effets d'un changement si prodigieux et si précipité. Us professaient le dégoût de la bourgeoisie et de sa politique mesquine ; ils éprouvaient le besoin de puiser à des sources plus fraîches, d'ouvrir un courant plus large ; je ne sais quoi de fraternel, de confiant, de chrétien au sens primitif du mot, régnait dans les esprits. Enfin, le suffrage universel sortait, par une déduction logique invincible, du double principe de la souveraineté du peuple et de l'égalité des citoyens. Le syllogisme com-

mandait, on a obéi. Rien ne ressemble moins que les Etats-Unis à une démocratie de ce type. Dans ce royaume de l'empirisme, les principes, de si haut qu'on les fasse parler, pour si indépendants et si dégagés qu'on les donne, sont toujours, dans une large mesure, des moyens au service d'intérêts positifs et précis. Le suffrage universel américain, en particulier, n'a pas été simplement une satisfaction donnée aux besoins de l'esprit spéculatif, aux réclamations de l'équité naturelle. Il a eu en grande partie pour objet de répondre aux nécessités agricoles, industrielles et commerciales d'un état social profondément différent du nôtre. La condition économique, si exceptionnelle, de l'Union américaine doit, comme son caractère fédéral, être toujours présente à l'observateur qui ne veut pas se méprendre sur la nature, l'évolution et les destinées de cette démocratie forcée et à outrance, aussi bien que

sur le sens et la portée des leçons, des exemples et des avertissements qu'on se plaît à en tirer à l'adresse de notre pays.

LA