EX ANGLETERRE ET AUX ÉTATS-UNIS

Les constitutions d'Angleterre et des États-Unis, qui forment le sujet des deux précédents essais, n'ont pas l'air de se prêter à un rapprochement, à moins que par ce rapprochement on ne cherche à faire ressortir le contraste des deux organisations politiques. Les différences de l'une à l'autre sont en effet considérables. La première est en grande partie non écrite, l'autre repose sur un texte. La pre-

mière est la loi d'une monarchie, la seconde est la loi d'une république; la première est unitaire et impériale, la seconde est fédérale; la première consacre la responsabilité, et la seconde, l'indépendance des ministres vis-à-vis des Chambres; enfin, et pour aller plus au fond, la première est aristocratique dans toute sa construction, la secondeparaît démocratique jusque dans ses fondements. On peut s'étonner que je réunisse deux types si opposés, et cela d'autant plus que je puis paraître leur avoir donné pour antithèse et contre-pied le droit public français, qui ressemble plus à chacun par le détail et même par l'ensemble que chacun ne ressemble à l'autre. Ces différences et ces analogies ne veulent pas être trop pressées. Elles vont d'ailleurs se fondant et s'effaçant de plus en plus, à mesure que la démocratie étend son uniformité sur les trois pays. Je ne retiens un instant la comparaison

qu'afin d'en tirer ce principe que, pour déterminer l'espèce d'une Constitution, pour la définir et la classer per genus et differentiam, il y a quelque chose d'aussi essentiel que les dispositions impératives qu'elle contient, d'aussi profondément distinctif et spécifique que l'équilibre particulier et la balance qu'elle tend à établir entre les pouvoirs. Je veux parler des forces antérieures à la Constitution qui en ont poussé là les éléments, les ont rapprochés, fondus et les tiennent unis. En d'autres termes, une caractéristique sérieuse d'un droit public quelconque peut être fournie aussi bien par les circonstances, les causes et la nature de l'acte constituant que par les rapports des pouvoirs constitués. Ce point a été touché plus d'une fois au cours de cet écrit. Mais la thèse est de si grande conséquence qu'il y a sans doute quelque intérêt à la reprendre dans une sorte de conclusion et

à la présenter sous une forme plus dégagée, avec plus d'unité et de suite.

En France, à l'époque où éclata la Révolution, toutes les antiques personnes morales — à l'exception de la plus haute — qui exerçaient à un degré quelconque une portion de la puissance publique, noblesse, clergé, parlements, états provinciaux, magistratures des villes et des communes, sortaient de l'ancien régime humiliées et discréditées, dépossédées ou énervées. Elles ressemblaient à des rameaux qui ne vivent plus que par l'écorce ; on n'avait pas grand avantage à épargner ce bois à demi mort dont les vaisseaux rétrécis n'auraient guère pu se rouvrir à la séve. La Révolution les fit tomber par la secousse plus encore qu'elle ne les trancha par le fer. La royauté, privée de ses branches maîtresses, qu'elle avait elle-même étouffées à l'ombre de son feuillage supérieur, se présentait

comme un tronc isolé et dépouillé; elle défiait le vent et appelait la cognée. Elle tomba à son tour. Tout était danc à planter ou à semer de nouveau, sur cette terre remuée en tous sens, sarclée à l'excès et devenue trop friable. Le corps entier du peuple était le seul être collectif resté debout. Il dut créer de rien, pour ainsi dire, des autorités nouvelles et organiser par voie d'invention et de commandement toute la société politique. Ces faits sont trop connus pour que j'y insiste.

J'en recueille ceci seulement : qu'en France tous les pouvoirs, toutes les autorités établies datent des constitutions révolutionnaires et en procèdent ; toutes y ont leur titre. Pour les autorités subordonnées, ce titre, inséré d'abord dans la Constitution elle-même, a été transféré de là dans des lois faites en vertu de pouvoirs constitutionnels. Mais la source première n'en est pas moins la même pour les unes

et pour les autres; aucune d'elles ne cherche ailleurs et ne fait remonter plus haut son investiture. Il n'y a eu d'exception que pour la royauté en 1814 et un peumoinsnettementenl830. Louis XVIII se flattait de régner en vertu d'un droit immémorial. Louis-Philippe entendait ne pas être un monarque élu et devoir sa couronne à un contrat entre les Chambres et la branche cadette des Bourbons. Mais ces deux exceptions confirment en quelque façon la règle, puisqu'elles ont agi l'une et l'autre comme une antinomie interne, comme un dissolvant du système.

L'élément qui ne sortait pas du même fonds que tout le reste a fini par être é!iminé violemment.

On voit les conséquences. Il y a eu un jour, dans l'histoire, où la France n'a plus été qu'une masse unique et homogène, constituée par un nombre immense de petites monades humaines. Les nouveaux

groupes partiels qu'on découpa dans cette masse ne pouvaient être d'abord que des ensembles arbitraires créés pour la commodité du gouvernement; ce n'étaient pas des ensembles organiques constitués par l'action lente d'une longue vie commune. Tous moins que séculaires, à l'exception de la chétive commune, tous étroitement réglementés, ils n'ont pas, même aujourd'hui, cette vie propre, cette conscience quasi personnelle que de longues années, la tempérance et l'abstention du législateur, plus que sa faveur et ses dons, peuvent seules faire acquérir aux institutions locales. C'est uniquement la vie nationale qui les traverse, la conscience nationale qui soutient, anime et dirige leurs autorités; cela paraît dans la loi elle-même par cet indice que le département, par exemple, n'a reçu qu'en 1838 une personnalité civile sérieuse, laquelle a toujours été refusée à nos arrondissements.

Les pouvoirs supérieurs n'ont pas davantage conscience d'exister par eux-mêmes et ne sont pas devenus vraiment des « personnes » . Nés d'hier, ils tiennent encore par un lien visible et serré à la constitution qui les a institués ; ils n'ont pas eu le loisir de créer autour d'eux des habitudes d'esprit et d'imagination, et d'y trouverun fondement stable en dehors de la loi. La plus puissante des raisons de vivre et de croire en soi, pour un être collectif, celle qui procède du fait d'avoir duré longtemps, n'a pas pu entrer profondément dans leur sens intime et y développer l'instinct d'un droit propre, indépendant des textes.

Depuis 1789, on peut dire qu'il y a eu en Fiance des individus qui ont été rois, il n'y a plus eu de royauté, si l'on entend par ce mot une corporation' perpétuelle, représentée à chaque moment par un seul individu qui reçoit d'elle quelque chose en plus de sa valeur, de sa responsabilité et

de son crédit personnels. Il y a eu des réunions d'individus délégués sous le nom de pairs, de sénateurs ou de députés, se rapprochant dans les conditions prévues par le statut constitutionnel et trouvant dans l'enceinte qui les rassemble juste ce qu'ils y avaient apporté du dehors. Il n'y a pas eu de Chambre des pairs, de Sénat, de Chambre des députés, si l'on entend par ces mots des corporations permanentes et animées d'une force propre dont quelque chose se communique aux membres qui s'y succèdent.

Créations récentes et statutaires, les pouvoirs supérieurs regardent sans cesse du côté de la loi d'où ils procèdent et du peuple d'où procède la loi. La volonté nationale fait toute leur âme, volonté de tous, mais volonté d'un jour, tendue et toute-puissante aujourd'hui, demain languissante et sans nerf; aujourd'hui active jusqu'à l'enthousiasme, demain passive

jusqu'à l'abandon. C'est pourquoi tantôt ils se montrent doués de l'énergie irrésistible que leur communiquent l'élan et la foi detoul un peuple, tantôt l'indifférence générale les laisse retomber sur la faiblesse et l'égo'ïsme des individus qui les composent. L'esprit de corps élevé, l'égoïsme compréhensif et respectable de grands êtres collectifs partiels ou spéciaux, — appareils à niveau moyen et constant,

— font défaut à notre organisation politique. Profondément nationale dans toute sa substance, elle suit dans toute leur amplitude les oscillations de l'esprit public.

En Angleterre, la Constitution — j'entends par là l'ensemble des dispositions écrites ou non écrites qui règlent l'exercice de la puissance publique à tous ses degrés

— ne résulte pas d'un acte impératif du peuple souverain créant de rien, pour ainsi dire, des autorités qu'il investit d'attributions déterminées. Elle est formée d'une

longue suite d'actes bilatéraux ou trilatéraux, transactions tacites, conventions débattues, pactes solennels entre des puissances déjà existantes, reconnues, respectées, qui s'étaient faites en quelque sorte toutes seules, puisqu'elles étaient nées tout naturellement de la force des choses, et dont le titre repose sur une possession séculaire. On peut remonter aussi loin que le quatorzième siècle dans l'histoire d'Angleterre. Trois forces sont en présence : la couronne, les lords et les communes ; on les voit sans cesse en négociation courtoise ou en opposition violente. Elles règlent d'année en année, pour ainsi dire, leurs formes changeantes, leurs mobiles rapports, leur équilibre indéfiniment instable. Les deux instruments que l'on cite volontiers comme les sources de la constitution anglaise moderne, la Déclaration des droits de 1688 et F Acte d'établissement de 1701, ne sont que des

traités un peu plus solennels que les autres. Il n'y est pas question d'instituer des pouvoirs, — ceux-ci existent, — ni même de déterminer intégralement leurs attributions, — celles-ci sont déjà fixées par la coutume. Préciser sur certains points litigieux les limites assignées par cette coutume à des pouvoirs préexistants, c'est tout l'objet de ces textes célèbres. La couronne ne leur doit pas son autorité ; c'est la dynastie seulement qui leur doit son titre. La prérogative royale est toujours celle de Henri VIII et d'Élisabeth, transmise sans interruption à leurs successeurs, et la nouvelle dynastie en prend simplement la suite sous les restrictions générales de la Common law, partiellement réaffirmée à l'occasion des actes qui ont changé Tordre de succession au trône.

En résumé, les grands pouvoirs politiques en Angleterre ne sont à aucun degré les créatures d'un pouvoir constituant,

car leur existence est antérieure à quelque acte constituant que ce soit. Leur titre n'est pas une volonté expresse, manifestée régulièrement et distinctement à un jour donné, mais une antique possession de fait qu'aucune contestation n'a troublée depuis des siècles. Leur fondement est en dehors de toute loi d'organisation revêtue du sceau de la souveraineté nationale; il est donc en dehors de la Constitution au sens où nous prenons ce mot en France, et, s'il y figure, ce n'est point parce qu'elle les institue et les consacre, c'est au contraire parce qu'elle est engendrée d'eux. Elle n'est que la mise à jour successive d'un règlement de frontières entre ces forces immémoriales qui, vivant côte à côte, s'étendent, se resserrent, se heurtent, se refoulent, transigent entre elles et ne connaissent pas le repos1.

1 « Des trois pouvoirs qui subsistent ensemble, chacun

Je n'ai parlé jusqu'ici que des pouvoirs supérieurs. La condition des autorités subordonnées, locales ou spéciales, n'est pas moins particulière. Les autorités subordonnées peuvent, en général, invoquer, comme en France, un titre exprès, une institution conférée à une date certaine ; mais ce titre originel est si incomplet, cette institution est si ancienne qu'ils paraissent peu de chose en regard du crédit attaché au fait de la longue possession et des droits coutumiers qu'une pratique intense a greffés sur ce premier fond statutaire. La constitution de l'unité nationale en l'Angleterre a été si précoce, le sentiment de cette unité s'est trouvé de bonne heure si vivace, que l'État n'a pas pris ombrage de ces formations secon-

vante ses droits, mais connaît mal leur étendue. Leurs succès ont dépendu du temps, des circonstances et des rois qui les ont gouvernés. Les Anglais doivent au hasard leur Constitution actuelle. » — D'Arcenson, Considérations sur le Gouvernement, p. 38.

daires, qu'il a même trouvé son compte à respecter leur croissance indépendante, à les admettre comme complément ou supplément de sa propre organisation encore imparfaite. C'est ainsi que la conscience d'une vie distincte, d'un droit immanent, indépendants de toute investiture positive, a fini par se développer dans une infinité de petits et de grands pouvoirs locaux et spéciaux, universités, corporationsecclésiastiques, corporations urbaines, vestries paroissiaux, associations pourvues de chartes. Créés un à un, chacun est demeuré plus ou moins à part des autres; aucun ne s'est contenté de prendre son rang passivement dans un ensemble ordonné et ne s'est senti étroitement dépendant d'une organisation assujettie elle-même à l'intérêt général. Et leur passé est si long, leur origine est si voisine parfois de l'époque où le corps politique lui-même s'est formé ; ils se sont si bien désaccoutumés de regar-

der comme une délégation la fonction sociale qu'ils remplissent de temps immémorial ; ils se considèrent si naturellement et naïvement comme des associés de l'État, et non comme des subordonnés, que le législateur anglais a besoin de réfléchir longtemps et de philosopher plus qu'il n'y est enclin , pour découvrir qu'ils sont en effet ses créatures et qu'ils doivent se plier à l'utilité commune.

On voit combien nous sommes loin de la France. En France, la nation se perçoit comme un seul bloc; en Angleterre, la nation se présente comme un agrégat. En France, les pouvoirs supérieurs ont tous été créés par la constitution ; en Angleterre, les pouvoirs supérieurs ont fait et complètent tous les jours la Constitution, par le mouvement même de leur vie et le jeu naturel des forces qui agissent en eux. En France, les groupes partiels ou spé-

ciaux sont tous artificiels; ils forment un ensemble hiérarchiquement ordonné, et les autorités qui les régissent fondent leurs droits sur la loi. En Angleterre, les groupes partiels ou spéciaux et les autorités qui les régissent remontent très-haut dans le passé, et chacun fonde isolément le plus clair de son droit sur sa longue possession.

On a vu par les précédentes études qu'aux États-Unis l'organisation del'Union fédérale ne doit pas être séparée de l'organisation intérieure des différents États, et que les deux organisations n'ont de sens complet et précis que rapprochées l'une de l'autre. Il est cependant utile de les distinguer d'abord et de les considérer à part, pour savoir ce que l'ensemble doit à chacune. Les États particuliers, fondés sur une terre vierge par des individus qui, ayant rompu leurs liens avec le vieux monde, se trouvaient reportés en quelque

sorte à l'origine de la société, ont dû, comme nous, créer de toutes pièces leurs autorités locales et centrales. On a vu que leurs constitutions ont, de ce chef, une analogie profonde avec les nôtres.

La constitution fédérale, la seule que je veux considérer ici, présente un caractère mixte. Elle se rapproche de nos constitutions françaises par ce double caractère qu'il y a bien là un acte patent de souveraineté nationale, et que toutes les autorités fédérales reçoivent par cet acte l'existence et l'investiture. On découvre toutefois, en y regardant de plus près, que cette manifestation d'une prétendue volonté nationale n'a été dans le principe qu'une forme et une apparence. Le peuple américain paraît en effet dans le texte, mais ce n'est pas pour imposer sa volonté à ses hommes d'État, c'est pour recevoir de leur sagesse une existence qui restera longtemps encore fictive et contestée. Was-

hington, Jefferson, Hamilton, sont les apologistes plutôt que les représentants d'une nationalité commune. Ils sont aussi et surtout les mandataires de plusieurs États souverains, un grand nombre plus que séculaires, quelques-uns glorieux, chacun incorporant des intérêts accoutumés à se sentir solidaires, chacun séparé des autres par un esprit collectif puissant et distinct. J'insiste sur ce fait capital. C'est le peuple américain qui est ici l'élément artificiel et créé de haut pour ainsi dire. Il fait si peu la constitution fédérale, qu'il en procède. Le pouvoir constituant effectif est exercé par les États particuliers, seule force alors vivante ; ce sont eux qu'on rencontre à chaque ligne du texte, essayant de reprendre en détail ce qu'ils ont accordé en gros à l'élément national, disputant, ergotant sur chaque clause et accompagnés, dans tout le cours de ces minutieux débats, par une immense passion

populaire. La constitution de 1787-89 les a laissés debout à côté des pouvoirs fédéraux qu'elle instituait; ils ont continué à vivre d'une vie propre, à s'observer entre eux, à se grouper en factions rivales et, de chaque côté, à se servir pour la domination ou à prendre ombrage de l'autorité supérieure qu'ils avaient créée par un acte de prudence résignée. L'histoire politique des États-Unis, pendant plus d'un demi-siècle, est presque en entier le récit d'une lutte pleine d'incidents entre ces grandes forces organisées, antérieures et jusqu'à un certain point extérieures à la constitution. Aujourd'hui, une longue vie commune a fortifié le sentiment d'une solidarité nationale, La guerre de sécession a relevé, enhardi, exalté les pouvoirs fédéraux. Mais jusqu'en 1860, on peut dire que la constitution ne consacrait guère que pour l'apparence et en vue de l'étranger l'unité et

la souveraineté de la nation américaine. Les États l'avaient précédée de trop loin sur la scène pour céder au prestige, et ils n'usaient trop souvent de ces organes créés par eux que comme d'un instrument à leur main.

On peut déterminer d'après ce qui précède le sens précis et la substance du mot constitution dans les trois pays. Le type d'une constitution française est un acte impératif de la nation, tirant du néant et organisant la hiérarchie des pouvoirs. La constitution anglaise est essentiellement un traité entre un petit nombre d'antiques corporations, de personnes morales respectées, dépositaires immémoriales d'une portion de la puissance publique.

La constitution fédérale des États-Unis est, dans la forme, un acte impératif portant organisation et réglant les attributions des autorités centrales et supérieures ; de ce chef, elle se classe à côté des nôtres.

Mais cet acte repose sur un traité entre plusieurs corps politiques, distincts et souverains, s'accordant pour créer et en même temps pour limiter l'Etat.

Des différences et des ressemblances que font ressortir ces trois définitions, les conséquences sont nombreuses. Plusieurs ont été signalées au cours de ce volume. Je voudrais reprendre ici seulement celles qui touchent à la notion de souveraineté. Les fondements de la souveraineté, son essence, ses limites, son organisation, comme la forme et l'esprit de l'instrument qui la proclame, sont des points sur lesquels les constitutions anglo-saxonnes ont présenté jusqu'à ce jour des caractères particuliers, qui d'ailleurs les rapprochent moins l'une de l'autre qu'elles ne les opposent aux nombreux monuments de notre droit public.

En France, il n'y a pas depuis 1789 d'autre être collectif animé d'une vie puis-

santé que la nation, conçue dans sa totalité indivisible. Au sein de la nation, il n'y a de consistant que l'individu. Il a bien fallu creuser jusque-là en traversant les débris friables des anciens corps politiques et asseoir les fondements de l'État sur les droits du citoyen. Ces droits forment donc le sujet de la première et capitale question qui s'impose au législateur; toute notre histoire politique témoigne de cette priorité et de cette prééminence. Une conception très-simple et très-nette delà souveraineté s'en dégage. La nation, par les raisons que l'on connaît, ne peut être ici autre chose que la totalité des citoyens. La souveraineté sera théoriquement la volonté de tous les citoyens, et pratiquement elle se confondra avec la volonté de la majorité numérique. Cette majorité est en effet en France, depuis 1789, la source unique et nécessaire de toute autorité légitime. Les pouvoirs qu'elle a devant elle

sont tous ses créatures; tous fondent leurs droitssuHaconstitutionquiest son œuvra.

Tout pouvoir suspect de ne pas la représenter ou de la représenter mal perd en quelque sorte sa raison suffisante d'exister; ce désaccord le désigne pour êlre immédiatement ou renversé ou transformé. Il n'y a pas de point d'appui en defiorsde la majorité; il n'y en a donc pas contre elle pour une résistance ou une dissidence qui dure. C'est pourquoi tous nos systèmes politiques ont toujours gravité automatiquement et rapidement vers l'unité et l'homogénéité des pouvoirs. Les progrès des lumières etde la raison extérieure sont notre seul recours contre cette sorte d'instinct profond, immanent à nos institutions. Il n'y a pas en effet de spontanéité interne autrement orientée que nous puissions rallier en elles pour l'opposer au courant qui les entraîne.

En Angleterre, tout le premier plan de

la scène politique est occupé par des êlres collectifs anciens, nationaux ou locaux, qui ont, parleur ampleur et leur cohésion, une assiette propre au sein de la nation, entre l'individu et l'État. Presque jusqu'à notre temps, la nation anglaise ne s'est pas séparée ni distinguée d'eux. L'idée de la souveraineté flottait autour des plus élevées parmi ces personnes morales; elle voyageait de l'une à l'autre sans se fixer sur aucune. Retenue par l'attraction de ces masses puissantes et stables, elle n'est pas tombée de son propre poids jusqu'à l'individu et ne s'est pas étendue indistinctement sur tout l'ensemble du corps politique. Dans la sphère constitutionnelle, le mot peopîe ne signifiait pas jusqu'à ces derniers temps l'ensemble des êtres humains qui sont membres de l'État britannique; il n'était qu'un équivalent accepté pour l'ensemble des trois grandes corporations dirigeantes : royauté, lords et

communes. L'individu s'efface dans sa mobilité et sa petitesse devant ces larges et solides figures. L'idée des droits politiques passe au-dessus de sa tête et s'arrête sur elles ou sur des êtres collectifs de moindre dignité, mais comme elles anciens et autonomes. La Chambre des communes, par exemple, a été essentiellement à l'origine la représentation de quelques centaines de personnes morales : comtés, villes, bourgs, universités. Lepremier sens du mot « communes» , d'après une étymologie plausible, est : les communautés, les collectivités, et non pas le « vulgaire», comme on le pourrait facilement croire. Ces collectivités sont demeurées, presque jusqu'à notre temps, les seuls titulaires reconnus du pouvoir électoral. Quelques individus se trouvent chargés d'accomplir pour elles l'opération matérielle du vote; mais ces individus, la loi ne s'est même pas inquiétée, en beaucoup de cas, de les regarder en face, de

savoir quels ils sont, encore moins de déterminer quels ils doivent être. Dans tous les bourgs, c'est la coutume locale qui pourvoit à ce détail. La conception légale du citoyen, considéré comme le sujet actif des droits politiques, n'a commencé à se dégager qu'en 1832. Jusque-là, elle était, non pas méconnue, mais inconnue du législateur. L'entrée en scène de ce nouveau personnage, d'abord presque inaperçu, est certainement, par ses effets déjà accomplis et par ceux qui se préparent, le plus grand événement du siècle en Angleterre. La loi du scrutin secret, les statuts contre la vénalité des suffrages, destinés à conserver le citoyen libre et pur dans l'exercice de sa fonction sociale, attestent qu'il s'est enfin levé, qu'il a marché hors des cadres corporatifs et qu'il s'est fait voir comme une personne connue de la loi. Auparavant, la corruption et l'intimidation étaient considérées comme les affaires de ménage

du groupe local investi de la franchise, et l'opinion encourageait le Parlement à ne s'en pas mêler; tant il est vrai que ce groupe local, et non pas l'individu, paraissait l'élément dernier et indécomposable.

Aujourd'hui encore, l'opposition et la concurrence des deux conceptions se trahissent par une distinction très-marquée entre les statuts de réforme électorale, qui définissent la qualification des votants, et les statuts de redistribution, qui répartissent avec tact, entre des groupes naturels, la puissance représentative. En 1832, en 1867 et même en 1884, il a semblé que les seconds excitaient plus d'émotion et passaient pour être de plus de conséquence que les premiers. On voit combien la notion d'un droit politique personnel avait de peine à s'éclaircir et à prendre rang. Le double bill de M. Gladstone a fait disparaître, pour l'avenir, l'intérêt ou au moins l'importance de cette division.

L'individu y triomphe en même temps que les groupes historiques s'y dissolvent, par l'introduction des circonscriptions individuelles découpées proportionnellement au nombre des électeurs. Selon toute apparence, l'Angleterre va dériver rapidement vers le type français.

Aux États-Unis, l'idée d'une fonction et d'un droit politique inhérents à la personne du citoyen est depuis longtemps familière au législateur; les constitutions des États particuliers en font foi. Ce n'est donc point pour ne l'avoir pas connue, c'est de propos délibéré que les constituants de 1787 ont tenu cette question en dehors du pacte national. J'ai marqué, dans les pages qui précèdent, le sens et l'exacte portée de la Déclaration des droits que forment les premiers amendements constitutionnels. Je ne rappelle de cette analyse que deux points : le premier, c'est que ces amendements sont dirigés contre

le pouvoir fédéral seul et ne lient point par eux-mêmes les États particuliers ; le second, c'est qu'il y a là pour l'individu des garanties et des moyens de défense, point du tout des moyens d'action et une part de pouvoir. Les droits politiques positifs, la Constitution fédérale n'admet à les exercer que les antiques corporations souveraines qu'on nomme les États. Les vrais et les seuls citoyens actifs, selon le statut national, ce sont les États. Les individus n'ont pas entrée dans cette sphère supérieure. Pour ne citer qu'une preuve, et la plus frappante, je rappellerai qu'il n'y a pas d'électeurs fédéraux du fait de la Constitution fédérale. Le pouvoir central ne pénètre pas jusqu'à ces profondeurs. Il fait l'attribution d'un certain coefficient de représentation à chaque État, et chaque Etat décide ensuite à son gré, sous une seule restriction (Art. I, S. II, i), quelles personnes sont qualifiées pour nommer ses

représentants au Congrès et ses électeurs présidentiels !.

Le principe que les droits politiques sont un attribut personnel du citoyen a pour suite nécessaire le principe que la volonté exprimée par la majorité des citoyens est souveraine. Or, de ce second principe, l'article capital de la constitution, celui qui concerne la composition du Sénat, est la négation décidée. Tous les États, quelque inégaux qu'ils soient par le chiffre de leur population, sont représentés uniformément par deux membres dans la haute Assemblée. L'égalité en ce point est entre les États, non entre les citoyens. L'élection présidentielle ellemême, que la Constituante de 1787 avait entendu réserver à la nation et au nombre, a été reprise par les États. C'est aujour-

1 Même après le XVe amendement, les Etats restent libres de créer des inégalités électorales entre citoyens des Etats-Unis, sauf à raison de la race et de la couleur.

d'hui la règle commune que clans chacun des Etats on vote, non par circonscriptions individuelles, mais en bloc et au scrutin de liste, pour les électeurs du second degré dont le collège est chargé de nommer le président de l'Union. Le candidat qui obtient l'avantage, ne fût-ce que de quelques centaines de voix, sur les centaines de milliers de votants d'un État, — comme cela s'est vu à New-York, — emporte donc l'Etat tout entier. Ainsi, à chaque élection , c'est une majorité d'États plutôt qu'une majorité d'individus qui décide de la victoire, et cela est si vrai que plusieurs présidents ont pu être élus tout en restant très eu deçà de la majorité absolue des suffrages populaires, — quand il y avait plus de deux candidats, — quelques-uns même, après avoir été constitués authenliquement en minorité des mêmes suffrages, en face de leur unique concurrent évincé. On voit que nous sommes ici

en présence d'une conception particulière delà souveraineté et des droits politiques. Dans la sphère de la constitution fédérale, il n'existe pas de droits politiques actifs attachés à la personne des citoyens ; il n'existe qu'un pou voir représentatif réparti entre des êtres collectifs. C'est ici comme en Angleterre pour d'autres raisons qu'en Angleterre. Dans la même sphère, la formule de la souverainetéestmixte ; la souveraineté n'appartient pas uniquement à la majorité numérique des individus, elle appartient aussi, et dans une mesure largement prépondérante, à la majorité numérique de trente-huit puissantes personnes morales. Ce sont elles et non les individus qui sont effectivement les membres de l'Etat, les parties intégrantes et comme les éléments organiques du corps politique.

J'excéderais les limites d'une simple conclusion, si je suivais jusqu'au bout l'enchaînement delà déductioncommencée.

Je me laisse aller cependant à incliquer quelques points encore touchant les limites et le but de la souveraineté, l'esprit, la structure et le mode d'accroissement de la constitution dans les trois pays.

On a vu qu'en France F équation politique ne comprend que deux termes : l'individu et l'État, un infiniment petit et un infiniment grand. Il n'y a rien entre eux qui arrête le regard. Aucune organisation cohérente, solide, éprouvée, ne donne corps à des intérêts partiels ou spéciaux considérables. Les groupes locaux ou spéciaux, nés d'hier, ne sont qu'un lieu de rencontre banal pour les individus, dans certains actes de leur vie publique; ce sont des cadres inertes et non des êtres doués d'une conscience et d'une volonté propres.

L'égoïsme chétif de chaque citoyen fait seul face à l'intérêt indivisible et supérieur de la nation. Une si prodigieuse inégalité de valeur entre les deux seuls

éléments vivants de la société politique fait que le penseur qui, des sommets rêvés de la puissance publique, considère les molécules humaines, doit se croire le droit d'en disposer souverainement et de ne les point ménager. D'autre part, nos constitutions s'adressent à un peuple ramené à l'indéfini de l'état de nature par la chute de ses institutions historiques et doué à nouveau d'une plasticité extraordinaire par la dislocation des anciens cadres résistants où les citoyens s'étaient formés en agrégats compactes et fixes. Le même penseur doit se croire plus de force qu'il n'en faut pour remuer à sa volonté cette poussière humaine, la ramasser ou la répartir en te1 s ou tels points à son choix, la mouler enfin en la forme qu'il aura jugée la meilleure. Le pouvoir de tout faire se joint ici par hypothèse au droit de tout faire. Il faudra donc l'effort entier de la raison pour que les rêves mêmes ne paraissent pas

des réalités faciles à saisir, et que, dans le nombre infini des combinaisons dont on se supposa le maître, on ne s'attende pas à rencontrer celle qui est appelée à réaliser la juslice absolue, le bonheur de tous. Un idéalisme profond, un optimisme décidé comptent donc parmi les caractères fondamentaux de nos créations constitutionnelles. Elles se distinguent par une inspiration noble, large et humaine, qui s'interrompt dans les périodes fatiguées, mais qui reparaît bien vite avec ces subits rajeunissements dont nous avons le secret ; on l'a bien vu en 1848. D'autre part, ce double instinct exalte naturellement l'ambition et encourage la présomption de l'État; il ne répugne pas assez aux procédés autoritaires ou sommaires, et incline volontiers vers le socialisme.

On saisit ici l'antinomie fondamentale que recèle notre droit public. J'ai montré tout à l'heure la place considérable que

l'individu y occupe. La souveraineté repose sur lui en dernière analyse ; la puissance publique n'a de droits que par ce qu'il abandonne de sa liberté naturelle, supposée sans limites ; il en peut réserver ce qu'il lui plaît. Aussi nos constitutions sont de toutes les plus abondantes, les plus décidées, les plus affirmatives sur le chapitre des droits du citoyen. Leur première vue des choses estdans cette direction. Là est leur bienfait et leur honneur. Quelque critique qu'on puisse faire de la déclaration des droits de 1789, il demeurera toujours que c'est par son retentissement que les principes de liberté individuelle et de justice égale pour tous, renfermésjusquelà dans des maximes de philosophes et dansdes aphorismes de salon, sontdevenus les articles inévitables de toute législation, et que la nécessité de l'hypocrisie, suprême hommage, a été imposée désormais à ceux qui les violent. Mais ce n'est là que le

premier de deux moments. Après que l'État a été créé par les volontés de tous ces atomes humains, une seconde vue des choses se produit dans la direction inverse. Ce colosse improvisé (ou ceux qui pensent pour lui) commence à se sentir une puissance mesurée à la supériorité de sa force surtout ce qui l'entoure, des devoirs proportionnés à cette puissance, des droits de la même étendue que ces devoirs. Il cherche instinctivement à se donner un but et une fin dignes des immenses moyens dont il dispose; l'idée d'un « souverain bien » social s'empare de lui ; elle amène à sa suite la raison d'État. Les droits de l'individu, premier thème de la constitution, source reconnue de tout pouvoir légitime, pâlissent trop souvent pendant cette seconde phase et s'effaceut devant cet idéal usurpateur. L'intempérance législative et réglementaire du Parlement et des pouvoirs publics, l'existence et l'acti-

vite exagérée d'une justice administrative où l'État figure comme juge et partie, sont les deux faits qui accusent le plus sûrement ce penchant à subordonner et à humilier l'intérêt ou les libertés privées, et à fonder le despotisme consciencieux de l'intérêt public. L'Angleterre, et, dans la sphère fédérale, les Étals-Unis, ont moins souffert que nous du premier de ces maux ; ils ont échappé au second.

Ces deux pays ont dû en effet à l'importance et au prestige des grandes personnes morales qui ont précédé et créé leurs constitutions, de ne pas connaître jusqu'à présent cette antithèse heurtée de l'État et de l'individu, cette oscillation sans arrêt intermédiaire, qui relève et fait dominer alternativement les droits de l'un et la haute mission de l'autre. Un autreproblème a retenu dans une région moyenne l'attention des constituants et les a empêchés de glisser sur la pente vers ces deux

questions extrêmes, c'est celui d'une balance à établir entre des puissances préexistantes. Les définitions et les comparaisons ne veulent pas être poussées jusqu'au bout de leur sens. Toutefois, l'une de celles que j'ai indiquées plus haut est de nature à expliquer d'une manière assez frappante ce caractère capital du droit public anglo-saxon. J'ai montré que les deux constitutions qui portent ce nom, si elles ne sont pas proprement des traités, contiennent cependant des traités qui sont leur partie essentielle, et qu'elles prennent de là leur physionomie. Or le but d'un traité entre des puissances vivantes est toujours de donner des sûretés à chacune; il peut leur arriver de subir, jamais de créer un pouvoir prépondérant qui les absorbe ; tout au plus se proposent- elles d'instituer (c'est le cas des États-Unis) un pouvoir arbitral à procuration limitée qui les concilie. — La perfection d'un traité n'est

pas de mettre la justice idéale en articles, — la justice ne paraîtrait là que pour être bafouée ou violée par les égoïsmes en présence,— mais d'exprimer avec exactitude et de consolider l'équilibre effectif des forces en Ire les parties contractantes. Le maintien du statu quo, la recherche d'une moyenne, voilà le plus haut où un traité aspire. L'idée d'un souverain bien social lui est étrangère. Un réalisme étroit et lucide, une vue froide, satisfaite ou résignée de la vie au jour le jour, une répugnance pour les vastes plans, les grands moyens et les grands mouvements, destructeurs naturels de tout équilibre un peu complexe, forment donc un caractère commun des deux constitutions anglosaxonnes.

En France, nos constituants n'avaient devant les yeux que des monades humaines dont les différences de genre comme de degré, vues de si haut, s'effaçaient par la

distance. Ils furent donc conduits à se les représenter comme égales et semblables entre elles, c'est-à-dire à les considérer comme des abstractions que leur nature même assujettit à des principes très-généraux. Les principes tiennent, pour cette raison, une place prépondérante dans notre droit public. — En second lieu, une des circonstances de l'acte constituant particulière à la France est qu'aucune réalité profondément assise et cimentée par l'histoire n'occupe le terrain, qu'aucun mur de l'ancien édifice, encore debout et solide au milieu cle l'emplacement à couvrir, ne dérange l'ordonnance et ne complique le tracé de la construction nouvelle. Nos constituants se trouvent donc dans la condition de l'architecte qui est chargé d'élever un monument au centre d'une place publique ; ils disposent d'une surface libre et déblayée. Comment échapperaient-ils à la tentation d'édifier des fabriques d'une

eurhythmie parfaite, dont toutes les parties s'enchaînent entre elles et se raccordent à quelques centres très-peu nombreux? Comment ne demanderaient-ils pas le prestige et la durée à la simplicité du plan, à l'élégance de l'épure, à la pondération des masses, à la perfection de l'appareil? Ce sont aussi des gages de solidité, quoique ce ne soient pas les plus sûrs, — ils ne s'adressent qu'à la raison; — mais il est sage après tout de les rechercher lorsqu'on est privé des autres, de ceux qui reposent sur les habitudes. Nos constituants ont donc fait œuvre de raisonneurs, d'ingénieurs et d'artistes. La logique est l'âme de leurs créations. — Enfin tous les pouvoirs d'autrefois étant ou détruits ou suspects, on ne pouvait s'en référer à leur pratique ou renvoyer à leur jurisprudence pour ce qu'on ne réglait pas. On jugea nécessaire de tout dire à nouveau et de tout déterminer conformément aux principes. De là

vient que nos premiers textes visent à l'encyclopédie aussi bien qu'au système, et notre droit public de tous les temps est resté, à leur exemple, passionnément explicite et religieusement littéral. C'est une maxime qui est demeurée vraie sous tous nos régimes successifs, que tous les droits sont écrits, qu'aucun droit ne peut naître sans un texte qui le consacre ou s'éteindre que par une abrogation expresse. Il n'y a pas de pays où le sens d'un droit coutumier se soit plus émoussé qu'en France, où la vertu de la réticence soit moins comprise. Il n'y en a pas où l'esprit répugne davantage à la conception d'un droit prétorien, qui conserve la forme et dénature le fond.

L'Angleterre et les États-Unis ont dû à la nature de leurs actes constituants d'échapper à l'empire absolu de la logique. On a vu que, si ces actes ne sont pas proprement des traités, ils contiennent des

traités entre des puissances établies. Or un traité ne sacrifie pas à la prétention de tout ramener à quelques vérités simples et d'en poursuivre jusqu'au bout les conséquences. Il ne peut pas se dispenser de refléter plus ou moins dans son texte ce qu'il y a de contingence, d'incohérence, de diversité et de complexité dans la situation d'où il procède; tout au plus seflattet-il d'y introduire quelque ordre et quelque tempérament. La juridiction de l'esprit systématique ne s'étend pas sur ce domaine mouvant de la force et de la volonté. Le fait est constant et connu pour l'Angleterre, on en a vu plus haut quelques preuves ; il l'est moins pour la Constitution des États-Unis. Le texte fédéral vise en apparence à être une composition ordonnée ; il pose des principes, mais il suffit de regarder d'un peu près pour voir qu'aucun principe n'y est suivi jusqu'au bout, et que des intérêts concrets et variés règlent

tout par des compromis. Je citerai par exemple le principe de la liberté de F homme, affirmé catégoriquement en tête de la Déclaration d'indépendance et contredit sous une forme hypocrite par la section IX de l'article Ier de la Constitution. Je citerai de même le principe du respect dû aux contrats et celui de l'arbitrage fédéral entre les Etats, affirmé catégoriquement par le texte de la Constitution et ouvertement contredit par ce 11e amendement dont la Cour suprême vient tout récemment de faire une application si extraordinaire1.

A chaque page, des clauses qui se contrarient conservent la trace d'une lutte constante et d'une victoire alternée entre les États du Sud et les États du Nord, entre les États très-peuplés et les petits États, entre les États libres et les États à

1 On sait que, des Etats ayant répudié leur dette ou réduit l'intérêt assuré par la loi à leurs créanciers, la Cour suprême s'est déclarée incompétente et a refusé de faire droit aux demandeurs.

esclaves, aussi bien qu'entre tous les États et le pouvoir national encore à naître. L'enchaînement logique et l'ordonnance systématique se rompent et périssent incessamment dans ces jeux d'influence.

D'autre part, un traité vise seulement les points déjà litigieux ou apparemment sujets à le devenir. Tout le reste, ou n'est pas réglé, ou l'est seulement par des documents annexes et secondaires. A côté de ce texte spécial et limité, la coutume, la législation réglementaire, les législations locales conservent soit en Angleterre, soit aux Etats-Unis, un large domaine; elles pourvoient discrètement et sans bruit aux changements et aux adaptations que le cours du temps rend nécessaires, et naturellement l'enjeu est chaque fois beaucoup moindre que si l'on était obligé de toucher solennellement au texte principal. La Constitution est donc à la fois plus dégagée, plus souple et plus stable. Aucun

homme instruit n'ignore que le droit coutumier lient une place et remplit un rôle considérable dans la Constitution anglaise; on sait moins couramment que le même droit a fourni plus d'un développement énergique et original aux États-Unis, dans l'enceinte de la Constitution fédérale. J'ai essayé de mettre ce fait en lumière dans les pages qui précèdent, à propos des attributions du Sénat. Il n'est pas moins manifeste dans le système d'élections échelonnées qui s'est peu à peu juxtaposé, dans l'élection présidentielle, aux opérations prévues par le texte.

Ai-je besoin de montrer la gravité et la portée du contraste? D'une part, les changements lents, les transitions ménagées, qui suivent et reflètent le mouvement naturel des choses ; d'autre part, les transformations voilées qui ne s'avouent ellesmêmes et ne se heurtent à des formules consacrées qu'après avoir gagné en secret

les instincts et s'être assuré l'alliance d' une longue habitude, sont beaucoup plus faciles en Angleterre et même aux États- Unis qu'en France. On en peut dire autant des modifications partielles et en apparence arbitraires, œuvres de tact où l'esprit est constamment accompagné et averti par le sentiment du possible et de l'opportun.

En France, la perfection logique du texte fait qu'une modification quelconque étant une fois admise, l'ensemble est ouvert et livré à toute la série des conséquences du principe qu'elle implique. C'est comme une ville qui n'est défendue que par une seule enceinte et qui n'a pas de réduits intérieurs. Après que l'enceinte a été forcée sur un point, l'assaillant se répand dans toute la place. Les deux constitutions anglo-saxonnes sont munies de ces réduits intérieurs ; elles ont dû à leur nature même de ne pas connaître ces transformations précipitées qui devancent par-

fois les besoins et les idées, ces manifestations bruyamment triomphantes qui exposent le progrès à la rescousse des préjugés trop vivement froissés, ces révisions inutiles et dangereuses de tout le système pour un seul point fautif. Elles sont inférieures aux nôtres pour la conception d'ensemble; le plan en est moins satisfaisant pour l'esprit ; l'inspiration en est moins élevée. Mais elles ont, par compensation, une élasticité, une faculté d'adaptation qui leur ont assuré jusqu'à ce jour une durée de fait supérieure à celle de nos constructions régulières, de nos « maisons éternelles » .

J'ai dit c( jusqu'à ce jour » . La transformation qui s'est faite en France au dernier siècle ne nous est point particulière; elle procède de causes générales.

Elle s'est accomplie d'un seul coup dans notre pays ; elle s'accomplit ailleurs par stades ou par une évolution insensible.

Dans toutes les sociétés, l'accroissement de la richesse mobilière, masse illimitée et accessible à tous, nivelle les supériorités fondées sur la prépondérance de la richesse foncière, masse limitée et objet naturel de monopole. Dans toutes les sociétés, le développement de la science, domaine ouvert à tous les individus bien doués, nivelle les supériorités fondées sur la prépondérance de l'expérience et de la tradition, patrimoine de certaines corporations et de certaines familles. Dans toutes les sociétés, les régions distantes se rapprochent pour ainsi dire, grâce au perfectionnement des communications , s' en tremêlen t par l'activité des échanges, et tendent à perdre le sentiment d'une vie propre et d'une destinée séparée. Dans toutes les sociétés, les différences s'atténuent de plus en plus entre les localités, les personnes, les idées et les intérêts. Tout ce qui sert de cadre et de soutien à des groupes par-

tiels ou spéciaux, intermédiaires entre l'État et l'individu, se trouve donc atteint, miné ou détruit, et il est certain que tous les peuples, un peu plus tôt ou un peu plus tard, traverseront les conditions d'où est sorti en 1789 notre système politique. C'est par l'action lente de ces causes que Ton voit, en Angleterre comme en Amérique, l'égalité démocratique et l'homogénéité nationale s'accroître d'un mouvement connexe et préparer le jour lointain, mais inévitable, où ces deux pays auront une constitution politique simple, fondée sur la loi, c'est-à-dire sur la volonté expresse de la majorité numérique, où la loi pré:endra ne plusse foncier que sur la raison, où celte raison, demeurée maîtresse du terrain, par la retraite graduelle de la tradition et delà coutume, s'exprimera et se satisfera par des conceptions systématiques, et où elle ne pourra plus trouver qu'en elle-même, dans une vue plus complète et

plus nuancée de son objet, les tempéraments que la politique emprunte encore aux éléments irrationnels fournis par le passé. Un observateur pénétrant a dit que les États-Unis en étaient à leur période féodale, et qu'ils pourraient bien passeràleur tour par les phases successives de la centralisation. J'ai indiqué les circonstances qui ont retardé et qui contrarieront longtemps encore cette évolution. De son côté, F Angleterre tend à cesser d'être un gouvernement d'opinion publique et à devenir une démocratie organisée. Naguère, lorsque la majorité du peuple était encore exclue du pays légal, ses aspirations diffuses formaient comme une atmosphère en mouvement modéré, où baignaient et s'agitaient avec une liberté apparente des pouvoirs autonomes, qui finissaient toutefois par céder au courant. Quelquefois ils s'attardaient dans la résistance, et la force accumulée de ce courant emportait tout.

Aujourd'hui, à la faveur d'un suffrage presque universel, la volonté populaire s'est condensée et matérialisée en un organe légal, le Parlement. Elle agit de là sur la loi et le gouvernement à la façon d'un ressort puissant et régulier, qui presse et fait détente à l'endroit convenable, et produit avec une parfaite sûreté le mouvement attendu. En somme, les différences signalées plus haut entre les trois pays ne sont donc pas intégralement irréductibles; elles procèdent en partie d'un retard que deux d'entre eux ont éprouvé dans un mouvement auquel ils cèdent tous, et où la France les a devancés. Cette réserve était nécessaire pour marquer l'exacte portée des observations qui précèdent ; je clos par là cette trop longue étude.