LA NOTION DU DROIT INTERNATIONAL
Le droit étend son empire sur trois vastes domaines et comprend ainsi le droit privé, le droit politique et le droit international. Le droit privé s'occupe des rapports des particuliers ; le droit politique a pour objet l'État ; le droit international, enfin, est cette partie du droit qui renferme les règles régissant les rapports des États.
Le droit international est la création du génie européen, dont l'apparition se place au xii° et au xiii^ siècle de notre ère et dont Tune des bienfaisantes manifestations est la formation d'une société des communautés politiques. Dans cette société, dont les liens demeurent assez longtemps relâchés, les règles reconnues ont trait, tout d'abord, aux opérations de la guerre : il est procédé à la régularisation du règne de la force; la légitimité de pratiques cruelles est contestée et des institutions barbares, longtemps considérées comme les indispensables appuis de la guerre, viennent à crouler. L'établissement d'ambassades permanentes ne tarde pas à ouvrir la période constructive du droit des gens et ainsi se trouve attestée l'existence d'un corps d'États. Plus tard encore, se tiennent des réunions solennelles où les intérêts de la société des États se discutent et se décident; les conférences d'Osnabruck et de Munster viennent ainsi, au milieu du xvir siècle, affirmer le triomphe de la sociabilité en aboutissant à l'organisation d'un système général de politique. Les États ne cessent point de poursuivre leur but N® 341 I
propre ; mais ils commencent à avoir conscience du fait qu'au delà de leurs frontières se développent des entités politiques ayant des droits aussi dignes de respect que les droits qu'ils possèdent eux-mêmes, et ils ont la notion, vague encore, il est vrai, qu'au-dessus du but qu'ils poursuivent isolément se trouve un but commun vers la réalisation duquel tendront un jour les efforts de tous. A mesure, dès lors, que l'idée de solidarité s'impose et que l'interdépendance des nations s'affirme, le droit international exerce son empire avec un ascendant plus fécond en utiles résultats.
Au point de vue géographique, les territoires sur lesquels s'est étendue, au début, la société des États régie par le droit international méritent de fixer l'attention. Il ne s'agit pas même de l'Europe tout entière qui, cependant, représente à peine la treizième partie des terres de notre planète. Pendant plusieurs siècles, r « aire internationale » ne comprend guère que l'Europe occidentale. La Russie, ne l'oublions pas, pénètre seulement au xviiP siècle dans le système général, et il est besoin, en plein xix'^ siècle, d'une fiction pour y faire entrer la Turquie. Mais l'Europe est la privilégiée de la nature : son sol, si bien distribué, l'heureuse disposition de ses bassins fluviaux, le développement merveilleux de sa ligne de côtes, ses îles nombreuses, tout la prépare à l'action. Un géographe illustre a pu l'écrire : « Elle est organisée pour ainsi dire et l'on croirait voir en elle un grand corps pourvu de membres ('). »
Le génie européen n'a pas seulement déployé de nobles qualités personnelles, l'esprit d'entreprise, la ténacité dans l'effort, le sens politique le plus développé : il a su tirer un admirable profit de l'expérience du passé, et nulle part sur le globe on n'a vu utiliser à un aussi haut degré les aptitudes des générations antérieures ; l'œuvre collaboratrice s'étendait ainsi dans le temps aussi bien que dans l'espace, tandis qu'ailleurs et à d'autres époques l'action des peuples était isolée ou bien s'acharnait même à détruire ce qu'avait produit le vaincu. Le phénomène apparaît déjà avec une suffisante netteté dans la dernière partie du moyen âge, autour de la Méditerranée ; il s'affirme plus vigoureusement quand
(1) Elisée Reclus, Nouvelle géographie universelle^ 1. 1, p. 20.
s'ouvre la période d'expansion vers les autres continents, et, de nos jours, il se produit avec une force irrésistible. Dans la sphère des relations juridiques une conception s'impose, c'est que pour les entités politiques comme pour les hommes, il est des règles dont l'observation peut seule assurer le règne de la liberté, but suprême de tout droit, en faisant prévaloir l'ordre et l'harmonie. Il y a plus. Si assez longtemps ces règles internationales ne régissent que les Etats chrétiens, une notion plus large finit par l'emporter et par embrasser l'humanité entière, sans se préoccuper ni de l'opposition des religions ni des différences de races. Quelques indications typiques permettent de juger de la marche accomplie. Au milieu du siècle dernier, Heffter considérait encore les États dont le congrès de Vienne a réglé l'arrangement territorial comme la base de l'ordre international, et l'appellation de < droit international de l'Europe » était d'usage commun ; il n'y a pas bien longtemps qu'une autre façon d'envisager la situation faisait employer le terme de « droit international européen et américain >. De nos jours, semblable dénomination est inexacte : d'autres États que des États européens et américains font partie de la grande communauté politique, et à ce point de vue il faut rejeter et condamner la division des États en États chrétiens et en États non chrétiens. Une gigantesque lutte dont témoigne toute l'histoire du droit a eu précisément pour but et pour effet de libérer le droit de toute sujétion religieuse et de lui constituer un caractère purement laïque ; il y a quelque danger dès lors à employer une terminologie qui repose sur les distinctions de cultes ; non pas, disons-le bien haut, qu'un recul soit à craindre; non pas que la religion semble pouvoir regagner la suprématie dans le domaine du droit, mais parce qu'il est inutile d'employer des qualificatifs qui ne correspondent pas à la réalité.
C'est à l'examen d'une période de l'histoire du droit des gens, où celui-ci concernait encore plus spécialement le continent européen, que ces pages sont en partie consacrées. Au début du xix*^ siècle, une véritable association d'États européens s'est constituée, et il s'est établi une union qui continue à subsister, tandis que le champ d'action du droit international s'est considérablement élargi. Cette
association européenne, cette union au delà de laquelle s'étend maintenant Tunion bien plus vaste de tous les États civilisés, c'est le concert européen, le système politique européen. Dans ce concert européen, dans ce système politique européen, il s'est même formé un corps dirigeant que constituent seules les « grandes puissances ». En effet, par une contradiction formelle avec l'idée de communauté qui implique la notion de l'égalité des membres composant la communauté, les États les plus puissants de l'Europe prétendent diriger les destinées de l'Europe tout entière et exercer une irrésistible action sur les autres continents. L'opposition des États-Unis, il est vrai, a fait tomber le plan tracé par les grandes puissances en ce qui concerne l'Amérique, mais il subsiste pour l'Asie et pour l'Afrique. Sur le continent européen même, la situation est assez étrange. Comme fait politique, l'hégémonie des grandes puissances est indiscutable : toute l'histoire de l'Europe au XIX* siècle l'atteste. Mais cette hégémonie ne constitue pas et ne peut pas constituer un principe juridique.
Comment la notion du concert européen s'est-elle développée? Quelles ont été ses principales manifestations ? Les deux questions ne sont certes pas sans intérêt. La terminologie mérite d'être relevée. Rappelons que le mot ^ concert », dans le sens d'accord, apparaît précisément dans l'acte initial de toute cette politique d'hégémonie des grandes puissances, dans le traité de Chaumont du i"mars 1814 conclu entre l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie. « Les hautes puissances contractantes, est-il dit à l'article i<=^, s'engagent solennellement l'une envers Tautre, et pour le cas où la France refuserait d'accéder aux conditions de la paix proposée, de consacrer tous les moyens de leurs Etats respectifs à la poursuite vigoureuse de la présente guerre et de les employer dans un parfait concert, afin de se procurer à ellesmêmes et à l'Europe une paix générale, sous la protection de laquelle les droits de la liberté de toutes les nations puissent être établis et assurés. » L'article 7 du traité de Paris du 30 mars 1856 dit que la « Sublime Porte est admise à participer aux avantages du droit public et du concert européen ». Le texte officiel est en français. La traduction anglaise de sir Robert Phillimore est significative ; il emploie les mots : « admiUcd into thc Public Law and System oj
Europe ». Le ternie « concert » est ainsi le synonyme de « sys tème ». Sir Travers Twiss se sert des mots : « admiUed to a participation in the advanfages ofthe Public Law of Europe and the System of Concert attached to it. » Un autre écrivain, M. Lawrence, dit « que le concert européen ne signifie rien d'autre que Tentente des grandes puissances » (^). M. Holland parle de « cette action plus ou moins parfaitement harmonique des six grands États que Ton appelle < le concert européen » et dont la pression uniforme a pris la place de la combinaison toujours changeante de la « balance des puissances » (^). Faut-il mentionner un texte généralement perdu de vue par lesauteursPC'étaitlorsdela première séance du congrès de Châtillon, le 5 février 1814. Aux termes mêmes du protocole de cette séance, les plénipotentiaires de TAutriche, de la Grande- Bretagne, de la Prusse et de la Russie déclarent « qu'ils ne se présentent pas aux conférences comme uniquement envoyés par les quatre cours de la part desquelles ils sont munis de pleins pouvoirs, mais comme se trouvant chargés de traiter de la paix avec la France au nom de l'Europe ne formant qu'un seul tout, les quatre puissances répondant de l'accession de leurs alliés aux arrangements dont on sera convenu à l'époque de la paix même. »
Quelques renseignements préliminaires sont indispensables pour bien montrer les forces qui sont en présence et se rendre compte des développements successifs (^).
A la fin du xv« siècle, la population de l'Europe s'élevait à 50 millions d'habitants. A titre de rapprochement, disons qu'au commencement de notre ère la population de l'empire romain s'élevait, selon les calculs les plus probables, à 54 millions, dont 23 millions pour l'Europe, 19,500,000 pour l'Asie et 11,500,000 pour l'Afrique.
(1) T. J. Lawrbncb, Essays on sontâ disputed Questions in modem International Law. The primacy of the great Power s ^ p , 193.
|2) Thomas Erskinb Holland, Studies in International Law. Buîgaria, Greece and the treaiy of Berlin, p. 268.
|3) La plupart des indications sont empruntées au Dictionary of statistics de MicHASL G. MuLHALL, 4» édition, 189g, dont les renseignements s'arrêtent malheureusement à 1889, D'autres chiffres sont empruntés à divers historiens.
La population de TEurope qui était, en 1787, de 144 millions et, en 1815, de 180 millions, est aujourd'hui de 375 millions. La population totale du globe est actuellement d'un milliard et demi.
Si Ton prend isolément quelques-uns des grands États, on constate la succession suivante de chiffres :
Angleterre . . . Habitants.
3,;cx),ooo
5,5oo,ooo
9,5oo,ooo
France .... —
Prusse .... —
5,5oo,ooo
Russie .... —
Les provinces autrichiennes non
comprises dans le Saint-Em-
pire —
Italie —
Espagne. ... --
8,i5o,ooo
Certaines combinaisons sont à noter. Les statistiques de la fin du xviii*^ siècle attribuent au Saint-Empire romain germanique une population de 28 à 30 millions. L'empire comprend 320 terri- . toires, si on s'en tient aux territoires inscrits sur les listes des cercles ; 360, si on compte les membres de l'empire non compris dans les cercles ; 1,800, ou même i,goo États si Ton énumère à part les fiefs de la noblesse d'empire. Il y a une douzaine de vraies dynasties, une vingtaine de territoires laïques et une douzaine de principautés ecclésiastiques ('). Les chiffres qui sont indiqués pour l'Angleterre s'appliquent à ce seul pays et non au royaume-uni de la Grande-Bretagne et de l'Irlande.
La population des grands États européens, des soi-disant grandes puissances, s'élève, selon les statistiques les plus récentes, aux chiffres que voici :
Allemagne (année 1895) 52,279,000 habitants.
Autriche-Hongrie (année 1896) .... 41,650,000 —
France (année 1891) 38,517,000 —
Grande-Bretagne (année 1898) .... 40,i88,coo —
{K A. HiMLY, Histoire de la formation territoriale des Etats de VEurope centrale^ t. 1, p. 273 et suivantes.
Italie (année 1898) 31,667,000 habitants.
Russie (année 1897) 129,000,000 —
dont 106 millions pour la Russie d'Europe.
La population de l'Europe étant de 375 millions, les Etats autres que les grandes puissances comptent 65 millions d'habitants.
L'émigration a enlevé à l'Europe, de 1816 à 1888, plus de 23 millions d'habitants, dont 14 millions se sont dirigés vers les Etats-Unis.
Les guerres du monde entier ont coûté, de 1793 à 1880, près de 4,500,000 hommes.
Sur la population totale de l'Europe, le nombre d'hommes en état de porter les armes, c'est-à-dire de 15 à 55 ans, est évalué à 100 millions.
Sur le pied de paix, les armées européennes comprenaient, en 18S9, 3,352,000 soldats. Sur le pied de guerre, elles comptaient, 9 millions 366,000 hommes. •
Sur le pied de paix, les effectifs des grandes puissances étaient, en X898, comme suit :
Allemagne 580,000 hommes.
Autriche-Hongrie 358,000 —
France 573>ooo —
Grande-Bretagne 252,000 —
Italie 255,000 —
Russie. 893,000 —
Soit plus de 3,000,000 et cela sans compter l'effectif de paix des soi-disant petits Etats, dont l'un, la Turquie, a, d'après certains calculs, 350,000 hommes sous les armes.
Que si l'on prend des points de comparaison dans le passé, on fait des constatations pleines d'enseignement.
En 1610, au moment où il se prépare à entrer en campagne, Henri IV a sous ses ordres une armée de 51,000 hommes prêts à marcher; ses alliés aidant, il compte doubler ce chiffre. En temps de paix, le même roi avait 14,000 hommes sous les armes.
Pendant la guerre de Trente ans, l'armée de la Ligue, commandée par Tilly, comptait 30,000 hommes ; l'armée impériale, sous
les ordres de Wallenstein, comprenait 40,000 hommes, mais dans la campagne de Nuremberg et de Lutzen, elle s'éleva à 87,000 hommes.
Sous Philippe II, la monarchie espagnole avait pu réunir des forces s*élevant à un total de 150,000 hommes ; en 1640, les effectifs ne sont plus que de 100,000 hommes.
Dans leurs guerres contre Louis XIV, les Provinces-Unies firent d'héroïques efforts : en 1695, leurs troupes s'élevèrent à 100,000 hommes ; elles avaient été de 64,000, en 167 1.
L'effectif de paix de Louis XIV était de 40,000 hommes.
Si on se place aux premières années du système politique du dernier siècle, on constate que l'armée conduite, en 1812, par Napoléon i" vers la Russie comprenait 610,000 hommes. Moins de deux années après, la France est envahie ; les forces complètes des alliés s'élèvent à 887,000 hommes répartis en cinq corps d'armée. A ce moment, l'ensemble des forces françaises est de 496,000 hommes dont 105,000 constituent l'armée placée directement sous les ordres de Napoléon.
Sur mer, les forces militaires de tous les Etats du monde comprenaient, en 1889, 2,291 navires avec 8,380 canons ; mais, dans les dernières onze années, des modifications considérables se sont produites. Les grands pays font actuellement d'énormes dépenses pour la construction de navires de guerre. Or, d'après les statistiques de 1898, les forces maritimes de l'Angleterre s'élevaient à 312 bâtiments de construction nouvelle avec 1,889 canons et 75,000 hommes d'équipage et à 213 bâtiments de construction antérieure à 1886 avec 998 canons et 34,000 hommes. La flotte française, également en 1898, ne comptait pas moins de 457 bâtiments, armés de 3,766 canons et montés par 44,000 hommes. L'Allemagne a 97 bâtiments de guerre, la Russie 214, l'Italie 326 et l'Autriche 132 (').
Nous avons vu quelle était, à la fin du siècle dernier, la composition du Saint-Empire romain germanique. Au xix*' siècle, le chiffre des États souverains de l'Allemagne n'a cessé de diminuer; la Confédération germanique, constituée par l'acte fédéral de Vienne
(1) L'Europe nouvelle, mai 1899.
du 8 juin 1815, ne comprit que trente-neuf États souverains et, de nos jours, l'empire allemand renferme vingt-cinq États, auxquels il faut ajouter le pays d'empire, Alsace-Lorraine. L'achèvement de l'unité italienne a également amené la destruction d'un nombre de souverainetés. Par contre, la presqu'île des Balkans a vu jusqu'ici s'édifier deux États souverains nouveaux. Dans son ensemble, l'Europe compte ainsi actuellement vingt-deux États souverains, personnes du droit des gens, y compris Lichtenstein, le Luxembourg, Monaco, le Monténégro. Parmi ces États, l'Allemagne comprend à son tour vingt-deux monarchies et trois républiques ; l'Autriche-Hongrie, deux monarchies ; la Suède et Norvège de même; la Suisse, vingt-deux ou plutôt vingt-cinq républiques (*).
Il est un principe qui a été admis de bonne heure en droit des gens : c'est le principe de l'égalité juridique des États. Souvent la politique Ta combattu ; constamment il a trouvé d'énergiques défenseurs, et si, à de tristes heures de l'histoire, il a paru succomber, toutes les fois que le monde moderne s'est ressaisi, toutes les fois que la coalition des opprimés a fait reculer l'oppresseur, la maxime fondamentale a été proclamée avec une croissante énergie.
Dans la pratique, l'application directe du principe de l'égalité ne s'est pas toujours produite ; diverses combinaisons ont dû être mises en œuvre pour arriver à la réalisation plus ou moins complète. C'est ainsi que, dans le passé, la notion de l'équilibre des puissances apparaît tantôt comme l'union des faibles contre le fort, tantôt comme l'égalisation des forces. Au début du xvi« siècle, cinq États, Florence, Naples, Milan, le patrimoine de saint Pierre, Venise, établissent en Italie un système de balance, dont les publicistes développent la théorie et qu'ils appliquent à toute l'Europe occidentale. C'est, en réalité, à un passage de Francesco Guicciardini que l'image est empruntée : « Médicis comprit avec les Florentins, écrit-il dans son Histoire d'Italie de Vannée 1492 à Vannée 1532, qu'il fallait s'opposer à l'agrandissement de^prin-
\}) A. RivmjL, Principes du droit des gins, t. 1»^, p. 53.
lO LE CONCERT EUROPEEN.
cipales puissances d'Italie et conserver entre elles un juste équilibre (procnrava con ogni studio che le cose d'Italia in modo bilanciatc si mantenessero^ che piïl in una che in un* altra parte rwnpendessero). >
Si Ton se place au point de vue scientifique, on constate que presque tous les auteurs de droit international ont énergiquement affirmé Tégalité des États. L'cnumcratîon des développements que plusieurs d'entre eux ont donnés à leur pensée peut être utile.
Chrétien de Wolff compose, en 174g, son jfus gentium nicthodo scientifica periractatum. « De par la nature, ccrit-il, toutes les nations sont égales. Les nations sont comme des personnes libres vivant dans Tétat de nature. La nature ayant fait tous les hommes égaux, toutes les nations sont égales. » Emer de Vattel publie, en 1758, son Droit des gens. Il est disciple de Wolff. « Puisque les hommes, lit-on dans son livre, sont naturellement égaux et que leurs droits et leurs obligations sont les mêmes comme venant également de la nature, les nations composées d'hommes et considérées comme autant de personnes libres qui vivent ensemble dans rétat de nature sont naturellement égales et tiennent de la nature les mêmes obligations et les mêmes droits. La puissance ou la faiblesse ne produit, à cet égard, aucune différence. Un nain est aussi bien un homme qu'un géant ; une petite république n'est pas moins un État souverain que le plus puissant royaume. »
Parmi les grands internationalistes du siècle dernier, le principe de l'égalité juridique des Etats ne trouve pas moins d'adhésion, « Entre nations comme entre les individus, écrit Georges-Frédéric de Martcns dans son Précis du droit des gens moderne de l'Europe, il y a une égalité parfaite de droits naturels et absolus; c'est-àdire qu'indépendamment de la diversité du territoire, de la population, des forces, de la religion, de la constitution, de l'ancienneté du gouvernement établi, tous ont un même droit d'entreprendre ce qui est compatible avec l'indépendance des autres et que, dans l'état absolu, aucun n'est en droit de les forcer à un acte positif quelconque en sa faveur. » « Tous les Etats, dit Klûber, jouissant d'une personnalité morale et libre, chacun d'eux peut prétendre à tous les droits qui dérivent de cette personnalité; leurs droits sont par conséquent égaux. » Heffter parle du « principe fondamental de l'égalité de toutes les nations
souveraines, sauf les modifications qu'il a reçues clans le droit positif », Sir Robert Phillimorè fait dériver le droit d'cgalitc de la proposition que chaque État est membre de la communauté universelle. Sir Travers Twiss affirme que Tindépendance des nations est absolue; que ni la puissance ni la faiblesse ne peuvent donner naissance a aucune distinction sous ce rapport, et que la principauté de Monténégro est autant un État indépendant que Tempire de toutes les Russies.
« Tous les États sont égaux entre eux, écrit Bluntschli, parce qu'ils sont des personnes. Ils participent tous au droit international et ont droit à ce que leur existence soit respectée. L'égalité entre les Etats est la même que celle entre les citoyens.. Les différences d'étendue, de puissance, de rang ne modifient pas cette égalité ; car elle consiste dans le fait de reconnaître aux États la qualité de personnes juridiques, et dans l'application des principes du droit international à tous sans distinction. » L'illustre publiciste cite d'ailleurs la déclaration faite par Charles Sumner dans la séance du sénat des États-Unis du 23 mars 187 1: « L'égalité des peuples est un principe de droit international au même titre que l'égalité des citoyens est un axiome de notre Déclaration d'indépendance. On ne doit pas faire à un peuple petit et faible ce qu'on ne ferait pas à un peuple grand et puissant, ou ce que nous ne souffririons pas si cela était fait contre nous-mêmes. »
« Le fondement des droits réciproques des États, dit Léopold de Neumann, c'est leur égalité. Tous les souverains, petits ou grands, le Lichtenstein ou la Russie, sont, sans égard à leur puissance inégale, égaux en principe. L'inégale puissance engendre toutefois des inégalités de fait et amène, dans la pratique, certaines concessions au profit des grands États européens, un ordre ou un rang. » « De même que les citoyens sont égaux devant la loi, dit M. Frédéric de Martens, dans son Traité de droit international, les États indépendants sont égaux devant le droit international. Ils possèdent tous certains droits fondamentaux, qu'ils doivent mutuellement respecter. Leur égalité devant le droit découle de l'idée même de la communauté internationale. En ce sens, elle est du domaine de la théorie ; mais ce serait à tort qu'on lui contesterait toute signification pratique et qu'on nierait
Pexistence de son caractère positif... Si l'égalité n'est pas toujours respectée dans la pratique, cela n'ébranle en rien la force du principe. L'avis de Funck-Brentano et de Sorel, qui disent que « l'égalité des États est un vain mot en dehors des cas où elle a été effectivement mise en pratique », est réfuté par le fait même de l'existence de la communauté internationale. On ne peut concevoir celle-ci sans que ses membres soient égaux devant le droit... Le principe juridique de l'égalité des membres de la communauté internationale n'est nullement en opposition avec leur inégalité matérielle, l'inégalité de leur puissance, du nombre des habitants, des richesses, etc. Il en est ainsi des particuliers. Ils sont égaux devant la loi et l'égalité civile est un grand principe « théorique » conquis par la civilisation européenne. Cependant, ils ne sont pas tous également capables de profiter de leurs droits. De même, les États grands et puissants disposent de moyens plus considérables pour faire valoir leurs droits que les États petits et faibles. Il n'en résulte pas cependant que les premiers puissent dicter la loi aux seconds. »
M. Pasquale Fiore insiste sur la portée de l'égalité juridique des États, qui se manifeste surtout en ce qu'ils ne reconnaissent pas d'autre autorité que celle du droit. « Un peuple libre et souverain, écrit-il, ne peut être contraint à reconnaître un supérieur, ni à se soumettre à ses volontés. Sous ce rapport il n'y a ni grands ni petits États, et selon le mot de Victor Hugo, « la grandeur d'un peuple ne se mesure pas plus au nombre que la grandeur d'un homme ne se mesure à la taille » (').
Holtzendorff est formel dans une étude sur l'État considéré comme personne du droit des gens, parue dans le Handbuch des Vôlkerrechts : « Celui qui nie l'égalité des États souverains dans l'organisation internationale générale, nie par là-même l'existence du droit international. »
Dans son Traité de droit international public européen et américain^ M. Pradier-Fodéré proclame l'égalité un droit absolu des États. « C'est un droit inné, ajoute-t-il, comme celui d'indépendance ; c'est un droit primitif, nécessaire. » M. Pradier-Fodéré note que
Pasquale Fiore, Trattato didiritto internazionaîe pubbîico^ 1. 1, p. 293.
l'égalité a été envisagée par les auteurs de façons diverses : pour les uns elle n'est qu'une manière d'être, pour d'autres elle est un principe, pour d'autres encore elle est un droit. Il précise, au surplus, ce qu'il faut entendre par cette égalité. « Il faut, dit-il, entendre que les droits de chacun doivent être respectés autant que ceux de tout autre, sans distinction des États qui sont puissants et de ceux qui n'occupent qu'un rang secondaire sur la carte des peuples. Cependant, entre les États comme entre les particuliers, l'égalité naturelle ou juridique ne correspond pas nécessairement à l'égalité sociale ou effective. Bien que chaque peuple possède virtuellement tous les droits, il ne les réalisera pas tous également au même degré que les autres peuples. Certes, tous les États sont naturellement et juridiquement égaux au point de vue du droit absolu, mais tous ne sont pas également puissants, influents par leurs idées, prépondérants par leur civilisation, redoutables par leurs forces matérielles. »
Rivier a formulé en termes excellents la doctrine prévalante : « Les États souverains, écrit-il, sont égaux entre eux. Grand ou petit, fort ou faible, chacun d'eux est, au même titre que les autres, une personne du droit des gens, une puissance. Chaque État souverain exerce, au même titre, les droits qui découlent de sa souveraineté et de sa qualité de membre de la communauté internationale, dans la plénitude et conformément à ses relations conventionnelles avec les autres États. » « L'égalité de droit, dit-il aussi, n'est point incompatible avec diverses inégalités effectives. Entre les États comme entre les hommes, il existe en fait et nécessairement des inégalités de situation, d'influence, de force et de richesse. L'accord exprès ou tacite des nations les admet et les sanctionne. Ce sont des exceptions qui doivent s'interpréter de façon limitative, tandis que la règle est d'interprétation extensive. L'égalité se présume ; l'inégalité doit être démontrée. » Si plusieurs auteurs voient dans le fait d'appartenir à la communauté la raison même de l'égalité juridique, Rivier proclame que l'égalité des États souverains est la conséquence nécessaire de leur indépendance : « Ils sont tous également souverains, dit-il; ils n'ont aucune puissance au-dessus d'eux. Aucun d'eux n'est placé au-dessus des autres. »
Les développements que les auteurs, notamment M, Frédéric de Martens, M. Pradier-Fodéré et Rivier ont donnés à leur pensée, mènent comme tout naturellement à la théorie fort connue de Lorimer. Imbu de la notion de proportion, Lorimer insiste sur l'importance du problème de la valeur relative des États et mentionne quelques-unes des théories par lesquelles on a tenté d'éluder la question : la théorie de la monarchie universelle, le système oligarchique ou la prépondérance de cinq ou six grandes puissances, la théorie de l'égalité de tous les Etats. Il proclame l'égalité des Etats une fiction tout aussi évidente que l'égalité des individus; seulement, il oublie qu'il s'agit en droit international de l'égalité des États devant le droit. Le but que poursuit l'illustre professeur est noble et louable; sans doute, il faut tenir compte de certains éléments pour estimer la valeur internationale des États, mais, dans l'espèce, il s'agit de la personnalité elle-même (^).
Si nous reprenons l'examen rapide des faits, nous constatons que la paix de Westphalie établit ce qui servit de base au droit européen jusqu'à la secousse terrible qui marqua la fin du xviii*' siècle. A Osnabruck et à Munster avaient été réunis les représentants de la chrétienté presque tout entière, et les décisions qui y furent prises, bien que fréquemment combattues dans les détails, demeurèrent en vigueur dans leurs grandes lignes pendant près de cent cinquante ans. Les traités d'Utrccht de 1713 fournirent une nouvelle preuve de l'existence d'une communauté internationale dans l'Europe occidentale ; un trait, notamment, les carac-
1) On connaît Tanalyse que fait Lorimer des facteurs dont il convient de tenir compte dans l'estimation de la valeur internationale des États qui ont établi leur droit à la reconnaissance: l'étendue, le contenu (richesse matérielle et qualités morales et intellectuelles), la forme de l'État (États simples et composés), la forme de gouvernement. Le 10 mars 1814, au congres de Chàtillon, le plénipotentiaire français faisait au protocole d'intéressantes observations : « Pour évaluer la puissance relative des États, disait-il, ce n'est pas assez de comparer leurs forces absolues, il faut faire entrer dans le calcul l'emploi que leur situation géographique les contraint ou leur permet d'en faire. L'Angleterre ne peut être attaquée que par des flottes. La Russie, adossée au pôle du monde et bornée i>resque de tous côtés par des mers ou de vastes solitudes, ne peut, depuis qu'elle a acquis la Finlande, être attaquée que d'un seul côté. La France peut l'être sur tous les points de sa circonférence, et à la fois du côté de la terre, où elle confine partout à des nations vaillantes, et du côté de la mer, et dans ses possessions lointaines. »
térisa : les intérêts commerciaux y étaient Tobjet de stipulations spéciales et un fait fut acquis désormais, c'est que TEurope constatait la nécessité d'une politique d'expansion. A la même époque, sur le continent européen V « aire internationale » s'agrandit. La Russie entra dans la communauté des États. D'autre part, des modifications se produisirent dans la distribution des forces qui étaient en présence; elles se résument dans les partages de la Pologne et le commencement du démembrement de l'empire turc. Un dernier trait permet de montrer de manière plus précise encore quelle était la situation générale. Dans les multiples combinaisons de la politique du xviii*= siècle, les adversaires se sont fréquemment trouvés de vigueur à peu près égale, et il s'est fait que l'accession d'États faibles à l'une ou à l'autre des influences qui luttaient pour la suprématie avait une importance assez considérable. Ainsi grandissait le rôle des petits États ; ainsi la pratique se conformait en quelque sorte à la théorie, qui ne cessait de proclamer l'égalité des droits (^).
Il est inutile d'indiquer dans ses détails quelle fut l'action de la Révolution française sur la politique européenne. Quelques lignes de Georges-Frédéric de Martens, écrites en iSoi, montrent mieux que le longues pages l'effet que le gigantesque mouvement produisit sur ses adversaires. Georges-Frédéric de Martens rappelle dans la préface de la deuxième édition de son Précis du droit des gens moderne de l'Europe^ que tout avait semblé présager à la majeure partie de l'Europe un changement ou un anéantissement de sa religion, de ses lois et de ses mœurs et préparer un nouveau code du droit des gens dont l'unique principe, le droit du plus fort, n'était susceptible d'être développé que les armes à la main. « Mais ces époques ont été passagères, ajoutait-il, ou du moins elles ont cessé aujourd'hui, et, quoique en ce moment même les suites de la Révolution française soient encore incalculables ; quoique la seule année qui a terminé le xviii* siècle ait été témoin de vicissitudes si multipliées que la postérité aura peine à croire qu'elles aient été l'ouvrage de peu de mois ; quoique ce qu'on appelait jusqu'ici l'équilibre de l'Europe soit à peu près anéanti dans le
(1) Comparer Westlake, Etudes sur le droit international, traduit par E. Nys, p. 98.
l6 LE CONCERT EUROPÉEN.
moment présent, on doit, au moins dans ce qui touche les formes et les points qui sont du ressort du droit des gens coutumier, ne pas confondre la situation actuelle de l'Europe avec celle des premières années de la révolution, ni la France, après le i8 brumaire an VIII, avec la République française avant le 7 thermidor an II, ou peu après le 18 fructidor an V. »
Georges-Frédéric de Martens eut l'occasion déjuger de Tappui qu'apportait au droit des gens le régime qui venait de s'imposer, le 18 brumaire. Cette fois la négation même du droit international résumait bien le progamme du gouvernement français et il y a tout lieu de croire que Metternich, qui représentait alors l'empire d'Autriche à la cour impériale, jugeait sainement la situation et émettait une exacte appréciation quand il disait que le morcellement de l'Europe en puissances, dont la plus forte n'aurait eu que 3 à 4 millions de sujets, était entré dans le plan de Napoléon et que son but était de former un vaste empire et devenir chef et protecteur de vingt à trente petits États.
Une situation nouvelle fut créée par le désastre de Russie ; le 9 septembre i8i3,des traités d'alliance et d'amitié avaient été conclus entre les cours de Berlin, de Saint-Pétensbourg et de Vienne, et l'influence de l'Angleterre aidant, la coalition contre l'empire français était assurée. La politique des traités de subsides avait été inaugurée auparavant déjà ; au budget anglais de 1805 figurait un crédit de 5 millions de livres sterling destinés à subsidier les puissances continentales ; en 18 10, plus de 2 millions de livres sterling avaient été votés pour les Espagnols qui proclamaient Ferdinand VII ; un traité accordant à la Suède plus de 200,000 livres sterling par mois avait été signé, le 3 mars 1813, avec le prince royal de Suède, Bernadotte.
Maintenant des traités de subsides étaient conclus avec la Prusse, la Russie et l'Autriche. La Prusse recevait 666,000 livres sterling pour 80,000 hommes qu'elle devait tenir sous les armes ; la Russie obtenait 1,333,334 livres sterling; l'Autriche recevait I million de livres sterling. Déjà était introduite pour la Suède et pour la Russie une pratique que d'autres conventions devaient bientôt généraliser : la désignation de commissaires chargés de suivre les opérations militaires.
A Tôplitz avaient été décidées, le 9 septembre 1813, les principales mesures que les alliés comptaient prendre, une fois le triomphe assuré. Les sentiments qui animent les souverains sont mentionnés dans le traité ; le but qu'ils poursuivent est indiqué : ils sont < également animés du désir de mettre fin aux malheurs de l'Europe et d'en assurer le repos futur par le rétablissement d'un juste équilibre des puissances. » Des articles secrets prévoient la reconstruction de la monarchie autrichienne et de la monarchie prussienne sur l'échelle la plus rapprochée de celle où elles se trouvaient en 1805, la dissolution de la Confédération du Rhin et l'indépendance absolue des États intermédiaires entre les frontières des monarchies autrichienne et prussienne.
Il semble qu'après la défaite de Napoléon à Leipzig, la cour de Vienne conçut l'espoir de le voir plus conciliant, et que redoutant l'explosion des sentiments patriotiques des populations autrichiennes, elle songea à la prompte conclusion de la paix (^). Mais le parti de la guerre l'emporta parmi les alliés, et l'avis de l'empereur Alexandre prévalant, les armées de la coalition franchirent les frontières françaises sur plusieurs points.
Alors s'ouvrirent les négociations dont l'ensemble forme le congrès de Châtillon ; elles commencèrent le 4 février 18 14 pour se clôturer le 19 mars. Elles ne pouvaient aboutir. Mais, notonsle, au sujet du concert des puissances, elles offrirent la particularité remarquable que nous avons signalée déjà : les plénipotentiaires des puissances alliées déclarèrent se présenter comme chargés de traiter avec la France au nom de l'Europe ne formant qu'un tout.
Des manifestations plus effectives de l'esprit de solidarité se produisaient.
Pendant que se poursuivaient les discussions de Châtillon, des questions relatives aux engagements respectifs des alliés et à leur ligne politique faisaient l'objet de négociations entre l'Autriche, la Prusse et la Russie. Un projet de convention fut rédigea Troyes. Les parties contractantes se montraient décidées à rétablir l'équilibre européen et à laisser à la France ses limites de 1792 ; elles
(i) Frédéric db Martbns, Rictteil des traités et conventions conclus par la Russie avec Us puissances étrangères, T. III. Traités avec TAutriche, p. 148.
l8 LE CONCERT EUROPÉEN.
stipulaient que, la personne du souverain et les institutions nationales devant être placées hors de toute influence étrangère, elles prenaient l'engagement de ne s'immiscer directement ni indirectement dans les rapports intérieurs de la France ; elles s'engageaient à communiquer à Napoléon les conditions sine qua non de la paix, à réserver à l'empereur Alexandre le droit de nommer ungouverneur général de Paris et enfin à garder le secret sur la convention conclue et à ne la communiquer qu'à l'Angleterre (^).
Sous l'action surtout de Castlereagh, il fut procédé à un véritable renouvellement des engagements conclus précédemment. Le vicomte de Castlereagh, secrétaire d'État des affaires étrangères, se faisait, en réalité, l'exécuteur du programme politique de William Pitt : coûte que coûte, il fallait abaisser l'influence de la France si l'on voulait amener et conserver la paix de l'Europe.
Le nouveau traité fut signé à Chaumont, le i" mars 1814.. « Les souverains, est-il dit dans le préambule, ayant fait parvenir au gouvernement français des propositions pour la conclusion d'une paix générale et désirant, au cas où la France refusât les conditions de cette paix, resserrer les liens qui les unissent par la poursuite vigoureuse d'une guerre entreprise dans le but salutaire de mettre fin aux malheurs de l'Europe, d'en assurer le repos futur par le rétablissement d'un juste équilibre des puissances et voulant en même temps, si la Providence bénit leurs intentions pacifiques, déterminer les moyens de maintenir contre toute atteinte l'ordre de choses qui aura été l'heureux résultat de leurs efiorts, sont convenus de sanctionner par un traité solennel, signé séparément par chacune des quatre puissances avec les trois autres, ce double engagement. »
Le traité comprend dix-sept articles.
Nous avons mentionné déjà une partie da l'article i". Reproduisons-le plus complètement : « Les hautes parties contractantes s'engagent solennellement l'une envers l'autre, et pour le cas où la France refuserait d'accéder aux conditions de la paix proposée, de consacrer tous les moyens de leurs États respectifs à la poursuite vigoureuse de la présente guerre contre elle et de les employer
0) Frédéric de Martens, ouvrage cité, t. III, Traités avec TAutriche, p. 154.
dans un parfait concert, afin de se procurer à elles-mêmes et à l'Europe une paix générale, sous la protection de laquelle les droits de la liberté de toutes les nations puissent être établis et assurés... Il est bien entendu que les cours d'Autriche, de Russie, d'Angleterre et de Prusse s'engagent à tenir constamment en campagne chacune 150,000 hommes au complet, sans compter les garnisons, et de les employer activement contre l'ennemi commun. >
Par l'article 2, les parties contractantes prennent l'engagement de ne pas négocier séparément avec l'ennemi commun et de ne signer ni paix, ni trêve, ni convention que d'un commun accord : elle ne poseront pas les armes avant que l'objet de la guerre mutuellement convenu et entendu n'ait été atteint.
L*Angleterre, en l'article 3, promet un subside de 5 millions de livres sterling pour le service de l'année 1814, à répartir en parties égales entre les trois puissances. En sus, il sera convenu, avant le i**" janvier de chaque année, des secours ultérieurs à fournir, si la guerre doit se prolonger.
L'article 4 reconnaît aux puissances signataires la faculté d'accréditer respectivement, auprès des généraux commandant leurs armées, des officiers qui auront la liberté de correspondre avec leurs gouvernements pour les informer des événements militaires et de tout ce qui est relatif aux opérations des armées.
D'autres articles ont trait à des engagements en vue d'assurer les États contractants contre toute atteinte que la France voudrait porter à l'ordre de choses résultant de la pacification qu'il s'agit d'assurer. Aux termes de l'article 6, si une puissance signataire du traité est menacée d'être attaquée, il y. aura intervention amicale des autres puissances. L'article 7 prévoit le cas où l'intervention amicale serait inopérante. Dans cette hypothèse, les puissances viendront au secours de l'État menacé, chacune avec un corps, de 60,000 hommes, dont 50,000 d'infanterie et 10,000 de cavalerie, avec un train d'artillerie et des munitions proportionnés au nombre de ces troupes. L'Angleterre pourra fournir son contingent en troupes étrangères à sa solde ou payer une somme d'argent au taux de 20 livres sterling par homme pour l'infanterie et de 30 livres sterling par homme pour la cavalerie.
11 est à remarquer que Tarticle 15 dispose que, pour rendre plus efficaces les engagements stipulés en unissant pour une défense commune les puissances les plus exposées à une invasion française, les parties contractantes conviennent entre elles d'inviter ces puissances à accéder au traité.
L'article 16 insiste sur le but du traité d'alliance défensive que les puissances contractent. Elles veulent maintenir l'équilibre en Europe, assurer le repos et l'indépendance des puissances et prévenir les envahissements qui, depuis tant d'années, ont désolé le monde ; elles conviennent d'étendre la durée du traité à vingt ans, à dater du jour de la signature, et elles se réservent de convenir, si les circonstances l'exigent, trois ans avant son expiration, de sa prolongation ultérieure.
Grande, assurément, est la portée de ces dispositions, et au traité d'alliance offensive et défensive de Chaumont se ramène la prétention à l'hégémonie que les grandes puissances européennes se croient appelées à exercer. Sans doute, avant la date du l®' mars, l'idée s'était déjà produite, mais à cette date elle fut émise avec une suffisante clarté pour ne plus laisser place au doute, et Thiers, qui d'ailleurs en fait une analyse incorrecte, écrit avec raison que, pendant quarante années, le traité de Chaumont a dominé la politique européenne. Le traité de Chaumont remettait, il est vrai, à une « tétrarchie » le gouvernement de l'Europe ; quatre puissances devaient diriger les destinées des divers États du continent. Mais, en 1818, la France se vit admise dans le « directoire > européen et la « pentarchie > se trouva formellement instaurée. Au surplus, il est permis de juger de l'importance du traité du I" mars i8i4par les articles séparés et secrets qui furent adoptés le même jour et qui décrivaient le programme dont il fallait assurer l'exécution immédiate. C'était, en quelques lignes de rédaction, le système politique qui ne tarda pas à être établi : l'Allemagne composée de princes souverains unis par un lien fédéral; la Suisse indépendante sous la garantie des grandes puissances de l'Europe, la France comprise; l'Italie partagée en États indépendants, intermédiaires entre les possessions autrichiennes et la France ; l'Espagne gouvernée par Ferdinand VII; la Hollande, État libre et indépendant sous la souveraineté du prince d'Orange, avec un
accroissement de territoire et rétablissement d'une frontière convenable.
Successivement, du reste, deux traités vinrent confirmer de manière expresse les stipulations du i" mars 1814.
Le 30 mai 1814, ^^ P^^ix avait été signée à Paris entre le gouvernement de Louis XVIII et six puissances alliées, savoir : TAutriche, la Russie, la Grande-Bretagne, la Prusse, la Suède et le Portugal; le même traité avait été signé, le 20 juillet, entre le gouvernement de Louis XVIII et l'Espagne. Pendant les délibérations des envoyés des puissances au congrès de Vienne, Napoléon s'échappa de l'île d'Elbe et débarqua, le 1" mars 1815, au golfe Juan. Le 13 mars 1815, les puissances signataires du traité de Paris, « réunies en congrès à Vienne, informées de l'évasion de Napoléon Buonaparte et de son entrée à main armée en France », rédigèrent « une déclaration des sentiments que cet événement leur faisait éprouver ». Elles déclaraient que Napoléon Buonaparte s'était placé hors des relations civiles et sociales, et que, comme ennemi et perturbateur du repos du monde, il s'était livré à la vindicte publique. Elles ajoutaient que, fermement résolues de maintenir intact le traité de Paris, elles emploieraient tous leurs moyens pour que la paix générale ne fût pas troublée de nouveau et pour la garantir de tout attentat qui menacerait de replonger les peuples dans les désordres et les malheurs des révolutions.
Le 25 mars r8i5, l^s plénipotentiaires de Russie, d'Autriche, de la Grande-Bretagne et de Prusse convinrent, pour première mesure, de renouveler les engagements du traité de Chaumont, tant pour le maintien de l'ordre des choses en général déterminé par le traité de Paris, que pour la défense des quatre États respectifs et de celle des alliés. En conséquence, un traité fut signé à Vienne le même jour : il constituait une application aux circonstances présentes des principes consacrés par le traité de Chaumont et disposait que ses stipulations, et nommément celles de l'article 16, auraient de nouveau toute leur force et vigueur aussitôt que le but actuel aurait été atteint. Les parties contractantes s'engageaient à tenir constamment en campagne, chacune 150,000 hommes au complet, y compris pour le moins la propor-
tien d'un dixième de cavalerie et une juste proportion d'artillerie, sans compter les garnisons. L'Angleterre avait le droit ou de fournir son contingent ou de payer un taux de 30 livres sterling par an pour chaque homme d'infanterie.
Les puissances qui avaient signé le traité de Paris du 30 mai 18 14 s'étaient réunies à Vienne, en conformité de l'article 32 de cet acte, avec les princes et Etats leurs alliés, pour compléter les dispositions de ce traité et pour y ajouter les arrangements rendus nécessaires par la situation de l'Europe. Un projet de déclaration sur le mode de constituer le congrès, proposé par lord Castlerefagh, le 3 octobre 1814, avait esquissé le programme : le grand objet dont les cours signataires du traité de Paris étaient chargées d'après leur propre opinion était de mettre un terme aux souffrances de l'humanité par une paix solide, fondée sur une juste répartition des forces et contenant dans ses stipulations la garantie de sa durée. Du long échange de vues et de notes, nous n'avons rien à dire ici ; contentons-nous de rappeler qu'un instrument général, l'acte final du 9 juin 1815, réunit les dispositions d'intérêt majeur et permanent. Les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Portugal, de Prusse, de Russie et de Suède signèrent le même jour; le plénipotentiaire espagnol, bien qu'il eût pris part à toutes les délibérations sur les affaires générales de l'Europe, refusa de signer, mais le 7 mai 1817, ^^ gouvernement de Ferdinand VII accéda pleinement et sans réserves.
Le traité de Paris du 20 novembre 1815 fut signé par la France d'une part, l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie d'autre part. Deux lignes du préambule sont significatives: les puissances alliées constatent qu'elles ont préservé la France et l'Europe des bouleversements dont elles étaient menacées par le dernier attentat de Napoléon et par le système révolutionnaire reproduit en France pour faire réussir cet attentat. Le même jour, les cours d'Autriche, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie signaient, à Paris, un traité d'alliance, dans lequel elles se promettaient mutuellement de maintenir dans toute leur force et leur vigueur le traité de Chaumont du i" mars 18 14 et le traité de Vienne du 25 mars 1815, et dans lequel, en vue de
consolider les rapports intimes unissant les quatre souverains pour le bonheur du monde, elles convenaient de renouveler à des époques déterminées, soit sous leurs auspices immédiats, soit par leurs ministres respectifs, des réunions consacrées aux grands intérêts communs et à Texamen des mesures qui, à chacune de ces époques, seraient jugées les plus salutaires pour le repos et la prospérité des peuples, et pour le maintien de la paix de TEurope.
L'acte de la Sainte-Alliance fut signé à Paris, le 26 septembre 1815, par l'empereur de Russie, l'empereur d'Autriche et le roi de Prusse ; la plupart des souverains de l'Europe y accédèrent successivement ; mais le prince-régent d'Angleterre, tout en adhérant aux principes généraux qu'il consacrait, déclara ne pouvoir faire une accession formelle sans le contreseing d'un ministre. Sur la nature même de l'acte, sur son caractère obligatoire, sur sa portée, il y a des divergences considérables. Tandis que les uns sont tentés d'y voir comme la charte d'une confédération entre tous les souverains chrétiens d'Europe, les autres l'envisagent comme une simple expression des vues personnelles des prjnces, et Metternich est allé jusqu'à l'appeler « un monument vide et sonore > Q. Le sens du document se résume aisément : une seule règle devait désormais dicter la conduite des souverains dans l'administration de leurs relations politiques avec les autres gouvernements, et cette règle était formulée par les préceptes de la religion chrétienne ; les trois monarques s'engageaient à se considérer comme frères, à se regarder envers leurs sujets et armées comme pères de famille, à s'envisager, enfin, comme délégués par la Providence pour gouverner trois branches d'une même famille.
Le traité du 20 novembre 1815 avait fixé le maximum de l'occupation militaire de la France à cinq années et prévu la délivrance avant ce terme, si, au bout de trois ans, les alliés reconnaissaient que les motifs qui avaient dicté la mesure cessaient d'exister. Déjà
(0 A. DB Stibglitz, Dé l'équilibre politique, du U'giiimisme et du principe des nationalités, t. I,p. 5i3.
en 1817, il fut question de la réunion d'une conférence internationale ; celle-ci eut finalement lieu à Aix-la-Chapelle, en automne i8i8.
Dès le mois de mai 1818, les ministres d'Autriche, de la Grande- Bretagne, de Prusse et de Russie avaient envoyé aux ministres de leurs cours accrédités près les différentes puissances étrangères, une circulaire au sujet de la prochaine réunion d'Aixla-Chapelle. Il s'agissait d'établir le droit exclusif des quatre puissances de décider l'importante question de l'occupation militaire de la France. La circulaire invoque l'article 5 du traité du 20 novembre 1815, et quoique aucun doute ne soit possible, les souverains, est-il dit, voulant éviter toute interprétation non fondée qui pourrait tendre à donner à leur réunion le caractère d'un congrès et voulant écarter en même temps l'intervention d'autres princes et cabinets dans les discussions dont la décision leur est expressément réservée, ont ordonné à la conférence de Paris de faire connaître, par l'organe des ministres et envoyés accrédités auprès des autres cours et États, la résolution qu'ils ont prise de décliner toute ouverture contraire qui pourrait leur être adressée à cet égard et de n'admettre aucun plénipotentiaire qui serait envoyé au lieu destiné pour leur réunion.
Le congrès s'ouvrit le 29 septembre 18 18 et siégea jusqu'au 22 novembre. L'empereur de Russie, l'empereur d'Autriche et le roi de Prusse se rendirent à Aix-la-Chapelle au mois de septembre. La Russie fut représentée par le comte Capo d'Istria et le comte de Nesselrode ; l'Autriche par le prince de Metternich ; la Prusse par le prince de Hardenberg et te comte de Bernstorff ; la Grande- Bretagne par le duc de Wellington et lord Castlereagh ; la France par le duc de Richelieu. Il y eut quarante-sept séances (^).
Les conférences eurent un double aspect : l'un financier, l'autre moral ; il fallait s'entendre à la fois sur le mode de payement de la contribution de guerre et sur la force du gouvernement de Louis XVIII.
Comme les négociations relatives à la consolidation d'un
(1) Frédéric de Martens, Recueil des traités et conventions conclus par la Russie avec les puissances étrangères, T. VII. Traités avec rAUemagne, 1811-1834, p. 29a.
« directoire > européen nous intéressent principalement dans cette étude, nous rappellerons que l'empereur de Russie avait fixé de sa propre main le programme d'Aix-la-Chapelle et l'avait ramené à deux questions : celle de l'évacuation de l'armée d'occupation et celle de l'admission de la Erance dans la « congrégation des États de l'Europe », soit sans condition, soit moyennant des précautions contre son « état de maladie ». « L'état de maladie de cette France, écrivait Alexandre I*^*", n'impose-t-il pas aux États de l'Europe l'obligation d'établir des précautions qui puissent les préserver de la contagion et en même temps devenir salutaires pour la France elle-même en y maintenant la tranquillité ? » L'acte de la Sainte-Alliance semblait à l'empereur devoir servir de base à toutes les relations internationales, mais sur ce point il rencontra l'opposition de l'Autriche et de l'Angleterre qui prétendirent que le traité de Paris du 20 novembre 1815 constituait la source où la conférence devait puiser son autorité et son pouvoir (^).
La convention du 9 octobre 1818 conclue entre la France, d'une part, et l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie, d'autre part, disposa que les troupes composant l'armée d'occupation seraient retirées du territoire français le 30 novembre suivant, ou plus tôt si faire se pouvait. Le 4 novembre 1818, une note, adressée au duc de Richelieu par les plénipotentiaires des cours d'Autriche, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie, rappelait la résolution de leurs souverains de faire cesser l'occupation militaire du territoire français et adressait à Louis XVIII la proposition d'unir dorénavant ses conseils et ses efiforts à ceux qu'eux-mêmes ne cesseraient de vouer à l'œuvre de la paix.
La réponse du duc de Richelieu, ministre et secrétaire des affaires étrangères de France, est du 12 novembre. Elle portait que Louis XVIII accueillait la proposition qui lui était faite d'unir ses conseils et ses efforts à ceux des autres souverains et que le duc de Richelieu était autorisé à prendre part à toutes
(1) Frédéric de Martens, ouvrage cité. T. VII. Traités avec l'Allemagne, i8it- 1824, p. 291.
les délibérations des ministres et plénipotentiaires dans le but de consolider la paix, d'assurer le maintien des traités sur lesquels elle reposait et de garantir les droits et les rapports mutuels établis par ces traités et reconnus par tous les États de TEurope. Le protocole du 15 novembre porte que les ministres d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie, à la suite de l'échange des ratifications de la convention du 9 octobre, relative à l'évacuation du territoire français par les troupes étrangères, se sont réunis en conférence pour prendre en considération les rapports qui doivent s'établir entre les puissances et la France. Il ajoute que les cours signataires de l'acte ont reconnu et déclarent :
« 1° Qu'elles sont fermement décidées à ne s'écarter ni dans leurs relations mutuelles, ni dans celles qui les lient aux autres États, du principe d'union intime qui a présidé jusqu'ici à leurs rapports et intérêts communs, union devenue plus forte et indissoluble par les liens de fraternité chrétienne que les souverains ont formés entre eux;
« 2° Que cette union est d'autant plus réelle et durable qu'elle ne tient à aucun intérêt isolé, à aucune combinaison momentanée, ne peut avoir pour objet que le maintien de la paix générale, fondé sur le respect religieux pour les engagements consignés dans les traités et pour la totalité des droits qui en dérivent ;
« 30 Que la France, associée aux autres puissances par la restauration du pouvoir monarchique, légitime et constitutionnel, s'engage à concourir désormais au maintien et à l'affermissement d'un système qui a donné la paix à l'Europe et qui seul peut en assurer la durée ;
« 4° Que si, pour mieux atteindre le but ci-dessus énoncé, les puissances qui ont concouru au présent acte jugent nécessaire d'établir des réunions particulières soit entre les augustes souverains eux-mêmes, soit entre leurs ministres et plénipotentiaires respectifs, pour y traiter en commun de leurs propres intérêts, en tant qu'ils se rapportent à l'objet de leurs délibérations actuelles, l'époque et l'endroit de ces réunions seront, chaque fois, préalablement arrêtés au moyen de communications diploma-
tiques, et que, dans le cas où ces réunions auraient pour objet des affaires spécialement liées aux intérêts des autres États de l'Europe, elles n'auront lieu qu'à la suite d'une invitation formelle de la part des cours de ces États que lesdites affaires concerneraient et sous la réserve expresse de leur droit d'y participer directement ou par leurs plénipotentiaires ;
< 5° Que les résolutions consignées au présent acte seront portées à la connaissance de toutes les cours européennes, par la déclaration ci-jointe, laquelle sera considérée comme sanctionnée par le protocole et en faisant partie. »
La déclaration expose les résultats de la réunion d'Aix-la- Chapelle. Il est constaté qu'une union intime est établie entre les monarques associés au système politique destiné à assurer la solidité de l'œuvre de la paix. « Les souverains, est-il affirmé, en formant cette union auguste, ont regardé comme sa base fondamentale leur invariable résolution de ne jamais s'écarter, ni entre eux, ni dans leurs relations avec d'autres États, de l'observation la plus stricte des principes du droit des gens, principes qui, dans leur application à un état de paix permanent, peuvent seuls garantir efficacement l'indépendance de chaque gouvernement et la stabilité de l'association générale.
c Fidèles à ces principes les souverains les maintiendront également dans les réunions auxquelles ils assisteraient en personne, ou qui auraient lieu entre leurs ministres, soit qu'elles aient pour objet de discuter en commun leurs propres intérêts, soit qu'elles se rapportent à des questions dans lesquelles d'autres gouvernements auraient formellement réclamé leur intervention ; le même esprit qui dirigera leurs conseils et qui régnera dans leurs communications diplomatiques présidera aussi à ces réunions, et le repos du monde en sera constamment le motif et le but.
« C'est dans ces sentiments que les souverains ont consommé l'ouvrage auquel ils étaient appelés. Ils ne cesseront de travailler à l'affermir et à le perfectionner. Ils reconnaissent formellement que leurs devoirs envers Dieu et envers les peuples qu'ils gouvernent leur prescrivent de donner au monde, autant qu'il est en eux, l'exemple de la justice, de la concorde, de la modération.
heureux de pouvoir consacrer désormais tous leurs efforts à protéger les arts de la paix, à accroître la prospérité intérieure de leurs États, et à réveiller ces sentiments de religion et de morale dont le malheur des temps n'a que trop affaibli l'empire. »
La note porte les signatures suivantes : Metternich, Richelieu, Castlereagh, Wellington, Hardenberg, Bernstorff, Nesselrode et Capo d'Istria.
Il est un point qui ne peut être perdu de vue et que M. Frédéric de Martens met fort bien en évidence C). Le 15 novembre également furent signés deux protocoles ayant pour objet de confirmer la validité de la quadruple alliance de 1815 ^^ celle des mesures prises à Tégard de la France pour assurer la sécurité de ses voisins les plus rapprochés, mais les deux protocoles ne furent signés que par les plénipotentiaires d'Autriche, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie et ils furent réservés à leur seule connaissance. Du reste, une année plus tard, Metternich alla jusqu'à proposer de créer à Paris une conférence permanente des représentants des quatre grandes puissances alliées pour veiller à l'état de choses en France (').
En fait, cependant, et malgré l'accord secret établissant une entente toute spéciale entre quelques-uns des membres de l'association nouvelle, la pentarchie avait été constituée et désormais elle allait prétendre régir les destinées de l'Europe. Elle-même ne tarda pas à élargir son cercle d'attributions ; aux termes des arrangements de 1818, quand il s'agissait des intérêts des autres Etats, les cinq puissances ne devaient intervenir que si un appel était fait à leur assistance. La pentarchie eut soin de s'arranger de façon à interposer ses offices quand elle le jugeait convenable. Du reste, pendant même que se tenait le congrès d'Aix-la-Chapelle, les puissances intervinrent dans le différend qui avait surgi entre la Suède et le Danemark.
La politique qui prévalut à Aix-la-Chapelle était mauvaise. Nous
(V Frédéric de Martens, ouvrage cité, t. VII. Traités avec l'AUemagne, 1811- 1824, p. 297.
(2) Le même, ouvrage cité, t. XI. Traités avec l'Angleterre, x8oi-x83r, p. 273.
ne parlons pas seulement de la haine vouée à toute liberté, de la manie de combattre 1' « esprit révolutionnaire >, de la tendance à vouloir diriger les hommes en recourant aux forces policières. Jusque dans le domaine de la science, cette politique eut de néfastes conséquences. En effet, par elle s'affirmait implicitement la thèse selon laquelle les personnes du droit international étaient non point les États mais les souverains ; son application devint l'un des buts de l'activité diplomatique et ainsi parut justifiée l'intervention dans les affaires intérieures. Les droits exclusifs de la légitimité furent proclamés. A Aix-la-Chapelle même, la Russie proposa aux plénipotentiaires des cours d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne et de Prusse, de garantir de manière explicite, universelle et réciproque l'état territorial des gouvernements et leur légitimité. Dans le protocole signé à Troppau, le 19 novembre 1820, les plénipotentiaires d'Autriche, de Prusse et de Russie déclaraient que « les puissances alliées excluaient du concert européen tout État dont l'organisation serait changée à la suite de séditions >. « Le principe fondamental de notre politique, écrivait en 1833 le comte de Nesselrode, nous porte à mettre tous nos soins à conserver le pouvoir où il existe, à le fortifier là où il faiblit, enfin, à le protéger là où il est ouvertement attaqué. » Faut-il rappeler que même, en 1864, Pie IX croyait devoir condamner le « principe de non-intervention > que la théorie et la pratique libérales avaient édifié contre les prétentions des puissances réactionnaires ?
Si l'on se place à un autre point de vue encore, on constate que, dans la notion qui prévalait au congrès d'Aix-la-Chapelle, la protection du droit international devait se borner aux souverains de rehgion chrétienne. La prétention était véritablement étrange, si l'on songe au cours de l'histoire et si Ton note, comme nous l'avons déjà fait, la direction poursuivie par le droit dans tous ses domaines, direction dont l'aboutissement est l'élimination de l'élément religieux et la sécularisation de toutes les institutions juridiques. Faut-il rappeler que l'exclusion de la société des États dont la Russie frappait les puissances non chrétiennes était telle qu'elle affirmait, comme un principe et comme un axiome d'État, la nécessité de considérer ses relations avec la Turquie, la Perse et ses
voisins asiatiques comme des « affaires domestiques » au sujet desquelles elle ne pouvait admettre l'interposition d'aucune puissance étrangère ?
L'opinion publique anglaise avait de bonne heure aperçu ce que la politique des puissances continentales offrait de périls et elle pesa sur le gouvernement qui ne tarda pas à prendre nettement position. Déjà en 1820, l'Angleterre refusa de prendre part au congrès de Troppau; en 1821, elle protesta contre la théorie de l'intervention affirmée par le congrès de Laybach et elle finit par la combattre avec vigueur. La convocation et la réunion de conférences et de congrès avaient semblé à Metternich un facile mode de diriger la pentarchie; George Cauning, qui redevint, en 1822, ministre desaffairesétrangères, contesta formellement leur utilité. Il y eut davantage. Les plus réactionnaires des hommes d'État du continent avaient fait le rêve insensé de ramener à l'obéissance les colonies espagnoles révoltées contre la métropole. C'est alors que, dans son message adressé au Sénat, James Monroe, continuant la politique de ses prédécesseurs, proclama la fameuse doctrine et que le gouvernement anglais reconnut l'indépendance des communautés politiques nouvellement formées sur le continent américain.
Nous avons rappelé les mots de Metternich se faisant gloire d'avoir mis en pratique les réunions diplomatiques qui, dans les temps modernes, ont eu lieu sous le nom de « conférences >. « Les premiers essais qui en ont été faits ont été mon ouvrage, écrit-il, et il n'y a point eu, entre les années 1813 et 1822, de réunions de cette nature auxquelles je n'aie pas été appelé à prendre une part directe. Elles ont, à juste titre, excité l'animadversion des révolutionnaires (*). » Les derniers mots renferment le plus complet aveu des véritables sentiments qui animaient les cours de Vienne, de Berlin et de Saint-Pétersbourg. Le congrès de Troppau en 1820, celui de Laybach en 1821, celui de Vérone en 1822 poursuivirent pour tout but l'écrasement des libertés politiques. Aussi leur portée internationale s'en ressentit et bientôt de simples entrevues des trois souverains d'Autriche, de Russie et de Prusse
(i) Clément DE Mbtternich, Mémoires ^ documents et écrits ^ t. VI. p. 368.
succédèrent aux conférences et aux congrès auxquels avaient été convoquées jusqu'alors l'Angleterre et la France.
La pentarchie reprit son rôle dirigeant en 1830 et, depuis cette date, les « grandes puissances », dans les rangs desquelles l'Italie unifiée a été admise, ont exercé une action dont les affirmations principales doivent être passées en revue.
La Question d'Orient n'avait pas été abordée au congrès de Vienne. A cette époque, la Russie poursuivait l'achèvement de son système diplomatique à l'égard de l'empire ottoman, l'avance graduelle de ses possessions et l'établissement de son protectorat sur les nations chrétiennes soumises au sultan, système qu'elle avait inauguré dans le traité de Kutschuk-Kainardschi de 1774 (^). Le fait explique le rôle que remplirent la France, la Grande- Bretagne et la Russie, à l'exclusion de l'Autriche et de la Prusse, lors de la conclusion du traité de Londres du 7 mai 1832, dont l'article 4 stipulait que la Grèce, sous la souveraineté du prince Othon de Bavière et la garantie des trois cours de France, de la Grande-Bretagne et de Russie, formerait un État monarchique indépendant, ainsi que le portait le protocole signé le 3 février 1830. Mais l'action de la pentarchie intervint dès que se produisit l'énergique réaction contre les traités de i8i5dont la révolution belge de 1830 fut une des importantes manifestations. Les plénipotentiaires réunis à Vienne, il faut le dire, n'avaient tenu aucun compte ni de la volonté ni des aspirations des populations, et, pour la première fois dans les temps modernes, on avait littéralement distribué entre les vainqueurs trente-trois millions d'êtres humains. En dehors de toute autre considération, y avait-il, oui ou non, de légitimes motifs de critiquer, de combattre et de détruire l'œuvre accomplie ?
Les faits relatifs à la proclamation de l'indépendance de la Belgique sont trop connus pour que nous nous y arrêtions. Il est un point que nous tenons à signaler. Le 4 octobre 1830, le gouvernement provisoire décrétait que les provinces de la Belgique violemment détachées de la Hollande constituaient un Etat indépendant. Dès le 5 octobre 1830, le cabinet de la Haye adressa une note au
(1) Thomas Erskine Holland, ouvrage cité, The treaiy relations of Russia and Turkty^ 1774-1853, p. 201 et suivantes.
cabinet de Londres pour lui demander l'envoi immédiat de troupes dans les provinces méridionales, parce que « l'assistance des alliés pouvait seule rétablir la tranquillité >. Pareille communication était envoyée à la Prusse, à l'Autriche et à la Russie « qui avaient, ainsi que l'Angleterre, signé les huit articles constitutifs du royaume des Pays-Bas et étaient appelées, comme l'Angleterre à le soutenir, et qui, sans doute, jugeraient convenable de se concerter entre elles et avec la Grande-Bretagne et la France ». Les plénipotentiaires des cinq grandes puissances se rendant à l'appel du roi dés Pays-Bas se réunirent, le 4 novembre, en conférence à Londres. Mais aussitôt fut commise une indéniable violation du protocole d'Aix-la-Chapelle du 15 novembre 1818, qui porte que « dans le cas où des réunions de souverains ou de plénipotentiaires auraient pour objet des affaires spécialement liées aux intérêts des autres États, elles n'auraient lieu qu'à la suite d'une invitation formelle de la part de ceux des États que lesdites affaires concerneraient, et sous la réserve expresse de leur droit d'y participer directement ou par leurs plénipotentiaires ». Le roi Guillaume protesta ; il montra la conférence se constituant arbitre et délibérant hors de la présence de ses plénipotentiaires, et, il faut le reconnaître, la pentarchie fit valoir une bien mauvaise raison quand elle répondit que le protocole d'Aix-la-Chapellene prescrit pas la forme même de la participation et que des communications directes par écrit avec les plénipotentiaires hollandais étaient suffisantes. A la vérité, la Belgique n'était pas mieux traitée, et les actes de la conférence portent à chaque ligne la preuve que seul l'intérêt de l'Europe est pris en considération, et que par l'intérêt de l'Europe, il faut bien entendre la volonté de la pentarchie. < Chaque nation a ses droits, est-il dit notamment, mais l'Europe a aussi son droit... Unie à la Hollande et faisant partie intégrante du royaume des Pays-Bas, la Belgique est tenue de remplir sa part des devoirs européens de ce royaume. » Le 14 octobre 1831, la conférence signifia ses décisions finales et irrévocables, et la pentarchie ajouta qu'elle se chargeait de leur exécution.
L'intervention des grands États, dacns ce que l'on est convenu d'appeler la Question d'Orient, offre un caractère spécial. Les
premiers actes datent de 1826 et, comme nous l'avons vu, à cette époque, trois des puissances seulement agissent véritablement. Peu à peu, les problèmes qui surgissent préoccupent les cinq grands États européens et, à, partir de 1856, ceux-ci exercent systématiquement leur autorité. Instructif à ce point de vue est le tableau dans lequel M. Holland a réuni les traités, les conventions, les déclarations qui ont successivement exposé et appliqué ce droit de contrôle et où l'on voit la Grèce, l'Egypte, la Syrie, les principautés danubiennes, la péninsule des Balkans en général, certaines provinces européennes de l'empire ottoman, les frontières asiatiques fournir l'occasion de mesures restrictives de l'intégrité et de l'autonomie de la Sublime Porte ('). Les motifs allégués sont connus. L'intervention européenne restreinte tout d'abord aux justiciables et aux chrétiens étrangers, s'étend aux intérêts religieux et aux intérêts politiques et les puissances l'exercent, comme l'indique un savant publiciste, soit en vertu d'un acte conventionnel, soit comme gardiennes des principes généraux basés sur le consentement international, soit comme < tutrices des droits de l'humanité O ».
Quelques affirmations émises par les puissances dans les actes diplomatiques relatifs à la Question d'Orient doivent être notées. Dans la convention intervenue à Londres, le 13 juillet 1841, l'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie se disent « persuadées que leur union et leur accord offrent à l'Europe le gage le plus certain de la conservation de la paix générale, objet constant de leur soUicitude ». Dans le traité général conclu à Paris, le 30 mars 1856, il est déclaré que l'empereur des Français, la reine de la Grande-Bretagne, l'empereur de Russie, le roi de Sardaigne et l'empereur des Ottomans, animés du désir de mettre un terme à la guerre et voulant prévenir le retour des complications qui l'ont fait naître, ont résolu de s'entendre avec l'empereur d'Autriche sur les bases à donner à la paix. Le texte ajoute que la paix ayant été établie, les mêmes
(1) Thomas Erskinb Holland, The European Concert in ihe Easiern Question, Oxford, 1885.
{') Ed. Hngelhardt, La Turquie et Je ianximat, ou Histoire des ré/ormes dans l'empire ottoman depuis 2S36 jusqu'à nos jours, t. II, p. 323.
souverains estiment que dans un intérêt européen le roi de Prusse, signataire de la convention du 13 juillet 1841, doit être appelé à participer aux nouveaux arrangements. Dans le préambule du traité de Berlin du 13 juillet 1878, les puissances signataires de l'acte, c'est-à-dire l'Allemagne, l' Autriche-Hongrie, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie, la Russie et la Turquie, exposent comment, désirant régler < dans une pensée d'ordre européen », conformément aux stipulations du traité de Paris du 30 mars 1856, les questions soulevées en Orient par les événements des dernières années et par la guerre dont le traité préliminaire de San-Stefano a marqué le terme, elles ont été unanimement d'avis que la réunion d'un congrès offrirait le meilleur moyen de faciliter leur entente.
Dans les congrès et dans les conférences en général, on ne décide point par pluralité de voix. < Il faut, dit Heffter, qu'il y ait accord parfait pour toutes les décisions à prendre. Chaque partie a le droit de sécession. » Il en est naturellement de même dans les réunions des soi-disant grandes puissances ; ici non plus, la détermination de la volonté ne se fait par le système majoritaire. Déjà en 1815, lord Castlereagh déclarait en termes exprès qu'il ne pourrait se croire lié par la majorité et qu'il se réservait de manifester son dissentiment si les exigences et l'intérêt de son gouvernement lui en imposaient le devoir ; il n'y a pas fort longtemps que le ministre des affaires étrangères de la Grande- Bretagne prétendait démontrer que l'un des avantages du concert des grandes puissances est précisément le fait qu'il doit, comme un jury anglais, statuer à l'unanimité. Le droit de sécession a été affirmé à plus d'une reprise, et c'est ainsi notamment que, dans la conférence qui s'occupa, en mai 1858, de la réorganisation des principautés danubiennes, le plénipotentiaire de France constatait que, si les avis différaient, aucune puissance ne pouvant avoir la pensée d'imposer son opinion, il fallait aboutir à l'entente.
Deux règles formulées par Bluntschli affirment le droit de
(i) A. G. Heffter, Le droit inUrnational de V Europe, Édition revue par H. F. Geffc- KEN, p. 545.
chaque État européen de prendre part aux réunions des grandes puissances concernant ses propres affaires, et constatent que ce droit s'étend à toutes les réunions et que l'État dont les affaires sont traitées par les grandes puissances ne comparaît nullement comme une partie devant son juge, mais est adjoint aux grandes puissances en qualité de personne jouissant de la plénitude de ses droits et de membre du concert des États européens.
Nous avons vu qu'en 1830, le roi des Pays-Bas a protesté quand la conférence de Londres a délibéré et statué sans la participation de ses plénipotentiaires.
Quand, en mars 1859, 1^ Russie proposa de résoudre en un congrès la question italienne, la Sardaigne réclama son admission comme puissance directement intéressée. Le gouvernement russe voulut que seules les cinq grandes puissances siégeassent, et, dans un discours prononcé à la Chambre des lords, lord Malmesbury, ministre des affaires étrangères de la Grande-Bretagne, déclara que telle avait été, en effet, pendant un grand nombre d'années la coutume de l'Europe, lorsqu'il s'était agi de questions concernant le droit public de l'Europe. « This has been the custont oj Europe for a gréai many years when questions affecting the great public law of Europe hâve been disctéssed. » Toutes les grandes puissances s'opposèrent à la demande de la Sardaigne et furent d'accord pour décider qu'il y aurait grand inconvénient à s'écarter des précédents; elles décidèrent qu'une fois le congrès assemblé, la Sardaigne et les autres États italiens seraient invités à lui envoyer des délégués chargés d'exposer leurs vœux ('). Ajoutons que le projet de congrès fut abandonné.
En novembre 1863, une conférence tenue à Londres consacra l'abandon du protectorat des îles Ioniennes par la Grande-Bretagne et l'union de ces îles au royaume de Grèce. Là, siégèrent des représentants de la Russie, de la France, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de l'Autriche. C'étaient bien toutes les grandes puissances. Comme il s'agissait de refaire l'œuvre du traité du 5 novembre 1815 plaçant ces îles sous le protectorat de l'Angleterre, et que ce traité n'avait pas été signé par la France, on
(î) Discours de IcrJ Malmesbury à la Chambre des lords, 18 avril 1859.
s'avisa d'inviter cette fois la France comme puissance protectrice de la Grèce. Seulement, il fallait d'abord écarter la Turquie qui était intervenue au traité de 1815 comme puissance adhérente ; il fut décidé qu'on se bornerait à lui communiquer la décision prise par les autres plénipotentiaires pour qu'elle y accédât subséquemment ; il fallait ensuite écai'ter la cour de Turin qui s'était avisée de réclamer son admission au sein de la conférence, alléguant que le roi d'Italie était subrogé dans les droits du roi de Naples, qui avait également adhéré au traité de 1815 ; il fut résolu que toutes les cours purement adhérentes seraient éliminées de la conférence (').
En janvier 1869, une conférence s'ouvrit à Paris pour le règlement du conflit gréco-turc. La Turquie avait réclamé son admission au même titre que toutes les puissances signataires du traité du 30 mars 1856 ; la Grèce fut uniquement appelée pour donner des explications, sous le prétexte qu'elle était un Etat protégé et qu'en cette qualité elle se trouvait virtuellement représentée par ses protecteurs, la France, la Grande-Bretagne et la Russie. Le ministre de Grèce à Paris fut officieusement invité au sein de la conférence ; il donna lecture d'une note de protestation, mais la conférence passa outre.
Avant la réunion du congrès de Berlin de 1878, la Grèce s'était adressée aux grandes puissances et leur avait demandé d'être admise aux délibérations ; le principal argument qu'elle invoquait consistait à faire valoir qu'elle était appelée naturellement à représenter les intérêts de la population grecque de Turquie. L'invitation ne lui avait pas été envoyée. Toutefois, dès les premières séances, la question fût agitée. Il fut décidé finalement que le congrès inviterait le gouvernement grec à désigner un représentant qui serait appelé, dans les cas particuliers, toutes les fois qu'une des puissances en ferait la proposition et que la majorité du congrès y souscrirait O. Il ne fut point question d'admettre les principautés de Roumanie, de Serbie et de Monténégro, bien qu'elles eussent pris part à la guerre comme alliées
(i) Le Mémorial diplomatique, 8 novembre i863.
(2j Bluntschli, Le congrès de Berlin et le droit international. Traduit par E. Nys, Revue de droit international et de législation comparée^ t. XI, p. 33.
de la Russie ; mais leurs délégués furent entendus officieusement. La Roumanie et la Serbie n'étaient pas des États souverains; c'est le congrès qui leur donna l'indépendance. Quant au Monténégro, la discussion montra que non seulement la Sublime Porte mais encore la Grande-Bretagne n'avaient point admis jusque-là l'indépendance de la principauté, tandis que l'Allemagne, l'Italie, l'Autriche-Hongrie et la Russie l'avaient reconnue, soit expressément, soit implicitement; l'article 26 du traité disposa que cette indépendance était « reconnue par la Turquie et par toutes celles des hautes puissances contractantes qui ne l'avaient pas encore admise > (').
En 1883, la Roumanie ne fut pas admise à délibérer au sein de la conférence qui se réunit à Londres pour trancher des difficultés qui avaient surgi au sujet des règlements de navigation et de police fluviale du Danube. Elle protesta et contesta à juste titre ' l'autorité des décisions qui venaient d'être prises, en invoquant le protocole d'Aix-la-Chapelle du 15 novembre 18 18 sur la participation des États intéressés aux réunions et aux conférences O.
Le nombre des grandes puissances n'est point limité. Du reste, il a varié. Même dans la deuxième édition de la traduction française de son ouvrage : Das moderne Vôlkerrecht der civilisirten Staten ah Rechisbuch dargestellt^ édition parue en . 1874, Bluntschli se borne à constater que le royaume d'Italie a évidemment l'espoir d'être reçu dans le cercle des grandes puissances, s'il réussit à consolider son unité et son crédit. On peut hardiment affirmer qu'à ce moment déjà l'hexarchie avait remplacé la pentarchie et que six États et non plus cinq prétendaient diriger les destinées du continent. Il convient de ne pas oublier, en effet, que l'Italie avait pris part à la conférence de Londres, dont les travaux aboutirent au traité du 11 mai 1867 proclamant la neutralité perpétuelle du grand-duché de Luxembourg et la plaçant sous la garantie collective des puissances signataires du traité, à l'exception de la Belgique, qui est elle-même un État neutre.
0) Bluntschli, étude citée, même revue, t. XII, p. 379.
i-) Ed. Engelhardt, La question du Danube après la confénnce de Londres, Revue de droit international^ t. XV, p. 345.
Les puissances signataires du traité étaient, outre la Belgique, le royaume des Pays-Bas, TAutriche, la France, la Grande- Bretagne, la Prusse, la Russie et l'Italie. La participation de ritalie ne s'expliquait que comme manifestation de son entrée dans le cercle des grandes puissances. Le préambule du traité, après avoir rappelé que le roi des Pays-Bas, grand-duc de Luxembourg, a invité les souverains d'Autriche, de Belgique, de France, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie à réunir leurs représentants en conférence, porte que « Leurs dites Majestés, après avoir accepté cette invitation, ont résolu, d'un commun accord, de répondre au désir que S. M. le roi d'Italie a manifesté de prendre part à une délibération destinée à offrir un nouveau gage de sûreté au maintien du repos général ». Détail à noter, dans la forme si pas dans la réalité, la Belgique neutre a contribué •à faire admettre le royaume d'Italie au nombre des grandes puissances ; le préambule même du traité en témoigne.
Le nombre des grandes puissances peut diminuer. Bluntschli a fait remarquer qu'en faisant mine, en 1856, d'exclure la Prusse de toute participation au congrès de Paris, la France mettait par cela même en question la position de la Prusse comme grande puissance, mais que les autres puissances se convainquirent bientôt du danger qu'il y aurait pour les intérêts européens à exclure cet État de leur communauté, et que l'Angleterre surtout insista pour faire inviter le gouvernement de Berlin à prendre part aux délibérations ('). Il n'est pas hors de propos de rappeler à ce sujet ce qui se passa en 1878. L'empire allemand qui, depuis 1871, a remplacé la Prusse comme grande puissance, se souvint du service rendu en 1856, et le prince de Bismarck déclara, au nom du gouvernement impérial, que celui-ci refuserait d'assister à un congrès qui prétendrait réglementer les affaires européennes sans le concours de la Grande-Bretagne (*).
Il ne faut pas perdre de vue que tout Etat souverain peut
(i) Bluntschli, Li congrès dt Berlin et le droit international. Traduit par E. Nys. Revut de droit international et de législation comparée ^ t. XI, p. 33. («) Ibid., p. 34.
prendre part aux conférences et aux congrès généraux ('). Ce droit que Bluntschli proclame pour tous les États européens indépendants et qu'il déduit du fait que leur existence est reconnue et qu'ils sont intéressés au sort général de l'Europe, appartient également aux États non européens qui font partie de la communauté des États civilisés, quand il s'agit des intérêts de cette communauté. Tout État souverain peut même prendre l'initiative d'une proposition tendant à réunir pareils congrès et pareilles conférences.
Sous ce rapport, les faits sont instructifs. La conférence qui s'est réunie à Bruxelles, en 1874, sur l'initiative de l'empereur de Russie Alexandre II, a formulé le document connu sous le nom de Déclaration de Bruxelles et qui tout en n'ayant été sanctionné par aucun traité a eu cependant une grande portée. Le gouvernement russe avait mis à l'étude un projet de règlement international < embrassant l'ensemble des faits inhérents à l'état de guerre et destiné à iBxer les règles qui, adoptées d'un commun accord par tous les Étas civilisés, serviraient à diminuer autant que possible les calamités des conflits internationaux, en précisant les droits et les devoirs des gouvernements et des armées en temps de guerre ». Le 27 juillet 1874, se réunissaient les délégués de treize États européens, l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas, la Russie, la Suède et la Prusse. A ces délégués vinrent se joindre ceux du Portugal et de la Turquie. Il semble qu'ensuite d'un malentendu diplomatique, les États- Unis n'avaient pas été régulièrement invités ; ce fut du moins le sentiment du gouvernement. Les États de l'Amérique du. Sud ne furent pas admis. Les circonstances doivent être mentionnées; filles ont leur importance dans l'histoire de l'extension du droit des gens c européen ». Le 5 août, le président de la conférence informa celle-ci que plusieurs représentants des États de l'Amérique du Sud se trouvaient à Paris, munis de pleins pouvoirs pour une réunion internationale qui devait primitivement avoir lieu à Paris et qui avait été convoquée par la Société pour l'améliora-
(i) Bluntschli, Li droit iniimational codifié. Traduit par C. Lardy. Article X09.
tion du sort des prisonniers, société que le cabinet de Saint- Pétersbourg avait précisément invitée à ajourner sa réunion. « Il exposa, dit M. Rolin-Jaequemyns, auquel nous empruntons ces lignes, qu'ils paraissaient s'attendre à être conviés à prendre part à la conférence de Bruxelles et ajouta que le gouvernement russe n'y voyait pas d'inconvénient, mais que, à ses yeux, il appartenait désormais à la conférence elle-même de statuer sur toute demande d'admission nouvelle. La réunion ainsi consultée se prononça pour la non-admission, trouvant en substance que l'on était déjà assez nombreux pour le travail essentiellement préparatoire dont il s'agissait, et qu'il valait mieux pour le moment se borner aux gouvernements du continent européen, d'autant plus que le gouvernement des États-Unis n'avait pas jugé lui-même devoir envoyer un représentant ('). » * Le programme de la conférence qui s'ouvrit à Berlin, le 15 novembre 1884, portait sur trois points: la liberté de commerce dans le bassin du Congo; la liberté de navigation avec contrôle international sur le même fleuve et sur le Niger ; enfin, la question des formalités à remplir pour obtenir la reconnaissance de futures occupations dans ces parages. La réunion aboutit à l'acte général du 26 février i886i Quatorze États avaient pris part aux délibérations: l'Allemagne, T Autriche-Hongrie, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Russie, la Suède et Norvège, la Turquie.
La conférence de Bruxelles de 1890, concernant la traite des esclaves africains et la protection des populations aborigènes de l'Afrique, avait été convoquée par le gouvernement belge d'accord avec le gouvernement anglais. Dix-huit gouvernements ont signé l'acte général du 2 juillet 1890 : l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'État du Congo, le Danemark, l'Espagne, les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie, le grand-duché de Luxembourg, les Pays-Bas, la Perse, le Portugal, la Russie, la Suède et Norvège, la Turquie, et le gouvernement de Sa Hautesse le Sultan de Zanzibar.
(i) Rolin-Jabquemyns, Chronique du droit inUmationah Revue de droit international et de législation comparée, t. VII, p. 89U
LE CONCERT EUROPhEN. 4I
Le 24 août 1898, un message de l'empereur de Russie, Nicolas II, insistait sur « le devoir suprême qui s'impose à tous les États » de € mettre un terme aux armements incessants et rechercher le moyen de prévenir les calamités qui menacent le monde entier ». Le 11 janvier 1899, une circulaire du ministre des affaires étrangères de Russie donnait aux idées préconisées par l'empereur une forme plus concrète et indiquait certaines questions qui pourraient spécialement être soumises aux délibérations de la conférence projetée.
D'accord avec le gouvernement russe, le cabinet de la Haye chargea les représentants diplomatiques des Pays-Bas d'inviter le gouvernement auprès duquel ils étaient accrédités à bien vouloir se faire représenter à la conférence qui devait se tenir à la Haye. A la conférence, qui s'ouvrit le 18 mai 1899, étaient représentés: l'Allemagne, l'Autrichc-Hongrie, la Belgique, la Bulgarie, la Chine, le Danemark, l'Espagne, les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, la Grèce, l'Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, les Pays-Bas, la Perse, le Portugal, la Roumanie, la Russie, la Serbie, Siam, la Suède et Norvège, la Suisse, la Turquie. Il y avait en tout vingt-quatre États souverains^ l'admission de la Bulgarie est due à la tendance de la politique contemporaine à accepter le fait accompli ; la suzeraineté de la Turquie a été considérée comme purement nominale. Les États de l'Amérique du Sud n'avaient point été invités.
Peut-être n'est-il pas superflu de rappeler le projet conçu en 1863 par Napoléon III. Le 5 novembre, dans le discours d'ouverture de la session législative, l'empereur demandait si le moment n'était pas venu de reconstruire sur de nouvelles bases l'édifice politique détruit par le temps. « Les traités de 1815, disait-il, ont cessé d'exister. La force des choses les a renversés ou tend à les renverser partout. Ils ont été brisés en Grèce, en Belgique, en France, en Italie, comme sur le Danube. L'Allemagne s'agite pour les changer ; l'Angleterre les a généreusement modifiés par la cession des îles Ioniennes, et la Russie les foule aux pieds à Varsovie. > Il montrait les gouvernements ne cessant de s'armer en vue de luttes sanglantes, c Les ressources les plus précieuses, demandait-il, doivent-elles indéfiniment s'épuiser dans une vaine
ostentation de nos forces ? Conserverons-nous éternellement un état qui n'est ni la paix avec sa sécurité, ni la guerre avec ses chances heureuses ?... Quoi de plus légitime et de plus sensé que de convier les puissances de l'Europe à un congrès où les amourspropres et les résistances disparaîtraient devant un arbitrage suprême ? »
Le même jour, des lettres autographes, datées du 4 novembre, étaient expédiées à vingt-deux souverains et chefs d'État de l'Europe. < Toutes, les fois, était-il dit, que de profondes secousses ont ébranlé les bases et déplacé les limites des États, il est survenu des transactions solennelles pour coordonner les éléments nouveaux et consacrer, en les revisant, les transformations accomplies. Tel a été l'objet du traité de Westphalie au xvii* siècle et des négociations de Vienne en 18 15. C'est sur ce dernier fondement que repose aujourd'hui l'édifice politique de l'Europe, et cependant, vous ne l'ignorez pas, il s'est écroulé de toutes parts... Je viens vous proposer de régler le présent et d'assurer l'avenir dans un congrès. » Le projet rencontra l'opposition de l'Angleterre. Elle souleva des objections tirées du manque de précision de la proposition formulée, elle exigea des indications plus nettes, elle demanda notamment s'il était question de sanctionner les modifications aux traités de 1815 qui avaient eu lieu. Les explications furent données, mais le cabinet de Londres déclara que, < ne pouvant entrevoir la probabilité des résultats dont se flattait l'empereur », il se trouvait dans l'impossibilité d'accepter l'invitation. Les solennelles assises ne furent point tenues ; mais le projet, somme toute, constitue une honorable tentative de pacification et c'est avec raison que le gouvernement des Pays-Bas a reproduit la lettre de Napoléon III dans les documents qu'il a fait publier pour les délégués de la conférence de la Haye.
L'idée de la participation de tous les États civilisés aux conférences et aux congrès trouve un considérable appui dans le fait même de l'existence des Unions internationales dont le champ d'action s'élargit constamment et qui s'étendent sur tous les pays civilisés. Grâce à ces créations, dont les plus anciennes ne remontent pas à quarante années, des liens juridiques rattachent
toujours davantage les États du inonde entier, imposant de stricts devoirs, créant, en corrélation avec ces devoirs, de nombreux droits, faisant vivre les peuples et les gouvernements d'une vie plus active, les rendant plus sociables, facilitant les rapprochements et faisant même des contacts de la vie internationale comme un besoin et comme une nécessité.
Pour ne citer qu'un exemple au sujet de l'expansion et du développement de ces organismes modernes, rappelons que le traité de Berne du 9 octobre 1874 P^^^ 1^ création d'une Union générale des postes, était signé par vingt États comprenant 37 millions de kilomètres carrés et 350 millions d'habitants. Les pays entre lesquels le traité était conclu devaient former, sous la désignation d'Union générale des postes, un seul territoire postal pour l'échange réciproque des correspondances entre leurs bureaux de poste. Le i**" juin 1878 intervenait un nouveau traité entre vingt-six États, revisant le traité de 1874 ^^ constituant, sous la dénomination d'Union postale universelle, un seul territoire postal. Aujourd'hui, ce territoire comprend tous les pays ayant des postes organisées, soit à peu près tous les pays du monde, environ loi millions de kilomètres carrés avec un milliard et 65 millions d'habitants.
Faut-il rappeler cette autre œuvre commencée par la conférence internationale de la Haye, en septembre 1893, et déjà menée à, bonne fin, par laquelle dix-sept États ont étabh sur un grand nombre de points de droit privé des règles uniformes ?
Est-il besoin de citer dans le domaine de la charité et des devoirs d'humanité, les mesures relatives à l'amélioration du sort des militaires blessés sur les champs de bataille ? La convention primitive fut signée à Genève, le 22 août 1864, par les représentants de douze gouvernements européens ; tous les autres Etats européens ont accédé, ainsi que la plupart des États américains, l'État du Congo, la Perse, le Japon, Siam, et l'acte final destiné à résumer les travaux de la conférence de la Haye de 1899 reproduit, parmi les textes proposés à l'acceptation des puissances, une convention pour l'application des mêmes principes à la guerre hiaritime.
Doit-on, enfin, invoquer les travaux de la conférence de la
Haye de 1899 au sujet des lois et des coutumes de la guerre et au sujet du règlement pacifique des conflits internationaux ? En organisant la procédure de l'arbitrage, les souverains et les chefs d'États n'ont-ils pas reconnu « la solidarité qui unit les membres de la société des nations » ? N'ont-il pas affirmé leur volonté « d'étendre l'empire du droit et de fortifier le sentiment de la justice internationale » ?
La conclusion réconfortante que dictent ces faits et ces actes ne saurait un seul instant être révoquée en doute. Il est acquis que la civilisation moderne s'engage de plus en plus dans les voies larges, et la participation de tous les États à l'œuvre du droit international apparaît désormais non comme un lointain idéal, mais comme une agissante réalité.
N'est-ce pas la condamnation formelle du système étroit et illogique qui voudrait confier à quelques puissances la direction du continent européen et les armer, au nom même du droit et de la justice, d'une irrésistible force de coercition?
Devant les principes fondamentaux du droit des gens, la prétention ne tient pas un seul instant debout; les actes diplomatiques sur lesquels elle essaie de s'appuyer émanent non du consentement de tous les membres de la société des États, mais de la volonté seule des soi-disant grandes puissances (*). Le traité de Chaumont était l'œuvre exclusive de l'Autriche, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie alliées contre
. m Au tome VIII. des Mémoires de Metternich est reproduite une note du chancelier sur les c grandes puissances », note rédigée en 1802 . Metternich voit des dangers dans l'emploi de l'expression qui, selon lui, ne s'élève pas au delà de la détermination, au moins inutile, de la différence des États sous le rapport de la superficie du territoire et du chiffre de la population, t Or« dit-il, ce sont deux faits dont la valeur politique peut être au^çmentée ou diminuée, voire même annulée, à des points de vue politiques par la situation géographique, le degré de culture et les influences de climat. Au moyen âge les petits territoires dé Venise et de Gênes n'auraient pas pu prétendre au rang de grandes puissances. 1 c Qui pourrait contester, aujoute-t-il, le rang de grandes puissances à des empires comme TAutriche, la France* la Russie, l'Angleterre, même comme les États-Unis de l'Amérique du Nord? Est-ce qu'au xviio siècle, la Suède n'a pas joué le rôle d'une grande puissance européenne? Par conséquent, à quoi bon cette détermination pompeuse qui ne contribue en rien à la force collective des empires. 1 Metternich dit que, dans sa carrière, il n'a pas employé le terme, mais l'a repoussé comme inutile.
Napoléon I*^ et ne pouvait lier que ses signataires ; aux délibérations d'Aix-la-Chapelle' où, la France aidant, la pentarchie s'est définitivement constituée, une réserve importante a été mise au prétendu contrôle, et il a été entendu de façon expresse que les autres États ne se présenteraient aux conférences et aux congrès que lorsqu'ils auraient invoqué l'assistance de la pentarchie, et qu'ils y assisteraient non comme des parties assignées devant leurs juges, mais comme des membres de la communauté européenne jouissant de la plénitude de leurs droits.
Et cependant, à plus d'une reprise, le concert européen a voulu mettre à la raison des peuples trop faibles pour lui résister. Nous ne parlons pas seulement de la politique de la Sainte-Alliance. Il y a trois années à peine que se produisit une tentative aussi audacieuse que celle que rêvaient les fondateurs mêmes de la pentarchie. Il s'agissait de briser la volonté de la Grèce, et, il faut le dire, alors fut foulée aux pieds l'une des notions fondamentales du droit des gens, l'indépendance des États.
En vérité, c'en serait fait du droit international lui-même si de pareils actes pouvaient engendrer de nouvelles notions et de nouvelles règles. Là gît de péril. Le droit international est en grande partie un droit coutumier ; c'est dire que les précédents y ont une grande portée et que le fait accompli y est à un haut degré générateur du droit (*) ; mais c'est dire aussi que le rôle de la science y est prépondérant. La science doit se garder d'approuver les procédés et les pratiques qu'essaie d'introduire une politique trop habile ; elle doit protester quand des théories dépourvues de base rationnelle et de fondement historique prônent l'hégémonie des grandes puissances, montrant en elle une institution destinée à assurer le règne de la liberté et de la justice dans la sphère des relations internationales.
Le concert européen, en entendant le terme dans le sens de gouvernement des grandes puissances européennes, doit être repoussé et condamné. Il n'est nullement un tribunal; il ne constitue non plus en aucune façon le pouvoir exécutif d'une
0) A. RiviER, Principes du droit des gens, t. 1, p. 55,
organisation internationale qui serait en voie de se former. Il est un produit de la politique et, somme toute, jusqu'ici il a surtout servi d'instrument d'oppression.
A se tenir sur le domaine des faits, il est difficile de trouver le moyen de s'opposer à son incessante action. Les grandes puissances européennes, ne l'oublionspas comptent 310 millions d'habitants et les autres États du continent ont tout au plus une population de 65 millions ; elles manient des forces militaires comme jamais on n'en vit manier dans l'histoire du monde. Il en résulte que les € ligues des neutres », prônées et suggérées comme le meilleur remède à la situation, ne semblent point appelées à devoir remplir un rôle sérieux. Mais deux circonstances sont de nature plus rassurante. Au sein même du concert européen ne se manifestent que trop de jalousies, d'intrigues, de rivalités entraînant sans cesse des déplacements d'influence, des groupements, des alliances nouvelles ; de plus, un élément nouveau doit nécessairement produire des modifications essentielles ; c'est l'entrée dans les combinaisons diplomatiques de puissances extra-européennes, des États-Unis et du Japon. Il y a là autant de faits relevant essentiellement de la politique.
Sur le terrain scientifique, la tâche est plus aisée ; toutefois, il s'agit de l'accomplir. Il faut dénoncer l'illégitimité des prétentions du concert européen, faire apparaître les dangereuses conséquences qu'entraîne pour le droit international la création d'un « directoire » au sein de la communauté des nations, et affirmer le principe essentiel de l'égalité juridique de tous les États. Le sujet n'intéresse pas seulement les membres les plus faibles de la société internationale. A l'origine, ne l'oublions pas, le concert européen s'est constitué précisément contre l'une des grandes puissances, et rien ne garantit qu'une combinaison analogue ne se reproduira plus. Ce sont des mots terribles dans leur concision que ceux qui figurent au protocole du congrès de Châtillon, quand les plénipotentiaires de quatre puissances déclarent qu'ils traitent < au nom de l'Europe ne formant qu'un seul tout ».
Ce n'est point notre intention d'examiner en ce moment de façon complète la question des rapports de la morale et du droit, bien que le sujet qui nous occupe prête à des développements étendus sur ce point. En tout état de cause cependant, quelques indications ne seront point superflues, puisqu'elles touchent à la base même de la neutralité.
Si nous constatons d'abord que la morale et le droit rentrent dans l'éthique, science du bien et de ses divers modes de réalisation, nous ne tardons pas à nous apercevoir que la sphère de la morale est plus large que celle du droit, que le droit envisage non le motif, mais le fond même des actions et qu'il a plus particulièrement en vue d'assurer à l'existence humaine ses moyens de développement, en les rendant indépendants de la bonne ou de la mauvaise volonté des individus, en garantissant ainsi la marche régulière de la société et en assurant, en fin de compte, la réalisation de la liberté. Or, une question surgit aussitôt, celle de savoir si la contrainte, sanction fréquente mais non pas nécessaire ni même usuelle dans le droit, est ou n'est point légitime, et tout spécialement si, dans le droit international, l'emploi de la force est véritablement chose licite. Dans son expression la plus puissante, le problème aboutit à la discussion de la légitimité de la guerre.
Le fait de la guerre est là ; mais hâtons-nous de le dire, il ne suffit pas du fait pour décider de la justice de l'institution elle-
même. Ni la pratique du passé, ni la pratique du présent ne sont des arguments irréfutables. L'histoire peut attester combien d'institutions dont la base rationnelle semblait d'une solidité à toute épreuve se sont écroulées dans le domaine des idées aussi bien que dans le domaine des faits. On a beau dire que la guerre a été toujours et est encore le mode d'exercice du droit d'action international, qui s'impose aux États pour affirmer et pour revendiquer leurs droits, précisément parce qu'il n'existe pas de tribunal suprême dont ils doivent reconnaître la juridiction ; cela ne prouve pas que la guerre soit une institution conforme au droit, conforme à la morale, justifiés devant l'éthique. Faible également est l'argument d'après lequel le recours à la force se justifie si l'on distingue en l'homme la personnalité individuelle et l'entité générique. S'il est vrai que l'individu ne peut léser son semblable, il semble assez difficile de faire admettre qu'il suffit de l'envisager comme faisant partie d'une société politique pour excuser ses actes de violence et de songer qu'il est soumis aux ordres de cette même société politique pour voir aussitôt dans ces actes condamnables en soi autant de faits méritoires et glorieux. Laissons pour compte aux théologiens l'argument du péché, par lequel ils expliquent l'origine de la guerre et vont jusqu'à soutenir que le péché ne devant jamais cesser d'agir sur cette terre, il y aura toujours dans les rapports des peuples des injustices dont ils ne pourront se défendre que par les armes (').
Que la guerre ait eu ses adversaires irréductibles, rien à cela d'étonnant. Pour ne parler que d'adeptes du christianisme, aux premiers siècles de notre ère, Clément d'Alexandrie, Tertullien,
(1) Weltzer et Welte, Dictionnaire mcyclopédiqui delà théologie catholique. Traduit par GoscHLER, Paris i858, v^ Grurre. Il y aurait une étude à faire sur l'influence exercée par le prêtre à la fois sur le juriste et sur la science du droit. Le travail pourrait s'étendre au droit des gens, au droit public et au droit privé. A prendre cumme sujet le droit pénal, par exemple, branche du droit public, on pourrait noter l'influence persistante des inquisiteurs et on pourrait montrer comment les dissertations des théologiens concernant le péché, sa nature et ses subdivisions ont eu de l'action sur les criminalistes. Nos t philosophes du droit pénal > connaissent-ils les théories des théologiens espagnols et italiens sur les conséquences du péché : Thomme devenant par le péché débiteur de Dieu ; Thomme devant eipier l'atteinte qu'il a portée à l'ordre divin ; la peine ayant pour efifet de détruire ce qui a été fait contre l'ordre et de remettre dans l'ordre ce qui en a été détourné ?
Origène, Lactance, d'autres encore déclaraient injuste tout recours aux armes et proclamaient la paix un fait divin et la guerre un fait diabolique. Au moyen âge, apparurent à de nombreuses reprises des protestations énergiques contre l'emploi de la force et de la violence. Dans la dernière moitié du xiy^ siècle, Wycliffe proclamait toute guerre illicite en soi ('). C'est assez dire que la légitimité intrinsèque de la guerre a été fréquemment contestée et niée. Mais la guerre a trouvé d'enthousiastes défenseurs. Il nous suffit pour le moment de rappeler que le feld-maréchal de Moltke a essayé de faire ressortir ses avantages dans la lettre qu'il a adressée à Bluntschli O. « La paix perpétuelle, a-t-il écrit, est un rêve et ce n'est même pas un beau rêve. La guerre est un élément de l'ordre universel établi par Dieu. Les plus nobles vertus de l'homme s'y développent; le soldat donne sa vie. Sans la guerre, le monde croupirait et se perdrait dans le matérialisme. » La juxtaposition d'un autre texte est suffisamment intéressante. Au début du siècle, Frédéric Ancillon enseignait l'histoire à l'Académie militaire de.Berlin, et il publiait, en 1803, le Tableau des révolutions du système politique de VEurope depuis la fin du XV"^ siècle. « La guerre, y lisait-on, et les malheurs qu'elle entraîne à sa suite développent des vertus mâles et fortes; sans elle, le courage, la patience, la fermeté, le dévouement, le mépris de la mort disparaîtraient de dessus la terre. »
Certes, le panégyrique aurait pu sans grand inconvénient se renfermer dans des limites plus modestes, et, sous ce rapport, Clausewitz s'est montré mieux inspiré qu' Ancillon et que Moltke (^). Il se contente, dans ses considérations préliminaires, d'envisager la guerre comme un fait qui se constate à toutes les époques de l'histoire et de la dépeindre comme un instrument utile dont les hommes se sont servis. L'idée fondamentale de ce qu'on pourrait
(1) Wyclifife est la plus Rrande force révolutionnaire du moyen âge et probablement de tous les temps. Sa doctrine aboutit à l'anarchisme individualiste le plus radical.
(3) Revue dt droit international et de législation comparée, t. XIII, p. 87 et suivantes.
(3) Né en 1780, à Burg près de Magdebourg, Charles de Clausewitz est mort en i83i. II avait pris part aux guerres contre la France, et, de 1818 à x83o, il avait dirigé, à Berlin, TÉcole générale de guerre. Son livre Vom Kriege, auquel il avait travaillé de 1812 à x83o, est demeuré inachevé; l'ouvrage a été publié en i832.
appeler la philosophie de la guerre de l'illustre écrivain se ramène à la proposition d'après laquelle la guerre ne serait que la continuation de la politique et qu'en y recourant, celle-ci poursuivrait simplement son œuvre par d'autres moyens. La proposition avait déjà été affirmée, il y avait plus de cinq siècles, par Egidio Colonna, l'auteur du De regiminc principum, A cette idée viennent se rattacher quelques propositions de Clausewitz qui méritent d'être passées en revue.
D'après Clausewitz, la guerre est un acte de la force par lequel nous cherchons à contraindre l'adversaire à se soumettre à notre volonté. La définition est acceptable; ce qui l'est moins, c'est l'affirmation funeste qui la suit et la complète: à l'usage de la force, la guerre ne connaîtrait d'autres limites que quelques restrictions insignifiantes qui n'affaiblissent pas essentiellement sa puissance et qu'elle accepte sous le nom de droit des gens. Mais, si l'on se borne à envisager le fait, les conséquences que l'auteur déduit de ses propositions valent d'être prises en considération. La force armée de l'adversaire, le territoire et la volonté, dit-il, constituent les éléments principaux et résument en eux tous les facteurs de sa résistance : il faut amener l'adversaire à une situation telle qu'il ne puisse plus continuer la lutte; il faut s'emparer de son territoire afin qu'il n'y puisse organiser une nouvelle force armée ; il faut réduire sa volonté, contraindre son gouvernement et ses alliés à signer la paix et sa population à l'accepter.
Selon Clausewitz, la guerre n'est ni un art ni une science, mais elle est un acte de la vie sociale. C'est un conflit' de grands intérêts qui ne se résout qu'avec effusion de sang et qui ne diffère qu'en cela précisément de tous les autres conflits qui surgissent entre les hommes. Elle a bien moins de rapports avec les sciences et les arts qu'avec le commerce qui constitue également un conflit de grands intérêts ; mais elle se rapproche davantage encore de la politique qui est elle-même une sorte de commerce aux dimensions agrandissantes. Il existe une différence essentielle entre la la guerre et les arts. Dans les arts mécaniques, l'activité de la volonté n'a affaire qu'à la matière inerte ; dans les arts d'imagination, elle agit sur l'esprit et sur le sentiment, disposés à se laisser convaincre et à se soumettre. Dans la guerre, cette même
activité est dirigée sans cesse contre des objets vivants et réagissants, et par cela même que la guerre est un instrument de la politique, dans le plan de guerre le point de vue militaire doit rester subordonne au point de vue politique ; les guerres ne sont plus des luttes implacables, elles ne sont que des manifestations de la politique qui, engendrant la guerre, doit la diriger.
Le tableau que trace Tauteur des transformations opérées dans la guerre suggère la reflexion qu'aux buts qu'ont successivement poursuivis les belligérants, ont répondu des règles différentes dans la conduite des opérations et des usages différents dans l'attitude à prendre vis-à-vis des adversaires. Ces buts ont été amenés à la fois par les relations générales des peuples et des États et par les circonstances. Dans les luttes des républiques de l'antiquité, tout se bornait à ravager un pays ouvert et à prendre quelques villes. D'une nature particulière fut l'expansion de Rome en dehors de l'Italie. Au moyen âge, le caractère général est celui d'un châtiment qu'il faut infliger à l'adversaire. Les villes commerçantes introduisent l'emploi coûteux du condottiere. Les États modernes organisent les armées permanentes: c'est le trésor royal qui paie ; le gouvernement est distinct du peuple; la guerre est un rapport d'État à État; la lutte se poursuit d'armée à armée ('). Avec la Révolution française commence un mode nouveau; un ordre politique et social fondé sur des bases nouvelles suscite des forces nouvelles. La dignité nationale, l'amour de la patrie, la notion de liberté animent désormais les combattants et quand la politique napoléonienne provoque en Europe un soulèvement presque général, on se trouve devant la confirmation de la colossale puissance qu'ajoutent à la force politique et militaire le cœur et les sentiments des peuples.
(') La proposition de Jean- Jacques Rousseau montrant dans la guerrô une I relation d'État à État » a été critiquée par des jurisconsultes. On peut se demander si elle ne répondait pas, non sans doute à la pratique et aux faits, mais à la notion que les hommes de guerre de cette époque se formaient des luttes entre les États. C'est en parlant du XYIII* siècle que Clausewitz dit que la guerre était de plus en plus confinée à Tarmée elle-même, aussi bien en ce qui concernait le but qu'en ce qui concernait les moyens de l'atteindre : l'armée avec ses forteresses et avec quelques positions constituait, selon lui, un Etat dans TÉtat.
Quand entre deux États se produit le fait de la guerre, on constate généralement que d'autres communautés ne prennent aucune part aux hostilités. Une notion négative apparaît ainsi en face de la notion active. Envisagée comme l'abstention de tout acte de violence, la neutralité est aussi ancienne dans Tordre historique que la guerre elle-même. Mais au point de vue juridique, elle est une institution relativement récente; en d'autres termes, dans les derniers siècles seulement, elle est devenue comme un ensemble de droits et d'obligations.
Nous aurons à examiner ce point de plus près ; mais quelques indications nous permettront de nous former dès maintenant une idée assez exacte du développement de l'institution. Au moyen âge encore, les obligations des neutres sont dépourvues de toute précision ; les non-belligérants peuvent à leur gré, et sans courir le risque d'être entraînés dans la lutte, fournir des secours et des troupes à l'un des adversaires; la même nation tout en demeurant « amie » des parties en présence a des mercenaires dans l'un et l'autre camp. L'engagement de rester absolument « neutre » doit être pris en termes exprès et formels, car dans la règle, l'intervention est licite. Puis, peu à peu les non-participants font reconnaître les droits qu'ils peuvent faire valoir vis-à-vis des belligérants et qui se résument en ce qu'ils ont le droit de rester à l'abri de la guerre ; l'action des belligérants à l'égard des États qui ne prennent pas part aux hostilités est délimitée. Ainsi se forment les règles de la neutralité, à laquelle collaborent pour ainsi dire tous les États. En effet, selon l'observation fort juste de M. Westlake, « quand la guerre éclate entre deux peuples, le monde non-belligérant tout entier est intéressé aussitôt à cette guerre comme neutre; ses intérêts politiques et commerciaux subissent l'influence des notions touchant les droits et les devoirs des neutres et des belligérants; des incidents surgissent qui obhgent les États les plus lointains à agir d'après une conception de ces droits et de ces devoirs : la vigilance est générale, non
seulement pour robservation, mais encore pour la formation des règles sur la matière (') ».
Pour la neutralité comme pour les autres institutions du droit, une première question peut être soulevée, celle de sa légitimité au point de vue de Téthique. Elle a été discutée de façon approfondie par James Lorimer. Dans sa division des rapports juridiques en rapports normaux et rapports anormaux, l'illustre philosophe du droit a placé la neutralité parmi ces derniers. Selon lui, la neutralité est un rapport anormal existant entre un ou plusieurs Etats accordant la reconnaissance et se trouvant en paix, et deux ou plusieurs États obtenant la reconnaissance et se trouvant en guerre. Ce rapport ne devient un rapport juridique que lorsque l'intervention est chose impossible. La neutralité n'est pas seulement une relation anormale en elle-même par le motif que, comme l'intervention, elle n'est justifiée que par la nécessité : elle est une relation anormale que justifie uniquement l'impossibilité de cette autre relation juridique anormale, l'intervention, qui lui est de tous points préférable.
€ En droit international, écrit l'auteur des Institutes ofthe Laiv of nations^ de même qu'en morale, les devoirs actifs prennent rang avant les devoirs passifs dans les rapports anormaux des entités rationnelles ; l'intervention précède la neutralité. Celle-ci est donc un rapport anormal pour un double motif; la nécessité seule la justifie et elle ne la justifie que lorsque le rapport anormal d'intervention est exclu. Pour que nous puissions être neutres, il faut que l'intervention soit juridiquement impossible (*). »
Lorimer, il est vrai, constate aussitôt que la conception qu'il se forme de la neutralité est contraire à celle de la plupart des auteurs, mais il invoque pour étayer son opinion la dépendance dans laquelle le droit se trouve vis-à-vis de la morale et la responsabilité mutuelle des États qui en résulte. Il reconnait que pour la grande majorité des publicistes, la neutralité est, sinon une attitude toujours justifiable et généralement recommandable, du
(')JOHN Whstlake, Etudes sur Us principes du droit international. Traduit par
E. NYS.p. 252.
(-J James Lorimer, Principes de droit international. Traduit par E. Nys, p. 233,
moins une attitude que chaque État peut moralement et juridiquement prendre quand il lui plaît et que les autres Etats doivent aider et encourager. Bluntschli expose cette opinion avec une grande clarté. Il enseigne que la condition normale des nations est la paix, non la guerre ; que le droit international a pour objet de garantir la paix et de restreindre de plus en plus la guerre ; que la neutralité des États est le maintien de la paix et la limitation de la guerre aux belligérants. Une conclusion dès lors s'impose : les neutres ne sont nullement dans une situation exceptionnelle ; leur situation n'est exceptionnelle que s'ils ne peuvent se dérober à toutes les conséquences de la guerre.
L'objection est sérieuse. Lorimer la combat, au nom même de la morale. « Les règles qui régissent la conduite des communautés politiques, dit-il, ne diffèrent pas en principe des règles qui gouvernent la conduite des individus. Les lois de la morale sont aussi universelles que les lois de la logique et que les lois des mathématiques.... Quand une question a surgi entre deux États et qu'elle a conduit à la guerre, le but du droit international est non d'ignorer la guerre, mais d'en faire disparaître la cause ; il faut provoquer non la solution la plus rapide et la moins coûteuse, mais la solution la plus complète et, partant, la plus durable. Dans certains cas, ce but peut ou semble pouvoir être atteint indifféremment par la neutralité ou par l'intervention ; l'État est alors en droit de choisir entre les deux modes. Certes, ces cas deviennent de plus en plus rares, car l'interdépendance des États est de plus en plus reconnue ; mais il en existe, et il arrive même que l'intervention pacifique soit complètement impossible et que la neutralité demeure la seule attitude juridique que les États puissent assumer. 3>
Bentham avait exposé une théorie que Lorimer invoque et cite. « Un législateur désintéressé, disait-il, doit chercher à contribuer au plus grand bonheur de toutes les nations, en suivant la même route qu'il doit suivre quant à la loi intérieure. Il doit chercher à empêcher les délits internationaux et à encourager les actions utiles entre les peuples. Il doit regarder comme un crime positif chaque action par laquelle une nation ferait plus de mal aux nations étrangères réunies, dont les intérêts seraient en question.
qu'elle ne se ferait de bien à elle-même. Il doit regarder comme un délit négatif chaque résolution par laquelle une nation refuserait de rendre des services positifs à une nation étrangère lorsqu'on accordant les services demandés, elle ferait plus de bien à cette nation étrangère qu'elle ne se ferait de mal à elle-même ('). » Du reste, avant Bentham, des devoirs avaient été assignés aux États, qui méritent d'être rappelés. Martin Hiibner, après avoir publié, en 1757, son Essai sur l'histoire du droit naturel, écrivit, en 1759, son ouvrage : De la saisie des hâliments neutres ou du droit qu'ont les nations belligérantes d'arrêter les navires des peuples amis. Dans ce livre, qui marque une date dans l'histoire doctrinale de la neutralité, il énumère quatre devoirs des nations neutres et proclame que « le grand devoir de tout Etat neutre, c'est qu'il doit faire tout son possible pour rétablir la paix et que, pour cet effet, il doit employer sincèrement ses bons offices afin que la partie lésée obtienne satisfaction s'il se peut ; sinon, que du moins la guerre soit bientôt terminée (^) ».
Les définitions de la neutralité sont nombreuses, et M. Calvo, notamment, en reproduit une longue série. Quatre méritent d'être signalées. Du reste, comme le remarque M. Calvo, depuis
(•) Wheaton, Histoire des progrès du droit desgens^ t. I, p. 3g5.
(2) Martin Hûbner, Delà saisie des bâtiments neutres ^ t. I, première partie, chapitre II, p. 44. Hiibner déclare dans son avant-propos que ce qui n'a pas laissé d'ajouter à la difficulté de son travail, c'est la nouveauté de l'entreprise, personne n'ayant, à sa connaissance, rien publié en forme, dans aucune langue, sur le même sujet qui fût tant soit peu satisfaisant, précis ou bien entendu. Rotermund, dans son dictionnaire biographique : Das gelehrte Hannover^ t. II, supplément, page cxvii, publie au sujet de Hûbner d'intéressants renseignements. Martin von Hûbener est né à Hanovre en 1723. Il étudia à Copenhague et, lors de l'immatriculation à Tuniversité, il orthographia son nom Hûbner, forme qu'il conserva dans la suite. En 1753, il fut nommé professeur de philosophie et d'histoire à l'université de Copenhague. Il entreprit alors un voyage scientifique au cours duquel il fut nommé membre de l'Académie des inscriptions et belles-lettres de Paris. Il était déjà membre de la Société royale de Londres. En 1760, Hûbner devint professeur en droit à Tuniversité de Copenhague. Il mourut le 27 avril i7y5.
le xvii^ siècle, les publicistes se sont efforcés consciencieusement de donner une définition de la neutralité, et tous les auteurs sont d'accord pour poser la non-participation à la guerre comme condition essentielle; des différences surgissent quand les uns basent, en outre, la neutralité sur une complète impartialité à l'égard des belligérants, tandis que d'autres n'en font point une condition absolue ou bien encore admettent certaines réserves touchant les relations et les engagements existant entre les nations avant la guerre (^).
« Les peuples neutres dans une guerre, enseigne Vattel en 1758, sont ceux qui n'y prennent aucune part, demeurent amis communs des deux partis et ne favorisent point les armes de l'un au préjudice de l'autre. Cette impartialité qu'un peuple neutre doit garder se rapporte uniquement à la guerre O- >
En 1759, Hûbner écrivait que « toute neutralité consiste dans une inaction entière, relativement à la guerre, et dans une impartialité exacte et parfaite, manifestée par les faits, à l'égard des belligérants, en tant que cette impartialité a rapport à cette guerre même et aux moyens directs et immédiats de la faire ». Il en concluait : 1° que celui qui ne se mêle en rien de la guerre même et qui est exactement impartial dans ses actions relatives à celle-ci est exactement neutre; 2° que les simples vœux que notre inclination ou nos intérêts nous arrachent en faveur de Tune des parties belligérantes ne dérogent point à la neutralité, pourvu qu'ils ne se décèlent pas par des démonstrations efficaces; 3** que la neutralité la plus rigoureuse ne nous empêche pas d'entretenir un commerce plus grand avec une partie belligérante qu'avec l'autre, bien entendu que ce ne soit point dans l'intention de fortifier celle qui nous tient le plus à cœur et que nous ne lui fournissions point des moyens propres et directs pour nuire à son adversaire.
« On comprend par « neutralité », écrit Arendt, l'état d'une puissance qui, dans une guerre entre deux ou plusieurs nations, s'abstient de tout concours ou participation aux hostilités et
m Calvo, Là droit international théorique et pratique ^ t. IV, page 408. (2j Vattel, Le droit des gens, t. II, §§ io3 et 104.
continue à entretenir les mêmes rapports d'amitié avec tous les belligérants ('). »
« Les États, dit Rivier, qui ne prennent point parti pour Tun des belligérants contre l'autre sont neutres : Nentrartim partium, niedii in bello. N'étant ennemis ni de l'un ni de l'autre, ils sont désignés aussi par d'anciens auteurs sous le nom de fton hostes. En vertu des liens qui unissent les membres de la famille des nations, on peut les dire amis de tous les deux, et ceci n'est point sans importance, car en les qualifiant ainsi, on écarte de la neutralité l'indifférence et l'égoïsme. La notion de la neutralité est inséparable de la notion de la guerre. Sans guerre, il n'y a pas de neutralité effective et réalisée. Il est vrai que pour les nations à neutralité conventionnelle et permanente, la neutralité existe même en temps de paix, mais seulement, si l'on peut dire ainsi, à l'état latent Q. »
L'historique de la terminologie offre quelque intérêt (^). L'expression la plus ancienne pour désigner la neutralité tend à reproduire l'idée de repos. On est allé jusqu'à invoquer des passages d'Isaïe critiquant la politique du parti aristocratique du royaume de Juda qui voulait contracter alliance avec l'Egypte et on a interprété comme une objurgation tendant à faire observer la neutralité les paroles véhémentes: « En vain l'Egypte voudra te secourir; j'ai crié sans cesse: Il n'y a là que faste et orgueil; demeurez en repos. » Les écrivains grecs expriment le fait de rester neutres, tantôt par les mots Yi^nyh.v à^yziVy se tenir tranquille, tantôt par la représentation de celui qui se trouve entre deux autres : èx 70Ù ui7o\j y.x^ï7/j^y.i et o dtx ^i^ov. Les Romains emploient les termes medii et amici. iVé:«^^r signifiait « ni l'un ni l'autre », mais les dérivées neutralis, neutraliter n'étaient employés que par les grammairiens et se rapportaient aux mots qui ne sont ni masculins
(1) Arendt, Essai sur la neulralité de îa Belgique considérée principalement sous le point de vue du droit public, Bruxelles, 1845, p. 87.
