Rivier, Principes du droit des gens, t. II, p

(3j Gbffcken, Die Neuiralitât, dans le t. IV du Handbuch des Vôlkerrechis de Holt- ZENDORFF, p. 6o5 et Suivantes. — Paul Schwkizkr, Geschichte der schweizerischen Neutralitàif p. 3 et suivantes.

ni féminins. Au moyen â^e vint le terme neutralitas ; au xii*^ siècle, Jean de Salisbury s'en sert, dans le Policraticus, pour désigner rétat qui n'est ni la bonne santé ni tout à fait la maladie : Futiiram ctium sanitatem, aiit œgritudinem^ aut statiim quem dtcunt neutralifa' tem, fataliiatem quoque ipsam ex prcecedeniibus signis agnoscunt, » « 5^iiitaiis^ écrit-il en un autre passage du livre, œgritudinis et nctitraliiatis censores sunt. » Nicole Orcsme, dans sa traduction française de la Morale d'Aristote emploie le mot « neutre » et l'explique : « Se l'une et l'autre action estoit neutre s'est-à-dire ne bonne ne mauvaise. » Mais un contemporain d'Oresme se sert du terme en lui donnant la signification moderne. Parlant du schisme qui divise l'Eglise chrétienne, pour ainsi dire en deux camps reconnaissant respectivement cemme papes Urbain VI et Clément VII, Froissart rapporte qu'en 1378 « ceux du Hainaut, les églises et le sire conjoints avecques eux demeurèrent neutres et n'obéissant ni à l'un ni à l'autre : de quoi Tévêque de Cambray pour le temps qui s'appeloit Jean, en perdoit en Hainaut toutes ses revenues en temporalité ». L'adjectif neutralis est employés dans la chronique de DietrichEngelhusen.« PropeHeybipolim, dit-il, sous l'année 1394» bellîim inter episcopum et cives... Francigcnœ facti fucrunt neiitrales. > Le substantif neutralitas apparaît dans les documents officiels. Le 25 mai 1408, sur le conseil de l'université de Paris, le roi de France proclama la neutralité entre les papes de Rome et d'Avignon. « Decrevimus, ainsi s'exprime l'édit, talein amplecti neutralitatem. » Au miUeu des luttes et des guerres qui se poursuivent à cette époque en Allemagne et en Suisse, la notion de l'abstention de tout acte hostile est généralement rendue par l'image du repos. Les mots stille sitzen sont ainsi usités. Une alliance est conclue, en 139g, entre Berne et Soleure d'une part et Rodolphe de Hochberg de l'autre, et il est stipulé que si l'une des parties contractantes entreprend une guerre, l'autre doit se tenir tranquille : « Wenn die eineParteiein Krieg angeht, ist die andere zum stille sitzen verplichtet, * Parfois aussi apparait \ç. iQ,vmù i Sicherheit^ sûreté, qui ne rend cependant pas tout à fait l'idée de neutralité. Une autre expression est celle d' unparteiisch sein. Il y a aussi le mot Unpartyschung. Hâtons-nous de l'ajouter : dans la pratique, l'interprétation la moins stricte est donnée à ces diffirents termes et l'observation

que fait un auteur au sujet de la politique des cantons suisses jusqu'au xvi*^ siècle, s'applique aux autres communautés politiques; on considérait cette neutralité comme engendrant l'obligation de traiter de même tous les belligérants et pas du tout comme impliquant le devoir de ne prendre aucune part à la guerre (').

En 1465, le terme guerraruin absUncntiœ apparait dans une convention conclue entre les rois d'Angletterre et de Danemark au sujet des pouvoirs dont seront munis leurs ambassadeurs.

A la fin du xv*^ siècle, le mot < neutralité » est employé dans des traités, des conventions et des édits rédigés en langue française. C'est le cas, notamment, pour la lettre patente par laquelle Charles VIII, roi de France, s'engage à tenir les Liégeois pour « neutres » et dans laquelle il mentionne leur « neutralité ».

En 1542, François I" accorde des lettres de neutralité à « révêché de Cambrai, comté et pays de Cambresis ».

Pendant la guerre de Trente ans, le mot Neutralifài est d'usage courant en Allemagne. Pour les princes comme pour les villes, la neutralité offrait à ceux qui l'invoquaient et y conformaient leurs actes le seul moyen d'échapper aux effets immédiats de la guerre et d'empêcher celle-ci de se faire sur leur territoire et à leurs dépens; elle permettait à ceux qui reconnaissaient la neutralité de leurs voisins de localiser pour ainsi dire les opérations militaires et d'avoir, dans une certaine mesure, la garantie qu'elles ne se poursuivraient pas sur un territoire trop étendu. Il convient d'ajouter que la position n'était pas toujours des plus commodes. « Observer la neutralité, dit à cette époque un homme politique dont le mot est reproduit par Zedler, est chose fort difficile : le neutre se trouve dans la situation de celui qui occupe dans une maison l'étage intermédiaire et qui a à se défendre contre la fumée venant de l'étage inférieur et l'eau coulant de l'étage supérieur O.

Machiavel emploie le substantif neittr alita et les mots quclla via iicutrale, Guicciardini se sert également de netUralità et le même terme se trouve dans V Histoire de Florence de Varchi.

L'adjectif latin neutralis et l'adjectif français neutres figurent en

(1) Charles Hilty, La neutralité de la Suisse. Considérations actuelles. Traduit par F.- H. Mentha, p. 27. i*; Zedler, Grosses vollstàndiges Universal-Lexihon. t. XXIV, 1740, \^ Ncutralitàt.

6o NOTES SUR LA NEUTRALITE.

même temps sur le titre d'une publication anglaise parue à Londres, en 1562; mais tous deux s'appliquent aux opinions en matière de religion (^).

Jean Bodin discute, dans ses Six livres de la république^ les avantages, les désavantages et les dangers que peut occasioner la neutralité; il emploie à la fois le substantif « neutralité > et Tadjectif « neutre ».

Botero compose, en 1598, le Discorso délia neutralità qu'il dédie à Antoine de Cordoue, ambassadeur du roi d'Espagne à Rome (^).

En 1620, Neumayr de Ramsla fit figurer le mot en tète du livre qu'il publia au sujet de l'attitude que devaient prendre les princes et les villes d'Allemagne au milieu des complications où les jetait la guerre qui venait d'éclater, deux années auparavant. Von der Neutr alitât und Assistenz oder Unpartheytigkeit und Partheytigkeit in Kriegszeiten, tel est le titre de l'ouvrage. Neumayer se sert d'ailleurs, au cours de son travail, du mot latin neutralitas et invoque, notamment, les jura neutr alitatis.

Christophe Besold employa également le mot neutralHas^ à la fois dans le texte et dans le titre d'une dissertation qu'il fit paraître, en 1622, sous le titre de : Dissertatio politico-juridica de fœderimi jure, ubi simul de patrocinio et clientela ac item de neuiralitate disputatur succincte,

Grotius, on le voit, aurait pu se servir de l'expression qui était devenue technique et pour ainsi dire usuelle. Mais, comme, l'observe M. Schweizer, classique, il l'a évitée ; dans les rares cas où il est question chez les auteurs romains de quelque chose qui se rapproche de la neutralité, ils emploient le terme neutrius partis esse ou les mots medios esse; Grotius emploie les mots viedii in belle (^)

(1. La brochure est traduite du latin ; l'auteur de la publication originale est l'Allemand Jean Wigand. Le titre anglais explique fort bien ce que sont les neutraUs. Le voici ; De neutraUhus ei mediis. Grossly fngUsfifd Jack of hotk sidcs. A goiîy and necessary catholihe admonicion iouching those ihat be neutres ^ holding upon no certûyne religion nor dociryne.

(2) Le discours se trouve à la suite du traité Délia ragion di Siato, dans les éditions postérieures à 1598, et fait partie d'un recueil de chapitres intitulé : Aggînnie faite da Giovanni Boter Benese alla sua Ragion di Siafo.

(3j Schweizer, ouvrage cité, p. 4.

NOTES SUR LA NEUTRALITÉ. 6l

Le De jure belli ac pacis date de 1625 ; en 1737, Bynkershoek publie ses Quœstiones jnris puhlici où figure Tappelation 7îon hostes; encore en 1749, Wolff, dans son Jus gentiujn, se sert des mots in bello medii en ajoutant qu'on les appelle communément neutres: dicuntur vulgo neutrales»

Il est superflu de dire que la neutralité n'avait point de signification juridique dans Tantiquité, mais il est tout aussi supperflu d'ajouter qu'alors déjà il s'est produit dans les combinaisons de la politique des situations de fait où des princes et des peuples n'avaient garde de se mêler aux querelles des princes et des peuples voisins et où ils possédaient la connaissance fort nette des avantages que leur attitude pouvait leur procurer, et des périls auxquels elle devait, le cas échéant, tes exposer- Ce qu'on peut appeler l'attitude négative d'une communauté politique vis-à-vis de deux autres communautés politiques, en d'autres termes la neutralité comme fait, doit même s'être présenté souvent, sans que l'on ait songé à faire dériver de cette situation des droits et des devoirs.

Un document fort ancien témoigne formellement de préoccupations analogues. C'est comme une invitation à observer la neutralité que doit s'interpréter la lettre du roi d'x\lashiya au roi d'Egypte, Amenophis IV, par laquelle il demande à celui-ci de ne conclure aucun traité ni aucune alliance avec les rois de Khatti et de Shankar. La lettre forme une des petites briques découvertes en 1887, à Tell el-Amarna et conservées au British Muséum. Amenophis IV régnait au xv*^ siècle avant notre ère.

Nous avons cité le passage d'Isaïe, qui a été invoqué par plusieurs auteurs; on ne peut, nous semble-t-il, y voir une exhortation à observer la neutralité ; il constitue simplement une critique de la politique que veut suivre le parti aristocratique du royaume de Juda, une exhortation à ne pas conclure d'alliance avec l'Egypte et une affirmation de la nécessité absolue de se fier à Jéhovah et d'attendre de lui seul le salut de la nation. Décisif, au contraire, est un passage des Lois de Manou^

Il n'y a point de certitude au sujet des origines et de la date du recueil, mais plusieurs arguments donnent à certaines hypothèses un caractère de vraisemhlance acceptahîe. Le préamhule même des Lois de Manon indique une attrihution mythologique: les grands « richis » ou sages vont trouver Manou, fils de Svayambhou, l'être existant par lui-même, et le prient de leur exposer en détail la loi des quatre castes, Manou consent à leur requête et après avoir tracé une sorte de cosmogonie, il cède la parole au grand sage Bhrigou, qui a appris de sa bouche le livre révélé par Brahma et qui le leur récite. Assez longtemps, la date de la composition a été placée entre 1200 et 500 avant notre ère ; une tendance s'est manifestée ensuite à ramener les productions de la littérature hindoue à une époque plus rapprochée de nous ; on est arrivé ainsi à une période qui flotte entre 200 avant notre ère et 200 après notre ère ; la probabilité toutefois est que les Lois de Manon remontent à 500 ans avant notre ère (').

Le livre VII du recueil traite des devoirs du roi. Au point de vue de la politique extérieure, le programme tracé par Manou ne prouve pas de bien grand idéal; c'est ainsi que la déclaration de guerre semble subordonnée uniquement à l'avantage qu'on espère en retirer et nullement au principe du droit et de la justice (^). Mais les préceptes tout pratiques sont intéressants en ce qu'ils prévoient la neutralité. Les voici : « Que le roi médite avec soin sur la conduite du prince dont le territoire est intermédiaire, sur les faits et gestes du prince qui rêve de faire des conquêtes, sur la conduite du prince neutre et sur celle de son ennemi. » « Le roi doit considérer comme ennemi tout prince qui est son voisin immédiat, ainsi que le partisan de cet ennemi, et comme neutre celui qui est au delà de ces deux. » « Un prince versé dans la politique devra faire en sorte par tous les moyens que ni alliés, ni neutres, ni ennemis ne lui soient supérieurs. » « Qu'il dispose tout de manière que ni alliés, ni neutres, ni ennemis ni le tiennent en leur dépendance : telle est en somme la vraie politique. » « Noblesse, con-

(1) Les Lois de Manou, traduites du sanscrit par G. Strehly. Préface, p. IX et suivantes.

naissance des hommes, bravoure, clémence, libéralité extrême sont toujours les vertus qui doivent briller dans un prince neutre (^). »

La neutralité comme principe juridique n'apparaît pas chez les Grecs ; mais on constate la non-participation aux hostilités qui se poursuivent entre deux peuples. Nous avons signalé les expressions r/J'jyloL'j ar/ivj^ i/. to'j yÀdou y.y.OrtfjOxi, ô oix uifioif^ dont se servent leurs historiens. Il y avait, sans doute, des stipulations d'inviolabilité pour certaines localités, des attributions d'un caractère sacré ; mais, ces situations exceptionnelles ne répondent point à la notion d'une neutralité impliquant par elle-même des droits corrélatifs à des obligations (^). La république de Delphes était sous la protection collective des États qui nommaient des délégués au conseil amphictyonique ; mais elle ne se considérait nullement comme neutralisée et, à l'occasion, elle faisait la guerre avec l'appui des États protecteurs. Des temples, des villes entières jouissaient d'un privilège permanent pour la protection des fugitifs. Le droit d'asile était chose importante pour le monde hellénique où les luttes des partis et les discordes étaient si fréquentes et où la peine de l'exil était si souvent prononcée. Athènes notamment etTéos en Asie Mineure revendiquaient le droit d'asile. L'indépendance religieuse des temples et du territoire de Téos fut reconnue par les actes législatifs de vingt-cinq villes voisines et, en 193 avant notre ère, Rome s'associa à cette protection : la ville et le territoire de Téos demeurèrent sacrés et eurent droit d'asile avec immunité de tout tribut envers les Romains (^). Il est permis de signaler aussi dans cet ordre d'idées la trêve qui, pendant la célébration de leurs fêtes nationales et religieuses, suspendait toute hostilité entre les peuples de race hellénique (*).

Envisagée comme le simple fait de demeurer étranger à une guerre qui se poursuit entre peuples voisins, la neutralité est mentionnée par les historiens. Quand, au début de la guerre du Péloponèse, Corinthe envoie des députés à Athènes, ceux-ci sont

(1) Lfs Lois de Manou, livre VII, Là roi, versets i55, i58, 177 et 211. ('-) Camille Piccioni, Essai sur la neutralité perpétuelle, p. 33. — Sidney Schopfer, Le principe juridique de la neutralité et son évolution daiïsV histoire du droit de la guerre, p. 95. (3. Egger, Études historiques sur les traites publics chez les Grecs et les Romains, p, i56. {^)Ibid., p. 10.

admis dans rassemblée du peuple et s'attachent à démontrer que la justice exige qu'au moins Athènes reste neutre. Deux années plus tard, dans un discours aux Platéens, Archidamos, qui commande les Lacédémoniens et leurs alliés, fait valoir les avantages de la politique d'abstention: « Restez fidèles à vos promesses, dit-il, ou du moins, et c'est ce que déjà nous vous avons conseillé, demeurez en repos, jouissez de vos propriétés et restez neutres. Conservez l'amitié des puissances belligérantes, sans aider ni l'une ni l'autre à la guerre. » Dans la guerre de Sicile, Hermocrate de Syracuse, s'adressant aux habitants de Camarina expose les inconvénients et les périls de la politique de neutralité: « En nous tenant dans l'union, s'écrie-t-il, nous aurions tort de perdre courage: formons ensemble une étroite confédération, avec d'autant plus de zèle que nous allons être secondés par les peuples du Péloponèse, guerriers bien supérieurs aux Athéniens. Et ne regardez pas comme un acte de prudence, juste à notre égard et utile à votre sûreté de ne secourir ni l'un ni l'autre parti parce que vous êtes alliés de tous les deux. Cela peut sembler juste en spéculation, et ne l'est pas en effet. Car si, pour n'avoir pas reçu votre secours, celui qu'on attaque est perdu tandis que l'agresseur sera victorieux, quelle sera la suite de votre inactivité ? De n'avoir pas donné au premier une assistance qui l'aurait sauvé et d'avoir permis la méchanceté du second (*). »

Rivier a très bien caractérisé la politique romaine au sujet de la neutralité, quand il a dit que les Romains comme les Grecs connaissaient la situation d'États qui restaient ou voulaient demeurer étrangers à une guerre entre d'autres États, mais qu'ils n'admettaient cette situation que difficilement et la respectaient peu; elle était expressément prohibée dans les traités d'amitié que Rome faisait avec les autres peuples. Qui n'est pas pour moi, disait Rome, est contre moi O. On songe au récit de Tite-Live montrant la réunion que tiennent les Achéens et rapportant le discours prononcé par le préteur delà ligue achéenne, Aristène:

(1) Thucydide, Guerre du Péloponèse. L. I, 40; L. II, 72 ; L. VI, 80.

(2) Rivier, ouvrage cité, t. Il, p. 371.

« Rejeter l'alliance des Romains, s'écrie ce dernier, c'est faire acte de folie ; mais il faut les avoir pour amis ou pour ennemis : choisissez (^), »

Au moyen âge, la notion de la neutralité envisagée comme institution juridique apparaît déjà, mais sans grande précision. Certes, il ne suffisait nullement de manifester la volonté de se tenir en dehors de la lutte pour acquérir aussitôt des droits corrélatifs aux obligations que Ton assumait et dont on s'acquittait. Les droits des neutres ne surgissaient, si l'on peut s'exprimer ainsi,- que lorS(|ue les belligérants eux-mêmes les proclamaient et s'engageaient à les respecter. lis étaient une concession, un acte gracieux, pour ainsi dire ; le principe moderne n'était point encore réalisé; en d'autres termes, lés tiers ne pouvaient par eux-mêmes écarter les conséquences de la guerre et rester en relations amicales avec les belligérants.

Une situation spéciale se présenta dans les guerres, les luttes, les contestations violentes qui se produisirent sur mer. Dans l'antiquité, de rares conventions avaient reconnu aux cités grecques qui les avaient conclues, l'exemption du droit de capture dans les guerres maritimes; au moyen âge, plusieurs villes riveraines de la Méditerranée réglementant la « course », la subordonnèrent à des autorisations, à des formalités, à un contrôle. La question des droits des non-belligérants devait , dès lors, se poser. Mais , répétons-le, c'est du belligérant lui-même que venait la concession d'immunité aa non-belligérant, et pour l'obtenir, il fallait, selon les expressions usitées, être in tretiga ou in pace, il fallait rentrer dans la catégorie des fidèles, des treugaii, des amici. Dans cette terminologie, la « paix», la trêve, l'amitié étaient comme synonymes de neutralité. Sous peine de châtiments graves, les < corsaires » devaient s'abstenir d'attaquer et de léser les « amis », tout comme devaient s'en abstenir les forets régulières , ce qu'on appellerait de nos jours la marine militaire. Telle était la politique des républiques italiennes et des villes maritimes d'Espagne.

A la « concession », à l'octroi d'une espèce d'immunité sur mer, succéda un mode plus juridique , la convention intervenant

(», TiT«-LiVB, Histoire romaine, L. XXXII, 21.

No 341 5

librement entre les États ; des traités prévoyant le cas où Tune des parties contractantes ferait la guerre à un tiers, créaient pour cette hypothèse une situation de faveur pour Tautre partie.

Un progrès plus notable encore se réalisa. Le Consulat de la mer reproduisant la jurisprudence des prud'hommes qui siégeaient dans la cour maritime de Barcelone, témoigne de notions juridiques nouvelles. Il admet comme chose toute^iaturelle qu'une distinction s'établisse au préalable, dans la guerre maritime, entre les belligérants et les non-belligérants, ou plutôt entre les « ennemis > et les « amis », et par « amis » il entend, en réalité, ceux qui ne prennent point part aux hostilités, ceux qui observent la neutralité. Aux «amis »,aux neutres donc est réservé un traitement spécial : dans la guerre maritime, les navires neutrcc et les marchandises neutres à bord des navires ennemis sont respectés; les navires ennemis et les marchandises ennemies à bord de navires neutres sont sujets à capture. Il ne fallait plus de concession spéciale pour assurer une situation privilégiée aux « amis > ; il ne fallait point non plus de convention expresse, et comme le Consulat de la mer étendit son autorité sur la majeure partie de la Méditerranée, les dispositions devinrent, par la coutume bienfaisante, pour ainsi dire le droit commun. D'ailleurs, les Etats neutres ne tardèrent pàs à exiger l'observation exacte de principes sauvegardant, dans la mesure du possible, les intérêts de leur commerce maritime : il y allait de la fortune de leurs sujets et de leur propre existence. Ainsi se constitua peu à peu un ensemble de règles qui est devenu la partie principale du droit international maritime. Une circonstance favorisa ce mouvement: la formation d'un équilibre des puissances; une idée fort juste y contribua: il parut rationnel de revendiquer le droit de continuer à entretenir des relations pacifiques avec les deux adversaires et de ne pas se lancer dans la mêlée ('). A tout cela, disons-le de nouveau, il faut ajouter la réserve que nous avons déjà faite et bien noter que le droit de neutralité était fort imparfait, que les belligérants essayaient de le ramener dans d'étroites limites et que les « neutres » eux-mêmes agissaient souvent d'une manière qui, de nos jours, serait con-

(ï) Geffcken, travail cité. t. IV, io5.

sidérée comme inconciliable avec la notion de la neutralité.

Au moyen âge, des applications intéressantes de la neutralité continentale sont fournies par l'histoire de différents pays.

On peut à ce sujet signaler une coutume de la civiliation norse. En Norvège, notamment, existait l'institution du fridland, du pays de la paix: les belligérants s'entendaient pour reconnaître à un territoire le caractère d'asile; au milieu des hostilités, il était ainsi un endroit où pouvaient se réfugier les étrangers et les faibles, où l'on respectait même les ennemis valides. Il y aurait toutefois exagération et inexactitude à montrer une application de la neutralité dans les larges bandes de territoires que les populations de race diverse faisaient servir de frontières, bandes de territoires qu'elles rendaient inhabitables ou qu'elles munissaient d'obstacles et de fortifications pour mieux se séparer de leurs voisins. Celtes et Germains avaient utilisé l'expédient. L'Ordre teutonique établit également un pays frontière dans la direction de la Lithuanie; d'immenses forêts, traversées par des routes militaires et que les Lithuaniens ne pouvaient occuper, s'étendaient à l'est des territoires possédés par l'Ordre (').

Les annales de la Suisse font connaître des cas de neutralité conventionnelle au sujet desquels, cependant, il nous faut reproduire la remarque que nous venons de faire; on ne saurait, en effet, leur attribuer le caractère essentiel de la neutralité moderne, l'abstention rigoureuse de toute participation aux hostilités. Comme on l'a dit, « les caractères de neutralité tels que nous les comprenons de nos jours, y sont comme masqués et vaincus par la passivité (*) ».

En 1390, Zurich, alors ville impériale, conclut une convention avec les ducs Frédéric et Léopold d'Autriche. Ceux-ci s'engageaient à n'introduire aucune armée dans la vallée de la Limmat, de la Sihl au lac de Zurich, de Dietikovv à Waedenschweil, et à indemniser la ville en cas de violation de ce territoire neutralisé ; Zurich, de son côté, s'obligeait à approvisionner l'armée ducale et à

s'abstenir de fournir des vivres au comte Werner de Homberg et

(i) 11 y a d'excellentes pages sur les frontières dans F. Ratzel, Politisclie Geograp!iU, pp. 45 ï et suivantes.

(-) SiDXEY ScHOPFER, ouviagc cité, p. 89.

aux Waldstaetten, aux « cantons forestiers >, si ceux-ci attaquaient les troupes autrichiennes (').

Nous avons cité déjà Talliance faite, le 31 mai 1399, entre Berne et Soleure, d'une part, et le margrave Rodolphe de Hochberg, d'autre part; elle prévoyait le cas où Tune des parties contractantes entreprendrait une guerre et elle obligeait alors Tautre partie à « se tenir tranquille ».

Il est deux remarques à faire ; jusqu'au milieu du xvi*^ siècle, les cantons suisses furent très éloignés de pratiquer ordinairement la neutralité, et quand ils la pratiquaient, ils la considéraient plutôt comme l'obligation de traiter de même tous les belligérants Q.

Les paix perpétuelles conclues avec l'Autriche et avec la France contenaient, notamment, l'engagement de ne pas accorder de passage aux ennemis de l'autre partie et de fournir à celle-ci certains contingents dans ses guerres contre l'étranger et contre ses propres sujets. Elles se terminaient généralement par l'énumération d'un certain nombre de princes, de villes et de seigneuries contre lesquels les parties n'étaient pas tenues de s'assister mutuellement, et cette clause finit même par se préciser et se limiter, en ce sens que la neutralité ne subsistait à l'égard de ces princes, de ces villes et de ces seigneuries que lorsqu'ils n'avaient point commencé la guerre (^).

Au commencement du xvi** siècle, une transformation se produisit, à la suite des revers éprouvés par la confédération des treize cantons à Marignan, à la Bicoque et à Pavie, et de l'affaiblissement amené par les luttes confessionnelles ("*). La paix perpétuelle conclue avec le roi de France et signée à Fribourg, le 29 novembre 15 16, marqua une première modification de la situation internationale de la Suisse ; bientôt, le puissant voisin se fit octroyer de nouvelles concessions, et c'est ainsi qu'il réussit à faire signer par douze cantons sur treize une alliance qui lui donnait le droit de lever en Suisse de 6,000 à 16,000 hommes. Un écrivain suisse a bien jugé le changement qui venait de

(1) SiDNKY ScHOPFER, ouvragc cité, p. 91.

(î) HiLTY, travail cité, p. 27.

(S) SiDNEY ScHOPFER, ouvragc cilé, p. 98.

{*) HiLTY, travail cité, p. 3o.

s*opérer, en disant que, sans doute, les confédérés s'étaient ménagé des avantages personnels et s'étaient assuré un grand appui, mais qu'ils étaient descendus du haut rang qu'ils s'étaient acquis parmi les lïations européennes Ç). En 1546, se fit la première déclaration occasionnelle de neutralité ; elle avait été provoquée par la guerre de Smalkalde (*).

Dans les traités de paix et d'alliance conclus du xiv^ au xvii* siècle, on note, en règle générale, une direction caractéristique. Assez longtemps, le traité de paix et d'alliance contient une clause par laquelle chacun des contractants s'engage non seulement à ne pas assister l'ennemi de l'autre, mais à empêcher que cet ennemi reçoive assistance.

Le traité conclu à Paris, le 20 mai 1303, entre Philippe le Bel et Edouard I", roi d'Angleterre, est, sous ce rapport, typique, puisqu'il comprend même la désignation d'objets qui seront considérés comme articles de contrebande ou de quasi-contrebande. « Item, accordé est, y lit-on, que l'un receptera, ne soustiendra, ne confortera, ne sera confort, ne ayde aux ennemis de l'autre ; ne souffrira qu'ils aient confort, ne ayde (soit de gens d'armes, ou de vitailles ou d'autres choses quelles qu'elles soient) de sa terre ni de son pouvoir, mais défendra sur peine de corps et d'avoir, et empêchera à tout son pouvoir loyalment et en bonne foi que lesdits ennemis ne soient receptez, ne confortez es terres de sa seigneurie, ne de son pouvoir, ni qu'ils en aient confort, secours, ne aide (soit de gens d'armes, de chevaux, d'armures) ançois les fera vuider dedans quarante jours après ce qu'il en sera requis. > Le traité tameux conclu, en 1496, entre Henri VII, roi d'Angleterre, et Philippe le Beau, duc de Bourgogne et souverain des Pays-Bas, renferme des stipulations analogues. La convention intervenue, en 1505, entre Henri VII et l'Électeur de Saxe précise même les obligations des signataires et porte qu'aucune des parties n'assistera les ennemis de l'autre ni par conseil, ni par faveur, ni en argent, ni en vivres, ni même d'aucune façon, soit ouverte, soit occulte. La clause est comme de style ; elle

ii) L. VuLLiEMix, Histoire de îd Confédération suisse, t. I, p. 341. (-) HiLTY, travail cité, p. 3r.

revient toutes les fois que fin est mise à une guerre. Finalement, on comprend, semble-t-il, qu'il est superflu, en convenant de la paix d'affirmer qu'on n'assistera pas l'adversaire de son nouvel allié ; on se borne à déclarer qu'on évitera de se faire l'un à l'autre un dommage quelconque ; ainsi disposent notamment le traité de 1659, conclu entre la France et l'Espagne, et le traité de 3667, conclu entre ce dernier pays et l'Angleterre (').

Nous avons mentionné la concession de neutralité faite, en 1543, par François I**^ à l'évéché et au comté de Cambresis. L'acte porte que « Tévéché, com'.é et pays de Cambresis sont et demeureront neutres, sans donner ni souffrir donner directement ou indirectement aide, argent, vivres, armures ni autres choses, port, faveur, conseil, confort ni assistance à l'une partie plus qu'à l'autre, et sans pouvoir mettre gens tenant la partie contraire au château ».

Un demi-siècle auparavant, une véritable neutralité conventionnelle avait commencé à se former : elle s'étendait sur le pays de Liège. Dès 1491, les Trois États de Liège avaient conçu la pensée de créer à leur pays une situation stable et de le mettre à l'abri des guerres ; à cet effet, ils avaient envoyé aux princes voisins des députés munis d'instructions précises : les Trois États promettaient de garder une ponctuelle neutralité durant les guerres présentes et à venir ; mais, en retour, ils demandaient que leur territoire fût respecté et leur commerce toléré par toutes les parties beUigérantes. « Que le pays, ainsi étaient conçues les instructions des États, puisse demeurer en bonne et vraie neutralité durant les guerres et divisions présentes, et que les sujets d'iceulx nonobstant lesdites divisions puissent fréquenter, venir et communiquer en royaume de France et avoir avec les marchands d'icelui et autres sûre communication de marchandises, y mener toutes denrées que bon leur semblera et en ramener d'autres (^). »

Les négociations aboutirent. Le 8 juillet 1492, Charles VIII, roi de France, s'engagea à tenir les Liégeois pour neutres ; la

(0 William Oke Manning, Comment aries of the îaw of nations. Édition revue par Sheldon Amos, p. 227.

(î) F. Hénaux, Histoire du pays de Liège, 3« édition, t. II, p. 236 et suivantes.

lettre-patente se servait des mots « neutres » et « neutralité » ; peu après, pareil engagement fut contracté par Tempereur Maximilien et par Tarchiduc Philippe le Beau, et le traité de Senlis, signé, le 23 mai 1493, par les trois princes, reconnut également la liberté et l'indépendance de V « évéque et cité » de Liège. Un écrivain liégeois a pu dire à ce sujet : « Notre pays ne fut pas, grâce à sa neutralité, tout à fait à l'abri des invasions. Ceux qui avaient solennellement promis la sauvegarde de son territoire ne se firent jamais scrupule de l'occuper militairement, d'y lever des contributions de toutes sortes et de s'y livrer des batailles. Mais mal observée qu'elle ait été, la neutralité n'en fut pas moins, à certain moment, le droit à la vie pour la nation liégeoise ('). »

Une autre neutralité fut assurée, celle du comté de Bourgogne. Au commencement du xvi* siècle, la Franche-Comté de Bourgogne était tenue en apanage par Marguerite d'Autriche, tante de Charles-Quint, auquel la Franche-Comté devait retourner; le duché de Bourgogne appartenait au roi de France. Déjà, en 15 12, une première négociation avait abouti à une convention stipulant la paix perpétuelle entre les deux Bourgognes; en 1522, un traité plus solennel fut conclu à Saint-Jean de Losne, « à la requête de messeigneurs des Ligues des treize cantons, confédérés et bons compères du roi, bons alliés et confédérés de Marguerite d'Autriche >. L'intervention de la confédération suisse était justifiée: elle avait un intérêt direct à assurer la tranquillité d'un pays voisin et elle exerçait, du reste, sur la Franche-Comté une espèce de protectorat. Il fut convenu, dans le traité de 1522 entre le roi de France et l'archiduchesse agissant par l'aveu de Charles-Quint, que le duché et le comté seraient et demeureraient en neutralité entre le roi et l'archiduchesse, « tellement que pendant le temps de trois ans ne se pourrait faire ni inférer guerre, hostilité et envahissement ni autre force quelconque directement ou indirectement. »

Les provinces conservaient le commerce libre entre elles ; elles ne pouvaient rien tramer l'une contre l'autre ; elles ne pouvaient fournir ni armes, ni vivres, ni passage pour faire la guerre aux

(1) F. HÊNAUx, ouvrage cité, t. II, p. 238.

pays compris dans la neutralité ; les « Comtois » au service de Tempereur et les « Duchois » au service du roi ne pouvaient être ni recherchés ni molestés pour leur attitude respective dans les deux Bourgognes.

La neutralité ainsi affirmée fut prolongée en 1527, renouvelée en 1542, reconnue de nouveau plus tard et prolongée successivement pour des périodes de vingt ans et de vingt-neuf ans. « Elle fut à peu près observée, dit un écrivain, sauf à de rares intervalles; elle permit aux Comtois de n'entretenir qu'une forte milice et de conserver la paix ; elle préserva en même temps le duché et devint un bienfait pour la plus grande partie du xvi^ siècle ('). > On sait que le traité de Nimègue donna la Franche- Comté à Louis XIV.

M. Schopfer a fait ressortir qu'à travers le bouleversement de la guerre de Trente ans, la neutralité joua, sous ses formes les plus variées, un rôle diplomatique et militaire capital. « Elle fut, écrit-il, pour la plupart de ceux qui d'une manière directe ou indirecte se virent mêlés aux événements, un champ de manœuvre préféré. C'était une des ressources classiques de la diplomatie de l'Europe (^). »

Un contemporain de ses événements, Neumayr de Ramsla, parlant des princes et des villes allemandes pendant les deux premières années de la guerre, les divise en trois groupes : les uns se joignent à l'une des parties belligérantes; d'autres « se tiennent tranquilles et attendent les événements », sitzen still undsehen zu; d'autres encore hésitent et ne peuvent décider s'ils demeureront neutres ou s'ils se joindront à l'un des groupes.

Quand elle se produisait, la déclaration de neutralité était presque toujours unilatérale ; mais les belligérants eux-mêmes avaient parfois intérêt à voir certains États observer la neutralité. C'était un moyen d'éviter la nécessité d'étendre au loin le champ des opérations militaires, c'était presque la garantie que la guerre serait localisée et que les forces militaires pourraient se concentrer sur un point déterminé. A un moment donné, l'empereur

{} L. DE PiÉPAPE, Histoire de la réunion de la Franche-Comté à la France^ t. I. p. ir>fi. {") SiDNEY Schopfer. ouvrage cité, p. 100.

Ferdinand II cherche à obtenir des États particuliers du nord de l'Allemagne, sinon aide et assistance, du moins la neutralité. En 162g, toute la politique de Richelieu tend à faire prévaloir en sa faveur la politique de la Ligue catholique, afin d'être mieux à même de briser la puissance de la maison d'Autriche.

Quand leur intérêt le commande, les belligérants méconnaissent le droit des princes de se déclarer neutres. En 1623, Tilly refuse de reconnaître la neutralité du landgrave Maurice de Hesse; il exige qu'il le fasse accompagner par un commissaire, conformément à la constitution de l'Empire, et quand l'envoyé de Maurice prononce le mot de neutralité : « Point de neutral'té, s'écrie Tilly, il s'agit d'obéir; votre maître est prince de l'Empire ; l'empereur en est le chef. > « Nicht NeiUnilitàt, Gehorsam heisst es; euer Herr ist Fiirst des Reiches : der Kaiser dessen Oberhaupt (') ». On connaît le mot de Gustave-Adolphe à Georges-Frédéric, ' électeur de Brandebourg: « Qu'est-ce donc que la neutralité? Je ne le comprends pas. Cela ne signifie rien. » « Was istdasfiir ein Ding: Neutr alitât? Ich verstehe es nicht. Es ist nichts daniit. »

Durant la guerre de Trente ans, Liège prétendit n'adhérer ni à la Ligue catholique ni à l'Union protestante; elle réussit d'ailleurs, à un moment donné, à obtenir la reconnaissance de sa neutralité par le roi de France et par les Provinces-Unies. I^es Etats-Généraux, notamment, accueillant favorablement la proposition faite par les « seigneurs États du pays de Liège et comté de Looz > acceptèrent, en 1623, de maintenir et continuer avec ceux-ci « une vraye neutralité, bonne voisinance et correspondance O ».

Les cantons suisses parvinrent également à éviter d'être impliqués dans la guerre ; c'est même de cette époque que date, dans l'histoire de la confédération, la période de la neutralité perpétuelle comme maxime politique.

Nous avons répété à satiété combien les devoirs de la neutralité étaient vagues, ou plutôt quelle interprétation extensive les neutres donnaient à leurs droits. Henri IV permit à des régiments

(ij Ibid., p. io3.

(-j F. HÉNAUx, ouvrage cité, t. Il, p. 394.

entiers de soldats français de passer au service des Provinces- Unies. L'attitude que Charles i*^% roi d'Angleterre, prit, en 1630, serait injustifiable à notre époque; tout en étant en paix avec Tempereur, il autorisa le marquis de Hamilton à donner suite à un engagement que celui-ci avait contracté envers Gustave- Adolphe et qui consistait à mettre 6,000 soldats à la disposition de ce prince, en vue de son expédition en Allemagne. Charles i" fournit à Hamilton un subside de 11,000 livres; il lui permit de faire des levées en Ecosse, et quand il fut constaté que ces levées étaient insuffisantes, il lui permit de faire des levées en Angleterre même, avec Tappui des autorités. Hamilton s'embarqua avec 6,000 soldats levés en Angleterre et 1,000 soldats levés en Ecosse, mais le manque d'approvisionnements et la maladie eurent bientôt raison de ses troupes, et, somme toute, l'assistance qu'il apporta à Gustave-Adolphe fut nulle. L'empereur fit des représentations à Charles i"; les explications furent naturelle-ment peu satisfaisantes; néanmoins la notion des devoirs de la neutralité était si vague que la cour de Vienne n'insista point. On peut même dire que les levées de troupes n'étaient point considérées comme contraires à la neutralité ; l'important était de les tolérer également pour les deux adversaires. L'Allemagne et la Suisse surtout fournissaient des soldats au service des princes étrangers. Encore au milieu du siècle dernier, on évaluait à 73,000 le nombre des Suisses qui étaient à la solde de neuf Etats européens.

Il est un point intéressant, celui du passage de troupes: le neutre peut-il fournir le passage sur son territoire à un corps d'armée, à un envoi d'armes, ou pour poser la question au point de vue du prince qui traverse le territoire d'autrui, ce prince fait-il davantage qu'user d'un droit? Les auteurs ont longtemps discuté ce sujet, et déjà à la fin du xiv« siècle. Honoré Bonet enseignait que « selon droit escript > nul ne doit porter armes ni harnais sur le territoire d'un prince sans son congé, mais que cependant un prince, pour faire la guerre, a le droit de réclamer le passage et la nourriture aux princes intermédiaires, à la condition de passer pacifiquement, de payer les dépenses et de réparer, le cas échéant, le dommage qu'il a causé. « Tous passa-

ges sans commettre mal, écrit-il, sont octroyez de droit et de amour naturelle. » La question du- droit de passage acquit surtout de l'importance dans le Saint-Empire romain. M. Westlake, qui attribue avec raison une grande action sur le développement du droit international au fait que les communautés politiques composant la société des États furent très nombreuses au début, ajoute que tout spécialement les membres du Saint-Empire romain apportèrent dans cette société des règles qu'on ne s'explique pas autrement. « La guerre privée, dit-il, existait au moyen âge, le vassal qui ne s'opposait pas à ce qu'un autre vassal traversât son fief pour aller attaquer un tiers, n'était nullement considéré comme offensant ce tiers ; on admettait que l'assaillant ne faisait en réalité que se servir des routes publiques de la monarchie. Quand la guerre privée abolie ailleurs, devint en Allemagne la guerre publique, on ne considéra nullement qu'il était du devoir du neutre d'empêcher les forces belligérantes de traverser son territoire ; cette règle, qui était en opposition avec le principe de la neutralité, pénétra dans le droit international ('). »

Le passage de troupes, le passage « innocent », comme on le qualifiait, le transiius innoxitis, était d'ailleurs très fréquent autrefois. L'explication est fournie par le bizarre arrangement des frontières qui prévalait alors généralement dans l'Europe politique. Un publiciste en donne le motif. « Les traités, écrit M. Lameire, y compris même ceux de Westphalie, se faisaient à peu près exclusivement sur la base de Vuti possidetis. Il en résultait dans l'abornement définitif des frontières, tantôt des avances immenses en pays ennemis, tantôt des places importantes enclavées dans les Etats du vainqueur, système convenable à la rigueur à une époque où les campagnes se bornaient à des prises de bicoques, mais qui est devenu impraticable depuis que les guerres de la Révolution et de l'Empire ont fait naître les campagnes d'invasion proprement dites (*). >

En 1641,1e traité de préliminaires qui fut signé à Hambourg sous la médiation du roi de Danemark et qui était destiné, dans

(M Wkstlakb, ouvrage cité, p. 62.

(-) Lameire, La neutralité territoriale, p. 18 et suivantes. Je cite d'après Sidxey ScHOPFER, ouvrage indiqué, p. 102.

la pensée des contractants, à amener à bref délai la pacification générale, fixa l'ouverture d'un congrès. Celui-ci devait se tenir en r.:ême temps à Munster et à Osnabruck. Le choix de deux villes semblait nécessaire non seulement à cause de Taffluence des ministres qui devaient se trouver au congrès, mais encore pour éviter les rencontres du nonce apostolique avec les ministres des puissances protestantes, ainsi que les contestations qui auraient pu s'élever sur le rang entre la France et la Suède. Le traité portait que les deux assemblées seraient réputées n'en faire qu'une, que les deux villes seraient déclarées neutres et déliées du serment de fidélité qui les liait à Tempereur et à leurs évêques et qu'on délivrerait de part et d'autre des lettres de sauf-conduit poun es plénipotentiaires qui devaient se rendre au congrès. Ces préliminaires d'abord repoussés par l'empereur finirent par être ratifiés et Touverture du congrès fut fixée de nouveau au ii juillet 1643, mais elle fut retardée et les propositions sérieuses sur le fond des négociations ne furent échangées qu'au mois de juin

Deux points surtout nous intéressent dans le traité d'Osnabruck. En premier lieu, les États d'Empire furent maintenus à jamais dans l'exercice de la supériorité territoriale et des autres droits, prérogatives et privilèges dont ils avaient joui précédemment. Leur supériorité territoriale fut déclarée s'étendre aussi bien sur les choses ecclésiastiques que sur les choses politiques ou le temporel. Il leur fut libre de faire des alliances tant entre eux qu'avec les puissances étrangères, chacun pour sa conservation et pour sa sûreté, pourvu que ces alliances ne fussent point tournées contre l'empereur et l'Empire, ni contraires à la paix publique ou à celle de Westphalie (*). Il y avait dans cette dernière clause la reconnaissance implicite du droit des Etats particuliers de rester neutres. En second lieu, les treize cantons suisses, qui étaient indépendants de l'Empire sans qu'aucun acte public eût jusqu'alors reconnu cet état de choses, obtinrent cetic reconnaissance. Les confédérés avaient député au congrès le

(1) Histoire abrégée des traités de paix par KocH. Ouvrage refondu, augmenté et continué par F. Schœll. Paris, 1817, 1. 1, p. i23 et suivantes. [}) Ibid, t. I, p. 181.

bourgmestre de Bâle, Rodolphe Wettstein ; il fut appuyé par la France et par la Suède, et dans le traité d'Osnabruck les États d'Empire reconnurent formellement que les treize cantons étaient en possession d'une entière liberté et exemption de TErcpire et de ses tribunaux (').

Au XVI* siècle, et même au delà, remontait une politique des confédérés suisses consistant à multiplier autour d*eux la neutralisation des territoires limitrophes. Nous avons vu comment le corps helvétique s'était entremis pour faire donner la neutralité à la Franche-Comté qui avait été mise sous son protectorat. Pendant la guerre de Trente ans, la Suisse proposa à TAutriche de recevoir dans la neutralité fédérale les villes de Waldshut, Laufenbourg et Rheinfelden, enclaves autrichiennes, qui formaient comme un camp avancé sur la route de la haute Alsace. Plus tard, Neuchâtel et Vallengin, ancien fief bourguignon placé sous Iç protectorat de Berne, ayant passé à la monarchie prussienne, par suite des hasards de l'hérédité féodale, se trouvèrent considérés comme neutres dans les guerres de la France contre l'Empire et la Prusse. « Cette neutralité des territoiresfrontières, dont la nature était aussi précaire que son étendue était indéterminée, écrit M. Sidney Schopfer, auquel nous empruntons ces indications, constitua la garantie internationale de l'ancienne neutralité helvétique, et, aux yeux de nos hommes d'État de cette époque, c'était sa protection la plus efficace. On la désignait dans les recès de la diète non par le mot de neutralité, mais par l'expression plus conforme de Sichcrheit^ sécurité (*). »

Encore au début du XVIIP siècle, la politique de « sûreté » est prônée, mais cette fois par le duc de Savoie. « Chaque rupture des ducs de Savoie avec la France, écrit le comte Horric de Beaucaire, avait eu généralement pour conséquence la perte des Etats de la maison situés sur le versant occidental des Alpes. Au moment

ti) KocH et ScHŒLL, ouvrage cité, 1. 1, p. 253.

(-1 L'emploi de ce dernier terme est même crititiqué, en 1678, par renvoyé de Louis XIV. € Sa Majesté, écrit-il à la Diète, trouve étrange quevous vous déclariez toujours si positivement par le mot de seureté, pendant que j'ai donné à entendre que Sa Majesté estimait être conforme à la raison et à Tusage qui s'est pratiqué de tout temps que Von employât le mot de neuiraliie. »

OÙ il se jetait dans le parti de l'empereur, Victor-Amédée voulut tenter un expédient pour mettre à couvert la Savoie des invasions de la France. Il fit proposer à la Suisse Tincorporation de la Savoie à TÉtat helvétique avec une garantie de neutralité. Cette négociation se poursuivit durant plusieurs mois. Ces projets eussent augmenté la sécurité de la Suisse en couvrant sa frontière du côté du pays de Vaud et de Genève. Un parti assez nombreux dans les cantons les accueillit avec faveur. Dans le courant de rété 1704, les pourparlers prirent fin sans avoir produit de résultat (*). » « Il n'est pas sans intérêt de noter cet épisode, ajoute l'écrivain que nous venons de citer. L'idée devait être reprise ua jour et la neutralité du Chablais et du Faucigny a été réclamée par la cour de Turin en 1814. »

D'assez nombreux faits et actes relatifs à la pratique de la politique de neutralité continentale dans la dernière moitié du XVII*= siècle et durant le XVIIP pourraient être invoqués ici ; mais cette nomenclature nous entraînerait loin. Il nous faut ainsi renvoyer à l'histoire générale et aux recueils des traités. Rappelons cependant avec Arendt, qu'en deux occasions on cite à tort comme des cas de neutralité la situation faite aux Pays-Bas autrichiens. En 1733, la France et les Provinces-Unies conclurent une convention d'où il résultait que la France n'attaquerait pas les Pays-Bas autrichiens dont l'empereur était en possession ; déjà, la mêine année, les Provinces-Unies avaient fait connaître leur intention de ne pas prendre part à la querelle que pourraient susciter les affaires de Pologne. Mais l'empereur Charles VI, invité par les Provinces-Unies à accéder à la convention, refusa formellennent de reconnaître le rôle de pays neutres que les voisins voulaient assigner aux provinces belges. En 1756, non plus, les Pays-Bas autrichiens ne furent neutres. Sans doute, la France promit de ne pas les attaquer, mais cette promesse ne pouvait leur donner le caractère et les droits d'un pays neutre que vis-à-vis de la France, et en fait, en 1758, les troupes du prince héréditaire de Brunswick y entrèrent, s'emparèrent de Ruremonde et pénétrées) Recueil des instructions données aux embassadeurs et minishes de France. Savoie- Sardaigne et Mantoue. Avec introduction et notes par le comte Horric de Beau- CAiRE. Préface, p. lxvi.

rent jusqu'aux portes de Bruxelles, après avoir rançonné plusieurs villes du Brabant (0- A elle seule Thistoire de la neutralité maritime forme un vaste sujet qu'on ne peut songer à traiter en quelques pages ; il suffit, pour le prouver, d'évoquer le souvenir des ligues de neutralité armée ; elles suggèrent aussitôt la pensée de luttes politiques et diplomatiques s'étendant sur de longues années, entraînant dans leurs complications les plus puissants États et touchant, somme toute, à presque tous les problèmes du droit international maritime.

L'ancienne « littérature » du droit d'ambassade n'est guère riche ; le fait s'explique très aisément ; nous avons esquissé le développement historique de la notion elle-même ; il serait pour le moins extraordinaire que des problèmes, qui ne se posaient pas de manière constante dans la pratique, eussent fait fréquemment l'objet des études et des dissertations dessavants et des théoriciens. Néanmoins, comme le sujet touche à la fois à la politique et au droit, il n'est pas inutile de rappeler les noms de publicistes et d'historiens qui l'ont examiné, parfois assez brièvement, il est vrai, et de joindre leurs noms à la liste des jurisconsultes, au risque de mêler quelque peu des auteurs envisageant surtout l'opportunité de l'abstention d'actes hostiles et des auteurs examinant avec plus ou moins de science la neutralité considérée comme institution juridique.

Machiavel s'occupe de la neutralité dans un chapitre de son traité Le Prince. « Par quels moyens un prince se fait estimer » : tel est le sommaire. « En général, écrit-il, ceux qui gouvernent doivent s'efforcer de paraître grands dans toutes leurs actions et éviter dans leurs sentiments tout ce qui porterait le caractère de l'indécision et de la faiblesse. Un prince qui ne sait pas être ou tout à fait ami, ou tout à fait ennemi, se conciliera difficilement Testime de ses sujets. Deux puissants voisins se font-ils la guerre,

(ï) Arendt, ouvrage cité, p. 28 et suivantes.

8o NOTES SUR LA NEUTRALITE.

il doit se déclarer pour l'un d'eux, sans quoi il deviendra la proie du vainqueur, et le vaincu applaudissant à sa ruine, il ne lui restera aucune ressource, car le vainqueur ne peut vouloir d'un ami douteux qui l'abandonnerait au premier revers de fortune, et le vaincu ne peut lui pardonner d'avoir été spectateur tranquille de sa défaite. » Machiavel cite un exemple tiré de l'histoire ancienne, la délibération dans le conseil des Achéens où l'envoyé des Romains s'exprime en ces termes : « On vous conseille de prendre le parti de la neutralité comme le plus sûr, et moi je vous assure qu'il n'y en a pas de pire ; car vous resterez inévitablement à la discrétion du vainqueur, quel qu'il soit, et vous avez ainsi contre vous deux chances pour une. » « Ce ne sont jamais nos amis et nos alliés, conclut l'auteur du Prince, mais bien nos ennemis qui demandent notre neutralité. Ce parti de la neutralité est celui qu'embrassent le plus souvent les princes irrésolus qu'effraient les dangers présents, et c'est celui qui le plus souvent aussi les conduit à leur ruine. »

Guicciardini qui, dans son Histoire d'Italie, parle des « fruits de la neutralité », a distingué, dans un écrit demeuré longtemps inédit, la « bonne neutralité » et la « mauvaise neutralité > ; la « bonne neutralité » est celle du prince suffisamment puissant pour n'avoir rien à craindre quelle que soit l'issue de la guerre que se font des voisins ; la < mauvaise neutralité » est celle du prince que le résultat de la lutte peut mettre à la discrétion du vainqueur (').

Dans les Six livres de la République, Jean Bodin traite, au chapitre VI du livre V, de la sûreté des alliances et traités entre les princes. Il développe l'idée que la neutralité est quelquefois utile et souvent dangereuse, et invoque, outre des faits tirés de l'histoire ancienne, l'exemple de Pierre d'Albret qui perdit le royaume de Navarre parce que Ferdinand d'Aragon parvint à lui persuader de rester neutre entre lui et le roi de France. « Toutefois, ajoute Bodin, on peut dire que la neutralité peut être accordée du consentement des autres princes : qui semble être le moyen le plus sûr pour se maintenir, sans aucune crainte des

{}) Carlo Gioda, La vita e U open di Giovanni Dotera, t. I, p. 314, note r.

NOTES SUR LA NEUTRALITÉ. 8l

vainqueurs. Et de fait, l'État de Lorraine, les pays de Bourgogne et de la Savoie, tant qu'ils ont eu alliance de neutralité, se sont toujours maintenus, et depuis que le duc de Savoie se tourna du côté des Espagnols, il fut chassé de son État par les Français. Mais aussi il y a bien différence d'être neutre, sans amitié des uns ni des autres, et d'être neutre, allié des deux partis, et ceux-ci sont beaucoup plus assurés que s'ils étaient ennemis des uns ou des autres ; car ils sont hors de l'invasion des vainqueurs, et s'il y a traité entre les ennemis, ils sont compris de part et d'autre. Et si la neutralité est louable en la sorte que j'ai dit, encore est plus recommandée en la personne du prince qui surpasse en puissance ou en dignité tous les autres, afin d'avoir l'honneur d'être juge et arbitre, comme il advient toujours que les différends d'entre les princes sont vidés par amis communs et principalement par ceux qui passent les autres en grandeur. »

Dans le De jure et officiis bellicis ac disciplina militari paru en 1582, Balthazar de Ayala s'étend sur les dangers de l'abstention quand il y a guerre entre des voisins. Il cite les exemples de l'antiquité déjà invoqués par Machiavel et Bodin, et le fait de Marcus Porcius Càton qui, lorsque la guerre civile éclata entre Pompée et César, finit par suivre le parti qui lui parut le plus conforme à l'équité, celui de Pompée.

En 1589, Jean Botero publia son livre Délia ragion di Stato. L'ouvrage eut un succès considérable et, en 1598, l'auteur résolut d'y faire quelques annexes auxquelles il donna le titre : Aggitmte faite da Giovanni Botero Benese alla sua Ragion di Stato. Nelle quale si traita : DeW eccellenze degli antichi capitani. — Délia neutralità. — Délia riputazione, — Délia agilità délie forze del principe. — Délia fortificazione, con una relazione del mar.

Le chapitre de la neutralité comprend une dizaine de pages ; Botero commence par dire que s'il traite cette matière difficile, c'est parce que rien à son sujet ne se trouve dans les écrivains politiques de l'antiquité. Il se hâte de rattacher son écrit au traité de la Ragion di Stato, et à ce propos il affirme que « in conclusione ragion di Stato è poco altro che ragion d'intéressé ». La « justice » d'État devient ainsi la « justice d'intérêt » ; c'est assez dire que dans la neutralité telle que l'entend Botero, l'intérêt sera le seul N° 341 6

guide du souverain. Au surplus, Botero enseigne que rien ne convient mieux au prince que l'indifférence ou la neutralité entre deux voisins qui se font la guerre, mais il a soin d'ajouter que semblable indifférence, que pareille neutralité a de bons et de mauvais côtés ; on donne des conseils, on se fait valoir : ce sont autant d'avantages ; on encourt l'inimitié des deux adversaires, on tombe même victime du vainqueur : ce sont les désavantages, Neumayr de Ramsla a écrit, en 1620, un travail sur la neutralité, dont nous avons déjà indiqué le titre. Il se place au point de vue des princes allemands menacés par la guerre qui venait d'éclater en Bohême et disserte sur l'opportunité d'une attitude d'expectative; en réalité, il ne se montre pas grand partisan de la politique d'abstention, ce qui se comprend d'ailleurs puisqu'il considère la guerre entre les États allemands comme une guerre civile. Comme nous l'avons dit, Neumayr de Ramsla admet qu'il y ait des droits issus de la neutralité, et il emploie l'expression : jura neutralitatis.

Nous avons cité la dissertation de Christophe Besold, Defœderutn jure, parue en 1622. Dans les sept premiers chapitres, l'auteur s'occupe de l'étymologie et de la définition' des traités, de la capacité des contractants, des diverses espèces de conventions et de la durée de celles-ci ; il intitule le huitième chapitre : De neutralitate ac item de auxilio petendo ac ferendo; il y cite notamment Bodin et Botero, dont le discours sur la neutralité, dit-il, existe en traduction allemande; il fait aussi mention de Neumayr de Ramsla, dont « l'écrit habile et érudit » lui permet d'être très bref; notons qu'en effet son huitième chapitre ne comprend que cinq pages.

Comme nous l'avons dit, Grotius n'emploie pas les mots neuirales et neutralitas, mais il intitule le 17^ chapitre de son troisième livre: De his, qui in bello medii sunt^ et pour désigner les neutres, il se sert aussi à l'occasion de la périphrase : qui a bello abstvient. Il donne fort peu de développement à son sujet et semble se placer presque uniquement au point de vue des belligérants quand il s'attache à justifier par la « nécessité » les entreprises qu'ils font contre les medii, « les hommes du milieu ». Il examine plus spécialement le droit de passage.

Richard Zouch ne s'occupe guère delà neutralité dans son livre: jfuris acjudicii fecialis sive juris inter génies et quœstionum de eodem explicatio; tout au plus examine- t-il la question de savoir si Ton peut ne pas prendre part aux querelles des autres. La leçon qu'il prétend donner est une leçon de politique non de droit ; il cite Bodin et Ayala, invoque le discours d'Aristène et l'exemple de Caton, que ces écrivains avaient déjà invoqués, et termine en disant que les princes puissants ont raison de s'abstenir de prendre part aux guerres de leurs voisins afin d'en devenir véritablement les arbitres.

Dans la dernière moitié du xvii<* siècle et au cours du xviii^ siècle, un certain nombre de questions relevant du droit des gens ont fait l'objet de dissertations et de thèses dans les universités allemandes et hollandaises. La neutralité n'a guère été favorisée et parmi les rédacteurs de compositions académiques qui l'ont choisie comme matière, on n'en cite point qui aient produit une œuvre digne d'attirer l'attention. Jugeant les dissertations et les thèses dont il a pris connaissance, Martin Hiibner déclare n'en avoir pu faire aucun usage. « Dans toutes celles que j'ai pu attraper, écrit-il, j'ai trouvé plus d'érudition, dont je n'ai que faire, que de secours réels. » L'auteur du livre si estimable: De la saisie des bâtiments neutres^ n'énumère malheureusement pas les publications académiques qu'il lui a été donné de lire, et, d'autre part, Ompteda et son continuateur Kamptz se contentent d'énumérer purement et simplement les dissertations relatives à la neutralité, sans prononcer de jugement. Comme il ne nous a pas été possible d'examiner les thèses que ces derniers auteurs citent, force nous est bien de nous borner à reproduire leurs brèves indications.

Nous pouvons mentionner ainsi huit dissertations académiques concernant la neutralité :

Jean-Henri Boeckler est l'auteur d'une thèse intitulée : De quiète i:i turbis seu neutralitate. (Ad Grotium, 1. II, cap. 11, § 8.)

Une dissertation: De neutralitate, parut à Giessen, en 1661 ; elle avait pour auteur Jacques de Bleu.

Albert-Henri Vossenhoelen publia à Altdorf, en 1673, une thèse portant également le titre: De neutralitate.

J, Bartholdus est cité comme auteur de l'écrit: De jure et officio eorinn qui neutras in bello partes tenent, paru à Utrecht, en i674.

Chrétien Franckenstein publia à Leipzig, en 1687 : De his qui neutras in bello partes sequuntur.

Henri-Louis Redecker composa à Rostock, en 1689, une thèse : De neutralitate.

Deux passages de Grotius servirent de sujet à Joachini Zentgraf pour une dissertation: De eo quod licet belligeranti. (Ad Grotium, 1. II, c. 2, § 10, et L III, c. 17, § I.)

Il convient de mentionner aussi une étude de l'illustre Henri Cocceji, qui enseignait alors à Francfort-sur-l'Oder, Elle a pour titre ; Dissertatio juris gentium publiai de jure belli in amicos. Elle parut en 1697.

Enfin, nous pouvons citer récrit : De neutralitate publié à Dorpat, en 1694. L'auteur est Olof Hermelin, professeur d'éloquence, puis professeur en droit à Dorpat, historiographe royal de Suède, conseiller de chancellerie. Hermelin accompagna Charles XII dans ses campagnes et disparut lors du désastre de Pultava, Peut-être périt-il sur le champ de bataille; peut-être mourut-il en captivité.

La question du « passage innocent », qui rentrait dans la question plus générale de la neutralité, a fait, plus fréquemment que celle-ci, l'objet de thèses pour l'obtention de grades universitaires. Ompteda a pu citer seize dissertations et Kamptz, complétant les indications, a porté le chiffre à vingt.

En dehors de ces différents écrits, les droits des neutres firent l'objet d'études intéressantes de la part des publicistes qui s'occupèrent de la vaste matière du droit international maritime. Parmi eux, il faut tout spécialement mentionner Jean Grôning. Ompteda s'est montré sévère pour ce dernier ; il lui a fait le reproche d'avoir promis plus qu'il n'a tenu et qu'il ne pouvait tenir. Grôning a publié une Historia juris natures et gentium et une Bibliotheca juris gentium Europœa et exotica ; il a écrit un traité de numismatique ; il s'est fait l'historien de la campagne du roi de Suède Charles XII en Russie ; il s'est occupé de mathématiques. Mais quelle que soit la valeur de ces différents travaux, on ne peut enlever à leur auteur le mérite d'avoir exposé et défendu la thèse

juste concernant les droits des neutres dans la guerre maritin.c La dissertation, écrite en 1692, fut publiée en 1693 et porte le titre de : Navigaito libéra seu de jure, qnod pacatis ad belligerentmm commercia competit, dissertatioy qua jus commerciorum Borealibns cum Gallis, ut arnica gente libertin, flagrante inter hos, Anglos et Batavos bello, ex jure gentium asseritur ac defenditur. Les circonstances politiques l'inspirèrent. Le traité conclu dans Whitehall, en 1639, entre les Anglais et les Hollandais venait d'affirmer audacieusement les prétentions les plus exagérées des belligérants. En effet, les contractants avaient résolu de notifier aux puissances qu'ils attaqueraient, le déclarant d'avance de bonne prise, tout vaisseau destiné pour un des ports de la France ou qui en sortirait. C'était interdire aux neutres tout commerce avec l'une des parties belligérantes ; c'était établir le blocus des côtes d'un grand pays par simple décret et sans se soucier autrement du point de savoir si l'on disposait de forces suffisantes pour le faire respecter. La mesure visait surtout la Suède et le Danemark, et c'est pour défendre les droits des deux pays que Grôning écrivit son livre, dans lequel il soutint que les belligérants avaient uniquement le droit de prohiber le commerce des neutres avec un port effectivement cerné. L'auteur faisait d'ailleurs dériver le droit de commerce des neutres non des conventions et des pactes, mais du droit naturel.

Fait qui doit être signalé, il rencontra comme adversaire Samuel Pufendorf, qui était alors au service de l'électeur de Brandebourg. Dans son livre : De la saisie des bâtiments neutres^ Hûbner fait la remarque que « la matière de la neutralité a été crue si difficile, que même des écrivains fort habiles comme Pufendorf paraissent avoir évité d'en parler ». Dans une lettre adressée à Grôning et dont Hiibner, du reste, n'ignore pas l'existence, Pufendorf, niant le droit des non-belligérants au commerce pacifique, affirme que le négoce et la navigation des neutres ne tiennent leur légitimité que des conventions et que, en conséquence, les belligérants peuvent, à leur gré, les interdire. La riposte ne se fit pas attendre; Grôning employa également la forme épistolaire et, en quelques pages, il se défendit par de solides arguments contre les critiques de son illustre adversaire. Il insista d'ailleurs sur l'importance de

la question, qu'il appelait <^ illustris », ^ nobilissima contrâversia », et il montra comment Grotius l'avait négligée et comment Pufendorf lui-même, dans son grand ouvrage sur le droit de la nature et des gens, l'avait passée sous silence.

Faut-il ajouter que, dans le domaine de la politique, c'est Grcning qui l'emporta ? En 1693, la Suède et le Danemark conclurent une alliance qui est peut-être bien le premier exemple de neutralité armée offert par l'histoire et qui fit reculer l'Angleterre et les Provinces-Unies devant l'application de leurs théories si néfastes pour les neutres.

Dans l'histoire de la doctrine de la neutralité, Bynkershoek occupe un rang distingué. Sans doute on peut ne pas admettre toutes ses conclusions, mais il faut reconnaître son mérite. Wheaton en fait le plus grand éloge. « Bynkershoek, écrit-il, traite dans ses Quœstiones juris publia l'importante matière des rapports des nations belligérantes et neutres en temps de guerre, d'une manière plus complète, plus précise, et il donne plus d'exemples pratiques que ne l'a fait aucun de ses prédécesseurs, et on peut même dire de ses successeurs, parmi les publicistes. Il est le premier écrivain qui soit entré dans une exposition critique et systématique du droit des gens maritime (^) ». Bynkershoek, rappelons-le, désigne les neutres par le terme « nonhostcs », qu'il définit comme suit : « J'appelle « non ennemis » ceux qui ne sont ni de l'un ni de l'autre parti et ne doivent rien en vertu d'une alliance à celui-ci ou à celui-là ; s'ils doivent quelque chose, ils sont alliés et non simplement amis. »

Chrétien de Wolff a publié son Jus gentium en 1749 ; selon lui, si la convention est la base ordinaire de la neutralité, celle-ci peut cependant se produire en l'absence de toute convention.

Le Droit des gens de Vattel parut en 1758. Nous pouvons nous borner à constater que, d'après le célèbre publiciste, quand la guerre s'élève entre deux nations, toutes les autres qui ne soat point liées par des traités sont libres de demeurer neutres ; toutefois, les traités de neutralité sont utiles et même nécessaires,

(1) Wheaton, Histoire des progrès du droit des gens en Europe et en Amérique, 3^ édition, t. Ipr, p. 246.

parce que « si Ton n'a pas de pareils traités, il est à craindre qu'il ne s'élève souvent des disputes sur ce que la neutralité permet ou ne permet pas >.

L'ouvrage de Htibner, De la saisie des bâtiments neutres^ est postérieur d'une année au Droit des gens de Vattel, mais il ne s'y rattache en aucune façon. « Le livre de Vattel, écrit Hûbner, ne m'étant parvenu qu'à la fin de mon travail, je n'ai pas pu le consulter à temps pour mettre à profit ce qu'il avance sur mon objet. » D'ailleurs, le célèbre publiciste relève tout aussi peu des autres écrivains qui l'ont devancé dans la matière du droit international, à l'exception de Jean Grôning. Il base tout son système sur les droits mêmes des neutres qu'il oppose aux droits des belligérants ; il transforme une notion purement négative jusqu'alors en une institution positive: il réduit le droit des belligérants à empêcher tout ce qui est contraire aux lois de la neutralité et il conteste que ce droit puisse consister à punir et à châtier tout acte contraire à leurs propres intérêts. Beaucoup de ses idées et de ses propositions sont justes ; plusieurs ont été réalisées et sont devenues des règles du droit des gens ; d'autres, fort sages, n'ont pas encore été appliquées mais sont prônées par les publicistes les plus libéraux. Bynkershoek avait enseigné que la raison est la principale autorité du droit des gens, mais quand cette autorité était incertaine, il avait eu recours à l'usage dont les manifestations étaient, selon lui, à la fois les traités et les actes unilatéraux, les décrets et les édits des États. Hûbner s'élève contre la valeur et l'importance donnée aux décrets et aux édits qui sont surtout l'expression de l'intérêt, de l'utilité pratique, de la fantaisie des belligérants, et il prône le retour au droit des. gens, « foncièrement juste et conséquent dans toutes ses parties », pour employer son expression.

Dans le cinquième volume de la Science du gouvernement^ volume qui parut en 1764, treize années après la mort de l'auteur, Gaspard Real de Curban distingue entre la neutralité commune et la neutralité de convention ; la première existe lorsque, sans être l'allié d'aucun des deux ennemis, on est tranquille au milieu des troubles, qu'on demeure neutre de fait et qu'on est disposé à rendre également à l'un et à l'autre les devoirs

dont chaque peuple est naturellement tenu envers les autres peuples,

La fin du xviii^ siècle et le commencement du xix« siècle furent marqués par Tapparition de nombreux écrits sur les droits des neutres, mais il s'agissait uniquement des droits des neutres dans la guerre maritime. Ce qui avait provoqué le mouvement scientifique, c'étaient les événements politiques, la Ligue de neutralité armée de 1780 et la Ligue de neutralité armée de i8or. Les États qui ne prenaient point part aux guerres des grandes puissances maritimes de l'époque avaient eu conscience de leur force et prétendaient faire valoir des droits plus respectables, somme toute, que les droits des belligérants eux-mêmes. Seulement, de la neutralité continentale, il n'était guère question ; au surplus, le drame qui ne tarda pas à se dérouler sur l'Europe presque tout entière devait ne point admettre d'intermèdes ni d'exceptions : la lutte était continue ; elle était générale.

Les publicistes se sont appliqués à établir dans la neutralité plusieurs distinctions, et les hommes d'État, à leur tour, ont essayé d'attacher des significations différentes à cette institution juridique. Nous nous contenterons d'énumérer les diverses subdivisions et de les décrire aussi brièvement que possible.

La neutralité naturelle ou générale est celle que chaque État peut garder en vertu de son droit d'indépendance lorsqu'il n'est point lié par une convention contraire.

La neutralité conventionnelle ou particulure est celle qu'un État s'est engagé à observer dans la guerre qui se prépare ou qui se fait actuellement.

La neutralité conventionnelle ou particulière se subdivise : elle est tantôt absolue^ pleine^ entière ; tantôt restreinte, limitée^ partielle ; le dernier cas se présente quand un État s'est engagé à fournir certains avantages à l'un des belligérants. Déjà HQbner faisait remarquer, au milieu du xviii* siècle, qu'il n'y avait pas, dans ces conditions, de véritable neutralité. La doctrine, de nos jours,

NOTES feUR LA NEUTRALITE. 89

entend généralement par neutralité partielle la situation dans laquelle l'État est libre de prendre part à la guerre, tandis qu'une partie de son territoire est neutralisée (^),

La neutralité ^st pacifique quand TÉtat se borne à la déclarer et à l'observer ; elle est années lorsqu'il réunit les forces nécessaires pour la faire respecter par les belligérants.

L'appellation « neutralité bienveillante » figure dans quelques actes diplomatiques du dernier tiers du xix*^ siècle. Rivier la condamne avec raison; comme il le dit, des actes de bienveillance envers l'un des belligérants sont des actes de malveillance envers l'autre O.

La neutralité, enfin, est permanente^ perpétuelle^ lorsque, établie dans l'intérêt général, elle a été acceptée par un État qui a la volonté de rester étranger aux guerres futures et reconnue par d'autres États. « Cette sorte de neutralité, dit M. Piccioni, est forcément conventionnelle^ car la paix perpétuelle ne pourrait être assurée à un État sans un accord entre ses voisins. La neutralité perpétuelle est donc la situation d'un État auquel une convention conclue avec d'autres États, ses garants, a garanti une paix perpétuelle (^). » Disons-le, Vdià']tci\i perpétuel est inexact; il vaut mieux employer le mot permanent. Les qualificatifs obligatoire^ nécessaires dont quelques auteurs se servent, prêtent également à la critique.

Pour établir la neutralité permanente il faut une convention. Mais il va sans dire que toute neutralité conventionnelle n*est pas nécessairement permanente et ne doit pas nécessairement durer indéfiniment ; la neutralité conventionnelle peut être temporaire.

Moins que les autres modes de la neutralité, la neutralité permanente a fait l'objet des études des jurisconsultes et des historiens; non pas, sans doute, qu'il n'existe à cet égard de savants écrits, que nous aurons, du reste, l'occasion fréquente d'invoquer, mais, l'institution elle-même est d'origine récente, somme toute, et les cas d'application n'ont pas été nombreux. Il en est tout autrement des problèmes de la neutralité naturelle ou

[h RiviER, Principes du droit des gens, t. II, p. 378.

(2) Ibid., t. II. p. 378.

(3) C. Piccioni, Essai sur la neutralité perpétneîîe^ p, 9.

go NOTES SUR LA NEUTRALITÉ.

générale, en d'autres mots de la neutralité proprement dite ; ceux-ci ont été étudiés avec soin ; des solutions diverses ont pu être suggérées, mais du moins des discussions se sont produites dans lesquelles des arguments de grande force ont été mis en avant par les adversaires. Pour la neutralité dans la guerre continentale et plus encore pour la neutralité dans la guerre maritime, nous ne possédons pas seulement les écrits didactiques des publicistes; nous avons les mémoires des juristes et des hommes d'État ; nous avons même les décisions des cours de justice. C'est que l'intérêt pratique est considérable ; tous les Etats du monde sont lésés quand les règles de la neutralité ne sont point observées ; les Etats belligérants tout autant que les Etats neutres sont ainsi amenés à exercer une stricte surveillance, à dénoncer les infractions, à discuter la portée et l'applicabilité des principes. En ce qui concerne plus particulièrement la neutralité dans la guerre maritime, des règlements et des édits ont été rédigés et promulgués, des conventions ont été conclues, des déclarations d'une portée universelle ont été faites, comme, pour la citer, la Déclaration de Paris du i6 avril 1856, à laquelle presque tous les gouvernements du monde ont adhéré. Tel, répétons-le, n'a pas été le cas des obligations que peut engendrer la neutralité permanente ; c'est dire qu'il n'est pas superflu d'appeler l'attention sur cette création moderne de la politique et du droit international, quand ce ne serait que pour avoir l'occp-sion de montrer comment elle a apparu et de faire ressortir le mérite qu'ont eu à l'étudier et à la faire connaître des publicistes comme Arndt, comme M. Hilty et comme M. Schweizer.

La neutralité permanente n'apparaît guère qu'au commencement du XIX* siècle.

L'exemple de la Franche-Comté et du duché de Bourgogne, dont nous avons indiqué la neutralisation opérée au début du XVI* siècle ne serait point topique ; car la neutralité de ces territoires n'avait été aflSrmée que par les souverains eux-mêmes ; tout au plus pouvait-on compter sur l'assentiment implicitement donné par les cantons suisses ; les autres États n'étaient point intervenus dans les négociations et ils n'avaient contracté aucun

engagement. Au surplus, la durée même de la convention avait été limitée.

A la fin du xviii^ siècle une combinaison fut imaginée au sujet de ce qui restait de la république de Pologne. En 1791, l'empereur Léopold II proposa à Catherine II de transformer cette république en monarchie héréditaire au profit de l'électeur de Saxe ; il conclut même avec le roi de Prusse un traité dont un article secret avait précisément en vue d'amener la Russie à convenir avec la Prusse et avec l'Autriche que rien ne serait entrepris pour altérer l'intégrité de la constitution polonaise, ni pour placer sur le trône un prince appartenant à la Maison d'un des contractants. Seulement le refus de Catherine II empêcha toute réalisation du plan, et, d'ailleurs, en tout état de cause, il s'agissait non d'une neutralisation, mais d'un projet de garantie (').

On ne peut non plus invoquer la situation créée, en 1803, pour le collège des villes impériales qui demeurait composé des villes libres et immédiates d'Augsbourg, Lubeck, Nuremberg, Francfort, Brème et Hambourg, et pour les villes de Ratisbonne et de Wetzlar. Le 25 février 1803, un recès de la députation de l'Empire compléta les dispositions du traité de Lunéville du 9 février 1801 relatives à l'Empire germanique. Aux termes de l'article 27 de ce recès, ces villes jouissaient d'une neutralité absolue, même dans les guerres de l'Empire, et il était stipulé qu'à cet effet elles seraient franches à perpétuité de toute contribution militaire ordinaire et extraordinaire, et dans toutes les questions de paix ou de guerre dispensées pleinement et nécessairement de tout concours aux votes de l'Empire. L'article 25 avait déjà disposé que les villes de Ratisbonne et de Wetzlar jouiraient d'une neutralité absolue en cas de guerre même d'Empire, attendu qu'elles étaient l'une le siège de la diète générale, l'autre le siège de la chambre impériale. Mais, ici non plus, il n'y avait pas de véritable neutralité permanente ; les villes dont il est question ne possédaient aucunement la souveraineté politique, l'acte qui proclamait leur neutralité n'avait de valeur que pour l'Empire,

(i) Morand, Les origines de la neutralité perpétuelle. Revue générale de droit international public f 1894» p. ^22 et suivantes.

et cet acte même n'aurait constitué qu'un simple arrangement d'ordre intérieur sans la circonstance que la France et la Russie étaient convenues, en 1802, de se charger de la médiation en ce qui concernait les indemnités en Allemagne, matière que le recès avait précisément pour but de régler.

Peu auparavant s'était faite une stipulation où toutes les conditions de la neutralité permanente étaient prévues, mais dont les vicissitudes de la politique empêchèrent la réalisation. Il s'agit des dispositions arrêtées au sujet de l'île de Malte. Dès son avènement au pouvoir, le premier consul Napoléon Bonaparte avait offert à l'Angleterre de cesser une cruelle guerre; un échange de notes s'était fait entre les deux gouvernements et, le i**" octobre 180 1, les préliminaires de paix avaient été signés. La question de Malte avait été discutée. La position de Malte était des plus importantes. L'Angleterre occupait l'île depuis le 5 septembre 1800 ; elle était pour elle la clef de l'Egypte et de l'Inde, et elle assurait la prospérité de son commerce dans la Méditerranée, l'Adriatique et le Levant ('), Des solutions diverses furent suggérées: cession à l'Angleterre, restitution à l'Ordre de Saint-Jean de Jérusalem, démolition des fortifications, garantie et protection d'une puissance tierce. Le traité de paix conclu à Amiens, le 27 mars 1802, disposa que les îles de Malte, de Gozo et de Comino seraient rendues à l'Ordre de Saint-Jean de Jérusalem, sous certaines stipulations. Une de ces stipulations était la neutralité permanente de l'Ordre et de l'île de Malte avec ses dépendances. Les dispositions de l'article 10 étaient placées sous la protection et la garantie de l'Autriche, de l'Espagne, de la France, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie. L'Autriche seule donna son accession. Au surplus, la rupture de la paix d'Amiens se produisit bientôt; l'Angleterre demeura en possession de sa conquête et, à l'issue de la lutte gigantesque qui se poursuivit, le traité de Paris du 30 mai 1814 disposa, en l'article 7, que l'île de Malte et ses dépendances appartiendraient en toute propriété et souveraineté à Sa Majesté Britannique.

En 1815, il y eut reconnaissance de neutralité permanente à

(1) MiÊGE, Histoire de Malte, t. III, p. 371.

regard de la Suisse et il convient de noter que, pour cette reconnaissance, tout comme pour la proclamation ultérieure du principe à regard d'autres États, le motif véritable doit être cherché dans l'intérêt, réel ou supposé, de l'Europe ou, pour être plus exact, dans l'intérêt des grandes puissances. Il suffit pour s'en convaincre de jeter un coup d'œil sur la carte politique de notre continent et de voir de quelle importance majeure sont, au point de vue stratégique, les pays dont la neutralité a été décidée et réalisée ; il suffit de songer aux événements au milieu desquels cette neutralisation a été opérée ; il suffit, enfin, de lire les dépêches et les discours dans lesquels les hommes d'État qui furent mêlés à ces faits historiques ont fait connaître leur pensée. La conclusion qui s'impose, c'est que ni la générosité ni même l'élémentaire sentiment de justice n'ont inspiré les États garants de la neutralité de la Suisse, de la Belgique et du grand-duché de Luxembourg; mais que ceux-ci ont agi dans l'unique but de donner satisfaction à leur ambition et à leur mutuelle jalousie. Nous avons montré déjà comment, en i8i4,s'est constituée une association de grandes puissances européennes et comment le « concert européen > s'est attribué la direction des affaires internationales et a émis la prétention de surveiller la politique intérieure des autres États (*). Que le rôle des grandes puissances ait été prépondérant dans la reconnaissance ou dans l'attribution de la neutralité permanente et que l'intérêt ait été leur mobile principal, c'est là une considération que l'on ne peut perdre de vue, et c'est un fait dont on doit tenir compte dans la détermination des obligations que cette neutralité entraîne pour les États à l'égard desquels elle a été proclamée.

Quelques indications préliminaires ne seront pas inutiles. En novembre 1813. pour ainsi dire au lendemain de la bataille de Leipzig, le gouvernement anglais avait fait des ouvertures au sujet d'un traité général d'alliance entre toutes les puissances de l'Europe contre la France.

Des échanges de vues et des négociations résulta le traité de

0) Morand, travail cité.

\-) Voir plus haut, p. 18 et suivantes. On peut affirmer qu'actuellement l'entrée de puissances extra-européennes, les États-Unis et le Japon, dans le « directoire > des affaires politiques du globe est un fait accompli.

Chaumont du i" mars 1814. Quatre puissances, TAutriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie s'engageaient à agir de concert contre la France, à ne signer la paix avec elle que de commun accord ; à s'entr'aider pour « maintenir l'équilibre en Europe, assurer le repos et Tindépendance des puissances et prévenir les envahissements qui, depuis tant d'années, avait désolé le monde ». Le même jour, des articles séparés et secrets furent adoptés, qui précisaient le programme dont on voulait assurer Texécution immédiate. Toutes les combinaisons politiques qui n'allaient pas tarder à se réaliser étaient prévues dans leurs grandes lignes ; l'Allemagne composée de princes souverains unis par un lien fédéral ; la Suisse indépendante sous la garantie des grandes puissances de l'Europe, la France comprise ; l'Italie partagée en États indépendants, intermédiaires entre les possessions autrichiennes et la France ; l'Espagne gouvernée par Ferdinand VII ; la Hollande, État libre et indépendant sous la souveraineté du prince d'Orange avec accroissement de territoire et établissement d'une frontière convenable ('). L' « accroissement de territoire », c'était en réalité l'attribution à la Hollande de la Belgique. Mais cette manière de disposer de ce dernier pays n'avait été adoptée que lorsque l'Autriche avait repoussé l'idée, qui fut tout d'abord mise en avant, de lui restituer nos provinces. Metternich ne voulut pas placer l'empire autrichien en contact direct avec la France, et l'Autriche, la Prusse et la Russie pour donner à l'Angleterre une « marque de leur reconnaissance», admirent que les provinces belgiques jusqu'à la Meuse fussent cédées au prince d'Orange, comme souverain des Provinces- Unies,

Il nous faudra tantôt entrer dans quelques détails au sujet de la Suisse et du nouveau royaume des Pays-Bas dont la dislocation amena la proclamation de la neutralité de la Belgique. En ce moment nous rappellerons très rapidement les faits et les actes diplomatiques qui marquèrent les premières années du gouvernement de l'Europe par les grandes puissances.

Le 2 avril 1814, le Sénat votg. sans discussion la déchéance de

(1) Voir plus haut, p. 20.

Napoléon et de sa famille; le lendemain, le corps législatif ratifia le décret. Le 6, l'Empereur signa Tacte d'abdication pour lui et ses héritiers. Le ii avril, les ministres des souverains étrangers signèrent le traité contenant les conditions accordées à Napoléon et à sa famille. Le 14, le comte d'Artois reçut du^Sénat la lieutenance générale du royaume en attendant que « Louis-Stanislas- Xavier de France eût accepté la charte constitutionnelle ». Le 23 avril, une convention fut signée par le lieutenant-général et et par les alliés, stipulant que « toutes les hostilités sur terre et sur mer étaient et demeureraient suspendues entre les puissances alliées et la France >. Le 3 mai, Louis XVIII faisait son entrée dans Paris.

La paix, dont la convention du 23 avril avait été le début, fut conclue à Paris, le 30 mai. De très courtes conférences avaient suffi. Les plénipotentiaires, qui partaient d'une base déjà acceptée: la France reconstituée dans son territoire du i" Janvier 1792, lui avaient laissé au delà de ce territoire des agrandissements comprenant près de 450,000 habitants. L'Angleterre restituait une partie des colonies qu'elle avait enlevées ; la navigation sur le Rhin était déclarée libre ; l'article 6 contenait des stipulations relatives à la Hollande, à l'Allemagne, à la Suisse et à l'Italie. La Hollande, placée sous la souveraineté de la maison d'Orange, devait recevoir un accroissement de territoire ; le titre et l'exercice de la souveraineté n'y pouvait dans aucun cas appartenir à un prince portant ou appelé à porter une couronne étrangère. Les États de l'Allemagne seraient indépendants et unis par un lien fédératif. La Suisse, indépendante continuerait à se gouverner par elle-même. L'Italie, hors des limites des pays qui reviendraient à l'Autriche, serait composée d'États souverains.

Des articles séparés et secrets renfermaient quelques dispositions générales. La France devait reconnaître et garantir, conjointement avec les puissances alliées et comme elles, l'organisation que la Suisse se donnait sous les auspices de ces puissances et d'après les bases arrêtées avec elles. Il était convenu que rétablissement d'un juste équilibre en Europe exigeait que la Hollande fût constituée de façon à pouvoir soutenir son indépendance par ses propres moyens ; les pays compris entre la mer, les

g6 NOTES SUR LA. NEUTRALITÉ.

frontières de la France et la Meuse seraient réunis à toute perpétuité à la Hollande; les pays allemands sur la rive gauche du Rhin, qui avaient été réunis à la France depuis 1792, devaient servir à Tagrandissement de la Hollande et à des compensations pour la Prusse et d'autres États allemands. Les possessions de l'Autriche en Italie seraient limitées par le Pô, le Tessin et le lac Majeur. Le roi de Sardaigne recevrait un accroissement de territoire par TÉtat de Gênes.

L'article 32 du traité de paix du 30 mai 1814 portait que dans le délai de deux mois, toutes les puissances qui avaient été engagées de part et d'autre dans la guerre, enverraient des plénipotentiaires à Vienne, pour régler dans un congrès général, les arrangements qui devaient compléter les dispositions du traité.

Le traité de Paris avait été conclu, le 30 mai, entre la France et six puissances alliées, savoir l'Autriche, la Grande-Bretagne, le Portugal, la Prusse, la Russie et la Suède; le même traité avait été conclu, le 20 juillet, entre la France et l'Espagne.

La question de la participation au congrès général se présentait, et il est à remarquer que dans les instructions données, en septembre 18 14, à son ambassade au congrès, le roi de France insista si^r le droit des plus petits États de l'Europe d'envoyer un plénipotentiaire. « Les nations d'Europe, était-il dit, ne vivent point entre elles, sous la seule loi morale ou de nature, mais encore sous une loi qu'elles se sont faite et qui donne à la première une sanction qui lui manque, loi établie par des conventions écrites ou par des usages constamment, universellement et réciproquement suivis, constamment fondée sur un consentement exprès ou tacite, et qui est obligatoire pour toutes ; cette loi, c'est le droit public. Or, il y a dans ce droit deux principes fondamentaux : l'un que la souveraineté ne peut être acquise par le simple fait de la conquête, ni passer au conquérant, si le souverain ne la lui cède ; l'autre qu'aucun titre de souveraineté, et conséquemment le droit qu'il suppose, n'ont de réalité, pour les autres États qu'autant qu'ils l'ont reconnu. »

En fait, la prépondérance des grandes puissances fut incontestée. Il fut formé un comité supérieur des huit puissances signataires de Paris, qui fut chargé de la préparation de toutes les affaires

générales du congrès et de la direction suprême. Le comité désignait les membres des autres comités qui, d'après ses instructions, devaient proposer les objets spéciaux. Les rapports des comités secondaires étaient soumis au comité dirigeant et lorsqu'il les confirmait, ils acquéraient une force internationale ('). L'acte final du congrès, réunissant les dispositions d'intérêt majeur et permanent, fut signé, le g juin 1815, par les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Portugal, de Prusse, de Russie et de Suède, et obtint, le 7 mai 1817, l'adhésion de l'Espagne. Mais déjà, un fait très significatif s'était produit, le 25 mars 1815, quand les plénipotentiaires d'Autriche, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie avaient renouvelé les engagements du traité de Chaumont. C'était bien la « tétrarchie > qui régnait et qui dominait, et même quand, le 12 novembre 1818, la France accueillit la proposition de s'unir à l'Autriche, à la Grande-Bretagne, à la Prusse et à la Russie pour maintenir et affermir le système qui avait donné la paix à l'Europe, si la < pentarchie > formait, en apparence, le directoire européen, des protocoles n'en furent pas moins signés qui confirmaient la validité de la quadruple alliance et des mesures prises à l'égard de la France elle-même C).

Les combinaisons politiques du congrès de Vienne avaient comme but principal de tenir en échec l'ardeur conquérante de la France. Ainsi s'expliquait et se justifiait la création d'États intermédiaires : au nord, le royaume des Pays-Bas, au centre la confédération germanique ; un peu plus bas, la Suisse, plus bas encore la monarchie piémontaise (^); on ne voulait pas seulement empêcher l'expansion politique et militaire ; on voulait mettre obstacle à la propagande des idées révolutionnaires.

De là ces mesures étranges, cette juxtaposition d'éléments hétérogènes, ces amalgames artificiels de peuples différents de

(ï) Le comte d'ANOBBERO (pseudonyme de Jacob-Léonard Chodzko), Le Congrès de Vienne et Us traités de iSiS. Avec une introduction historique par Capefigue. Introduction» p. 45.

{•) Voir plus haut, p. 38.

(3j Le comte d'ÂXGEBBRG, Introduction, p. 40.

religion et de langue ('). Au surplus, Tintérèt même des peuples préoccupait médiocrement les hommes d'État du congrès. Il se fit que la Suisse voulait la neutralité ; mais ne Teût-elle point désirée, on la lui aurait certainement imposée. A défaut de l'histoire, l'examen d'une carte de l'Europe suffirait pour montrer quelle force auraient donnée à ceux qu'ils auraient appuyés les Suisses tenant les hauts versants de l'Allemagne, de l'Italie et de la France. Actuellement encore, on reconnaît à ce point de vue l'importance de la Suisse, « immense forteresse naturelle, dressée au centre de l'Europe occidentale », et on proclame que cette position centrale de la Suisse serait une menace permanente pour les États voisins, si le territoire helvétique appartenait à l'une des grandes puissances du continent (*). La création du royaume des Pays-Bas ne fut pas davantage un acte désintéressé; ici nous nous trouvons devant une combinaison de la diplomatie anglaise : il fallait former une barrière contre la France ; il fallait par les Pays-Bas, la Prusse et le Hanovre agrandis ménager à la Grande- Bretagne une action prépondérante sur la confédération germanique (^). En 1832, lord Aberdeen a fort nettement déclaré, dans un discours prononcé à la Chambre des pairs, que l'union de la Belgique et de la Hollande a été le fait de l'Angleterre. La Hollande, ajoutait-il, sans doute aurait volontiers repris son ancienne situation et assumé sa forme républicaine de gouvernement, mais cela ne convenait pas aux puissances européennes. Le même homme d'État expliquait que le traité unissant la Belgique et la Hollande avait été imposé au prince Guillaume d'Orange. Nous aurons à revenir sur ces considérations en traitant plus amplement de la neutralité permanente de la Suisse et de la neutralité permanente de la Belgique, qui fut imaginée quand la combinaison inventée en 1814 croula. Mais il est bon de constater dès maintenant au milieu de quelles circonstances politiques la situation d'États neutres à perpétuité a été reconnue et proclamée.

(i) Berthold van Muyden, Essais historiques. La Suisse sous U pacte is iSiS, t. I, i8i5 à i83o, p. 241.

(2) E. Ténot, Les nouvelles défenses de la France, 1893, p. 290.

(3) William Bbach Lawrence, Commentaire sur les Eléments de droit international et sur l'Histoire des progrès du droit des gens de Whbaton, 1. 1, p. 198.

Répétons-le, ainsi apparaissent avec plus de clarté les devoirs que semblable situation engendre ; ainsi se précise la mesure dans laquelle les puissances soi-disant garantes peuvent faire valoir leurs exigences et réclamer l'exécution de prétendues obligations.

Avant 1815, il y avait eu, de la part de la Suisse, des déclarations occasionnelles de neutralité; il s'était même écoulé une longue période où la neutralité perpétuelle avait été en vigueur comme maxime politique ; mais il n'y avait pas eu de neutralité permanente assurée par l'accord du pays lui-même 'avec les autres États (').

La république helvétique fut proclamée en 1798. Elle avait un directoire exécutif et une assemblée nationale ou législative, comprenant deux corps, le grand conseil et le sénat. La constitution était unitaire. Au point de vue extérieur, des conventions obligèrent la Suisse à prendre part, sur réquisition, à toutes les guerres de la république française et à lui fournir un corps de troupes de 18,000 hommes ; elles ouvrirent à celle-ci deux routes militaires à travers le territoire de la Suisse.

L'Acte de médiation du 19 février 1803 réagit contre le système

(I) Un publiciste suisse a fait le tableau de la Suisse en 1797. Sept cantons sur treize étaient réellement des villes libres impériales régnant, à Taide de quelques familles patriciennes, sur des populations rurales assujetties à toutes les charges du régime féodal et privées de droits politiques. Dans les autres cantons, le clergé et un petit nombre de notables dominaient sous le couvert d'institutions démocratiques.

Une autre catégorie se rattachait plus ou moins directement à la Suisse; c'étaient les alliés ; parmi eux figuraient la ville libre et république de Genève, les villes libres de Mulhouse, Rothweil et Bienne, les principautés ecclésiastiques de Bâle, Valais et Saint- Gall, la confédération des Grisons et la principauté ou comté de Xeuchâtel et Valengin.

Il y avait encore un autre élément, c'étaient les bailliages communs ou payssujets.

Les États ou cantons confédérés formaient, avec leur territoire propre, la moindre partie du territoire de la Suisse entière avec alliés et sujets. E. Golay, La République helvétique et les recés fédéraux, dans le Bulletin de l'Institut national genevois, t. XXIX, p. 339 et suivantes.

lOO NOTES SUR LA NEUTRALITÉ.

centralisateur et unitaire de 1798. Le préambule indiquait à la fois la situation politique et le problème qu'il s'agissait de résoudre; le premier consul de la république française, était-il dit, interposait sa médiation entre les partis qui divisaient l'Helvétie ; il s'agissait de déterminer si la Suisse, constituée fédérale par la nature, pouvait revenir sous un gouvernement central autrement que par la force. Quatre membres du sénat français et cinquante-six députés du sénat helvétique avaient collaboré au document, et le premier consul avait entendu lui-même dix députés nommés par les deux partis qui divisaient la Suisse.

Bonaparte indiqua à deux reprises la situation qui lui semblait convenir à la Suisse. Selon lui, celle-ci ne pouvait plus jouer un rôle politique, comme à l'époque où elle n'avait aucun voisin vraiment puissant avec de nombreuses armées. « Alors, disait-il en s'adressant à des députés du sénat helvétique, la bravoure de vos peuples réunis sous les drapeaux valait une armée. Aujourd'hui , c'est tout autre chose; la France possède une armée active de 500,000 hommes, l'Autriche une de 300,000 et la Prusse une de 200,000 ; dès lors, la Suisse disparaît comme puissance militaire ; il ne lui reste plus qu'à bien administrer ses affaires intérieures... Il vous faut nécessairement une neutralité reconnue par toutes les puissances qui vous entourent; c'est encore la meilleure politique... Pour les petits Etats, le système fédératif est éminemment avantageux. Je suis moi-même né montagnard, je connais l'esprit qui les anime. Point d'unité, point de troupes permanentes, point de diplomatie ('). »

Peu de jours auparavant, dans un message, le premier consul avait écrit : « La neutralité de votre pays, la prospérité de votre commerce et une administration de famille sont les seules choses qui puissent agréger votre peuple et le maintenir. »

L'Acte de médiation assura, en effet, la vie autonome des cantons, mais l'indépendance politique du pays fut sacrifiée. Le premier consul avait exigé une alliance défensive et une capitulation militaire. Un traité d'alliance fut conclu pour le terme de cinquante ans et une capitulation militaire obligea la Suisse à fournir à son

(1) E. GoLAV, travail cité.

NOTES SUR LA NEUTRALITE. lOI

alliée un corps de 16,000 hommes toujours au complet et lui défendit de conclure une capitulation avec aucune autre puissance, sous la réserve toutefois des capitulations conclues ou à conclure avec les républiques batave et italienne, TEspagne et le Saint- Siège. La capitulation avec la France était faite pour vingt-cinq ans ; elle fut renouvelée en 18 r2 pour le même terme, mais avec une réduction dans l'effectif. En tout état de cause, la Suisse était la vassale de la France, comme Tltalie, comme la confédération du Rhin, comme la Westphalie ; si, d'après l'article 5 du traité du 27 septembre 1803 conclu avec la France, aucune stipulation ne devait déroger ni préjudicier en rien à sa neutralité, cette neutralité elle-même fut révoquée en doute par les autres États et quand, en 1805, la diète fit une déclaration de neutralité, l'Autriche répondit qu'elle se prononcerait dès qu'elle aurait la certitude que la France respecterait cette neutralité (').

Dès les premiers jours du mois de novembre 18x3 se posait pour la Suisse la question de savoir quelle conduite politique elle suivrait dans les événements dont la bataille de Leipzig et la défaite subie par Napoléon permettait de deviner l'issue. Le 18 novembre, la diète, réunie à Zurich, se déclara neutre. La déclaration fut portée à la connaissance de l'empereur Napoléon et des souverains alliés. Napoléon reconnut la neutralité, mais, à la suite de tergiversations, les alliés pénétrèrent sur le territoire de la confédération qui n'avait réuni pour se défendre qu'un corps de 12,000 hommes. Des déclarations intéressantes, en ce qu'elles insistent sur l'obligation primordiale des neutres, furent d'ailleurs faites. Le 20 décembre 1813, les plénipotentiaires de l'Autriche et de la Russie faisaient savoir au landamman de la Suisse que les alliés reconnaîtraient la neutralité du pays le jour où il serait libre et indépendant ('). Le 21 décembre, une proclamation annonçait que la nécessité de consolider les résultats obtenus et le désir d'aboutir à une paix solide forçaient les armées des souverains alliés à traverser une partie du 4:erritoire suisse. Elle insistait sur l'importance

(JJ HiLTY. Eiigenôssische GescJiichien, dans le Poliiisches Jahrhuch der schweizerischen Eidgenossenschaft, 1886, p. 147 et suivantes.

(-) Frédéric Schœll, Recueil de pièces officielîes'd siinc'esà détromper les Français sur les événements qui se sont passés depuis quelques années^ t. II, p. 4 et suivantes.

de ce motif, mais ajoutait qu'il ne paraîtrait pas suffisant aux puissances alliées, si la Suisse pouvait opposer une neutralité légitime et véritable. « Elle est si peu dans ce cas, était-il dit ensuite, que tous les principes du droit des gens autorisent à regarder comme nul ce qu'aujourd'hui elle appelle sa neutralité... La prétendue neutralité d'un État qui n'est pas accidentellement dirigé, mais qui est régulièrement gouverné par une volonté étrangère, est pour lui-même vn mot vide de sens, pour ses voisins une épée à deux tranchants, tandis qu'elle assure à l'État dont il porte les fers, un avantage permanent sur ses adversaires et un moyen immanquable d'exécuter ses desseins. »

C'était là, selon les puissances alliées, la position de la Suisse envers la France et envers les alliés. Du reste, la déclaration contestait la validité même du droit de la diète, révoquait en doute que l'unanimité des cantons fût acquise et tirait la conclusion que l'entrée des troupes des souverains alliés en Suisse n'était pas seulement une démarche inséparable du plan général des opérations, mais aussi une préparation aux mesures qui devaient déterminer pour l'avenir le sort même du pays. Les souverains déclaraient qu'aussitôt que le moment serait arrivé auquel on pourrait négocier la paix générale, « ils consacreraient toute leur attention et tous leurs soins à l'intérêt de la nation suisse et ne regarderaient comme satisfaisante aucune paix dans laquelle l'état politique futur de la Suisse ne serait pas réglé d'après les principes qui venaient d'être exposés, assuré pour les temps à venir et formellement reconnu et garanti par toutes les puissances européennes (') ».

Comme nous n'avons pas à nous occuper, dans ce travail, des affaires intérieures de la Suisse, nous pouvons très brièvement rapporter que l'Acte de médiation fut abrogé et remplacé par une convention arrêtée, le 29 décembre 1813, par dix représentants de l'ancienne confédération des XIII cantons et que cette convention tint lieu de constitution pour la Suisse jusqu'au 7 août 1815 (f). Une assemblée fédérale se réunit; le 4 janvier 1814, elle chargea une commission de préparer un projet de pacte fédéral. Comme

(1- Ibid., p. 8.

2j B. VAN MuYDEN, ouviage cité, t. I, p. 66.

il fut résolu d'attendre, pour procéder à la promulgation de la nouvelle charte, que le congrès qui devait se réunir à Vienne donnât son approbation, le pacte n'entra en vigueur que le 7 août 1815.

Au point de vue international, la Suisse poursuivit un double but : la reconnaissance de son indépendance et celle de sa neutralité.

Comme nous l'avons vu, il avait été convenu, dans le traité de Paris du 30 mai 1814, que la France reconnaîtrait et garantirait conjointement avec les puissances alliées l'organisation que la Suisse se donnerait sous les auspices de celles-ci et d'après les bases arrêtées entre elles. « On songeait, comme le remarque M. Hilty, plutôt à supprimer, dans l'intérêt de l'Europe, le protectorat de la France pour le remplacer par un protectorat collectif de toutes les puissances (')• > Quand le congrès se réunit à Vienne, la diète y envoya une députation chargée de présenter le nouveau pacte et de réclamer la reconnaissance de la neutralité. La députation devait éviter de parler d'une garantie du pacte et elle devait tâcher d'obtenir le tracé d'une frontière stratégique qui facilitât la défense nationale. Indépendamment des délégués de la diète, il y avait à Vienne des envoyés de cantons et de villes. Pictet de Rochemont était l'envoyé de Genève. Un comité des affaires de la Suisse fut formé et tint sa première séance, le 12 novembre 1814. Il se composait de plénipotentiaires de l'Autriche, de la Grande-rBretagne, de la Prusse et de la Russie, qui se proclamaient « puissances intervenantes dans les affaires de la Suisse ». La France, d'abord exclue, finit par être représentée à la demande de plusieurs cantons. Dans un rapport rédigé par ce comité, à la date du 16 janvier 1815, apparaît le terme de neutralité perpétuelle. « Les puissances alliées, était-il déclaré, se sont engagées à reconnaître et à faire reconnaître à l'époque de la pacification générale la neutralité perpétuelle du corps helvétique. » Une des affirmations doit être notée. Il fut posé en principe « qu'en retour des avantages qu'on était disposé à accorder à la Suisse, en renforçant par des arrondissements territoriaux la ligne de la défense militaire et en assurant la neutralité perpétuelle du corps

(1) Charles Hilty, La neutralité tU la Suisse. Considérations actuelles. Traduit par F.-H. Mentha, p. 35.

helvétique, les puissances avaient le droit de demander à cet État une garantie suffisante pour opérer dans l'esprit des monarques la conviction que les institutions que les Suisses s'étaient données étaient propres à assurer leur tranquillité intérieure et, par cela même, à faire respecter la neutralité de leur territoire. >

Le 20 mars 1815, les huit puissances, l'Autriche, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, le Portugal, la Prusse, la Russie et la Suède signèrent une déclaration relative à la Suisse. Le document affirme d'abord que les puissances ont reconnu que l'intérêt général réclame en faveur du corps helvétique l'avantage d'une neutralité perpétuelle et qu'elles veulent par des restitutions et des cessions lui fournir les moyens d'assurer son indépendance et maintenir sa neutralité. «Dès que la diète helvétique, était-il ajouté, aura donné son accession en bonne et due forme aux stipulations renfermées dans la présente transaction, il sera fait un acte portant la reconnaissance et la garantie de la part de toutes les puissances de la neutralité perpétuelle de la Suisse dans ses nouvelles frontières, lequel acte fera partie de celui qui, en exécution de l'article 32 du traité de Paris, doit compléter la disposition de ce dernier. »

Jugeant la transaction, les ministres d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne et de Russie accrédités auprès de la diète lui exposèrent, dans une note remise le 31 mars, que n s'il avait été impossible de satisfaire entièrement toutes les parties, les puissances avaient par devers elles ce témoignage d'avoir adopté les bases qui convenaient le mieux à la situation actuelle de la Suisse et qui étaient le plus propres à consolider son existence politique et sa tranquillité intérieure ».

Le 27 mai 1815, la diète helvétique adhéra* à la déclaration du congrès; dans l'acte d'adhésion elle exprimait « la gratitude éternelle de la nation suisse envers les huit puissances qui, par la déclaration susdite, lui rendaient avec une démarcation plus favorable, d'anciennes frontières importantes, réunissaient trois nouveaux cantons et promettaient solennellement de reconnaître et de garantir la neutralité perpétuelle du corps helvétique ».

C'est à ce moment que se produisirent ces faits importants :

le débarquement de Napoléon au golfe Juan, le i«^ mars 1815; la déclaration des puissances signataires du traité de Paris, par laquelle elles affirmaient, à la date du 13 mars, que « Napoléon Bonaparte s'était placé hors des relations civiles et sociales, et que comme ennemi et perturbateur du repos du monde, il s'était livré à la vindicte publique ». Le 2 avril, la diète avait reçu une note de TAutriche, de la France, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie pour la prévenir que toute communication avec l'usurpateur serait considérée comme une injure faite aux alliés. Conformant sa conduite à cet avis, elle avait refusé de recevoir l'ambassadeur de Napoléon et elle avait donné ordre aux régiments suisses qui étaient à la solde de la France de rentrer dans le pays. Bien plus, par la convention du 20 mai, elle avait déclaré, à la demande de l'Autriche, de la Grande- Bretagne, de la Prusse et de la Russie, adhérer au plan adopté par les puissances en vue de rétablir la tranquillité et de maintenir la paix en Europe; elle s'était engagée à compléter la défense de sa frontière ; elle avait admis, enfin, que moyennant son autorisation, les troupes des puissances auraient, dans les cas d'urgence, un passage momentané sur son territoire. C'était sortir de la neutralité, à la demande même des puissances, il est vrai ; celles-ci, toutefois, déclarèrent plus tard formellement qu'aucune induction défavorable aux droits de la Suisse ne pouvait être tirée de ces événements et de ces actes.

L'Acte final du congrès de Vienne du 9 juin 1815 renfermait au sujet de la Suisse des dispositions importantes. « L'intégrité des dix-neuf cantons, disait l'article 74, tels qu'ils existaient en corps politique lors de la convention du 29 décembre 18 13, est reconnue comme base du système helvétique. » « La déclaration adressée en date du 20 mars, portait l'article 84, par les puissances qui ont signé le traité de Paris, à la diète de la confédération suisse et acceptée par la diète, moyennant son acte d'adhésion du 27 mai, est confirmée dans toute sa teneur, et les principes établis ainsi que les arrangements arrêtés dans ladite déclaration seront invariablement maintenus. »

Les négociations relatives à la nouvelle frontière suisse n'avaient pas été terminées au congrès de Vienne ; elles conti-

nuèrent à Paris ('). Pictet de Rochemont représenta la diète. Le rôle de ce dernier fut des plus importants. « Stratford Canning, écrit M. Hilty, devait tout d'abord préparer le texte de T Acte du 20 novembre 1815 concernant la Suisse. Il ne put le faire et Capo d'Istria, d'accord avec Castlereagh, chargea Pictet lui-même de ce soin important. Notre ministre s'en acquitta avec sa dextérité ordinaire. Il sut ôter à la neutralité perpétuelle toute apparence d'un don que les puissances auraient pu faire à la Suisse et l'ériger en règle fondamentale du droit public européen dans l'intérêt général, ce qu'il considérait avec raison comme son plus grand mérite en cette affaire (^). >

Le jour même de la signature du second traité de Paris, le 20 novembre 1815, les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Portugal, de Prusse et de Russie proclamèrent de nouveau la neutralité helvétique et donnèrent acte à la confédération de la manière dont elle s'était acquittée des obligations que lui imposait sa situation d'État neutre, reconnue sous condition le 20 mars précédent.

« L'accession de la Suisse, était-il dit, à la déclaration donnée à Vienne, le 20 mars 1815, P^^ les puissances signataires du traité de Paris, ayant été dûment notifiée aux ministres des cours impériales et royales par l'acte de la diète helvétique du 27 mai suivant, rien ne s'opposait à ce que l'acte de la reconnaissance et de la garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse dans ses nouvelles frontières soit fait conformément à la déclaration susdite. Mais les puissances ont jugé convenable de suspendre jusqu'à ce jour la signature de cet acte à cause de changements que les événements de la guerre et les arrangements qui devaient en être la suite, pouvaient apporter aux limites de la Suisse et des modifications qui pouvaient aussi en résulter dans les dispositions relatives au territoire associé au bienfait de la neutralité du corps helvétique.

« Ces changements se trouvant déterminés par les stipulations du traité de ce jour, les puissances signataires de la déclaration de Vienne du 20 mars font, par le présent acte, une reconnais-

(i) B. VAN MuYDEN, ouvragc cité, t. I, p. 218. (-j Hilty, travail cité. p. 56.

sance formelle et authentique de la neutralité perpétuelle de la Suisse et elles lui garantissent l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire dans ses nouvelles limites, telles qu'elles sont fixées, tant par l'Acte du congrès de Vienne que par le traité de ce jour, et telles qu'elles le seront ultérieurement conformément à la disposition du protocole du 3 novembre (ci-joint en extrait), qui stipule en faveur du corps helvétique un nouvel accroissement de territoire à prendre sur la Savoie pour arrondir et désenclaver le canton de Genève...

« Les puissances signataires de la déclaration du 20 mars reconnaissent authentiquement par le présent acte que la neutralité et l'inviolabilité de la Suisse et son indépendance de toute influence étrangère sont dans les vrais intérêts de la politique de l'Europe. »

L'acte porte qu'aucune induction défavorable aux droits de la Suisse ne peut être tirée des événements qui ont amené le passage des troupes alliées sur une partie du sol helvétique : ce passage, est-il déclaré, a été consenti par les cantons et est le résultat de l'adhésion de la Suisse aux principes manifestés par les alliés dans le traité d'alliance du 25 mars 1815.

Une disposition finale invitait toutes les puissances de l'Europe à souscrire à l'acte de reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l'inviolabilité de son territoire.

Dans le traité de Paris du 20 novembre 1815, conclu entre la France d'une part, l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie de l'autre, l'article 1 1 était conçu en ces termes : « Le traité de Paris du 30 mai 18 14 et l'Acte final du congrès de Vienne du 9 juin 1815 sont confirmés et seront maintenus dans toutes celles de leurs dispositions qui n'auraient pas été modifiées par les clauses du présent traité. » Il y avait là une reconnaissance nouvelle de la neutralité permanente de la Suisse.

Dans les arrangements arrêtés dans l'Acte final du congrès de Vienne du 9 juin 1815, il avait été stipulé que les provinces du Chablais et du Faucigny et tout le territoire appartenant au roi de Sardaigne feraient partie de la neutralité de la Suisse, telle qu'elle était reconnue et garantie par les puissances. « En conséquence, ajoutait l'article 92, toutes les fois que les puissances

voisines se trouveront en état d'hostilité ouverte ou imminente, les troupes de S. M. le roi de Sardaigne, qui pourraient se trouver dans ces provinces, se retireront et pourront, à cet effet, passer par le Valais, si cela devient nécessaire ; aucunes autres troupes armées d'une autre puissance ne pourront traverser ni stationner dans les provinces et territoires susdits, sauf celles que la confédération suisse jugerait à propos d'y placer. Bien entendu que cet état de choses ne gêne en rien l'administration de ce pays, où les agents civils de S. M. le roi de Sardaigne pourront employer la garde municipale pour le maintien du bon ordre. » C'est à la demande du roi de Sardaigne que cette disposition avait été inscrite dans un acte additionnel à l'Acte du 20 mars 1815, acte additionnel qui avait été inséré au protocole du congrès du 29 mai 1815. Des modifications nouvelles au tracé des frontières de la France furent introduites par le second traité de Paris, et le jour de la signature de ce document, les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Portugal, de Prusse et de Russie introduisirent une délimitation de la Savoie neutre, qui fut modifiée une dernière fois par un acte dressé à Chambéry, le 15 décembre 1815. « La neutralité de la Suisse sera étendue au territoire qui se trouve au nord d'une ligne à tirer depuis Ugine (y compris cette ville) au midi du lac d'Annecy et de là au lac du Bourget jusqu'au Rhône ; » tel était le texte de la déclaration du 20 novembre 1815 * l'acte du 15 décembre 1815 intervenu entre la Sardaigne et le général commandant le corps d'occupation autrichien en Savoie établit que la limite de la Savoie neutre, après avoir passé au sud d'Ugine, irait au lac du Bourget < par Faverges et Lescheraines (') ». Nous pouvons nous borner ici à signaler cette neutralité permanente d'un territoire et à noter avec M. van Muyden que si semblable neutralité était logique quand la Savoie était en possession du Piémont, elle ne l'est plus alors que la Savoie appartient à la France, puisque sa raison d'être se trouvait dans le fait que la Suisse et le Piémont étaient comme les gardiens des Alpes occidentales et devaient éventuellement les défendre contre la France (*).

(1) PicciONi, ouvrage cité, p. 118.

(■-j B. VAN MuYDKN, ouvrage cité, t. I,

Comme Tobserve M. Piccioni, la neutralisation de Cracovie fut une création tout artificielle ; la ville de Cracovie n'existait nullement comme entité politique avant 1815. A la suite du dernier partage de la Pologne, en 1795, elle avait été soumise à TAutriche et, en 1809, Napoléon l'avait réunie au duché de Varsovie, Le congrès de Vienne supprima le duché de Varsovie et porta ainsi le dernier coup à la nationalité polonaise ; mais Cracovie fut mise à part et, au lieu d'être attribuée à Tune des trois puissances copartageantes, elle fut déclarée indépendante et neutre (').

Le 3 mai 1815, un traité fut conclu à Vienne entre l'Autriche et la Russie pour le règlement des affaires de Pologne ; il fut annexé à l'Acte final du congrès. L'article 4 porte : « La ville de Cracovie est déclarée libre et indépendante ainsi que le territoire désigné dans le traité additionnel signé en commun entre les cours d'Autriche, de Prusse et de Russie. » Une disposition conçue dans les mêmes termes forma l'article 2 de la convention conclue, le même jour, entre la Prusse et la Russie et annexée à l'Acte du congrès. Le même jour encore, fut signé un traité additionnel entre l'Autriche, la Prusse et la Russie, qui fut également annexé à l'Acte du congrès. L'article P^ disposait : « La ville de Cracovie avec son territoire sera envisagée à perpétuité comme cité libre, indépendante et strictement neutre sous la protection des trois hautes puissances. » A la date du 3 mai, enfin, fut faite à Vienne la constitution de la ville libre de Cracovie.

L'Acte final du congrès de Vienne disposa comme suit, en son article 6: « La ville de Cracovie, avec son territoire, est déclarée à perpétuité cité libre, indépendante et strictement neutre, sous la protection de la Russie, de l'Autriche et de la Prusse. » Il fixa en l'article 7 les frontières. En l'article 8, il constata qu'à Podgorze, petite ville autrichienne voisine de Cracovie, « il ne pourrait être formé aucun établissement militaire de nature à menacer la neutralité de Cracovie, * En l'article 9, il énuméra les obligations

(ij Piccioni, ouvrage cité, p. 28.

de la nouvelle république. Celle-ci ne pouvait donner aucun asile « aux transfuges, déserteurs et gens poursuivis par la loi » des pays voisins ; elle devait les livrer dès que leur extradition était demandée.

La liberté, Tindépendance et la neutralité ne devaient point être de longue durée et, à ce point de vue, il convient de signaler rillusion que se faisait Alexandre II quand, presque au lendemain du second traité de Paris, dans une déclaration faite aux Polonais, il montrait le sort heureux qui était réservé à la république de Cracovie. « Ce pays, disait-il, placé sous la protection des trois puissances libératrices et unies, jouira du bonheur et de la tranquillité, en se consacrant uniquement aux arts, aux sciences, au commerce et à l'industrie. Cracovie sera comme un monument d'une politique magnanime qui a placé cette liberté dans l'endroit même où reposent les cendres des meilleurs de vos rois et où se rattachent les plus nobles souvenirs de la patrie polonaise. > Hélas ! tout autre devait être la dure réalité. Des interventions armées attestèrent le zèle qui animait les puissances protectrices ; le prétexte donné fut la violation de la stipulation qui privait Cracovie du droit d'asile. Pendant l'insurrection polonaise de 1830, le territoire fut occupé militairement par la Russie, agissant de commun accord avec l'Autriche et la Prusse ; en 1836, se produisit une nouvelle occupation militaire de la ville, au nom des trois puissances.

La destruction de l'indépendance fut décidée. Déjà, en 1835, une convention secrète conclue entre les trois puissances portait qu'il fallait amener la république à émettre un vœu en faveur de la réunion aux États de l'empereur d'Autriche et comme mesure préliminaire lui faire demander son admission dans le système commercial de l'Autriche ('). Le 6 novembre 1846, une convention fut conclue entre l'Autriche, la Prusse et la Russie pour l'incorporation de la république à l'Autriche. Le document constate qu'une conspiration a amené dans le grand-duché de Posen, à Cracovie et en Galicie, les événements « bien connus » ; que Cracovie a été

(î) F. DE Martens, Recueil dts traités tt conventions conclus par la Russie avec Us puissances étrangères, t. IV. Première partie: Traités avec l'Autriche, x 815-1845, p. 472.

le centre d'un gouvernement révolutionnaire ; que la ville s*est trouvée placée pour ainsi dire dans un état de guerre qui aurait autorisé les trois cours à user de tous les droits que donne la guerre ; il affirme que Texistence de la ville libre est devenue un foyer de troubles et de désordres ; il déclare que la ville de Cracovie et son territoire sont rendus à TAutriche et réunis à la monarchie autrichienne pour redevenir, comme avant 1809, la possession de Sa Majesté impériale et royale Apostolique.

Le projet de réunir aux anciennes Provinces-Unies le territoire belge et de faire de la création nouvelle un État capable de résister à la France avait été mis en avant par l'Angleterre dès la fin de Tannée 1813. Au commencement de 1814, il avait été communiqué à la Russie, et celle-ci l'acceptait à la condition que la Hollande et l'Angleterre consentissent à prendre à leur charge une dette de 90 millions de florins contractée par le gouvernement du czar à Amsterdam.

A mesure que les événements justifièrent les espérances des puissances alliées, celles-ci se décidèrent davantage à tenter l'expérience d'une barrière militaire dirigée contre la France. Deux projets se présentaient. Dans l'un, un royaume hollandobelge assurait les communications de la Grande-Bretagne avec le continent ; au point de vue stratégique, il s'appuyait sur l'Escaut ; dans l'autre, où l'importance de la Meuse comme système de défense était reconnue davantage, Belgique et Hollande étaient englobées dans une confédération des États allemands.

Déjà aux articles séparés et secrets qui furent adoptés par l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie, le i" mars 1814, c'est-à-dire le jour même de la création de la « tétrarchie » par le traité de Chaumont, dans l'esquisse du système politique conçu par ces puissances pour entourer la France d'une série d'États qui fussent à même de lui résister, figure la stipulation que laHoUande formera un État libre et indépendant sous la souveraineté du prince d'Orange, avec un accroissement de territoire

et rétablissement d'une frontière convenable. L'idée se précisa. L'article 6 du traité de Paris du 30 mai 18 14 disposait : « La Hollande, placée sous la souveraineté de la Maison d'Orange, recevra un accroissement de territoire. Le titre et l'exercice de la souveraineté n'y pourront, dans aucun cas, appartenir à aucun prince portant ou appelé à porter une couronne étrangère. > Dans les articles séparés et secrets arrêtés le même jour, il était convenu que l'établissement d'un juste équilibre en Europe exigeant que la Hollande fût constituée dans des mesures qui la missent à même de soutenir son indépendance par ses propres moyens, les pays compris entre la mer, les frontières de la France et la Meuse seraient réunis à perpétuité à la Hollande ; les frontières sur la rive droite de la Meuse devaient être réglées selon les convenances militaires de la Hollande et de ses voisins ; les pays allemands sur la rive gauche du Rhin, qui avaient été réunis à la France depuis 1792, serviraient à l'agrandissement de la Hollande et à des compensations pour la Prusse et les autres États allemands.

Le protocole de la conférence des plénipotentiaires de l'Autriche, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie, tenue à Paris, le 14 juin 1814, déterminait davantage. Il énumérait les principes qui avaient inspiré la résolution. Les puissances se décidaient « en vertu d^ principes politiques adoptés par elles pour l'établissement d'un état d'équilibre en Europe; elles mettaient ces principes à exécution en vertu de leur droit de conquête de la Belgique ; animées d'un esprit de libéralité et désirant assurer le repos de l'Elirope par le bien-être réciproque des parties qui la composent, elles consultaient également les intérêts particuliers de la Hollande et de la Belgique pour opérer l'amalgame le plus parfait entre les deux pays ». Le 21 juillet 1814, l' « acte d'acceptation de la souveraineté des provinces belgiques » était signé à la Haye au nom du roi des Pays-Bas.

Nous avons déjà rappelé le langage que tenait, en 1832, lord Aberdeen disant que l'intérêt de l'Europe avait dicté la mesure prise par les puissances d'unir la Belgique à la Hollande. Il s'exprimait à l'égard de la Belgique avec une blâmable dureté. « Les alliés, disaient-il, était les maitres de la Belgique; ils l'avaient complètement à leur disposition. Il n'y aurait eu aucune injustice à la

NOTES SUR LA NEUTRALITÉ, Jî3

rendre au domaine de la Maison d'Autriche ; on aurait pu en disposer, comme l'avait conseillé, un jour, William Pitt dans une note qui fut soumise à la Chambre des lords; on aurait pu l'ajouter aux territoires de la Prusse, car, depuis trois ou quatre siècles au moins, la Belgique n'avait pas été un pays indépendant. »

Le 3 novembre 1831, un diplomate russe, le comte Adam Matuszewic, chargé de remplacr momentanément à Londres le prince de Lieven, ambassadeur du czar, dans une dépêche à son gouvernement, insistait sur la même notion. Blâmant les variations incessantes du roi des Pays-Bas, il disait que la Belgique n'avait jamais appartenu à ce dernier, ni à titre héréditaire, ni à titre de conquête, < Ce n'est pas le roi, ajoutait-il, ce sont la Russie, l'Angleterre, l'Autriche et la Prusse qui ont conquis la Belgique sur la France ; ce sont elles qui l'ont donnée au roi en vertu de leur droit de conquête et non d'un droit quelconque qui lui fût propre. Ainsi, du moment où elles l'indemnisent avec libéralité des sacrifices, au fond très peu considérables, qu'il a faits à cette occasion, car il n'a cédé, en 18 14, à l'Angleterre que ce que l'Angleterre possédait déjà et ce qu'il ne pouvait recouvrer, les puissances, en vertu de ce même droit de conquête, sont pleinement autorisées à disposer de la Belgique, sans violer le principe d'une légitimité qui réside tout entière en elles, et qui n'a jamais résidé dans le roi autrement que par suite de leur délégation (*). »

La vraie mission du royaume créé en 1814 était, comme nous l'avons déjà indiqué, de s'opposer aux velléités de conquête de la France, Les moyens de défense furent multipliés sur la frontière du midi et les quatre grandes puissances alliées se réservèrent d'arrêter le système de forteresses qu'il faudrait établir O. Dans la répartition des 700 millions de francs que la France devait payer aux puissances alliées, 137 millions et demi furent distribués entre les États limitrophes de la France, eu égard au besoin qu'avaient ces États de nouvelles fortifications ; le roi des Pays- Bas obtint sur ce chiffre une somme de 60 millions. Une série de travaux de défense fut entreprise et les quatre puissances se réser-

(M F. DB Martbxs, ouvrage cité, t. XL Traités avec TAngleterre, i8oi-i83i, p. (-) Arendt, ouvrage cité. p. 6.

No 341 8

vèrent le droit d'inspection périodique. Le 15 novembre 1818, un protocole militaire rédigé à Aix-la-Chapelle stipula « qu'un certain nombre de forteresses des Pays-Bas recevraient des garnisons anglaises et prussiennes dès que le casus fœderis serait déclaré contre la France ». La Prusse pouvait occuper les citadelles de Huy, de Namur et de Dinant et les places de Charleroi, de Mariembourg et de Philippeville ; la Grande-Bretagne avait le droit d'occuper Nieuport, Ostende, Ypres et Termonde. Le roi des Pays-Bas se refusa à admettre l'occupation d'Anvers et de Tournai par les Anglais et de Liège par les Prussiens C). Le troisième traité de la barrière, signé à Anvers le 15 novembre 1715, avait permis aux Provinces-Unies de dominer une partie de la Belgique en plaçant garnison dans huit forteresses et d'opposer un rempart à la France ; actuellement un nouveau rempart était construit ; selon le mot de Jean-Baptiste Nothomb, le Royaume- Uni était élevé contre la France ("). On saisit aisément la pensée qui dicta la combinaison à laquelle s'arrêtèrent les grandes puissances quand, en 1830, la révolution belge vint détruire l'œuvre des diplomates de 1814 ^^ ^^ ^815. Les provinces du nord rentrèrent dans le droit commun des États indépendants ; les provinces jdu sud furent chargées du rôle qui avait été imposé à l'agglomération entière ; l'intérêt général de l'Europe domina de nouveau toutes les autres préoccupations et la neutralité permanente fut appliquée et imposée comme le mode le plus facile de remplacer le système de la barrière Q).

C'est le 4 octobre 1830 que le gouvernement provisoire décréta que les provinces de la Belgique violemment détachées de la Hollande constitueraient un État indépendant. Le 5 octobre, le cabinet de la Haye adressa une note au cabinet de Londres ; il demandait l'envoi immédiat de troupes dans les provinces méridionales, parce que « l'assistance des alliés pouvait seule rétablir la tranquillité. » Pareille communication était envoyée à la Prusse, à l'Autriche et à la Russie « qui avaient, ainsi que l'Angleterre,

{h £. Bannixg, La défense de la Belgique au point de vue national et européen, p. x5 . C-j Nothomb, Essai historique et politique sur la révolution belge. 4» édition, t. I, avant-propos, p. xii.

(3j Arendt, ouvrage cité, p. 7.

signé les huit articles constitutifs du royaume des Pays-Bas et étaient appelées, comme l'Angleterre, à le soutenir, et qui, sans doute, jugeraient convenable de se concerter entre elles et avec la Grande-Bretagne et la France'». C'était commettre une grave faute ; la nécessité du maintien de la paix générale devait amener les grandes puissances à rechercher une combinaison différente de la combinaison de 1814, et le roi Guillaume courait à un échec décisif.

Quoi qu'il en soit, les plénipotentiaires des cinq cours se réunirent à Londres ('). En fait, l'impossibilité absolue d'une intervention armée des puissances fut bientôt constatée. Sans doute, la répression de l'insurrection belge avait ses partisans. L'Autriche, la Prusse et la Russie auraient eu volontiers recours à la force. L'empereur Nicolas faisait ressortir ce qu'il appelait « la nécessité de poser une barrière armée contrela révolution qui nous menace tous. » Deux ans plus tard, Metternich s'ingéniait à montrer comment la Prusse avait manqué de décision et d'énergie ; comment, « le jour où la révolte éclatait à Bruxelles, elle aurait dû offrir ses secours au roi des Pays-Bas, et, en cas de refus, les lui imposer » ; comment encore, « agissant avec les pleins pouvoirs de la confédération germanique, elle aurait dû occuper tout le Luxembourg. » Mais l'Angleterre et la France étaient là. Le 17 octobre 1830, le gouvernement anglais refusa au roi Guillaume tout secours militaire et fit connaître sa volonté de se contenter de conférences diplomatiques dont le but serait le maintien de la paix générale. Le ministère du duc de Wellington qui tenait ce langage était cependant convaincu de son droit d'intervention dans les affaires de Belgique, droit qu'il prétendait posséder en vertu de tous les grands traités conclus depuis la fin du xvir siècle. Le 15 novembre, il dut résigner ses pouvoirs, et lord Grey forma un nouveau gouvernement dans lequel lord Palmerston obtint le poste de secrétaire d'État des affaires étrangères. Cette fois, la politique de non-intervention l'emportait. En France, la monarchie de Louis-Philippe semblait devoir tirer profit de toutes les complications que pouvait faire naître la question belge.

(Jj NoTHOMB, ouvrage cité, 1. 1, avant-propos, p. xii.

Il6 NOTES SUR LA NEUTRALITÉ.

Au surplus, les événements de Pologne prirent bientôt une place prépondérante dans les préoccupations de la Russie; comme le dit un publiciste, ils paralysèrent sa politique et la détournèrent de démonstrations dangereuses contre les révolutionnaires de rOccident C).

Il est un premier point dont il faut bien se pénétrer, c'est que la Belgique elle-même a acquis et affirmé son indépendance et qu'ainsi le fait qu'elle est un État ne résulte nullement d'un acte gracieux des puissances. Elle existait déjà comme État souverain quand le concert européen a été saisi de la « question belge », qu'il a essayé de la résoudre et que, faute de solution plus satisfaisante pour lui, il s'est attaché à la reconnaissance de l'indépendance et à la garantie de la neutralité permanente. La souveraineté d'un État et l'indépendance, conséquence de cette souveraineté, ne dépendent nullement du bon plaisir des autres États et n'ont point besoin d'être reconnues par ceux-ci. Pas même n'est besoin d'établir, comme le fait Wheaton, une distinction entre la souveraineté intérieure et la souveraineté extérieure. La souveraineté d'un État commence à l'origine même de la société dont il est formé, ou quand il se sépare de la société dont il faisait partie. Pour invoquer l'exemple célèbre, la souveraineté des États-Unis de l'Amérique du Nord existe depuis le 4 juillet 1776, jour où les représentants de ces États ont déclaré qu'ils étaient de droit des États libres et indépendants et que tout lien politique entre eux et la Grande-Bretagne était dissous. Un organe important de l'opinion publique de la Grande-Bretagne le reconnaissait en 1833 : « Nous ne pouvons, disait V Edinburgh Rcuicu\ revendiquer pour ce pays l'honneur d'avoir sanctionné une indépendance que les Belges avaient déjà réalisée eux-mêmes O- >

Il est un second point qu'il s'agit de prendre en considération. Les cinq grandes puissances qui prétendaient diriger l'Europe étaient animées d'intentions hostiles envers la Belgique. L'idée d'un partage fut agitée; il s'agissait de morceler la Belgique et de la partager. L'expédient fut discuté. En adjoignant à la Hollande seulement deux millions d'hommes environ au lieu de quatre

(^) F. DE Martens, ouvrage cité, même volume p. 443. C-j Edinburgh i?«;Vjp, janvier i833, p. 458.

millions, la diplomatie comptait augmenter les garanties de stabilité du nouveau royaume. On donnait à la France un accroissement de territoire équivalant aux conquêtes de Louis XIV. La Prusse s'établissait sur Tune et Tautre rive de la Meuse et de la Moselle. Peut-être bien l'Angleterre s'emparait d'Anvers ('). Seulement, il se fit que la mutuelle jalousie des puissances aidant, cette combinaison même fut rendue impraticable. Il fallut bien admettre le fait accompli et reconnaître l'indépendance de la Belgique, sauf à imposer à celle-ci le rôle de « barrière » qui avait été attribué au royaume des Pays-Bas. La neutralité permanente forma une des conditions moyennant lesquelles le nouvel État entrait dans la communauté européenne O.

Le protocole de la conférence tenue à Londres, le 20 décembre 1830, par les plénipotentiaires des cinq cours, posa le principe de l'indépendance de la Belgique, mais eut soin d'insister sur les devoirs qui incombaient à celle-ci. De brèves citations permettront de suivre le raisonnement. « Le but de l'union, était-il dit, avait été de fonder un juste équilibre en Europe et d'assurer le maintien de la paix générale. » Comme les événements avaient démontré que « cet amalgame parfait et complet que les puissances voulaient opérer en ces deux pays » n'avait pas été obtenu, il fallait d'autres arrangements. « Unie à la Hollande et faisant partie intégrante du royaume des Pays-Bas, la Belgique avait à remplir sa part des devoirs européens de ce royaume et des obligations que les traités lui avaient fait contracter envers les autres puissances. Sa séparation d'avec la Hollande ne saurait la libérer de cette part de ses devoirs et de ses obligations. La conférence s'occupera en conséquence de discuter et de concerter les nouveaux arrangements les plus propres à combiner l'indépendance future de la Belgique avec les stipulations des traités, avec les

(1) XoTHOMB, ouvrage cité, édition de 1834, p. i33. D'après un rapport du prince de Lieven, le projet de partage de la Belgique entre la France, la Prusse et la Hollande reposait sur les prétextes suivants : i Les Belges se sont montrés incapables d'être une nation ; ils ne savent que désorganiser leur propre pays et inquiéter les autres; ils font le scandale de l'Europe par leur ineptie; ils compromettent sa tranquillité par leur violence. » (F. de Martens, ouvrage cité, t. xi, p. 451.)

(-) Arendt, ouvrage cité, p. 7.

Il8 NOTES SUR LA NEUTRALITÉ,

intérêts et la sécurité des autres puissances et avec la conservation de l'équilibre européen. »

Le nouvel arrangement se trouva ; il figure dans le protocole de la conférence du 20 janvier 183 1 ; c'était la neutralité permanente.

Déjà le 15 novembre 1830, le comte Matuszewic avait élaboré un plan dans lequel il suggérait, en réalité, l'affirmation d'une neutralité permanente. Les cinq puissances devaient garantir en commun, par un protocole ou traité, l'existence du royaume belge et déclarer qu'aucune d'elles ne pourrait dans aucun cas l'envahir ou l'occuper sans le consentement des quatre autres ; elles devaient garantir également la Hollande contre toute invasion de la Belgique ('). Le 20 décembre, Matuszewic et son collègue, le prince de Lieven, avaient consenti à la proclamation de l'indépendance de la Belgique, mais ils avaient fait tous leurs efforts pour faire affirmer sa neutralité perpétuelle afin qu'elle servît en quelque sorte de « barrière contre les empiétements de laFrance (~) » . Veut-on, du reste, se rendre compte des véritables sentiments des hommes d'Etat anglais qui protégèrent la Belgique et aidèrent à lui octroyer la neutralité? Parmi les arguments invoqués par lord Palmerston, secrétaire d'Etat des affaires étrangères, figurèrent des considérations comme celle-ci: « Les Belges ont été de tout temps une nation inquiète et turbulente. Il semble nécessaire de la condamner en quelque sorte à une existence paisible et de la forcer à porter son attention entière vers le commerce et l'industrie qui la rendront tous les jours plus rivale à la France et plus disposée à la Hollande. » C'est le prince de Lieven qui signale cette argumentation dans un rapport du 22 janvier 1831. . Le protocole du 20 janvier 1831 contient la première mention de la neutralité comme condition politique essentielle du nouvel État.

Les puissances affirment qu'elles ne cherchent aucune augmentation de territoire, aucune influence exclusive, aucun avantage isolé. Elles déterminent ensuite les bases géographiques de la séparation entre la Belgique et la Hollande, en ne tenant pas compte des réclamations du gouvernement provisoire de la Belgique qui demande pour ce pays la possession des provinces entières

(1) F. DE Martexs, ouvrage cité, même volume, p. 442.

(2) Ibid., p. 447.

du Limbourg et du Luxembourg et celle de la rive gauche de rEscaut,et elles insèrent en l'article 5 la déclaration que voici: « La Belgique, dans ses limites, telles qu'elles sont arrêtées et tracées conformément aux bases posées dans les articles i, 2 et 4 du présent protocole, formera un État perpétuellement neutre. Les cinq puissances lui garantissent cette neutralité perpétuelle ainsi que l'intégrité de son territoire dans les limites mentionnées ci-dessus. Par une juste réciprocité, la Belgique sera tenue d'observer cette neutralité envers tous les autres États et de ne porter aucune atteinte à leur tranquillité intérieure ni extérieure.» Un autre article porte que la conférence verra si la neutralité peut être étendue aux pays voisins. Une remarque doit être faite. Le protocole du 20 janvier 1831 assignait à la Hollande le statu quo de 1790 et conservait à la Belgique tout ce qui était en dehors de ce statu quo. Le roi Guillaume accepta le principe du postliminium de 1790. Comme le dit Nothomb, on avait cru qu'en 1790, la république des Provinces-Unies avait possédé en entier le territoire que désignait la dénomination moderne de « provinces septentrionales » ; c'était une erreur historique. Le roi Guillaume avait réclamé les provinces septentrionales et de plus les possessions que la Hollande avait eues dans le Limbourg en 1790 ; or, il se trouvait que le principe qui lui rendait ces dernières possessions, lui en enlevait d'autres au cœur même des provinces septentrionales. Il est vrai que les protocoles du 20 et du 27 janvier avaient prévu un échange d'enclaves (').

Le protocole explicatif du 27 janvier 183 1 insista encore sur la pureté d'intentions des puissances; il indiqua des dispositions complémentaires qui devaient être jointes aux dispositions du protocole du 20 janvier. « Occupées, disaient les puissances, à maintenir la paix générale, persuadées que leur accord en est la seule garantie et agissant avec un parfait désintéressement dans les affaires de la Belgique, les cinq grandes puissances n'ont en vue que de lui assigner dans le système européen une place inoffensive, que de lui offrir une existence qui garantit à la fois son propre bonheur et la sécurité due aux autres États. »

(ïj Nothomb, ouvrage cité, 40 édition, t. I, p. 190.

Le I" février 183 1, le congrès national de Belgique protesta avec la plus grande énergie à la fois contre toute délimitation de territoire et contre toute . obligation quelconque qu'on pourrait vouloir prescrire à la Belgique sans son consentement. Jean- Baptiste Nothomb avait écrit, dans le rapport de la commission du congrès, ces lignes qui n'étaient que la simple constatation de la réalité : « La souveraineté nationale est transférée de Bruxelles au Foreign Office. Une simple mission philanthropique a dégénéré en une intervention. » Le gouvernement provisoire, en effet, n'avait considéré la mission de la conférence de Londres que comme ayant pour but d'arrêter l'effusion du sang, sans préjudice à la solution des questions politiques et territoriales. En vérité, les grandes puissances, comme elles s'intitulaient, avaient un médiocre souci de la dignité du nouvel État ; malgré leurs affirmations de politique désintéressée, elles se préoccupaient uniquement de leurs convenances. Il y a un significatif passage concernant cette situation dans une lettre que Metternich adressait, au commencement de 1833, au comte Clam-Martinitz : « Intervenir dans une affaire, écrit-il, est permis à chacun. On peut laisser faire à celui qui intervient, on peut lui fermer la porte au nez. C'est une question de force ou procédé. On n'est et ne peut être médiateur que si on est appelé à ce rôle par les parties contendantes. Quand on a de la raison, on n'accepte le rôle d'arbitre que sous la clause expressément arrêtée d'avance que les parties contendantes se soumettront au prononcé. > Metternich se demandait ce qu'avait été la conférence de Londres. « Intervenante, médiatrice ou arbitre? c Pour ma part, disait-il, j'avoue ne pas le savoir. > L'action des grandes puissances était bel et bien l'intervention ; elles ne tenaient compte ni des protestations du roi des Pays-Bas ni des réclamations des Belges; elles déchiraient les engagements qu'elles-mêmes avaient solennellement contractés, et quand le roi Guillaume invoqua le protocole d'Aixla-Chapelle du 15 novembre 1818 sur la foi duquel il avait saisi les puissances des difficultés qui avaient surgi en Belgique, et montra qu'au mépris de ce protocole ses plénipotentiaires n'étaient pas admis à participer à la conférence, elles lui répondirent que le protocole invoqué ne prescrivait pas la forme même

de la participation et que les communications écrites étaient suffisantes (').

La question de la neutralité nous intéresse seule dans ces pages. Il nous suffira de dire que la conférence insiiSta, le 19 février, sur la notion des devoirs qui incombaient à la Belgique. « Chaque nation a ses droits particuliers, est-il affirmé, mais TEurope aussi a son droit ; c'est Tordre social qui le lui a donné. Les traités qui régissent TEurope, la Belgique devenue indépendante, les trouvait faits et en vigueur. Elle devait donc les respecter et ne pouvait pas les enfreindre. En les respectant, elle se conciliait avec l'intérêt et le repos de la grande communauté des États européens. En les enfreignant, elle eût amené la confusion et la guerre. » La conférence s'attacha à réfuter la protestation du congrès national ; elle affirma que les vues émises dans la protestation étaient « des vues de conquête, incompatibles avec la paix de l'Europe, et par conséquent avec la neutralité et l'indépendance de la Belgique » ; elle déclara que les arrangements arrêtés, le 20 janvier, étaient des arrangements fondamentaux et irrévocables et que le principe de la neutralité et de l'inviolabilité du territoire belge dans les limites établies restait en vigueur obligatoire pour les puissances.

Quand la question de l'élection du prince Léopold de Saxe- Cobourg fut soumise au congrès, le 25 mai 183 1, la conférence crut devoir faire quelques concessions. Il y eut de nouvel'es négociations ; la question luxembourgeoise était distincte de la question belge-hollandaise ; on proposa d'en ajourner la solution ; on chercha à conserver à la Belgique le Limbourg par l'échange rendu facultatif d'enclaves comprises dans le territoire hollandais, mais qui n'appartenaient pas à la Hollande en 1790 ; on essaya de substituer au principe de la confusion des dettes et de leur partage proportionnel celui du partage d'après leur origine O. Le 26 juin 1831, les plénipotentiaires, dans leur tâche de « concilier le nouveau mode d'existence neutre et indépendante de la Belgique avec les droits et la sécurité des États voisins », proposèrent à l'acceptation de la Belgique et de la Hollande les préliminaires d'un traité de paix.

0; Voir plus haut, p. 33.

(2; H istoirt parlementaire du traité de paix du iq avril zS3g, t. I. Introduction, p. xi.

Le projet est connu sous la désignation des « dix-huit articles >. Le seul point qui nous occupe ici est la stipulation de neutralité ; Tarticle 9 dispose à ce sujet comme suit : « La Belgique, dans ses limites telles qu'elles seront tracées conformément aux principes posés dans les présents préliminaires, formera un État perpétuellement neutre. Les cinq puissances, sans vouloir s'immiscer dans le régime intérieur de la Belgique, lui garantissent cette neutralité perpétuelle, ainsi que l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire, dans les limites mentionnées au présent article. > L'article 10 dispose : « Par une juste réciprocité, la Belgique sera tenue d'observer cette neutralité envers tous les autres États, et de ne porter aucune atteinte à leur tranquillité intérieure ni extérieure, en conservant toujours le droit de se défendre contre toute agression étrangère. »

On notera la portée des deux dispositions ; les puissances prennent l'engagement de ne jamais s'immiscer dans les affaires intérieures de la Belgique et reconnaissent à celle-ci le droit de se défendre contre toute agression.

L'article 18 dispose : « Ces articles, réciproquement adoptés, seront convertis en traité définitif. »

Il n'y eut point de traité définitif ; la Belgique accepta les dixhuit articles, mais les Pays-Bas les rejetèrent et reprirent les hostilités.

Après les désastres des premiers jours du mois d'août, le gouvernement belge dut expédier pleins pouvoirs à Sylvain Van de Weyer, son ministre plénipotentiaire près Sa Majesté britannique. La conférence arrêta, par son protocole du 23 août, les conditions d'une suspension d'armes de six semaines et, comme le dit Nothomb, ce fut sous l'influence des malheurs du mois d'août et de la suspension d'armes limitée que s'ouvrirent les nouvelles négociations : « La conférence résolut la question belge par un arbitrage forcé. » Elle soumit aux deux parties une nouvelle rédaction de traité ; c'étaient les vingt-quatre articles.

La Belgique était sacrifiée aux rancunes dès uns, exposée aux convoitises des autres. Laugel a caractérisé la situation : « Les vingt-quatre articles créaient la Belgique et la punissaient à la fois. Ils la punissaient d'avoir été surprise et battue. Ils ne lui

laissaient que la moitié du Luxembourg ; ils lui enlevaient la partie du Limbourg qui est sur la rive gauche de la Meuse ; ils laissaient ainsi sa frontière orientale toujours menacée par la Hollande ('). >

Lord Palmerston indiqua d'ailleurs un des motifs qui inspira rAngleterre : le royaume des Pays-Bas, barrière élevée contre la France, venait d'être détruit ; il fallait faire une Hollande suffisamment forte pour qu'elle fût une seconde ligne de défense, si la neutralité belge était violée par la France.

Les vingt-quatre articles furent définitivement convenus par les plénipotentiaires des cinq puissances, le 14 octobre 1831. « Ils s'écartaient trop des instructions que le plénipotentiaire belge avait reçues, dit Nothomb, et des préliminaires de paix du 26 juin qui avaient servi de base à ces instructions, pour qu'il pût y apposer sa signature ; il se borna à en accuser réception le 15 octobre, et en référa à son gouvernement. »

Un projet de loi fut présenté aux Chambres belges tendant à autoriser le roi à conclure et à signer le traité. Il fut voté le i" novembre. Le 15 novembre, le traité fut signé à Londres entre les plénipotentiaires de l'Autriche, de la France, de la Grande- Bretagne, de la Prusse et de la Russie, d'une part et le plénipotentiaire belge, de l'autre part.

En ce. qui concernait la neutralité, le traité du 15 novembre 183 1 disposait comme suit :

Art. 7. — La Belgique, dans les limites indiquées aux articles I, 2 et 4, formera un État indépendant et perpétuellement neutre. Elle sera tenue d'observer cette neutralité envers tous les autres États.

Art. 25. — Les cours d'Autriche, de France, de la Grande- Bretagne, de Prusse et de Russie garantissent au roi des Belges l'exécution de tous les articles qui précèdent.

Le gouvernement hollandais protesta contre le traité des vingtquatre articles. Alors se produisirent de nouvelles négociations, puis une action de l'Angleterre et de la France contre les Pays- Bas, puis encore des négociations. Le 21 mai 1S33, une convention

(ï) Augustin Laugel, Un fondateur de la Monarchie belge^ Sylvain Van de Weyer, Rrcue des Deux Mondes ^ i5 novembre 1874.

fut signée entre le plénipotentiaire hollandais et les plénipotentiaires de la Grande-Bretagne et de la France. L'embargo que les deux puissances avaient mis sur les bâtiments et les marchandises appartenant aux sujets du roi des Pays-Bas était levé ; les militaires néerlandais qui avaient été conduits en France par suite de la capitulation de la citadelle d'Anvers, pouvaient retourner dans leur patrie ; tant que les relations entre la Hollande et la Belgique ne seraient point réglées par un traité définitif, le roi Guillaume s'engageait à ne point recommencer les hostilités et à laisser la navigation de TEscaut entièrement libre ; la navigation de la Meuse devait être ouverte au commerce. En fait, la Belgique était laissée en possession des parties contestées du Limbourg et du Luxembourg jusqu'à la conclusion du traité définitif, et elle était affranchie de l'obligation de payer sa part dans la dette commune du royaume des Pays-Bas ; en droit, le roi Guillaume s'était engagé à conclure avec la Belgique un traité définitif et il la reconnaissait ainsi de manière virtuelle comme État indépendant. Par l'article 5 de la convention du 21 mai 1833, les parties contractantes s'engageaient à s'occuper sans délai du traité définitif destiné à fixer les relations entre les États du roi des Pays-Bas, grand-duc de Luxembourg, et la Belgique, et à inviter les cours d'Autriche, de Prusse et de Russie à y concourir. Les séances de la confiance furent reprises le 15 juillet, mais elles cessèrent le 15 novembre. Le statu quo dura cinq années, pendant lesquelles le Limbourg et le Luxembourg, à l'exception de leurs chefs-lieux restèrent associés aux destinées de la Belgique. Le 14 mars 1838, une note du ministre des Pays-Bas près la cour britannique fit connaître qu'il avait l'ordre de signer le traité du 15 novembre 183 1 avec les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie réunis en conférence. Les plénipotentiaires des cinq cours accusèrent réception de la note et en référèrent sur le fond de la question à leurs cours respectives. Pour la Belgique, l'adhésion des Pays-Bas au traité du 15 novembre 1831 signifiait, comme le remarque Sylvain Van de Weyer, le démembrement du territoire, le paiement d'une dette exorbitante et le versement d'arrérages qui montaient à près de 142 millions

de francs. Réunis en conférence, les plénipotentiaires des cinq puissances arrêtèrent de nouvelles propositions arbitrales : les charges financières de la Belgique furent notablement réduites, mais les arrangements territoriaux du 15 novembre 1831 furent maintenus.

Le 23 janvier 1839, la conférence soumit à l'acceptation de la Belgique et des Pays-Bas les bases de séparation entre les deux pays. La Belgique dut se soumettre.

La disposition du traité du 15 novembre 1831, relative à la neutralité, est textuellement reproduite dans le traité conclu, le 19 avril 1839, entre la Belgique et les Pays-Bas. Les plénipotentiaires étaient, pour le roi des Belges, Sylvain Van de Weyer, et pour le roi des Pays-Bas, Salomon Dedel.

L'article 7 porte : « La Belgique, dans les limites indiquées aux articles i, 2 et 4, formera un État indépendant et perpétuellement neutre.

« Elle sera tenue d'observer cette neutralité envers tous les autres États. »

Les articles du traité furent placés sous la garantie des cinq puissances dans un traité, conclu le même jour, entre ces puissances et les Pays-Bas, et dans un traité, conclu également le 19 avril 1839, entre ces puissances et la Belgique.

En réalité la Belgique obtenait la garantie de la neutralité ; mais les cinq puissances ne lui donnaient point la garantie de l'intégrité et de l'inviolabilité du territoire; elles avaient donné d'abord cette dernière garantie, puis elles l'avaient retirée. Il est superflu d'épiloguer sur les mots : dans les limites indiquées par les articles i, 2 eî^ 4. Ces mots figurent nécessairement dans le traité conclu entre la Belgique et les Pays-Bas ; ils servent à déterminer et à préciser les bases géographiques de la séparation.

La neutralité belge avait été invoquée déjà, le 17 avril 1831. Les plénipotentiaires d'Autriche, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie arrêtèrent que la situation nouvelle où la Belgique serait placée et sa neutralité reconnue et garantie par la France devaient changer le système de défense "militaire adopté par le royaume des Pays-Bas ; que les forteresses seraient trop

nombreuses pour que leur défense ne fût difficile et que d'ailleurs rinviolabilité du territoire belge offrait une sûreté qui n'existait pas auparavant. Le protocole fut notifié au plénipotentiaire français et au gouvernement belge. Le 14 décembre 1831, une convention fut conclue entre la Belgique d'une part, l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie d'autre part ; les ouvrages de fortification des places de Menin, Ath, Mons, Philippeville et Mariembourg devaient être démolies ; la question des frais de la démolition était tranchée ; la Belgique s'engageait à conserver en bon état les fortifications des autres places.

La convention du 14 décembre 1831 n'a jamais été soumise au vote des Chambres belges. « Elle a été ratifiée, dit Nothomb, après l'échange des ratifications du traité du 15 novembre 183 1 et hors de la présence du plénipotentiaire français : le roi des Belges a été réputé succéder envers les quatre puissances aux obligations éventuelles contractées par le roi des Pays-Bas ; une déclaration restée inédite a été faite à cet égard ('). » Il convient d'ajouter que sur les réclamations de la France, les plénipotentiaires des quatre cours déclarèrent, le 23 janvier 1832, que « les stipulations de la convention du 14 décembre 1831 ne devaient être entendues que sous réserve de la souveraineté pleine et entière du roi des Belges sur les forteresses indiquées dans ladite convention et sous réserve de la neutralité et de l'indépendance de la Belgique ».

Le traité de Campo-Formio du 17 octobre 1797 avait mis la République française en possession des îles Ioniennes qui appartenaient à Venise. Le 21 mars 1800, un traité conclu entre la Russie et la Turquie disposait que ces lies formeraient sous le titre de République des Sept Iles un État vassal et tributaire de la Turquie. Des troupes russes occupèrent les îles sous prétexte d'y maintenir la tranquillité. Le 7 juillet 1807, date de la conclusion du traité de paix de Tilsit entre la France et la Russie, un article

. 0) Nothomb, ouvrage cité, 4« édition, 1. 1, p. 373.

séparé et secret disposait que les Sept Iles et les Bouches de Cattaro seraient possédées en toute propriété et souveraineté par Tempereur Napoléon.

Le 4 juin 1815, pendant le congrès de Vienne, des plénipotentiaires d'Autriche, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie traitèrent la question des îles Ioniennes dont six étaient occupées par la Grande-Bretagne seule et dont la septième était occupée au nom des alliés. Une proposition du gouvernement anglais tendait à les placer sous la protection de l'Autriche. Devant l'opposition de la Russie, l'affaire fut ajournée, et le 5 novembre 1815 un traité conclu à Paris entre les quatre cours, traité auquel la France accéda le 7 septembre i8i6, plaça les îles sous la protection immédiate et exclusive du roi de la Grande-Bretagne.

En 1863, le gouvernement anglais fit connaître qu'il considérait la réunion des îles Ioniennes à la Grèce comme la solution la plus conforme aux intérêts des deux pays. Les représentants des autres grandes puissances se déclarèrent disposés à prêter leur concours à la combinaison, si les vœux du parlement ionien se prononçaient en faveur de ce plan. L'assemblée législative des États-Unis des îles Ioniennes fut consultée et se prononça unanimement en faveur de l'union. Le traité du 14 novembre 1863 constata la renonciation de la Grande-Bretagne au protectorat et disposa que les îles Ioniennes, après leur réunion au royaume de Grèce, jouiraient des avantages d'une neutralité perpétuelle et qu'en conséquence aucune force armée navale ou militaire ne pourrait jamais être réunie ou stationner sur le territoire ou dans les eaux de ces îles, au delà du nombre strictement nécessaire pour maintenir l'ordre public et pour assurer la perception des revenus de l'Etat. Les parties contractantes s'engageaient à respecter le principe de neutralité stipulé.

Le 25 janvier 1864, dans une conférence tenue à Londres, au sujet de la réunion des îles Ioniennes à la Grèce et de la neutralité, il fut décidé par les grandes puissances que les avantages établis par l'article 2 du traité du 14 novembre 1863 devaient s'appliquer seulement aux îles de Corfou et de Paxo, ainsi qu'à leurs^ dépendances. Enfin, le 29 mars 1864, la France, la Grande-Bretagne et la Russie, en leur qualité de puissances garantes du royaume de

Grèce, concluaient un traité avec le gouvernement hellénique sur les arrangements que pourrait nécessiter la réunion des îles Ioniennes à la Grèce et déclaraient, avec l'assentiment des cours d'Autriche et de Prusse, que les îles deCorfouetde Paxo, ainsi que leurs dépendances, après leur réunion au royaume hellénique, jouiraient des avantages d'une neutralité perpétuelle.

Le traité de Londres du ii mai 1867 indique en son préambule comment le roi des Pays-Bas, grand-duc de Luxembourg, prenant en considération le changement apporté à la situation du grandduché par suite de la dissolution des liens qui l'attachaient à l'ancienne confédération germanique a invité la reine du royaumeuni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, l'empereur d'Autriche, le roi des Belges, l'empereur des Français, le roi de Prusse et l'empereur de toutes les Russies à réunir leurs représentants en conférence à Londres afin de s'entendre avec les plénipotentiaires du roi grand-duc, sur les nouveaux arrangements à prendre dans l'intérêt général de la paix ('). Le roi d'Italie ayant manifesté de prendre part à une délibération destinée à offrir un nouveau gage de sûreté au maintien de la paix, son représentant fut invité à assister aux séances et à prendre sa place dans la conférence.

L'article 2 du traité dispose que le grand-duché formera désormais un État perpétuellement neutre ; qu'il sera tenu d'observer cette même neutralité envers tous les autres États ; que les parties contractantes s'engagent à respecter le principe de neutralité stipulé ; que ce principe est et demeure placé sous la sanction et la garantie collective des puissances signataires, à l'exception de la Belgique qui est elle-même un État neutre.

L'article 3 porte que le grand-duché étant neutralisé, le maintien de l'établissement de places fortes sur son territoire devient

(») p. Eyschen, La position du Luxembourg selon U droit des gens. Revut dé droit international et de législation comparée, deuxième série, t. I, p. 5 et suivantes. — G. Wampach, Le Luxembourg neutre. Étude d'histoire diplomatique et de droit international public. Avec une préface de Th. Funck- Brentano.

sans nécessité comme sans objet ; la ville de Luxembourg cessera d'être une ville fortifiée ; le roi grand-duc se réserve d'entretenir dans la ville le nombre de troupes nécessaire pour y veiller au maintien du bon ordre.

Des réserves furent faites au sujet de ce dernier article. Le protocole de la séance du 11 mai les indique: « M. le plénipotentiaire de la Belgique, est-il dit, demande qu'il soit bien entendu que l'article 3 du projet de traité nç porte pas atteinte aux droits des autres puissances neutres de conserver et au besoin d'améliorer leurs places fortes et autres moyens de défense. Cette demande est adoptée à l'unanimité et il est convenu qu'une déclaration à cet effet sera revêtue de la signature des plénipotentiaires représentés à la conférence. »

L'article 10 de l'acte général de la conférence de Berlin du 26 février 1885 dispose que les États signataires et ceux qui adhéreront par la suite s'engagent à respecter la neutralité des territoires ou parties de territoires compris dans le bassin conventionnel du Congo, y compris les eaux territoriales, aussi longtemps que les puissances qui exercent ou qui exerceront des droits de souveraineté ou de protectorat sur ces territoires, usant de la faculté de se proclamer neutres, rempliront les devoirs que la neutralité comporte.

Le I" août 1885, le gouvernement du Congo porta à la connaissance de tous les gouvernements qu'en conformité de l'article 10 de l'acte général de la conférence de Berlin, l'État indépendant du Congo se déclarait perpétuellement neutre et qu'il réclamait les avantages garantis par le chapitre III du même acte, en même temps qu'il assumait les devoirs que la neutralité comporte. Le régime de la neutralité devait s'appliquer au territoire de l'Etat indépendant du Congo renfermé dans les limites résultant des traités successivement conclus par l'Association internationale africaine avec le Portugal et avec la France (^).

(ïj Bulletin officiel de VEtat iniépendantdn Congo, x885, p. 23, et 1888, p. 237. N° 34t 9

Le 28 décembre 1894, une déclaration du gouvernement de rÉtat indépendant du Congo disposait que le régime de la neutralité qui avait fait l'objet de la déclaration notifiée, le i" août 1885, aux puissances signataires de l'acte général s'appliquerait désormais au territoire de l'État délimité en conséquence des conventions conclues avec la République française, avec le Portugal et avec la Grande-Bretagne (')•

Il se manifeste dans le domaine du droit une tendance à fortifier le principe d'autorité et à affaiblir la notion de liberté, qu'il faut dénoncer et combattre. Dans le droit politique et dans le droit privé, elle est le résultat immédiat de l'agrandissement du rôle de l'État et de ramoindricôeiïvent de la mission et de la dignité de l'individu, qui se sont produits dans le dernier tiers du XLx« siècle. Dans le droit international, elle est la conséquence fatale de cette politique qui a confié le gouvernement de l'Europe aux grandes puissances et qui s'attache maintenant à leur attribuer la direction de notre globe tout entier.

S'il est une partie du droit des gens où la blâmable tendance doit nécessairement s'affirmer, c'est la matière de la neutralité permanente. Déjà, au mépris des principes et en dépit de la science, des publicistes ont esquissé une théorie des droits des États à neutralité permanente qui fait déchoir ceux-ci du rang d'États souverains. Sans doute, leur doctrine est erronée ; les juristes la critiquent et la repoussent, mais qui nous garantit que l'erreur ne sera pas bientôt invoquée comme si elle était la vérité et que dans quelque circonstance grave, où l'on aura soin naturellement d'en appeler à l'intérêt général et aux exigences du maintien de la paix, l'une ou l'autre des grandes puissances n'essaiera pas de mettre cette fausse théorie en pratique? Aussi est-il opportun et utile de passeren revue les principales questions qui se rattachent à l'institution.

Il est un premier point sur lequel il nous faut encore insister,

(^) BuUcUm officiel de l'Etat iiidé^ndant du Congo ^ 1894, p. 258.

bien que nous l'ayons déjà fait à plus d'une reprise, c'est que la neutralité permanente a été imaginée et appliquée non dans l'intérêt des États pour lesquels la mesure a été convenue, mais dans l'intérêt de l'Europe, ou plutôt dans l'intérêt vrai ou supposé des grandes puissances. Or, non seulement la légitimité des prétentions des grandes puissances est très contestable au point de vue historique, mais elle est sans fondement en justice et en droit. La direction des affaires politiques leur appartient uniquement parce qu'elles possèdent la force et qu'elles savent la manier. Par ses menaces et par l'exercice brutal de sa supériorité militaire, le < concert européen » s'est fait craindre au point de pouvoir impunément s'attribuer des privilèges et des prérogatives. Mais de cette situation de fait à l'exercice d'un droit il y a un abime, et il faut n'être point juriste pour admettre, en droit des gens, une hégémonie qui est en contradiction avec la notion de ce droit, de même qu'il faut ne pas avoir le sentiment du juste pour s'incliner devant les actes et devant les procédés des hommes d'État qui dirigent actuellement la politique générale. Il s'est trouvé, cependant, des théoriciens pour approuver et défendre ces actes et ces procédés, pour essayer de leur donner une apparence scientifique et pour imaginer des combinaisons nouvelles destinées à cacher des entreprises condamnables sous des formes qui se rapprochent plus ou moins des formes d'une institution juridique.

Faut-il rappeler l'invention du blocus pacifique qui, selon l'expression d'un jurisconsulte de grand talent, Louis Gessner, « heurte de front toutes les règles du bon sens » ? Faut-il citer la « sphère d'influence », où se trouve maintenue l'occupation fictive tant de fois condamnée ? Faut-il dire qu'au mépris de tout droit, la « sphère d'influence », qui devait ne s'appliquer que dans les pays non civilisés, a été étendue à la Chine ? Faut-il mentionner qu'en Chine même les États européens ont introduit les conventions restrictives, les pactes de non-aliénation ? D'ailleurs, lors de la guerre gréco-turque, le « concert européen » n'a-t-il pas violé les principes de la neutralité en prêtant sa coopération à la Turquie contre la Grèce et contre les populations chrétiennes de l'île de Crète? Est-il dès lors étonnant de voir soutenir au sujet de la neutralité permanente une théorie selon laquelle les Etats

soumis à cette neutralité auraient à s'acquitter des plus grandes obligations, se trouveraient vis-à-vis des États garants comme s'ils n'avaient ni indépendance ni souveraineté, et devraient, en fin de compte, s'estimer heureux dans leur position d'infériorité et de sujétion ?

La neutralité permanente n'est pas l'effet d'une déclaration unilatérale; il n'en est pas d'elle comme de la neutralité ordinaire que tout État possède le droit de déclarer, sauf à en observer les devoirs ; la neutralité permanente résulte d'une convention dans laquelle interviennent l'État qu'il s'agit de neutraliser et les puissances garantes de la neutralité ; en fait, l'intérêt de ces dernières dépasse l'intérêt du premier contractant dans une telle proportion qu'il entre pour ainsi dire seul en ligne de compte.

Cet intérêt est tout d'abord l'intérêt militaire. C'est le cas pour la Suisse, qui est d'une telle importance au point de vue stratégigique, qu'aucune puissance ne voudrait la voir aux mains d'une autre puissance ; c'est le cas pour la Belgique et pour le Luxembourg, auxquels la France confine sur 300 kilomètres environ ; c'est le cas pour Corfou, qui commande l'entrée de l'Adriatique.

La Suisse, depuis trois siècles, suivait une politique de neutralité, et l'arrangement, intervenu en 1815, répondait à ses désirs; mais, comme nous l'avons dit, alors même qu'elle n'en aurait pas voulu, elle se serait vu imposer la aeutralité permanente.

Ni la Belgique ni le Luxembourg n'ont été consultés ; on ne pouvait invoquer pour aucun des deux pays une pratique séculaire de politique de neutralité. A peine pouvait-on citer pour le premier la pensée exprimée, au début du xvii* siècle, par Juste Lipse. « Tout le monde, écrivait-il, considère à bon droit la Belgique comme une puissante individualité. Et de même que l'isthme qui sépare la mer Egée de la mer Ionienne empêche le choc et le mélange de leurs ondes, de même notre petite Belgique semble arrêter les grands empires qui envahiraient toutes choses et s'étendraient de toutes parts ('). » Que le prince Henri des Pays- Bas, lieutenant représentant du grand-duc de Luxembourg, ait

(^) Ch. Faidbr, La nfntraliié de la Belgique. Revue de droit international et de législation comparée^ t. XVIII, p. 89.

le premier indiqué la solution qu'il convenait de donner à la question luxembourgeoise, la chose importe assez peu ; en effet, le gouvernement du grand-duché était resté en dehors des négociations antérieures, et, n'ayant aucun agent diplomatique accrédité à Londres, il n'était pas au courant des événements qui avaient abouti, au mois de mai 1867, à la réunion de la conférence (')•

L'idée qui inspira la déclaration de neutralité permanente de la Belgique fut une idée d'hostilité contre la France; comme la mesure empêchait d'autres grandes puissances de s'emparer de la Belgique, la France l'approuva. A ce point de vue, les paroles prononcées par Thiers, vers la fin de 183 1, sont significatives. Après avoir rappelé qu'une année auparavant, lors des événements de Belgique, le sentiment universel était que peut-être ces événements feraient éclater la guerre générale et qu'on ne pourrait que difficilement consolider l'ordre de choses nouveau, il soutenait qu'une modification profonde s'était faite. « Quoique nous fissions, disait-il, la Belgique était un embarras pour nous. Et d'ailleurs qu'était la Belgique? Les faits nous sont présents à tous. La Belgique était une tête de pont construite contre nous; il y avait là un royaume qui avait double richesse : richesse territoriale et industrielle des Belges, richesse commerciale des Hollandais ; il y avait là un souverain opiniâtre, une dynastie qui n'avait jamais cédé. Tout cela avait été accumulé contre nous; c'était une œuvre des puissances qu'elles devaient éprouver la plus grande peine à laisser détruire, »

Des considérations analogues à celles qui ont amené la neutralisation de la Suisse et de la Belgique ont déterminé les puissances européennes à reconnaître la neutralité permanente du grandduché de Luxembourg, « Malgré le démantèlement de l'ancienne forteresse, écrit un publiciste, la ville de Luxembourg restera toujours une importante position géographique. Le Luxembourg est la zone d'invasion la plus naturelle et la plus facile de l'Allemagne en France, sur Paris, par les vallées de l'Alzette, du Chiers

lO G. Wampach, Le Luxembourg neutre. Étude d'histoire diplomatique et de droit international public, p. i85.

et de la Marne, Les nombreuses voies ferrées qui le relient aux États voisins permettent de jeter rapidement d'énormes masses de troupes dans la capitale et de menacer les frontières françaises ou allemandes (*). »

Des auteurs ont voulu énumérer les conditions moyennant lesquelles la neutralité permanente se justifie; Arendt notamment en a indiqué trois. Selon lui, il faut que TÉtat neutralisé de manière permanente soit une puissance de deuxième ordre, sans influence sur le mouvement politique général ; il faut qu'il soit une puissance sans mission historique ; il faut, enfin, que ses sujets possèdent depuis des siècles des traditions historiques communes et un type de nationalité assez prononcé O-

Sans insister sur ce qu'il y a de vague et d'indécis dans la théorie hégélienne de la mission historique, il faut noter avec M. Piccioni qu'il est une condition plus importante que les autres, c'est le consentement de l'Etat qu'il s'agit de neutraliser ; celui-ci doit être admis à négocier avec les garants, il doit être partie au traité* Aussi faut-il admettre que l'État neutre peut renoncer à la neutralité permanente comme peuvent y renoncer, par décision prise en commun, les États garants. Un écrivain (^) a soutenu, il est vrai, qu'une fois introduite du consentement de l'intéressé lui-même, la neutralité permanente devient une institution internationale et comme telle ne peut être dénoncée par l'intéressé seul. Mais est-ce bien tenir compte du principe fondamental de la souveraineté et de l'indépendance des États, personnes du droit des gens, souveraineté et indépendance que la neutralité permanente ne fait nullement disparaître ? Du reste, au sujet du consentement même il convient de rappeler les règles générales: la nécessité de l'accord des parties contractantes, le consentement donné en parfaite connaissance de cause, le consentement libre, non extorqué par violence ou contrainte, ni surpris par le dol, avec la réserve toutefois que, selon l'observation de Rivier, la

(i>G. Wampach, ouvrage cité, p. 247.

2j Arendt, Essai sur la neutralité dé la Belgique considérée principalement sous lepoini de vuedn droit public, p. 43 et suivantes.

(^) Le comte Kamarowsky, Des causes politiques de guerre dans l'Europe moderne. Revue de droit international et de législation comparée, t. XX, p. 143.

contrainte politique n'est pas une contrainte juridique qualifiée pour vicier le consentement (').

Au sujet de la première des conditions énumérées par Arendt, il n'est pas inutile d'indiquer sur quelle aire géographique le régime de la neutralité permanente s'est étendu et quelle population il comprend. La Suisse, qui a une superficie de 40,418 kilomètres carrés y compris sa part du lac de Constance, comptait, en 1815, près de 1,700,000 habitants; en 1898, ce chiffre s'est élevé à 3,119,685. La république de Cracovie avait une superficie de 67 kilomètres carrés et comptait, en 1815, 61,000 habitants. La superficie de la Belgique est de 29,455 kilomètres carrés ; en 183 r, sa population, non compris celle des parties du Limbourg et du Luxembourg qui furent cédées en 1839, était de 3,785,814 habitants ; l'évaluation au 31 décembre 1898 est de 6,669,732. L'île de Corfou a une superficie de i ,092 kilomètres carrés et une population qui, du chiffre de 65,000 habitants, évaluation faite vers l'époque de la neutralisation, s'est élevée, en 1896, à 124,578. Paxo, sur ses 25 kilomètres carrés, compte 5,000 habitants. Le Luxembourg a une superficie de 2,587 kilomètres carrés et sa population qui était, en 1867, de 203,851 habitants, s'est élevée, en 1895, à 217,583. Faut-il placer à côté de ces chiffres la superficie totale de l'Europe, qui est évaluée à 9 millions 900,000 kilomètres carrés, et rappeler que la population de notre continent dépasse 375 millions d'habitants ?

Dans la détermination des devoirs de la neutralité permanente, il faut se pénétrer de deux considérations. En premier lieu, cette détermination dépend de l'acte, constitutif de la neutralité permanente qui peut énumérer les diverses obligations qui ont été convenues entre l'État acceptant la neutralité permanente et les autres États, parties à l'acte. Ensuite, dans le silence de l'acte constitutif, et, bien entendu, s'il s'agit d'un État souverain, les corollaires de la souveraineté, l'égalité juridique et l'indépendance, ne sont nulle-

[\ RiviBR, Principes du droit des gens, t. II, p. 55.

ment affectés. C'est le mot fort juste de Rivier, que pour les États neutralisés aussi « la liberté est la règle et la restriction, Texception ». Il n'est pas exact de dire que la neutralité permanente fait déchoir l'État de son rang d'État souverain. Sans doute, une politique mal entendue peut suggérer aux États puissants des actes malveillants à l'égard d'États faibles ; elle peut les pousser à exagérer leurs droits et à exiger des États à neutralité permanente l'accomplissement de devoirs qui ne sont nullement dus ; mais cette politique ne saurait former le droit et si même les prétentions dont nous parlons prévalaient, la situation juridique ne se modifierait point. Pour être génératrice du droit des gens, la coutume doit être ce que les anciens auteurs appelaient une « bonne » coutume, en d'autres termes, elle doit être une règle conforme aux principes de justice.

Pour emprunter le langage de Rivier, « la neutralité permanente est une situation exceptionnelle qui doit être interprétée de façon limitative ; la souveraineté l'emporte avec toutes ses conséquences, dans le doute et même à défaut de dispositions précises, sur les restrictions que l'on voudrait déduire, au moyen d'une interprétation extensive, de la neutralité même. « In ditbio pro libertate ('). » Il est même permis d'introduire ici la distinction que fait ressortir Rivier quand il traite de la reconnaissance de l'État, et de dire que la neutralité permanente constitue non pas une condition mise à la reconnaissance, mais un mode ; qu'ainsi dans le cas où l'État neutralisé manque à l'obligation qui résulte de sa neutralisation, la reconnaissance n'est point pour cela même non avenue, mais.que- d'autres mesures peuvent être prises, comme la suspension ou la rupture des relations diplomatiques, les représailles. L'État perpétuellement neutre n'est pas le subordonné des autres États ; il n'est pas un État mi-souverain, halb soiiveràn, pour employer la terminologie imaginée par Jean-Jacques Moser ; il n'est pas vassal, pour utiliser l'ancienne appellation du droit féodal. Sa neutralité diffère de la neutralité des États qui ne prennent point part aux hostilités, lors d'une guerre, en ce sens qu'elle est proclamée une fois pour toutes par lui et par les autres

(1) Rivier, ouvrage cité, t. Il, p. 393.

(2j Ibid„t. II, p. 60.

États ; elle est latente aussi longtemps que dure la paix entre les autres États ; elle produit des effets lorsque la guerre éclate entre ces Etats.

Il va de soi que Pacte de neutralisation peut renfermer des dispositions spéciales limitant les droits de TÉtat neutralisé ; c'est le cas notamment de l'article 3 du traité du n mai 1867, relatif au grand-duché de Luxembourg. Mais la limitation se produit non pas en vertu de la neutralité permanente elle-même, mais en vertu des dispositions consenties par TÉtat neutralisé et qui, d'ailleurs, auraient pu être consenties alors même que la neutralité permanente n'aurait pas été convenue. Ce que nous tenons à faire ressortir, c'est qu'à elle seule la neutralité n'entraîne point un affaiblissement de la souveraineté et ne porte point atteinte à l'indépendance. C'est à tort que M. Kleen enseigne que la neutralité permanente est incompatible avec le droit inhérent à la souveraineté de tout État indépendant, de décider lui-même des moyens de défendre son existence, son intégrité et ses droits contre les violations dont il pourrait être l'objet (').

L'État à neutralité permanente peut-il faire la guerre ? Il est évident que s'il entend conserver sa qualité de neutre, il ne peut se livrer à aucun acte hostile; mais la question est de savoir si, en vertu de la neutralité permanente, il y a pour l'Etat un obstacle à ce qu'il déclare la guerre et la fasse. Il faut répondre négativement. Nul motif juridique n'empêche l'État à neutralité permanente de déclarer et de faire la guerre, en d'autres mots, de renoncer au principe de la neutralité et de chercher à se faire rendre justice par la force des armes. La situation est fort simple; l'État à neutralité permanente est un État souverain ; il a le droit à l'existence, il a même le devoir de veiller à sa conservation; pour protéger son existence, pour exercer son droit de conservation et favoriser son légitime développement, il peut non seulement employer les moyens qui ne violent pas les droits des autres États, mais même recourir à la guerre.

La théorie que nous exposons peut invoquer de solides autorités. « Les États neutres, écrit Bluntschli, ne renoncent pas à leur

(1) R, Kleen, Lois et usages de la neutraîiié. t. 1, p. 95.

droit de faire la guerre; mais tant qu'ils restent neutres, ils s'abstiennent de toute participation à celle-ci. Ce principe s'applique également aux Etats dont la neutralité est dite perpétuelle. Renoncer à son droit de faire la guerre, ce serait pour un État renoncer à sa virilité, à son droit de défendre et de faire respecter sa constitution, les armes à la main; ce serait au fond renoncer à avoir une existence indépendante ('). » « Sauf restrictions particulières ou implicites, dit Rivier, les États à neutralité permanente ont, au même titre que les autres États souverains, le droit de guerre, tant actif que passif. Il est vrai qu'une guerre offensive entreprise par un État neutre peut lui faire perdre le bénéfice de la neutralité; il en subira les conséquences, qui seront peut-être funestes même à son indépend^ce. Mais on ne saurait lui reprocher s'il entre en guerre, non pour un tiers mais pour son propre compte, de manquer à son devoir de neutre... La neutralité consiste dans le fait de rester en dehors des guerres entre États tiers, de ne prendre part ni pour l'un des adversaires, ni pour l'autre. La neutralité conventionnelle n'implique nullement cette autre obligation, infiniment plus grave, de ne pas recourir aux armes en cas de lésion de ses propres droits ou intérêts. L'État à neutralité perpétuelle ou conventionnelle, en consentant à cette neutralité, ne renonce point à faire la guerre pour son propre compte. Pareille renonciation, qui ne saurait en aucun cas se présumer, serait une diminution tellement grave de la souveraineté qu'elle transformerait presque, par le fait, l'État qui s'y prêterait en un État mi-souverain ; tout au moins constituerait-elle pour lui un danger permanent, l'exposant impunément à toutes les violations de son droit au respect et de son droit général de conservation, enfin de son indépendance. Ce serait une véritable déchéance (*). » Les puissances qui ont reconnu la neutralité perpétuelle de la Suisse ont mis une condition à la fois à l'avantage qu'elles étaient disposées à faire à ce pays par des arrondissements territoriaux pour le renforcement de sa ligne de défense, et à l'assurance même de cette neutralité ; il leur fallait une garantie suffisante pour opérer la conviction que les institutions politiques étaient

(») BlunTschli, Le droit international codifié. Traduit par C. Lardy. Article 743. (-) RiviER, ouvrage cité, t. II, p. 211.

propres à assurer la tranquillité intérieure. Le pacte fédéral conclu entre les vingt-deux cantons donna cette satisfaction ; or, le pacte fédéral, le « traité d'alliance conclu entre les États souverains en vue de leur commune sécurité et de leurs relations avec l'étranger C) » disposait notamment que la diète déclare la guerre, et conclut la paix. La constitution de 1874, aujourd'hui encore en vigueur, prévoit aussi la déclaration de guerre, qu'elle réserve à la Confédération seule.

La constitution belge, du 7 février 183 1, porte en son article 68 que le roi commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce. Il convient d'observer que cet article a été voté par le congrès national dans la séance du 10 janvier 183 1, /

La question du droit de faire la guerre peut se présenter non seulement à l'égard des États qui ont reconnu la neutralité permanente, mais à l'égard des États qui n'ont pas eu à la reconnaître. Dans la première catégorie se rangent à la fois les États qui ont donné la garantie et les États qui n'ont pas donné la garantie lorsque l'acte a été conclu, mais qui ont accédé à cet acte, ou qui ont reconnu implicitement la neutralité permanente ; c'est, en somme, le cas pour tous les États faisant partie de ce qu'on appelle la « société », la « famille » des nations. Dans la deuxième catégorie se placent les États qui ne sont point des membres de la « société », de la « famille » des nations, mais qui n'en sont pas moins des États souverains. Il y a quelques mois, la Chine s'est trouvée de fait en guerre avec plusieurs autres États ; elle ne fait pas partie de la « société », de la « famille » des États. Peut-on sérieusement soutenir que vis-à-vis d'elle, la neutralité permanente de la Belgique existait, comme elle existe vis-à-vis des États membres de la « société », de la « famille » des nations ? Peut-on un instant contester à la Belgique le droit de faire usage de sa souveraineté et de recourir à la force des armes ? Une erreur fut commise par le gouvernement belge ; il se servit d'un mode tombé en désuétude, la levée d'une légion de volontaires à laquelle il voulait transférer par délégation le droit de guerre que possède tout État souverain.

(i) B. VAN MuYDEN, ouviagc cité, 1. 1, p. 3o3.

140 NOTEvS SU-R LA NEUTRALITÉ.

Il y a obligation pour l'État à neutralité permanente d'être à même de se défendre, à moins toutefois, selon la règle que nous avons notée déjà, qu'il n'y ait une disposition contraire dans l'acte de neutralité. La ville libre de Cracovie n'avait point la charge de la défense personnelle ; l'île de Corfou et l'île de Paxo ne l'ont point non plus. Le grand-duché de Luxembourg n'est pas obligé de défendre son territoire par les armes ; sa situation à ce " point de vue dérive à la fois de l'impossibilité matérielle de se défendre où il se trouve et de la disposition de l'article 3 du traité de Londres.

La Suisse et la Belgique sont régies par la règle générale, qui est commune à la neutralité naturelle ou générale et à la neutralité permanente.

En ce qui concerne la neutralité naturelle ou générale, des actes diplomatiques suffisamment nombreux attestent qu'un des devoirs du neutre consiste à repousser toute entreprise que ferait contre lui l'un des belligérants. Le traité de neutralité conclu à Paris, le 21 septembre 1805, entre l'empereur Napoléon et Ferdinand IV, roi des Deux-Siciles, exprimait cette obligation en termes fort nets. Par l'article i", le roi s'engageait à rester neutre pendant le cours de la guerre entre la France, d'une part, et l'Angleterre, la Russie et toutes les puissances belligérantes, de l'autre part, et à repousser par la-force et par l'emplot de tous les moyens qui étaient en son pouvoir toute atteinte qui serait portée aux droits et aux devoirs de la neutralité. Semblable engagement n'a pas besoin d'être expressément convenu ; l'obligation résulte de la nature même de la neutralité. Il ne suffit pas que l'Etat neutre intervienne contre les actes d'hostilité tentés sur son territoire par l'un des belligérants contre l'autre ; il doit intervenir alors même que l'acte d'hostilité est uniquement dirigé contre lui ; s'il veut jouir des avantages de la neutralité, il ne peut laisser amoindrir en rien sa situation ; il doit la conserver intacte. Il a l'obligation de défendre sa neutralité contre tous

les belligérants. Cela est également vrai pour la neutralité permanente ; ici la neutralité est latente aussi longtemps que dure la paix, mais à raison de cette neutralité cachée, dérobée aux regards, TÉtat à neutralité permanente doit pouvoir assurer le maintien intégral de Tordre des choses, il doit être à même de repousser toute atteinte à ses droits ; par conséquent, dans le développement actuel de la civilisation et de l'organisation juridique du globe, il doit posséder des forces militaires suffisantes. Le devoir d'organiser la défense nationale est un des premiers devoirs de tout État souverain; quand TÉtat souverain est neutre de manière permanente, il doit s'acquitter de ce devoir à la fois parce qu'il est État souverain et parce qu'il est État neutre ; comme État neutre, il doit aux autres États qui ont reconnu sa neutralité, de maintenir celle-ci, d'être à même de la défendre si elle est menacée ou attaquée. Pour lui, dans la conservation qui non seulement est un droit de l'État souverain mais constitue même un devoii* se place comme élément important le fait spécial de la neutralité pej'manentc.

Tout cela est si bien fondé en raison, si conforme à la notion même de la neutralité, d'un si logique enchaînement, qu'il est vraiment inutile d'insister; seulement, comme la question est d'un intérêt pratique considérable, quelques indications empruntées à l'histoire de la Suisse et de la Belgique méritent d'être mentionnées.

En ce qui concerne le premier de ces pays, l'opinion du général Jomini est formelle : « La question de la neutralité suisse, écrivaitil en 1821, est celle de son existence même. Il faut que la Suisse montre non seulement la volonté, mais aussi le pouvoir de la défendre ('). » Répondant à l'opinion d'après laquelle la neutralité couvre la Belgique contre toute éventualité, Lebeau disait à la chambre des représentants, dans la séance du 30 mars 1843, que « pour signifier quelque chose, la neutralité belge doit être forte et doit être armée ».

L'effectif de l'armée suisse est évalué à 235,000 hommes sans

(0 Edmond Pictet, Biographie, travaux et correspondance de C. Pictet de Rochemont,

compter le landsturm qui comprend 275,000 hommes, et toutes les mesures ont été prises pour l'organisation de la défense du pays. La Belgique doit veiller également à sa sécurité et, à ce sujet, il convient de reproduire une très juste remarque du général Brialmont« L'illustre ingénieur militaire cite l'opinion de Frère- Orban prônant pour l'armée belge une position d'attente latéralement à la marche de l'envahisseur, pour le cas où l'un des grands voisins de la Belgique passerait par celle-ci pour attaquer l'autre. « De cette position menaçante, disait Frère-Orban, l'armée doit pouvoir courir sus à celui des envahisseurs qui serait le moins favorable ou le plus dangereux pour notre indépendance nationale. » « Cette façon d'opérer, écrit le général Brialmont, est contraire aux devoirs de la neutralité qui obligent l'État neutre à combattre le premier envahisseur, quels que soient ses^projets et ses sentiments. » « Retirer l'armée dans Anvers, ajoute-t-il, pour y vivre passivement et implorer le secours de l'étranger, serait l'acte d'une nation énervée, indigne de vivre, mûre pour l'annexion ('). »

Dans la conférence de Londres de 1867, le plénipotentiaire de la Belgique demanda qu'il fût bien entendu que l'article 3 du projet de traité qui disposait notamment que le grand-duché de Luxembourg étant neutralisé, le maintien ou l'établissement de places fortes sur son territoire devenait sans nécessité comme sans objet, et réduisait le rôle des troupes à faire respecter l'ordre, ne portait point atteinte aux droits des autres puissances neutres de conserver et, au besoin, d'améliorer leurs places fortes et leurs autres moyens de défense. La demande fut adoptée à l'unanimité et il. fut convenu qu'une déclaration à cet effet serait revêtue des signatures des plénipotentiaires des puissances représentées.

Parmi les obligations de la neutralité naturelle ou générale figure celle de garder une impartialité complète et absolue, de ne prendre part ni directement ni indirectement aux hostilités, de

(') Brialmont, Le pénl national, p. i5.

s'abstenir de fournir à l'un des belligérants une aide de nature à augmenter ses forces ('). Une des conséquences est qu'un Etat neutre ne peut pas donner accès aux forces militaires d'un des belligérants et que s'il accueille des soldats c'est uniquement comme des réfugiés auxquels il enlève leurs armes et qu'il confine en une résidence aussi éloignée que possible du théâtre des hostilités. Il va sans dire que l'obligation existe pour l'État à neutralité permanente.

L'internement, c'est-à-dire le fait d'imposer la résidence dans l'intérieur du pays, soit dans un lieu déterminé, soit à une certaine distance de la frontière, apparaît pour la première fois dans l'histoire de la neutralité, lors de la révolution de Pologne. Le 31 juillet 1831, deux corps d'armée polonais, comprenant environ 7,000 hommes avec 2,764 chevaux et 26 canons, pénétrèrent sur le territoire prussien pour échapper aux troupes russes et furent internés.

Pendant la guerre de 1859, la confédération suisse fit désarmer et interner 736 Autrichiens qui formaient la garnison de Laveno. Au début de la guerre de 1870, le conseil fédéral ordonna une levée de troupes de 40,000 hommes et garnit les frontières de Schaflfhouse à Bâle et à Porrentruy ; il publia en même temps une « ordonnance concernant le maintien de la neutralité », enjoignant de repousser par la force les troupes régulières et les volontaires des États belligérants qui tenteraient de pénétrer dans le territoire de la confédération, et disposant que les réfugiés et déserteurs arrivant sur le territoire suisse seraient internés à une distance convenable. Le i" février 187 1, l'armée française de l'Est entra en Suisse en vertu d'une convention militaire ; elle dut déposer son artillerie, ses armes, équipements et munitions qui devaient être restitués à la France après la paix et contre le règlement définitif des dépenses suppoiTtées par la Suisse.

Lors de la même guerre, le gouvernement belge échelonna également des troupes sur les frontières. Les instructions étaient de désarmer même par la force les bandes qui chercheraient un

(1) H. BONFILS, Manuel de droit international public. Deuxième édition revue et mise au courant par Paul Fauchille. p. 706.

refuge en Belgique, d'interner les soldats et les sous-officiers et de ne laisser circuler les officiers que s'ils donnaient^ par écrit, leur parole d'honneur qu'ils ne quitteraient pas le territoire neutre.

Rivier résume en ternies excellents la doctrine en ce qui concerne le caractère licite des alliances conclues par l'État à neutralité permanente. « Cet État, écrit-il, s'abtiendra de faire des traités qui l'engageraient à sortir de sa neutralité... Il conclura des alliances défensives, non pas telles qu'il y prendrait l'engagement de défendre son allié, mais bien des alliances où l'allié s'obligera à le défendre. Il ne conclura pas l'alliance offensive pure et simple, mais rien ne paraît s'opposer, en doctrine, à la conclusion d'une alliance offensive conditionnelle, pourvu que la condition vsuppose la neutralité violée ou menacée d'une violation imminente par une puissance tierce. Si lui-même voulait faire une guerre offensive, on ne pourrait certes pas lui interdire de se procurer des alliés ('). »

Un traité dont la conséquence directe serait la participation à des actes de guerre est sans doute incompatible avec la nature même de la neutralité permanente, mais il n'en est nullement ainsi d'un traité dont l'effet immédiat serait uniquement la protection contre une future agression étrangère, ou bien encore contre la politique d'un autre État qui aurait manifesté sa volonté de ne pas respecter la neutralité permanente. Des auteurs ont imaginé comme une maxime politique des États à neutralité permanente qu'ils doivent éviter tout acte de politique internationale pouvant les conduire directement ou indirectement à une guerre offensive ; la maxime est juste en ce qui concerne les conséquences directes ; elle est injuste si on prétend l'étendre aux conséquences indirectes. En vérité, trop nombreux sont les actes politiques qui peuvent, à un moment donné, avoir comme conséquence indirecte une déclaration de guerre.

La constitution suisse donne à la Confédération le droit de conclure des alliances avec d'autres États. En fait, Charles- Albert, roi de Sardaigne, proposa, en 1848, à la diète une alliance contre l'Autriche ; l'alliance qui, en fin de compte fut rejetée, n'avait pas

(1) Rivier, ouvrage cité, t. II, p. 60

été repoussée a limine; elle fut discutée et fit Tobjet d'un vote. La constitution belge dispose notamment en l'article 6S que le roi fait les traités d'alliance.

On s'est demandé si l'Etat à neutralité permanente peut accroître pacifiquement son territoire par des acquisitions. Pour résoudre la question, il suffit de constater que le droit d'acquisition est une conséquence du droi^ de conservation. Pour la Belgique, la détermination de limites à laquelle se sont arrêtées les grandes puissances, n'a nullement le caractère restrictif qu'on a essayé de lui donner ; son seul objet était d'établir les bases géographiques de la séparation des provinces révoltées et des provinces demeurées fidèles au roi Guillaume. E!)n ce qui concerne spécialement l'acquisition de colonies, rien non plus dans la notion de neutralité permanente ne s'y oppose. Autre est la question de savoir si les acquisitions participeront à la neutralité ; comme le dit Rivier, elles n'y participeront certainement pas de plein droit (').

Pour démontrer qu'une union douanière est impossible, des auteurs invoquent un projet d'union douanière entre la Belqique et la France formé, il y a plus d'un demi-siècle, mais leur version n'est généralement point exacte, et la conclusion qu'ils tirent de réchec des négociations est tout à fait erronée. Guizot s'est chargé de faire l'historique des négociations et son récit prouve qu'on ne peut en tirer aucun argument pour amoindrir et diminuer les États à neutralité permanente. .

De Belgique vint, en 18405 la proposition formelle de l'union douanière avec la France. La Belgique proposait l'abolition de toute ligne de douane entre les deux pays et l'établissement d'un tarif unique et identique sur les autres frontières ; mais elle voulait que les douaniers. belges gardassent seuls les frontières belges (*). Une objection fut soulevée par l'Angleterre qui visait, en réalité, l'apparition de douanier? français à Anvers. Dans une dépèche adressée au ministre de France à Berlin, Guizot, qui était alors ministre d.es affaires étrangères, fit prompte justice des critiques en montra;it.qu3.rii;dépendai:içe.et Ja neutralité de la Belgique ne

(i) Rivier, ouvrage cité, t. I, p. 173. . .

{') Guizot, Mémoires pour servir à lliistoire de mr^i ternes, t. VI, p. 373 et suivantes .

seraient entamées que si l'union douanière portait atteinte à la souveraineté politique du roi des Belges, et que si celui-ci n'avait pas la faculté de rompre l'union dans un délai déterminé, dès qu'il la trouverait contraire à son indépendance. « Lord Aberdeen, ajoutait-il, reconnaît à la France et à la Belgique le droit de faire entre elles des traités de commerce, dussent ces traités être nuisibles économiquement parlant aux intérêts des États tiers... Que dirait-il si la France et la Belgique abolissaient chacune sur leur frontière commune tout droit de douane et si en même temps la Belgique, par un acte de son gouvernement, établissait sur ses autres frontières les tarifs et le régime de la France ?... L'union douanière serait complète... Elle n'est donc pas par elle-même contraire à l'indépendance de la Belgique et au droit public européen. > Au surplus, le projet fut peu à peu délaissé; un nouveau traité de commerce plus libéral que l'ancien fut conclu, et la question de droit ne reçut aucune solution dont il soit loisible de tirer argument. Il y. a miaux que tout cela : Guizot rapporte que Metternich soupçonnait le roi des Belges d'avoir mis en avant ce projet qu'il savait inexécutable, afin de n'arriver à rien tout en paraissant disposé à tout faire pour plaire au roi son beau-père, au parti français en Belgique et au sentiment national qui cherchait un débouché pour l'excédent des produits belges (').

Le Luxembourg fait partie de l'union douanière allemande depuis 1842. Dans la conférence de Londres de 1867, un des plénipotentiaires demanda qu'un paragraphe spécial sauvegardât les droits commerciaux du grand-duché et la faculté de conclure une union douanière avec un État voisin. Le plénipotentiaire prussien estima que la question soulevée était étrangère au sujet des délibérations et que l'article 2, qui venait d'être adopté, ne portait aucune atteinte ni au traité d'union douanière existant déjà, ni en général aux droits commerciaux du grand-duché. Les plénipotentiaires autrichien», français et> russe ^déclarèrent qu'il ne s'agissait que d'une « neutralité essentiellement militaire ».

(1) Guizot, ouvrage cité, t. VI, p. 386.

Si rÉtat à neutralité permanente est un État souverain, il règle sa constitution comme il l'entend. La constitution d'un État n'est point une partie du droit international; les changements survenus dans la constitution sont sans portée pour ce droit ('). Aux premières années du concert européen, une notion prévalut en Suisse d'après laquelle l'acte du 20 novembre 1815, par lequel les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de la Grande- Bretagne, de Portugal, de Prusse et de Russie faisaient reconnaissance formelle et authentique de la neutralité perpétuelle de la Suisse, combiné avec l'acte signé à Vienne par les huit puissances, le 20 mars précédent et qui est désigné généralement sous l'appellation de « transaction », était considéré comme une sorte de contrat bilatéral, par .lequel la Suisse se serait engagée à se conformer aux stipulations du congrès de Vienne et à tolérer sinon un protectorat, du moins une sorte de contrôle O. Lors de la guerre du Sonderbund, l'Autriche, la Prusse et la France voulurent faire consacrer cette théorie dans le domaine de la politique générale et du droit international. Une note de la France indique l'argumentation : « La confédération helvétique, était-il dit, ne s'est reconstituée en 1814 et en 1815 qu'avec le concours des puissances. C'est ce concours qui a déterminé plusieurs des cantons, notamment les cantons de Schwyz, Appenzell intérieur et Unterwalden-le-Bas, à rentrer dans la confédération et ils n'y sont rentrés qu'en recevant de la diète comme des puissances elles-mêmes l'assurance que leur souveraineté et leur religion n'auraient jamais à souffrir.... Et lorsque les puissances ont accordé à la confédération ainsi reconstituée d'importants accroissements territoriaux et la neutralité perpétuelle de son territoire, elles l'ont fait en considération des bases essentielles de la confédération et dans la confiance que ces bases seraient loyalement maintenues O. » Mais la prétention

(1) Bluntschli, ouvrage cité, article 39.

(-) HiLTY, ouvrage cité, p. 45. ,^) Ibid.

d'empêcher la Suisse de se transformer, de confédération qu'elle était, en État fédératif n'a pas été affirmée bien longtemps. Le pacte fédéral de 1815 a été remplacé par la constitution de 1S48 et. à son tour, celle-ci a été revisée en 1874.

Le droit de la Belgique de modifier sa constitution est également incontestable. Le 22 novembre 1830, le congrès national avait voté la forme de gouvernement et s'était prononcé pour la monarchie constitutionnelle et représentative sous un chef héréditaire, mais l'élection de Léopold de Saxe-Cobourg n'eut lieu que le 4 juin 1831. Dans le protocole du 27 janvier 1831, les représentants des puissances, réunis à Londres, affirment que « sans rien décider sur la grave question de la souveraineté de la Beli^nque, il leur appartient de déclarer qu'à leurs yeux le souverain de ce pays doit nécessairement répondre aux principes d'existence du pays lui-même, satisfaire par sa position personnelle à la sûreté des Etats voisins, accepter à cet effet les arrangements consignés au présent protocole et se trouver à même d'en assurer aux Belges la paisible jouissance ». Mais, comme l'observe M. Piccioni, ce protocole répond simplement à l'unique préoccupation qu'avait alors TEurope : empêcher un prince français d'être le chef de l'Etat belge ('). Ajoutons que les puissances n'avaient point créé l'indépendance ni la souveraineté de la Belgique ; disons que, les eussent-elles créées, il ne suffirait pas de leur volonté pour maintenir un Etat en tutelle. Dès qu'un État existe, il a le droit d'établir et de modifier à sa guise les organes chargés d'exprimer sa volonté, de rejeter les formes de gouvernement qui lui déplaisent et d'adopter le régime qu'il juge conforme à ses intérêts.

S'occupant des principes .qui doivent serv r de règle à h conduite des individus de chaque nation neutre, Heffter rappelle que ceux-ci sont tenus de s'abstenir de tout acte contraire aux obligations fondamentales du droit de neutralité. « Ancienne-

(ij Piccioni, ouvrage cité, p. 7G.

NOTES SUR LA NEUTRALTrÉ. I49

ment, ajoute-t-il, on en jugeait autrement. Tant qu'il n*y avait que des troupes mercenaires, les particuliers pouvaient librement, soit individuellement, soit en bandes ou compagnies sous quelque condottiere, entrer au service de Tun ou de l'autre belligérant. Cette faculté formait même un des éléments de la bonne liberté allemande. Pareillement il était admis de prendre une lettre de marque comme corsaire sous le pavillon d'un belligérant. (^) » Du reste, la doctrine admettait même autrefois qu'un État pouvait, sans manquer aux obligations de la neutralité, fournir des troupes à l'un des belligérants. Les auteurs avaient introduit une distinction entre les troupes stipendiaires et les troupes auxiliaires. Les premières étaient données à location; les autres étaient fournies en vertu d'engagements antérieurs à la guerre.

Il s'était formé, en effet, une véritable industrie qu'exerçaient principalement des princes allemands et des cantons suisses. En 1687, un landgrave de Hesse louait à la république de Venise 1,000 soldats pour la guerre contre les Turcs. Au commencement du xviii* siècle, 9,000 et plus tard 11,500 Hessois servirent sous les drapeaux des puissances alliées contre Louis XIV; en 1726, la Grande-Bretagne en eut 12,000 à sa solde. Cela continua durant tout le siècle, et, dans le dernier tiers, il y avait six princes allemands qui faisaient ainsi la traite d'hommes libres. Le plus important d'entre eux était le landgrave de Hesse-Cassel, Frédéric II; en 1781, le nombre des soldats qu'il donnait en location s'élevait à 22,000 et comme le nombre de ses sujets dépassait à peine le chiffre de 300,000, il lui fallait enrôler beaucoup d'étrangers. Le contrat de location prévoyait les diverses hypothèses de responsabilité et, dans la règle, l'État qui prenait à location devait payer pour le remplacement du soldat tué sur le champ de bataille et dans un siège ou mort dans un naufrage, tandis que le prince qui donnait en" location devait supporter les frais du remplacement du militaire qui mourait de maladie, à moins que la maladie ne fût une maladie contagieuse extraordinaire.

Lors de la guerre que l'Angleterre dut faire contre ses colonies

t}) Heffter, Le droit international de VEurope. Quatrième édition, annotée par Geffcken, p. 3 7.

d'Amérique, le landgrave de Hesse-Cassel lui fournit, en 1776, 12,000 hommes; la même année, le duc de Brunswick mit à sa disposition 3,964 fantassins et 336 dragons ('). Un passage d*ur.e lettre que Frédéric II, roi de Prusse, adressait à Voltaire, le 18 juin 1776, vaut la peine d'être cité. « Vous me faites trop d'honneur, écrivait-il, de m'attribuer son éducation (il s'agissait du landgrave de Hesse-Cassel). S'il était sorti de mon école, il ne se serait point fait catholique et il n'aurait pas vendu ses sujets aux Anglais comme on vend du bétail pour le faire égorger. Ct; dernier trait ne s'assimile point avec le caractère d'un prince qui s'érige en précepteur des souverains. » Le landgrave avait, en effet, publié un écrit intitulé: Pensées diverses sur les princes. « La passion d'un intérêt sordide, ajoutait Frédéric II, est l'unique cause de cette indigne démarche. Je plains ces pauvres Hessois qui termineront aussi malheureusement qu'inutilement leur carrière «n Amérique. »

La neutralité permanente de la Suisse n'empêcha pas les cantons de fournir des troupes à différents États pendant la première moitiédu xix^ siècle. Le 20 juillet 1814, 1^ principauté de Neuchâtcl s'était obligée à fournir à la Prusse un bataillon de chasseurs. Par convention du 23 septembre 1814, le canton de Berne s'engageait à fournir au roi des Pays-Bis un régiment de 2,000 hommes; deux années plus tard, des cantons protestants concluaient avec le même souverain une capitulation relative à deux régiments, et des cantons catholiques convenaient de mettre à sa disposition un régiment. Des capitulations étaient également conclues avec le gouvernement français. En 1816, il y avait au service de la France, des Pays-Bas et de la Prusse, 23,000 Suisses, et on arrivait à un total de 30,000 en y ajoutant les survivants de six régiments engagés par l'Espagne en 1804, le régiment fourni, en 1814, au roi de Sardaigne et les soldats suisses à la solde des rois d'Angleterre et de Naples {^). Le service capitulé ne tarda pas à être critiqué et combattu. Les constitu-

(1) Edward Lowbll, The Hessians ani other german auxiliaries of Great-Britain in Ihe Revolutionary nar. New-York, 1884. — Friedrich Kapp, Soîdataihaudeî deuischer FUrsten ttach Amerika (1775 bis 1783 j. Berlin, 1874.

(•; B. VAN MuvDEN, ouvrage cité, t. I, p. 53i et suivantes.

tions des cantons de Zurich et de Berne disposèrent qu'à l'avenir il ne serait plus conclu de semblables conventions ; la constitution fédérale de 1848 porta une défense analogue et une loi fédérale du 30 juillet 1859 interdit les enrôlements pour le service militaire étranger sous peine d'emprisonnement.

En Belgique, s'est produite la formation d'un corps destiné à défendre au Mexique le trône de Maximilien. Depuis le mois de mars ^^4, des volontaires s'enrôlèrent, s'organisèrent et s'exercèrent sur le sol belge. Le régiment de V Impératrice Chariot e, comme il s'appelait, avait un effectif de. 2,000 hommes, qui partirent par détachements de plusieurs centaines d'hommes à la fois, sous le commandement d'officiers et de sous-officiers pour se rendre à leur port d'embarquement, Saint-Nazaire. Le gouvernement belge considérait Maximilien comme un souverain légitime ; la notion de neutralité ne surgissait dès lors pas ; en effet, dans ia situation qu'on se plaisait à se représenter, il n'y avait pas de véritable guerre.

Dans la neutralité naturelle ou générale, et par conséquent dans la neutralité permanente, l'État ne doit pas permettre aux belligérants d'enrôler des troupes sur son territoire, ni autoriser ses sujets à entrer comme volontaires au service de l'un d'entre eux.

Quand, en 1793, les hostilités éclatèrent entre la Grande-Bretagne et la France, le gouvernement des États-Unis, qui avait reconnu la forme nouvelle de gouvernement que la France s'était donnée, voulut préciser les devoirs que la neutralité imposait à ses propres citoyens ('). Le ministre de France essayait, en effet, de mettre à profit la sympathie du peuple américain pour l'entraîner dans la guerre.

Le président Washington soumit une série de questions aux membres du cabinet et après un examen minutieux il fut décidé, en ce qui concerne l'action des belligérants, que si la puissance neutre ne peut fournir ni des hommes ni des matelots à l'une ou l'autre des parties pour l'aider dans la guerre, ni l'une ni l'autre

(ï) Whbaton, Eléments of Ititernational Law. Édition annotée par William Beacu Lawrencb, p. 729. — HALf-ECK, International Law. Édition annotée par S:r Sherston Baker, t. II, p. 65.

des parties ne peut davantage en enrôler ni en engager dans le territoire neutre. Ces principes furent inscrits dans une loi du congrès votée en 1794, revisée et rétablie en 1818. Aux termes de cette loi, c'est un délit pour toute personne dans la juridiction des États-Unis d'augmenter la force d'un vaisseau de guerre d'une puissance étrangère en guerre avec une autre puissance avec laquelle les États-Unis sont en paix ; ou de préparer une expédition militaire contre les territoires d'une nation étrangère avec laquelle ils sont en paix ; ou de louer ou enrôler des troupes ou des matelots pour un service étranger de terre ou de mer ; ou de prendre part à l'armement d'un vaisseau pour croiser ou commettre des hostilités dans un service étranger contre une nation en paix avec eux (').

En Angleterre, l'acte du Parlement du 3 juillet 1819 édicta des défenses analogues ; il est intitulé : « Acte pour empêcher l'enrôlement ou l'engagement des sujets de Sa Majesté dans les services étrangers, et l'armement ou l'équipement dans les domaines de Sa Majesté, dans un but de guerre, sans permission de Sa Majesté.» En Angleterre même, depuis 1688, il n'y avait pas eu d'enrôlement de soldats ou de matelots pour le service d'une puissance étrangère, et si, sous le règne de George II, des statuts avaient puni de mort l'entrée au service d'un État étranger, c'était non par sDuci de neutralité, mais pour empêcher la formation des armées jacobites en France et en Espagne et, par conséquent, pour protéger l'Angleterre elle-même. En 1835, le gouvernement anglais fit usage du droit de suspendre l'application de l'acte sur l'enrôlement étranger. Le 22 avril 1834, le traité de la quadruple alliance avait pour but d'expulser de la péninsule ibérique don Carlos d'Espagne et dom Miguel de Portugal ; l'Angleterre s'était engagée à fournir des armes et des munitions de guerre à la reine d'Espagne et à lui prêter l'assistance de forces anglaises. De fait, la suspension du Forcign Enlistment Act de 1819 permit à un officier anglais, le lieutenant-colonel Evans, de former une légion espagnole forte de 8,000 à 9,000 hommes.

Il est une autre question qui a été fréquemment soulevée : la

(ij Wheaton, EUments du droit international^ 5* édition, t. II, p. 96.

question de l'asile. Au moyen âge dominait le principe de Tasile territorial; des exceptions furent faites à la règle; dans Tordre chronologique elles se rapportent d'abord aux infractions politiques, puis aux crimes de droit commun. A la fin du xix* siècle, les théories les moins libérales ont prévalu et l'élément « policier » Ta emporté sur Télément scientifique. Quoi qu'il en soit, il nous faut noter que l'État souverain à neutralité permanente a le droit de donner asile à qui bon lui semble et qu'il possède, à ce point de vue, dans toute sa portée le droit que possède l'État souverain qui n'est point sous le régime de la neutralité permanente (').

C'est assez dire qu'il ne peut être tiré argument de la politique suivie en Suisse, il y a trois quarts de siècle, sous la pression des puissances. En 1821, à la suite de réclamations du gouvernement sarde appuyé par l'Autriche, la Prusse et la Russie, le gouvernement des Grisons interdit le séjour du canton aux étrangers qui n'étaient pas munis d'un passeport valable. Deux années plus tard, la diète rendit à l'unanimité un arrêté ou conclusum par lequel les cantons étaient très instamment invités à prendre des mesures énergiques relativement aux « abus » de la presse et à la police des étrangers (*).

L'indépendance de l'État à neutralité permanente serait un vain mot s'il fallait pour la propagande des idées se préoccuper en quoi que ce soit des désirs ou des volontés des autres États. On ne peut donc admettre comme fondée Topinion qui a été exprimée au sujet du çrand-duché de Luxembourg et de Tabandon du projet de fonder une université avec le concours des jésuites expulsés d'Allemagne et de France (^). Le 8 avril 1856, devant les

(1; Dans une lettre du 14 septembre i8i5, Charles Pictet de Rochemont rapporte la conversation qu'il a eue à Paris avec l'archiduc Jean d'Autriche, qui avait exercé un commandement important dans une des armées d'invasion. L'archiduc lui avait raconté son entretien avec le czar ; le voici textuellement. « J'ai dit à ce dernier, ainsi s'exprimait l'archiduc: — Comment voulez- vous que la Suisse soit réellement neutre et maîtresse chez elle, si elle n*a pas une frontière militaire ? Ne faut-ii pas qu'il y ait un lieu où les honnêtes gens persécutés, où la pensée comprimée puissent trouver un abri et un essor ? — L'empereur Alexandre m'a pris les mains avec émotion en disant: Ah 1 que j'aime à vous entendre parler ainsi ! 1

{') B. VAN MuYDEN, ouvrage cité, t. II, l83o à i838, p 358.

0) Ra-tte de droit inUrnaiional et de législation comparée^ deuxième série, t. 1. p. 41.

plénipotentiaires des sept puissances signataires du traité du 30 mars, le comte Walewski, ministre des affaires étrangères de France, fit valoir qu'on imprimait chaque jour en Belgique les publications les plus injurieuses contre le gouvernement de Napoléon III et qu'on y prêchait ouvertement la révolte et l'assassinat. Il invoqua le « premier des devoirs internationaux, celui de ne pas tolérer chez soi des menées ayant pour but avoué de poi*ter atteinte à la tranquillité des États voisins »; mais il ne fit point valoir contre la Belgique le prétexte de la neutralité permanente.

Nous avons indiqué avec suffisamment de précision les obligations des Etats à neutralité permanente; comme on a pu le constater, elles sont loin d'avoir l'étendue que veulent bien leur assigner des publicistes et des hommes d'État. La question qui se pose maintenant est celle de savoir quel est au sujet de ces États, le devoir des autres États, membres de la société des nations. Ceux-ci ne peuvent rien entreprendre qui puisse altérer et compromettre cette neutralité. Tel est le principe.

Parmi les Etats de la « société » des nations, il en est qui sont garants de la neutralité permanente, en vertu du traité qui établit ou qui reconnaît cette neutralité. Il va sans dire que l'acte de garantie peut préciser la portée de l'engagement contracté par les garants. La question de savoir jusqu'à quel point ceux-ci sont tenus est surtout délicate quand l'assistance due n'a pas été déterminée.

Merlin a défini le garant et la garantie: « On appelle garant celui qui se rend responsable de quelque chose envers quelqu'un et qui est obligé de l'en faire jouir si elle offre un objet d'utilité, et de l'en libérer si elle consiste en une dette ou charge quelconque. On appelle garantie, l'obligation du garant ('). >

En droit international, la garantie se manifeste de deux façons. Elle est l'engagement pris par un ou plusieurs États d'assurer l'exécution d'un traité conclu entre d'autres États; elle se fait

(i Merlix, Répertoire universel et raisonné de jurisprudence, au mot Garantie.

alors généralement par un traité complémentaire du traité principal. Elle est aussi l'engagement contracté par un ou plusieurs États de respecter et de faire respecter un ordre de choses concernant la situation internationale d'un autre État {').

Entendue dans le premier sens, la garantie se rattache à la série des moyens accessoires employés, à l'époque médiévale et au début des temps modernes, pour assurer, l'observation des traités (^). Parmi ces moyens se trouvaient le serment, le baiser de la croix, la communion, la garantie verbale ou la promesse, la garantie réelle ou le gage, la garantie personnelle ou la dation d'otage, l'hypothèque, les conservateurs de la paix. Une formule d'un traité nous montre que les conservateurs de la paix avaient le droit et l'obligation de secourir de toutes leurs forces celui qui observait les conventions stipulées contre celui qui les violait.

Entendue dans le second sens, et se contractant généralement par un traité principal, la garantie a eu, au xix^ siècle, de nombreux objets. Citons l'indépendance et l'intégrité, la neutralité permanente, la succession au trône, la jouissance de certains droits politiques pour des catégories de citoyens, le paiement des intérêts et l'amortissement du capital d'une dette publique (^),

Si nous nous en tenons à la garantie de la neutralité permanente, nous devons observer tout d'abord que la garantie n'est en aucune manière un élément indispensable de cette neutralité ; celle-ci peut être convenue sans qu'il y ait garantie ; que les États garants retirent leur garantie et la neutralité reconnue n'en subsistera pas moins. La garantie, au surplus, ne se présume pas et les obligations d'une garantie convenue s'interprètent d'une manière plutôt restrictive (*).

A considérer le terme même de c garantie de neutralité », il faut convenir que cette garantie est d'exécution difficile *si on la prend dans les étroites limites que le terme lui-même implique.

1^/ BoNFiLS, ouvrage cité, p. 429 et p. 445.

(-) E. Nys, Les origines du droit international, p. 269, — Daniel db Stephani, Dist>tttatio juris gentinm de guarantia pacis. Francfort-sur- l'Oder, 1702.

(3. BoNFiLS, ouvrage cité, p. 445 et suivantes. — Milovanovitch, Les traités de garantie au xix© siècle, p. i et suivantes.

{*) RiviER, ouvrage cité, t. I, p. loa.

M, Hilty le montre fort bien : tant qu'un protectorat ne raccompagne pas, elle est sans effet pratique, el'e équivaut à Texécution de la promesse de rétablir TÉtat neutre dans ses droits antérieurs et de lui procurer une complète indemnité, à la condition qu'il soit sans reproche C).

L'hypothèse du protectorat doit être écartée du reste ; car nous nous occupons d'Etats souverains et le protectorat a pour conséquence première de mettre l'État protégé sous tutelle.

En fait, dans toute l'histoire de la neutralité permanente, on ne peut citer de cas où la garantie de semblable neutralité ait reçu son accomplissement. Aussi, les auteurs ont-ils voulu établir que la garantie de la neutralité perpétuelle renferme implicitement la garantie de l'inviolabilité et de l'intégrité territoriales. Seulement, le raisonnement est hasardeux et même dangereux. Il faut se garder^ en droit international, de prodiguer, s'il est permis d'employer Je mot, les obligations et les responsabilités. L'État doit faire ce dont il est convenu ; on ne peut, même sous la prétexte de rendre cette charge plus aisée ou plus compréhensible, lui imposer des devoirs auxquels il ne s'est point engagé.

Au point de vue de la neutralité permanente de la Suisse, il est permis d'invoquer les termes de l'acte du 20 novembre 1815 : « Les puissances signataires de la déclaration de Vienne du 20 mars, est-il dit, font par le présent acte, une reconnaissance formelle et authentique de la neutralité perpétuelle de la Suisse et elles lui garantissent l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire dans ses nouvelles limites. ,, » La volonté des puissances au sujet de la Belgique apparaissait dans l'article g des préliminaires du traité de paix proposé, le 26 juin 1831, à l'acceptation de la Belgique et de la Hollande; elles garantissaient «la neutralité perpétuelle de la Belgique, ainsi que l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire »• Mais, comme l'observe Van de Weyer, qui fut précisément le plénipotentiaire de la Belgique, déjà dans le traité conclu à Londres, le 15 novembre 183 1, entre les cours d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de

(1) Hilty, ouvrage, cité, p. 83.

Russie d'une part, et le roi des Belges de Tautre part, « une formule sèche, laconique, portant la trace de corrections hâtives, ne gardait rien des allures larges et bienveillantes de la rédaction du 26 juin. La mention de la garantie, celle de Tinviolabilité du territoire, étaient écartées ; on ne s'interdisait plus toute ingérence dans le régime intérieur respectif. Le principe seul subsistait ; la garantie restait renfermée dans le texte du traité. Aux circonstances, aux intérêts de toutes les puissances, à la sagesse et aussi au bonheur du peuple belge était dévolu le soin d'établir la valeur du premier, la portée de la seconde Q), » L'article 7 du traité du 15 novembre 1831 était conçu en ces tertnes : « La Belgique, dans les limites indiquées aux articles 1,2 et 4 formera un État indépendant et perpétuellement neutre. Elle sera tenue d'observer cette même neutralité envers tous les autres États. » L'article 25 portait que « les cours d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Prusse et de Russie, garantissent au roi des Belges l'exécution de tous les articles qui précèdent.» Le texte de l'article 7 passa, comme nous Savons déjà vu, dans les articles annexés au traité du 19 avril 183g, conclu entre les puissances et la Belgique, articles qui formaient la teneur du traité conclu, le même jour, entre la Belgique et les Pays-Bas et qui étaient considérés comme ayant la même force et valeur que s'ils étaient textuellement insérés dans l'acte ; ces articles étaient placés sous la garantie des puissances.

L'article 2 du traité du 19 avril 1839, conclu entre les puissances et la Belgique, était conçu en ces termes : « Le traité du 15 novembre 1831, entre Sa Majesté le roi des Belges et Leurs Majestés l'empereur d'Autriche, roi de Hongrie et de Bohême, le roi des Français, la reine du royaume-uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, le roi de Prusse et l'empereur de toutes les Russies, est déclaré n'être point obligatoire pour les hautes parties contractantes. » :

. L'assistance qu'implique la garantie est tout d'abord l'assistance par une intervention diplomatique ; elle peut aussi consister en

(») SvLVAiii Van de Weyer, Histoire des rdations exiérimres. Patria Belgica, t II, p. 335. . ,

des actes qui conduisent à la guerre ('). L'hypothèse est si bien prévue que les États à neutralité permanente s'abstiennent de se porter garants. Maïs, il ne faut non plus se faire illusion : en dehors de toutes les considérations politiques, en dehors d'éventualités, dont l'effet est d'obliger les États les plus puissants à se tenir dans l'inaction, il convient de se souvenir toujours que pour l'État garant le devoir de sa propre conservation prime tout autre devoir (').

Les auteurs distinguent deux sortes de garantie :

1° La garantie simple. Elle est donnée ou bien par un État, ou bien par plusieurs États qui n'établissent pas de lien juridique entre eux; comme le dit Bonfils, dans ce dernier cas, il y a uniquement superposition ou addition de garanties multiples.

2° La garantie conjointe^ collective^ composée. Elle est donnée par des États qui s'engagent réciproquement entre eux. Il naît des liens de droit entre les garants et le garanti, et des liens de droit entre les garants eux-mêmes Q). Rivier enseigne que la garantie est collectivç, conjointe, solidaire, lorsqu'elle est promise, pour un même traité ou pour une même situation, par deux ou plusieurs États; peu importe qu'elle soit ou ne soit pas désignée par un de ces noms expressément. « Chacun des États, dit-il, est obligé à une prestation indivisible, qui est la garantie. Il a le droit de s'entendre avec ses cogarants en vue d'une action commune; si l'entente ne s'établit pas, il est tenu seul de la prestation (*). »

La garantie de la neutralité belge est une garantie conjointe; il n'y a pas une série de garanties isolées; il y a une garantie donnée par cinq puissances qui émettent précisément la prétention d'agir comme le corps dirigeant des États européens, qui s'arrogent la mission d'exercer la souveraineté collective de l'Europe. Il faut en dire autant de la neutralité suisse. Une exacte terminologie serait fournie par l'emploi des adverbes conjointement et séparément. Pour le Luxembourg, le texte du traité du 11 mai 1867 est formel : le principe de la neutralité est et demeure placé sous

(>) RivjER. ouvrage cité, t. II, p. xoi.

(2j/6»i., t. II, p. io3.

(3) Bonfils, ouvrage cité, p. 448.

\}) RiviER, ouvrage cité, t. II, p. 104.

Digiti^ed by

la sanction de la garantie collective des parties contractantes. Nous verrons la singulière interprétation que des hommes d'État ont essayé de donner à cette disposition.

Les garants ont le droit et même le devoir d'exiger du garanti qu'il remplisse ses obligations. Dans la garantie de la neutralité permanente, le but même des garants est de conserver intacte la situation qui a été faite à l'État perpétuellement neutre dans le prétendu intérêt européen. Quand l'État garanti est un État souverain, des États garants ne peuvent employer à son égard que les procédés auxquels il peut y avoir recours contre des États souverains, et ils ne peuvent même avoir recours à la guerre, puisque celle-ci a été prohibée pour le plus grand avantage de l'ensemble des États C). Hilty rappelle qu'en 1848, l'Autriche, la France, la Prusse et la Russie ont menacé la Suisse d'une suspension de la neutralité, aussi longtemps que la souveraineté des cantons continuerait à n'être pas respectée, par suite de l'occupation" militaire de certains cantons par d'autres O» Un mot de lord Palmerston doit être cité; quand le 4 juillet 1847, le duc de Broglie, ambassadeur de France à Londres, l'entretient de la question suisse et lui demande s'il est disposé de s'associer à la France dans le langage qu'elle veut adresser à la diète : « Analysons un peu la question, répond l'homme d'État anglais. De quoi peut-on menacer la diète helvétique ?» Et après avoir parcouru rapidement l'acte du congrès de Vienne, il ajoute : c On ne peut la menacer que d'une seule chose : de lui retirer la garantie de la neutralité... (^). »

La dénonciation de la garantie ne peut être faite isolément par chacune des puissances. Des liens de droit existent entre les garants eux-mêmes. Le chancelier de l'empire austro-hongrois, le comte de Beust, a fait ressortir ce point, au sujet du grandduché de Luxembourg. « Par suite de la garantie européenne de cette neutralité, écrivit-il à la date du 22 décembre 1870, l'examen et l'appréciation des faits qui peuvent constituer, de la part de l'État neutre, une violation de la neutralité et devraient lui enle-

(ij Hilty, ouvrage cité, p. 9.

2| Jbidy p. 49.

(3; GuizoT, ouvrage cité, t. VIII, p. 469.

l6o NOTES SUR LA NEUTRALITÉ.

ver la protection et les bénéfices de cette neutralité, appartiennent en principe aux puissances du traité de neutralité et ne doivent pas être soumis à la décision de Tune des puissances belligérantes ('). » La dépêche était motivée par la réclamation élevée, le 3 décembre 1870, par le comte de Bismarck qui se plaignait auprès du grand-duché, invoquait.de prétendues violations de la neutralité commises par la France et par le Luxembourg et déclarait que le gouvernement allemand ne se croyait plus oblige de prendre en considération, dans les opérations de ses armées, la neutralité du grand-duché. Le ministre d'Etat du Luxembourg avait démontré que semblable façon d'agir était contraire au traité du 11 mai 1S67. « Une telle stipulation, disait-il, n'aurait aucune valeur si chacune des puissances qui y ont adhéré pouvait cesser de reconnaître la neutralité et procéder isolément comme s'il s'agissait d'un État dont la position n'aurait pas été réglée par un accord international (*). »

En 1867, lord Stanley, secrétaire d'Etat des affaires étrangères, soutint au sujet de la garantie collective de la neutralité du grandduché de Luxembourg, une thèse dont justice fut promptement faite, mais que nous devons mentionner. Semblable garantie, prétendait-il, n'entraînait point pour l'un des garants, dans le cas du refus des autres puissances, l'obligation d'agir séparément ; il s'agissait, tout au plus, d'un cas de responsabilité limitée ; il y avait dette d'honneur et sanction morale. Seulement, c'était confondre l'unanimité et la communauté d'action; aboutir à déclarer que l'épithète « collective » était destructive de la garantie ellemême; oublier que les Etats ne concluent, pas des traités pour établir des engagements d'honneur (^).

• Au surplus, quand il s'agit de la neutralité permanente de la Suisse et de la Belgique, il faut songer aux profondes transformations qui se sont accomplies, depuis 1815 et depuis 1831, dans l'organisation politique de l'Europe. A l'ancienne pentarchie a fcuccédé d'abord l'hexarchie ; au sem du directoire, européen,

(ij Bluntschli, ouvrage cité, article 745.

(') G. Wampach, ouvrage cité, p. 271.

(3» Funck-Brentano et Sorel, Précis du droit des gens, p. Z5(j. — Hbffter, ouvrage cité, p. 219. — P. Evschex, travail cité, p. 23. . . , .

NOTES SUR LA NEUTRALITÉ. l6l

rinflue.ice et la force se sont déplacées ; en ce moment même, huit grandes puissancc^s élèvent la prétention de guider les destinées de l'humanité, et Iç théâtre d'action qui se limitait au continent européen s'est élargi et comprend le globe tout entier.

Il convient cependant de citer les deux traités conclus,, le premier entre la Grande-Bretagne et la Prusse et ses alliés, le second entre la Grande-Bretagne et la France. Ils datent respectivement du 9 août et du ii août 1870. Les deux traités étaient conçus en termes identiques ; chacun des belligérants faisait connaître sa volonté bien arrêtée de respecter la neutralité de la Belgique aussi longtemps que cette neutralité serait respectée par son adversaire. De son côté, la Grande-Bretagne déclarait que si, pendant les hostilités, les armées de l'un des belligérants venaient à violer cette neutralité, elle serait prête à coopérer avec l'autre pour la défense de cette neutralité, de la manière qui pourrait être concertée mutuellement, en employant pour cet objet ses forces navales et militaires, dans le but d'assurer et de maintenir de concert, en ce moment et plus tard, l'indépendance et la neutralité de la Belgique. Il était entendu que la Grande-Bretagne ne s'engageait à prendre part à aucune des opérations générales de guerre, qui se poursuivaient à ce moment entre les deux belligérants, en dehors des limites de la Belgique. Le traité était obligatoire pendant la durée de la guerre et pendant douze mois après la ratification du traité de paix conclu entre les belligérants ; à l'expiration de ce temps, l'indépendance et la neutralité de la Belgique continueraient, en ce qui regardait les contractants, à reposer comme elles l'avaient fait jusqu'alors sur l'article i«^ du quintuple traité de 1839.

Une objection a été dirigée contre la conclusion des deux traités ; on a fait valoir qu'elle frappait d'une caducité anticipée les anciens traités. Mais l'objection tombait devant le fait que les conventions nouvelles confirmaient les conventions anciennes et en réglaient l'application. Les circonstances politiques justifiaient d'ailleurs la procédure suivie par la Grande-Bretagne ('). Sans doute, le 16 juillet 1870, le duc de Gramont, ministre des affaires

(1) NoTHOMB, Essai, 4e édition, t. II, p. 243.

N*» 341 ÏI

l62 NOTES SUR LA NEUTRALITE.

étrangères de France, avait déclaré par écrit que le gouvernement impérial était résolu à respecter la neutralité belge, et le 22 juillet, le comte de Bismarck avait fait semblable déclaration, au nom de la confédération du Nord et de ses alliés ; mais tous deux avaient fait une réserve et subordonné leur conduite à la condition que la neutralité belge serait respectée par Tadversaire. Le ministre de Belgique à Berlin, Jean-Baptiste Nothomb, en avait fait la remarque et avait demandé ce qui adviendrait en cas de violation du territoire belge par Tun des belligérants : fallait-il entendre la réserve en ce sens que la neutralité serait nonavenue pour l'autre qui pourrait transporter la guerre en Belgique, ou bien celui-ci aurait-il seulement le droit, comme garant, d'entrer en Belgique pour chasser l'envahisseur avec l'obligation de se retirer si celui-ci se retirait ou était chassé ; Nothomb se prononçait pour la dernière solution et, sur son avis, le roi des Belges écrivit en ce sens à la reine d'Angleterre, à Gladstone, alors premier ministre, et à lord Granville, ministre des affaires étrangères, émettant d'ailleurs l'avis que la coopération éventuelle de l'Angleterre pouvait faire l'objet d'un traité (').

Des débats eurent lieu au parlement anglais; l'opportunité des deux traités qui venaient d'être conclus fut discutée. Ils fournirent à Gladstone l'occasion de porter témoignage pour la Belgique. « Certes, déclara ce grand homme dans la séance de la chambre des communes du lo août 1870, nous défendons la neutralité do la Belgique, comme le feraient toutes les puissances européennes, parce qu'elle est un obstacle à quelque agrandissement démesuré. Mais l'intérêt de l'Angleterre n'est pas notre seul guide. Il y a une raison plus haute qui nous fait attacher un prix particulier au maintien de l'indépendance de la Belgique. Qu'est-ce que ce pays? C'est un pays de cinq millions d'habitants, ayant un grand passé historique, possédant un sentiment national aussi ardent et aussi pur que celui qui fait battre le cœur des plus puissantes nations. Par la façon dont elle a géré ses affaires intérieures au milieu des secousses révolutionnaires et à travers les crises de l'époque, la Belgique a donné à l'Europe l'exemple

à la fois d'un gouvernement bon et stable et de la plus large extension possible des libertés publiques. Devant le caractère d'un tel pays, il n'est pas un de rnes auditeurs qui ne comprenne que l'absorption de la Belgique en vue de satisfaire des appétits gloutons, sonnerait en Europe le glas funèbre du droit public et des lois internationales. L'Angleterre possède dans l'indépendance de la Belgique un intérêt plus grand que celui qu'elle peut avoir dans l'exécution littérale de la garantie qu'elle a donnée ; cet intérêt réside dans la réponse à cette question : douée comme elle est de force et d'influence, assistera-t-elle en témoin impassible à la perpétration du crime le plus atroce-qui aurait jamais souillé les pages de l'histoire et s'en ferait-elle la complice?»