COURS DE DROIT ADMINISTRATIF

Messieurs,

J'ai eu l'honneur d'offrir à TAcadémie de la part de Tauleur, le livre intitulé : Cours de droit administratif, par M. Macarel.

Je vais aujourd'hui rendre compte à l'Académie de cet important ouvrage.

La Révolution française, qui a introduit tant de nouveautés dans le monde, n'a rien créé de plus nouveau que cette partie de notre droit politique qui se rapporte à l'administration proprement dite. Là, rien ne ressemble à ce qui a précédé ; presque tout est de date récente : les fonctions aussi bien que les fonctionnaires, les obligations comme les garanties. Mais ce qui est plus nouveau que tout le reste, c'est l'ordre méthodique qui préside à cette vaste organisation, et l'enchaînement rigoureux et logique qui fait un seul corps de toutes ses parties.

Non-seulement l'administration française de nos jours ne ressemble pas à celle qui existait dans l'ancien régime, elle diffère encore profondément de l'administration des prin-

cipales nations contemporaines. Sous ce rapport on peut dire que nos institutions administratives ont un caractère plus original que nos institutions politiques. J'ajouterai qu'elles me paraissent exercer, à tout prendre, une inQuence bien plus puissante que celles-ci sur les idées, les habitudes, les actes, les mœurs, en un mot sur la destinée entière de notre nation, à ce point que si un étranger me demandait comment il faut faire pour étudier avec fruit notre société moderne et pour arriver à en bien pénétrer l'esprit, je lui dirais : lisez d'abord nos principales lois civiles, étudiez avec grand soin ensuite nos institutions administratives. Quand vous saurez cela, vous comprendrez bien vile le reste.

Une partie si importante de notre législation ne pouvait manquer de devenir l'objet de nombreux commentaires ; on* y rencontrait un sujet nouveau très-vaste et cependant facile à embrasser dans son ensemble et à suivre dans ses détails; les choses s'y trouvaient naturellement rangées dans cet ordre méthodique et suivant ce plan rectiligne et uni^ forme qui font les délices des commentateurs.

Parmi les hommes qui depuis trente ans ont entrepris de montrer à la France d'après quelles règles on l'administre, trois ont particulièrement attiré l'attention publique. Le premier appartient à cette Académie, où sa mort récente a laissé de profonds regrets, je n'ai pas besoin de nommer H. de Gérando; le second est M. de Cormenin, et le troisièaie M. Macarel, dont le dernier ouvrage nous occupe en ce moment. Ces trois auteurs se sont souvent rencontrés dans leurs écrits; chacun d'eux poursuivait cependant un but différent, et ils se complètent plutôt qu'ils ne se font concurrence. M. de Cormenin, sans vouloir parcourir le champ entier du droit administratif, s'est borné à traiter les questions que soulèvent les affaires contentieuses. M. de Gérando a Youlu rapprocher et ranger méthodiquement tous les textes qui avaient rapport à l'administration publique; il est ainsi

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62 RAPPORT A f/ACADÉMIE DES SCIENCES MORALES

parvenu à former un seul corps de lois à l'aide de ces éléments épars et mobiles. Son ouvrage est un véritable code administratif. Pour le composer, il lui a fallu puiser dans quatre-vingt raille lois et ordonnances.

Il s'agissait de tirer des détails de cette savante et immense compilation, le tableau rationnel et complet de notre système administratif, et de faire sortir de l'analyse des dispositions législatives et des faits la théorie qui en est Tàme. C'est le travail auquel se livre en ce moment M. Macarel. Les deux volumes qui ont été offerts à l'Académie forment le commencement de ce grand ouvrage.

Avant de dire suivant quelles règles l'administration devait agir, M. Macarel a d'abord voulu nous faire connaître tous les différents pouvoirs qui la composent. Il a soumis ce vast^ corps à une sorte d'anatomie savante et détaillée qui, s'attachant successivement à chaque organe, l'étudié à part, indique la place qu'il occupe dans l'économie générale et montre les liens qui l'unissent à tous les autres.

M. Macarel nous fait descendre pas à pas Téchelle im^ mense sur laquelle se placent les uns au-dessous des autres, sans confusion, mais presque sans fin, la multitude des fonctionnaires qui composent parmi nous la hiérarchie administrative, depuis le roi jusqu'au dernier agent de l'autorité. A chaque degré, l'auteur s'arrête, il dit comment chaque fonctionnaire est nommé,^ quels rapports nécessaires existent entre lui et ceux qui sont placés plus haut et plus bas, quel est le champ de son action, quels sont ses devoirs et ses droits, à quelle époque, comment et pourquoi il a été créé. Rien de plus curieux que de suivre dans ce tableau général l'histoire particulière de chacun des différents pouvoirs dont l'ensemble forme l'administration publique; rien de plus instructif que de voir naître, grandir, se répandre et se transformer loutes ces forces diverses qui aujourd'hui dirigent et souTent compriment, en l'enveloppant de toutes parts, l'existence individuelle des citoyens.

On découvre aisément, en parcourant cette histoire succincte, que Napoléon a beaucoup moins innové qu'on ne le suppose et qu'on ne le répète, en matière d'administration.

Presque toute notre organisation administrative est l'œuvre de rAsserablée constituante : c'est elle qui a posé tous les principes sur lesquels elle repose encore; c'est sa main qui a formé, délimité et armé presque tous les pouvoirs dont notre administration se compose, et qui les a placés dans la position relative qu'ils occupent.

Napoléon n*a fait que conserver ou que rétablir le système que l'Assemblée constituante avait fondé. Il l'a améliore et complété dans certaines parties, mais il en a surtout changé profondément l'esprit. Partout où TAssemblée constituante avait nnis un conseil exécutif. Napoléon n'a placé qu'un seul agent dépendant et responsable ; partout où elle avait donné pour origine aux pouvoirs l'élection, il a donné le choix du prince, et pour soustraire plus efficacement encore cette administration ainsi émancipée au contrôle des citoyens, il a rendu ses moindres agents inviolables en défendant de les citer devant les tribunaux : règle audacieuse qu'on a de tout temps cherché à faire prévaloir dans les monarchies absolues, mais qu'aucun despote n'avait jamais osé écrire littéralement dans aucun code, et qu'aucun peuple du monde n'avait encore admis comme principe général. C'est ainsi que, sans en modifier profondément les rouages, sans en changer beaucoup Taspect, Napoléon est parvenu à approprier aux besoins du pouvoir absolu cette vaste machine qui avait été conçue et façonnée par la liberté.

Le tableau complet des agents directs du pouvoir remplit le premier volume de l'ouvrage de M. Macarel ; dans le second, l'auteur a dépeint la naissance, la composition et les attributions de tous les conseils administratifs. Cette portion de l'œuvre de M. Macarel est sans contredit Tendroit te plus nouveau et le plus curieux de tout son livre.

Napoléon aimait les avis, pourvu que ceux qui les lui

donnaient fussent dans sa main. Au milieu de sa puissante hiérarchie administrative, il avait donc placé un grand nombre de petites assemblées auxquelles il avait donné pour mission de conseiller les fonctionnaires exclusivement chargés d'agir, mais sans jamais pouvoir les contraindre : c'est ainsi qu'à côté du maire il met le conseil municipal, à côté du préfet, le conseil général, à côté de l'empereur, le conseil d'État. Une foule d'autres conseils se groupèrent autour des principaux agents de la puissance publique, et durent éclairer ceux-ci dans les matières spéciales. Il est inutile de dire qu'aucune de ces assemblées ne fut élective. La constitution et les attributions de quelques-uns de ces différents corps ont déjà donné lieu à d'utiles commentaires; mais M. Macarel est le premier qui ait entrepris de faire connaître l'ensemble de ces institutions, de les classer dans un ordre méthodique et très-facile à suivre, et d'indiquer exactement le cercle d'action dans lequel doit se mouvoir chacune d'elles. En agissant ainsi, il a rendu à tous ceux qui se livrent à l'étude de notre administration un très-grand service que lui seul peut-être était en état de leur rendre.

Telle est, messieurs, l'analyse succincte des deux premiers volumes de cet ouvrage, monument encore incomplet, mais déjà grand, élevé au droit administratif de notre pays. Dans les volumes qui restent à paraître, M. Macarel se propose de montrer suivant quelles règles et à l'aide de quels procédés fonctionne la vaste machine gouvernementale qu'il a décrite. Le livre dont j'entretiens l'Académie ne peut manquer d'ajouter à la réputation déjà si bien établie et si bien méritée de M. Macarel. Le style en est clair, facile, dépourvu d'ornements, mais plein de ces agréments naturels et de cette élégance grave et chaste qui convient à la science ; il est comme la pensée qu'il reproduit, il est vrai. L'auteur est d'ailleurs si bien maître de la matière qu'il traite, qu'on sent, d'un bout à l'autre de son livre, que, quels que soient les détails dans lesquels il entre, il en sait toujours beau-

coup plus qu'il ne dit. M. Macarel a de plus, en écrivant sur le droit administratif, un avantage que ne possèdent point en général ceux qui professent cette science; ce qu*il raconte, il Fa fait lui-même, il a exercé plusieurs des pouvoirs qu'il décrit, il a été un excellent administrateur avant d'être un professeur habile.

Il ne faut pas du reste que l'Académie se méprenne sur le caractère de ce livre; ce n'est point un traité, c'est un cours; il n'a pas été écrit pour des hommes d'État, mais pour de jeunes élèves; il n'aspire pas ^ à la profondeur, mais à l'exactitude et à la clarté. L'auteur, qui s'était essayé avec succès dans tant d'autres ouvrages d'un genre plus élevé, n'a dû et voulu faire oetle fois qu'un livre élémentaire; il n'a désiré, comme il le dit lui-même avec une modestie trop grande, que vulgariser les notions du droit administratif. Peut-être doit-on lui reprocher d'avoir un peu outré cette donnée; M. Macarel s'abstient presque complètement de juger; il ne fait que décrire. Il borne ainsi volontairement son horizon; il se renferme étroitement dans ce qui est, sans jamais chercher ce qui devrait être. Ceci nous semble dépasser le but que doit se proposer uu professeur qui enseigne une science aussi nouvelle et encore aussi contestée que le droit administratif. Il ne s'agit pas, en effet, ici, d'un de ces «monuments dont le temps et le législateur ont si bien arrêté la forme et consacré les moindres détails, qu'il y aurait une sorte d'impiété à y porter la main; il s'agit de lois dont les formes sont souvent indécises, et dont la date est fort récente, d'institutions que chaque jour voit modifier dans quelques-unes de leurs parties et qui sont encore pleinement livrées au libre examen du pays. 11 est évident que parmi nous, la société est encore en travail pour accommoder les habitudes et les règles de l'administration aux nouveaux besoins de la constitution politique. M. Macarel n'ignore pas que plusieurs de nos principales institutions administratives ont été et sont encore l'objet des plus vives a. 5

critiques; il ne saurait s'en étonner, car il s'est jadis signalé lui-même dans ces attaques. Que le professeur ne prît pas parti dans de telles controverses, cela se comprend ; mais il ne devait pas les laisser complètement ignorer; sans trancher les questions débattues, il devait faire connaître ce qui avait été ou était encore matière à débat. Nous regrettons qu& M. Macarel ne se soit pas assez souvenu qu'il avait écrit sur le droit administratif en publiciste avant d'écrire en com> mentateur.

L'auteur, à notre avis, a un tort bien plus grave, celui d'enseigner, comme axiomes de droit, des principes géné> raux et des maximes absolues qui peuvent bien avoir cours dans l'école, mais qui n'ont jamais formellement reçu la sanction du législateur et qu'assurément le pays n'a point encore admises; doctrines qui n'ont été nettement formulées dans aucun monument législatif^ ni même, si je ne me trompe, dans aucun document officiel offert par le gouvernementaux Chambres.

Or, plusieurs de ces maximes sont suivant moi, non-seulement erronées, mais fort dangereuses. N'eussent-elles que le défaut d'être contestables et trës-contestées, cela suffirait pour qu'on dût s'abstenir de les donner comme base à un enseignement public.

Parmi plusieurs que je pourrais citer, j'en choisirai deux pour bien faire comprendre à l'Académie ce que je veux dire ; quand on parle d'un écrivain qui a autant de droit à la confiance de tous les hommes éclairés, et qui mérite autant le respect de, tous les gens de bien que M. Macarel, il faut motiver ses critiques.

La première des maximes dont je parle est celle-ci :

M. Macarel enseigne d'abord à ses élèves, comme axiome reconnu, comme règle générale et absolue de compétence, qu'il y a en France deux espèces de justice ordinaire :

Une justice qui n'est faite que pour prononcer sur les procès que les simples citoyens ont entre eux; c'est le pouvoir

judiciaire proprement dit, ce sont les juges inamovibles qui en sont les interprètes; et puis, à côté de celle-là, il y a une sorte de jusUce ordinaire devant laquelle doivent se vider tous, les procès dans lesquels l'État est intéressé; celle-ci est rendue par l'administration elle-même.

Voici maintenant la seconde maxime : La justice qui n'est faite que pour prononcer de particulier à particulier, la justice ordinaire, comme le public s'obstine encore à la nommer, émane sans doute du roi, mais elle ne peut s'exercer directement par lui : ce sont les tribunaux qui la rendent en son nom.

Quant à la justice où le gouvernement est partie, la jus- Uce administrative, suivant la défimtion de M. Macarel, c'est autre chose. Celle-ci est réservée; c'est le terme de l'école c'est-à-dire qu'ici non-seulement le roi a le droit de déléguer son pouvoir judiciaire à des tribunaux exceptionnels charges de vider les procès administraUfe en dehors de la justice ordinaire, mais encore il prononce lui-même en dernier ressort dans tous les cas que peut embrasser la vaste compétence définie par M. Macarel.

Ce sont là, messieurs, j'ose le dire, des axiomes de droit qu'aucun peuple libre, et j'ajouterai qu'aucun peuple civilisé n'admettra jamais dans la forme générale et absolue que M. Macarel leur a donnée.

Remarquez d'abord que nous parions ici de procès, c'est-àdire de litiges qui n'ont pas seulement pour fondement un mtérét, mais un droit, un droit positif et acquis, qui se fonde m des lois qui en découlent, et qu'il ne s'agit que de constater, le texte de la loi à la main.

Or, toutes 4es fois qu'un citoyen aura un droit de cette «péce à défendre contre un citoyen son égal, on lui permettra de s'adresser aux tribunaux ordinaires et aux juges «oamoTibles; mais s'agira-t-il de défendre ce même droit contre l'administration? il lui faudra accepter des juges qui représeateat l'administration elle-même. Bien plus, il ne

pourra même s'en fier à la sentence de ces juges, car ici la justice est réservée, dit la maxime ofricielle. Le véritable juge, c'est le prince, et après avoir été absous par les agents du souverain, il peut toujours être condamné par le souverain lui-même. Ainsi là où l'adversaire est faible et la partialité du juge peu à craindre, on laisse aux citoyens Texercice du tribunal complètement indépendant ; là où l'adversaire est fort et la partialité du juge à redouter, on contraint d'une manière générale et uniforme, par une règle inflexible du droit, le citoyen à paraître devant un tribunal comparativement dëpehdant, et l'on va jusqu'à donner à la partie même le droit de juger.

Comprenez bien, messieurs, ma pensée : ce qui surtout me frappe ici comme étant contraire à toutes les notions de l'équité naturelle et de la liberté, c'est de voir un procédé judiciaire si bizarre et si dangereux, introduit en vertu d*un principe général, et établi comme la forme habituelle et régulière de la justice. Je ne nie pas que les besoins de l'administration et de la politique ne puissent nécessiter l'établissement d'une justice administrative en dehors de la justice ordinaire; je comprends qu'il y a de certaines affaires (le nombre, je crois, pourrait en être bien plus restreint qu'il ne l'est en France) dont il peut être nécessaire de dérober la connaissance aux tribunaux ; mais je soutiens que ce sont là des cas très-rares, qui ne se justifient que par des circonstances trèsexceptionnelles.

La règle générale, c'est que tout procès doit aller devant la justice qui présente le plus de garanties aux deux plaideurs, quels que soient ces plaideurs.

• Le savant et respectable Henrion de Pansey en jugeait ainsi quand il disait que la justice administrative était une justice exceptionnelle, une dérogation partielle au droit général. Certes, messieurs, nous voici bien loin de Taxiome enseigné par l'école administrative. Suivant celui-ci, il y aurait, comme nous l'avons dit, deux justices en France, toutes

deux ordinaires; chacune aurait sa compétence bien définie, et, pour savoir quels sont les procès qui doivent être altribués au juge administratif, quel serait le seul point à examiner? Celui-ci : l'État est-il intéressé de quelque manière dans la cause?

Que de tels axiomes, messieurs, soient jamais admis dans notre droit, et il n'y a pas de tyrannie, je ne crains pas de le dire, qui ne pût un jour en sortir, si la force venait jamais à en tirer les logiques et naturelles conséquences qu'ils renferment. Quant à moi, je déclare que je ne vois aucune raison de ne pas en conclure qu'il convient de renvoyer devant le juge administratif la connaissance des crimes et délits politiques. Assurément l'intérêt de l'État est ici plus engagé que quand il s'agit de l'exécution d'un marché ; les commissions de l'ancien régime ne sont pas nées d'un autre principe.

Quant au principe de la justice réservée, s'il est vrai qu'en France la loi ait laissé jusqu'à présent à la couronne la faculté de casser les arrêts de la plus haute cour administrative du royaume, c'est là un droit extrême concédé pour des cas extrêmes, des cas presque impossibles à prévoir, où le salut du pays pourrait exiger qu'on interrompit ainsi violemment l'action de la justice. Ce qu'il faut dire, c*est que celte prérogative est presque passée à l'état de fiction légale, puisque le gouvernement ne s'en est servi qu'une seule fois depuis quarante ans. La montrer comme l'exercice d'nn droit régulier dont rien n'empêcherait l'usage quotidien, la fonder sur un principe général qui pourrait s'appliquer à tout et tous les jours, celui de la justice réservée, c'est non-seulement aller plus loin que le texte de la loi, c'est dépasser le commentaire donné par le gouvernement lui-même. Si l'on veut bien, en effet, relire les dernières discussions qui ont eu lieu récemment devant la Chambre des députés, on verra que les représentants officiels de l'administration n'ont réclamé, pour la royauté, le droit d'annuler les arrêts du Conseil

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que comme une mesure de saiul public pour des cas ex(raoc-> d inaires et exceptionnels; ils ont dit à peu près ce que je viens de dire moi-même. Le mol de justice réservée n'a é(é prononcé par personne ; l'idée même en a été écartée avec soin d'un commun accord.

Et en effets messieurs, un roi jugeant habituellement des procès civils et correctionnels, prononçant de grosses amendes sous Tunique garantie du conlre-seing d'un minisire, seul, sans avoir entendu les plaidoiries; une pareille monstruosité peut-elle se concevoir? C'est cependant ainsi qu'un étranger qui ignorerait les faits réels, et qui se bornerait à déduire rigoureusement des principes généraux posés par H. Macarel les conséquences légitimes qu'ils renferment, pourrait croire que les choses se passent.

Je me suis étendu sur ce sujet, messieurs, parce que je le crois d*nne très-grande importance.

Je ne sais si, à la longue, les commentaires des lois n'exercent pas plus de puissance que les lois mêmes, car les lois ne règlent que certains faits, elles sont bornées dans leur portée et dans leur durée, tandis que les principes généraux que les légistes créent à propos des lois, sont éternels et féconds; ils arrivent tôt ou tard à être comme une source commune dont toute la législation vient peu à peu découler. Personne n'ignore l'immense influence que les légistes du moyen âge, les légistes laïques et ceux de l'Eglise, ont fmi par obtenir sur la destinée de leur temps. Ce sont leurs maximes sur le droit divin des rois, sur les prorogatives ^inaliénables des souverains, sur les privilèges naturels des couronnes, qui ont le plus puissamment aidé les princes des quinzième et seizième siècles à établir en même temps sur tout le continent de l'Europe la monarchie absolue. Pour mener à bout celte grande entreprise, les rois ont fourni la force matérielle, les légistes le droit. Les doctrines professées par certains légistes ont manqué renverser les institutions libres, même en Angleterre. Prenons garde qu'il ne se répande, en matière de droit

adDiinisCratir^ des maximes qm rendent à la monarchie représentative de notre temps le même service que les légistes du moyen âge ont rendu à la royauté féodale, et que, par haine de la confusion des pouvoirs et de Tanarchie, il ne s'établisse des principes qui nous fassent peu à peu sortir de la liberté.

Ceci n'est pas de la politique proprement dite^ messieurs; c'est de la science, c'est du droit, et en s'occupant d'un pareil sujet, l'Académie se tient dans les limites les plus certaines de sa compétence. Pour moi, loin que je craigne de voir cette assemblée discuter les principes généraux du droit administratif, je regrette sans cesse que les plus éminent d'entre ses membres ne fassent pas de cette partie de noire législation leur principale étude; ce travail serait digne d'eux.

Notre droit administratif a déjà donné lieu à de savants et utiles commentaires; il n'a point encore été étudié et jugé dans son ensemble par un grand publiciste qui pût et voulût se placer tout à la fois en dehors des préjugés de l'esprit judiciaire et des préjugés de l'esprit administratif; il faut le regretter, messieurs, car il n'y a peut-être pas, à tout prendre, de notçe temps, un sujet qui fût plus fait pour attirer et retenir ratteotion des philosophes et des hommes d'État.

Non-seulement il s'agit de principes nouveaux et d'institutions nouvelles, mais encore de principes qui seront adoptés, et d'rastitutions qui seront imitées peu à peu par tous les peuples de l'Europe. On peut prévoir que notre droit administratif deviendra graduellement celui du monde civilisé ; il étendra sans cesse son empire, moins encore à cause de son excellence^ que grâce à sa conformité avec la condition des bomnies de notre temps. Assurément vous ne croyez pas plus que moi, messieurs, que notre système administratif soit né d*un accident, ait été créé par les volontés arbitraires d'une assemblée ou par le génie égoïste d'un grand homme. Non y il a été le résultat nécessaire de la révolution sociale

qui s'est opérée en France à la fin du siècle dernier, et qui se continue avec des phases diverses dans le reste du monde.

On s'étonne à la vue de la singulière et imposante uniTormité qui règne dans toutes les parties de notre administration, et l'enchaînement rigoureusement logique qui lie chacune d'entre elles à toutes les autres, et de la puissante unité qui rattache à un même centre les moindres parcelles d'autorité répandues sur la surface du territoire. Mais ceci est le fait des événements antérieurs, bien plus que de la volonté préconçue des hommes.

Ce qui doit surprendre, messieurs, c'est. la révolution qui a rendu toutes ces choses non-seulement praticables, mais faciles et nécessaires; cette révolution sans exemple qui a pu renverser tous les pouvoirs petits ou grands qui avaient existé jusque-là, abolir tous les droits particuliers, toutes les franchises locales, toutes les prérogatives individuelles, et faire disparaître presque toutes les différences qui avaient séparé les citoyens, de telle sorte qu'on fût forcé de recréer d'un seul coup et sur un même plan, le système entier de l'administration publique.

Ce point de départ donné, que pouvait-il s'ensuivre que ce qui s'en est suivi? Pourquoi eût-on varié la forme des différents pouvoirs, puisqu'il s'agissait de régir de la même manière des citoyens devenus égaux et pareils? Pourquoi eûton créé une législation à part pour chaque partie dé la nation, puisque toutes se ressemblaient. Tous les privilèges qui donnent à certains particuliers ou à certaines corporations un droit au gouvernement étant abolis, où pouvait-on aller chercher la source des pouvoirs, sinon dans le grand centre où résidait la puissance de la nation entière? Par qui faire administrer tout le pays, sinon par le souverain lui-même? Les hommes qui ont créé notre système administratif, il y a cmquante ans, n'étaient donc pas d'aussi grands inventeurs qu'on le suppose? La Révolution avait fourni des données gé-

nérales de leur œuvre; elle avait tracé d'avance le cadre qu'ils n'avaient plus qu'à remplir. Le difCcile avait été de poser, comme elle l'avait fait, les termes du problème, non de le résoudre.

On peut tenir pour certain que partout où une révolution semblable se fera, et elle se fait dans toute l'Europe, ici par les peuples, là par les princes, tantôt à l'aide des lois politiques, plus souvent sous le couvert des lois civiles, on verra naître quelque cbose d'analogue à notre droit administratif; car oe droit lui-même n'est qu'une des formes de l'État nouveau du monde : nous l'appelons le système français; c'est le système moderne quïl faut dire.

. Quels sont les principes naturels et les règles nécessaires qui, sortant du fonds même des besoins et des idées du temps, doivent former la partie immuable de ce nouveau droit administratif, et se trouveront partout où ces besoins se feront sentir et où ces idées seront admises? C'est ce que personne encore n'a bien saisi au milieu des innombrables détails du sujet, et n'a mis en lumière.

Il y a une autre partie de la science qui ne me parait pas non plus avoir encore suffisamment fixé les regards des publicistes.

On n'a pas assez cherché, suivant moi, à bien définir les rapports qui doivent exister entre le droit administratif et le droit politique. Comment faut-il faire, par exemple, pour concilier les institutions administratives modernes avec la monarchie représentative, qui est la forme de la liberté politique de notre temps? C'est là une 'question d'un intérêt immense, messieurs, pour tous ceux qui tiennent à l'indépendance de leur pays. Cependant les hommes qui écrivent sur la politique et ceux qui écrivent sur l'administration ont jusqu'à présent travaillé à part; il ne s'est encore rencontré personne qui se plaçât assez haut pour voir à la fois ces deux mondes voisins^ mais distincts, et pour rechercher ce qui pouvait les mettre en harmonie. Il est particulièrement regret-

table qu'un pareil travail n'ait point encore été fait par un Français et pour la France. Ne perdons jamais de vue que si notre système administratif a été conçu par la liberté, il a été complété par le despotisme. Comment concilier l'extrême centralisation qu'il consacre avec la réalité et la moralité du gouvernement représentatif ? C'est le grand problème du temps; beaucoup le voient, peu s'occupent à le résoudre, quelques-uns le nient. On se laisse volontiers aller à cette idée, que notre système administratif forme un tout parfait ou peu s'en faut; les administrateurs ont coutume de le dire et la foule le répète. Rien ne saurait mieux con;renir à la paresse individuelle, ni plus flatter l'orgueil national.

Tous les étrangers, dit-on, nous envient notre administration, et surtout l'extrême centralisation qui la caractérise. Ceci, messieurs, est un lieu commun qui, ainsi que cela arrive souvent, n'est autre chose qu'une commune erreur. Je ne sais ce que pensent sur notre centralisation les peuples du continent de l'Europe qui vivent encore sous des gouvernements absolus; peut-être ceux-là Tadmirent-ils en effet; je l'ignore, et je ne veux parler que de ce que j'ai pu savoir par moi-même. Mais, ce que j'ai le droit de dire avec certitude, c'est qu'on ne trouve la trace d'aucune opinion sem*blable chez les deux grandes nations libres qui existent aujourd'hui dans le monde; j'ai eu l'occasion de traiter mille fois ce sujet avec les hommes les plus éclairés de l'Amérique et de l'Angleterre, et j'affirme à l'Académie que je n'en ai pas rencontré un seul qui voulût adopter pour son pays notre système administratif, en le prenant dans son entier et avec les empreintes que lui a laissées la puissante main de Napoléon, ni qui pensât qu'un tel système pût à la longue demeurer compatible avec la liberté.

Certes, messieurs, je ne prétends pas dire qu'il fût sage de prendre de telles opinions pour les arrêts de la raison et de l'expérience, ni qu'il faille juger ce qui se passe chez nous par ce qu'en pensent les étfangers. Je n'ai voulu, au con-

traire, qu'écarter du débat tous les arguments qui ne seraient pas d'origine française, et empêcher que le public ne se laissât endormir par l'idée d'une approbation entièrement imaginaire.

Non, messieurs, la question n'est résolue ni ailleurs ni chez nous; elle reste posée: comment arriver à la résoudre? comment mettre d'accord les principes de ncHre droit administratif avec ceux de notre droit politique? les besoins de la monarchie et le maintien nécessaire de la centralisation avec l'esprit et les règles du gouvernement représentatif? c'est là un sQJet qui attend encore un livre.

Ce livre, messieurs, serait, à mon sens, une des plus grandes œuvres auxquelles notre génération pût se livrer.

A L'ACAd£xIE DBS SCIENCES MORALES ET POLITIQUES (iStô). SUR DEUX ÉCRITS