CHAPITRE VIL

Administration des intendants du commerce; Juin 1777 à. Octobre 1791.

A la fin du mois de juin 1777, Necker devint ministre des finances, sans en avoir le titre. Il suspendit l'administration du commerce pendant deux mois et il lui fit subir des réformes.

D'après l'almanach royal, il semble, au premier abord, que ces réformes furent considérables.

En 1777, non compris les secrétaires d'État et les ministres qui avaient le droit de siéger, mais qui n'en usaient guère, le bureau du commerce se composait de neuf conseillers d'État dont cinq intendants des finances ; il comprenait en outre huit maîtres des requêtes, qui étaient les six intendants du commerce, le lieutenant général de police et l'intendant de la généralité de Paris.

En 1778, l'almanach royal ne mentionne plus que trois conseillers d'État et les six maîtres des requêtes intendants du commerce.

Des exclusions avaient été prononcées. En réalité, elles ne portaient que sur les intendants des finances

370 l'administhation du commerce

dont les offices avaient été supprimés par l'édit de juin 1777. Leurs remplaçants n'eurent plus, en vertu de leurs commissions, le droit de siéger au bureau.

Un seul conseiller d'État, commissaire du conseil depuis 1745, paraissait avoir été atteint par cette réforme. Omis dans l'almanach royal de 1778, il figure dans celui de 1779. C'est une réintégration ou plus probablement la rectification d'une erreur.

Le nombre des maîtres des requêtes n'était diminué qu'en apparence, puisque le lieutenant général de police et l'intendant de la généralité de Paris conservaient le droit de venir délibérer sur toutes les affaires qui concernaient leur administration.

Point de changement non plus dans la situation des auxiliaires du bureau. Mais l'almanach de 1778 désigne, pour la première fois, les inspecteurs généraux du commerce parmi les personnes qui assistent aux séances en raison de leurs fonctions. Ce n'est pas une innovation. Les arrêts du conseil qui instituèrent les inspecteurs généraux des manufactures leur ont accordé ce droit de séance dans l'intervalle de leurs tournées.

Ainsi, sauf l'exclusion des intendants des finances, les modifications que l'almanach royal fait connaître sont insignifiantes. Le bureau du commerce reste ce qu'il était, c'est-à-dire une commission consultative composée de magistrats la plupart fort âgés V

* Daguesseau deFresnes, conseiller d'Etat depuis 1739, deChaumont de la Galaisière, depuis 1743,Feydeau de Marville, depuis 1747, Bertier de Sauvigny, depuis 1757. Le premier avait été uommé commissaire du bureau en 17G5; le second en 1767 ou 1768; le quatrième en 1745. Le troisième avait été attaché au bureau de 17 10 à 1747, lorsqu'il était lieu. : tenant général de police; il y était rentré en 1755 en qualité de commis saire.

AU XVIIl^ SIÈCLE. 371

Mais on ne découvre pas dans ce recueil la trace des autres changements plus importants qui se sont produits dans la direction du commerce.

En 1778, les intendants avaient cessé d'être propriétaires de leurs offices et ils ne les exerçaient plus qu'en vertu de commissions. L'édit de juillet 1777 avait opéré cette transformation. Tous les titulaires avaient été maintenus, même celui qui ne remplissait son office qu'à titre de survivance. Les deux noms nouveaux inscrits dans l'almanach de 1778 sont ceux de maîtres des requêtes qui remplacèrent l'un un intendant de commerce décédé, l'autre un intendant nommé conseiller d'État. Necker avait précipité l'exécution de la réforme que Turgot avait prescrite par l'édit de novembre 1774.

A la fin du mois de juin 1777, la direction du commerce avait été supprimée. Il ne convenait pas au nouveau ministre de conserver parmi ses collaborateurs Trudaine de Montigny, le partisan des doctrines économiques et l'auxiliaire zélé de Turgot.

Necker avait une autre pensée; il voulait introduire dans cette section de son ministère un régime que, l'année suivante, il proposa d'étendre à l'administration des provinces. Les changements qu'il apporta dans l'administration du commerce furent certainement déterminés par les mêmes motifs. « L'ouvrage imparfait et successif de l'administration française, disait Necker dans un mémoire adressé au roi en 1778, présente partout des obstacles. Qui peut les vaincre et les surmonter le plus facilement? est-ce un seul homme, est-ce un corps d'administration ? C'est un homme seul sansdoute, si

372 L ADMIMSTRATION DU COMMEllCE

VOUS réunissez en lui les qualités nécessaires. Rien n'est plus efficace que l'action du pouvoir dans une seule main; mais en même temps que je crois autant qu'un autre à la puissante action d'un seul homme qui réunit au génie la fermeté, la sagesse et la vertu, je sais aussi combien de tels hommes sont épars dans le monde; combien, lorsqu'ils existent, il est accidentel qu'on les recontre et combien il est rare qu'ils se trouvent dans le petit circuit où l'on est obligé de prendre les intendants des provinces. » Or, ce « petit circuit, » c'est-à-dire le cadre des maîtres des requêtes était celui où l'on devait aussi recruter les intendants du commerce. Necker ajoutait : « L'expérience et la théorie indiquent également que ce n'est pas avec des hommes supérieurs, mais avec le plus grand nombre de ceux qu'on connaît et qu'on a connus qu'il est juste de composer une administration provinciale, et alors toute la préférence demeurera à cette dernière. Dans une commission permanente composée des principaux propriétaires d'une province, la réunion des connaissances, la succession des idées donnent à la médiocrité même une consistance. Si le bien arrive avec lenteur, il arrive du moins, et, une fois obtenu, il est à Tabri du caprice, tandis qu'un intendant, le plus rempli zèle et de connaissances, est bientôt suivi d'un autre qui dérange ou abandonne les projets de son prédécesseur, »

Il y a bien peu de changements à faire à ce mémoire pour justifier la suppression de la direction du commerce. Necker ne méconnaissait pas le mérite (lu plan que Daguesseau avait imaginé en 1700, plan

abandonné en 1708, mais suivi de nouveau à partir de 1730. En théorie, il admettait que l'exécution devait être confiée à un chef unique; dans la pratique, il préférait abandonner la direction des services administratifs à des comités. L'administration de la ferme générale était fondée depuis longtemps sur ce système que l'Assemblée constituante devait généraliser quelques années plus tard.

Par une circulaire du 1" septembre 1777, adressée aux intendants du commerce, Necker leur fit part de son dessein. Voici comment il pensait atténuer les inconvénients de la nouvelle organisation : « Les principes en matière de commerce et les décisions qui en sont la suite devant être uniformes, autant qu'il est possible, disait-il, je pense qu'il est nécessaire que toutes les afî'aires soient traitées entre tous messieurs les intendants du commerce et qu'ils délibèrent et concertent entre eux les mémoires, lettres ou arrêts que les circonstances les mettraient dans le cas de rédiger et de me proposer. Pour y parvenir, je désire qu'ils s'assemblent deux fois par semaine en comité ^ » « Les affaires, leur écrivait-il le 12 septembre suivant, qui doivent être décidées à la plurahté des voix parmi vous, sont les objets d'expédition et d'instruction ^ »

La direction du commerce fut donc confiée aux intendants. Il n'y eut plus d'intermédiaire entre eux et le ministre. Ils furent autorisés à correspondre directement avec les inspecteurs placés sous leurs

< Archives nat.,F*^,12ô.

2 Archivexnat., F*-, 118.

ordres * ; mais ils restèrent subordonnés au bureau du commerce pour les affaires, peu nombreuses, que le ministre les invitaient à communiquer aux commissaires du Conseil ^.

Si Necker avait pu présider souvent le comité des intendants, il aurait établi cette uniformité qu'il leur avait recommandée; mais d'antres soins l'occupèrent. Dans l'administration du commerce personne n'eut assez d'autorité pour contenir les divergences de doctrine. Les registres de correspondance prouvent que chaque intendant s'inspira de ses vues particulières. Les uns étaient partisans des économistes, les autres du régime réglementaire ; ils appliquèrent les mêmes mesures dans un esprit tout différent, ici avec rigueur, là avec une extrême mollesse.

Les intendants ne s'accordèrent que pour retenir le plus grand nombre des affaires et pour ne pas provoquer les délibérations des commissaires ou les avis des députés. Leur comité forma une commission rivale du bureau. Les commissaires en témoignèrent leur mécontentement et ce fut pour les apaiser sans doute que le contrôleur général Joly de Fleury donna, en 1781, la présidence du comité au président du bureau de commerce \

Presque livrés à eux-mêmes, les intendants négligèrent la plupart des affaires qui étaient de leur res-

• Lettre de Moiitaran, inteudant du commerce à un inspecteur, '2C septembre 1777. Archives nat., F'^, 12G.

- Mémoire de Tolozan de 1780, Archives nnt., F'2, 7Î5. et lettre do Montaran à Abeille du 20 avril 17S0. — Archives nat., F'-, C54.

3 Décision du 12 juillet 1781, citée dans une note d'Abeille. — Arcinrcs n,at., F'-, 720.

AU XVIU SIÈCLE. 375

sort ; leur attention se concentra sur la réforme des communautés et sur le rétablissement du régime réglementaire. La nomination de Necker avait rempli d'espérance les partisans de ce système. L'auteur de l'éloge académique de Colbert pensait certainement à restaurer les règlements des manufactures. En effet il y parut très disposé.

Ces règlements attaqués par Gournay, défendus par le bureau du commerce et par les députés, n'avaient été ni modifiés ni supprimés; peu à peu on avait cessé de les faire observer. L'administration commença par approuver les inspecteurs qui n'usaient pas de rigueur à l'égard des fabricants, « cette voie ne sert qu'à les décourager, » écrivait le contrôleur général, le 24 juillet 1758'. Plus tard il fut permis aux intendants de dispenser les fabricants de se conformer aux prescriptions réglementaires, lorsqu'elles s'opposaient à l'exécution des commandes venues de l'étranger ". Puis on ordonna aux inspecteurs de tenir les fabricants en règle « sans les fatiguer ni sans les gôner^ » Les progrès de ce système de tolérance furent tels que l'abbé Terray dut ajourner les mesures qu'il, avait projetées pour le rétablissement du régime réglementaire \ Turgot, par une circulaire du 26 avril 1775, avait enfin suspendu l'exécution de ces règlements surannés, a Depuis

1 Archives nat., F*-, 34.

2 Lettre du contrôleur général Berlin au ducdeChoiseul, 29 juin 1702. — Archives nat., F '^,149.

•'' Lettre du contrôleur général de TAverdy à deux inspecteurs des manufactures, 9 décembre 1704 et 9 octobre llGb.— Archives nat., F'2, 3G.

'' Lettres du contrôleur général Terray en lévrier et en mars 1770.— Archives nat., F'-, 136.

376 l'administration DU COMMERCE

longtemps, disait le contrôleur général des finances, dans une lettre du 28 juin 1777, adressée à l'intendant à Rouen, les fabricants de toute espèce n'observent plus les règlements et il est rare de trouver une étoffe quelconque fabriquée dans les comptes et dimensions prescrites *. » Un tel relâchement ne permettait pas d'user de rigueur pour rétablir les règles que les ministres précédents s'étaient accordés à laisser tomber en désuétude. Si la liberté « indéfinie », comme on l'appelait alors, paraissait dangereuse, par contre les prescriptions minutieuses semblaient impraticables. C'est à une demi-mesure que Necker s'arrêta. Il fit ordonner, en 1779, une restauration partielle du régime réglementaire et l'administration du commerce s'absorba dans les détails d'exécution de celte législation nouvelle qui souleva les plaintes les plus vives.

Le contrôleur général de Galonné frappé du mécontentement général infligea un blâme indirect aux intendants, dans une lettre adressée le 10 décembre 1783 aux députés du commerce. « Je suis trop persuadé, messieurs, disait-il, des avantages que le commerce peut procurer au royaume, pour ne pas être empressé de connaître tous les détails de l'administration qui y est relative.

« Par le compte que je me suis fait rendre par messieurs les intendants du commerce, j'ai cru m'apercevoir que, depuis plusieurs années, ils ont été principalement occupés de la police des manufactures et qu'on a peut-être un peu trop négligé de se livrer à l'examen de toutes les questions dont la dis-

' Archiies nal., V-, \"C\.

cussion peut tendre à encourager le commerce national et à lui procurer tous les avantages qui peuvent le conduire au degré d'accroissement et de prospérité dont il est susceptible.

« Les fonctions les plus essentielles et les plus intéressantes que vous ayez à remplir, messsieurs, doivent tendre à ce but, et c'est particulièrement pour cet objet que vous devez être l'organe des chambres de commerce que vous représentez. Je ne puis donc trop vous engager à seconder le zèle dont sont animés messieurs les intendants du commerce en leur remettant, toutes les fois que l'occasion s'en présentera, des mémoires sur tout ce qui pourra inintéresser la partie d'administration qui leur est confiée. Vous pouvez être assurés qu'ils seront examinés et discutés avec l'attention la plus réfléchie, qu'il m'en sera rendu le compte le plus exact et que vous trouverez dans moi le plus grand empressement à profiter de vos observations *. »

Ce ministre consulta plus souvent le bureau qui pendant quelque temps parut reprendre un peu d'influence. Mais en 1783, les aiïaires communiquées devinrent plus rares et les commissaires si inexacts que plusieurs séances furent levées parce qu'ils n'étaient pas en nombre.

Pendant la réunion des notables, en 1787, le bureau suspendit ses séances. Reprises le 5 avril elles cessèrent de nouveau à partir du 17 mai ^.

Loménie de Briennc, chef du conseil royal des fi-

' Archives nat.,F'^, 130.

2 Archires nat., F'2, 130.

378 L ADMIiNlSTRATION DU COMMERCE

nances et premier ministre, tenta un dernier effort pour relever l'administration du commerce.

Au mois de juin 1787, les intendants du commerce placés sous les ordres du contrôleur général furent supprimés à l'exception d'un seul, Tolozan, qui resta chargé de tous les détails de l'administration'. Un éditdu 5 du même mois réunit le conseil royal du commerce au conseil des finances. Le bureau fut provisoirement suspendu. Une lettre du ministre du 12 juillet 1787 invita les commissaires à former un comité pour donner leur avis sur les affaires restées en souffrance'-. Les députés n'assistèrent pas à ces assemblées.

Un règlement du 2 janvier 1788 mit fin à ce provisoire en déterminant la composition et les fonctions du bureau du commerce.

Dans le préambule, l'auteur de l'arrêt critique les organisations antérieures. Il a recherché, dit-il, « les motifs qui ont toujours rendus inutiles les moyens successivement employés pour le plus grand avantage du commerce.» « Il a reconnu que leur inefficacité provenait de ce que la nature des affaires qui devaient être suivies dans les conseils et les bureaux du commerce n'avait pas été assez exactement précisée ; de ce que le nombre des commissaires qui y avaient séance s'était toujours accru, même dans les temps où les affaires étaient le plus négligées; de ce que

* Tolozan, maître des requêtes depuis 1765, avait obtenu une commission d'intendant du commerce en janvier 1777. « M. de Tolozan, dit l'abbé Georyel, avait une réputation de probité qui inspirait une conliance générale; son caractère était doux et prévenant dans la société, mais devenait inllexible quand il fallait combattre l'injustice. » Mémoires, I, p. 533.

^ Archives na(.,F'^ 100. — Comité du l'J juillet 1787.

AU XVIir SIECLE. .J79

les différents départements relatifs au commerce étaient mal divisés entre les commissaires, de la confusion qui s'était introduite dans ces départements, de la diminution successive des assemblées du bureau et du conseil royal de commerce; enfin de ce que les affaires générales étaient suivies dans différents départements et y étaient réglées d'après les les vues particulières à chacun de ces départements ^ »

L'article premier de Tarret réservait au conseil royal des finances et du commerce, l'examen des traités de commerce ainsi que les questions relatives au commerce maritime, au commerce de l'Inde, des colonies, du Levant, de l'Afrique et du Nord; il lui attribuait aussi celles qui concernaient les pêches et leur amélioration; l'établissement des canaux; les plans déjà formés pour substituer, aux tarifs des droits qui se percevaient dans le royaume, un tarif unique ^ ; la rédaction des lois nouvelles ou la réforme des anciennes lois sur le commerce et généralement toutes les dispositions de grande administration. Pour s'occuper de ces objets, le bureau du commerce devait attendre une invitation spéciale. Le nouveau règlement n'enlevait donc au bureau aucune de ses attributions, car il y avait longtemps qu'il n'examinait pas la plupart de ces

' Archives nat., F'-, 107 et 108.

2 L'étude de cette question avait été commencée par Colbert. En 1704, elle fut rappelée par les députés du commerce qui en signalèrent les avantages (séance du Conseil de commerce du 30 janvier 170-i. — Archives nat., F'-, 51). L'examen en fut repris à différentes époques, surtout en 17G0. Trudaine s'en occupa pendant sept ans; il dressa un projet qui forma la base d'une proposition soumise aux notables en 1787.

380 L ADMINISTRATION DU COxMMERCE

questions, tandis que les autres ne lui avaient jamais été soumises.

L'action du bureau était bornée au détail du commerce intérieur et des manufactures; elle était mieux définie et surtout mieux centralisée. Le bureau n'était toujours qu'une commission consultative placée sous l'autorité du ministre des finances, mais le règlement lui attribuait le droit de correspondre directement avec les intendants des provinces, avec les chambres de commerce, avec les assemblées provinciales et même avec les consuls pour recueillir tous les éclaircissements nécessaires.

Des deux intendants conservés, l'un dépendait du contrôleur général pour le commerce intérieur, l'autre du ministre de la marine pour le commerce extérieur; ils étaient subordonnés au bureau qui centralisa la correspondance et l'instruction de toutes les affaires. Les intendants n'eurent plus que les fonctions de rapporteurs et de secrétaires. Ils cessèrent d'avoir sous leurs ordres les inspecteurs généraux des manufactures. Ceux-ci, placés sous l'autorité immédiate du ministre, virent leur rôle siugulièrement agrandi par l'arrêt du conseil du 16 février 1788'.

11 n'est pas nécessaire de rechercher la portée de cette organisation nouvelle qui n'eut que quelques mois de durée.

Le 25 février 1788, l'archevêque de Sens, principal ministre des finances convoqua à Versailles les personnes désignées pour faire partie du bureau

' Archires nat., F'-, 107.

AU XVlll*' SIÈCLE. 381

du commerce'. C'étaient Bertier de Sauvigny, devenu le plus ancien des commissaires et par conséquent le président du bureau depuis le commencement de l'année 1787 ^ ; d'Ormesson et de Yilledeuil, tous- deux conseillers d'État, membres du conseil royal des finances et du commerce, à ce titre membres de droit du bureau; Boutin, de Montyon, de Cotte, conseillers d'État, commissaires du conseil pour les affaires du commerce; Lambert, contrôleur général des finances; le comte de Montmorin, ministre des affaires étrangères ; le comte de la Luzerne, ministre de la marine; Thiroux de Crosne, lieutenant général de police; Bertier, intendant de la généralité de Paris; de Tolozan, intendant du commerce intérieur ; de la Porte, intendant du commerce maritime; Vaidec de Lessart et Raillard de Grandville, maîtres des requêtes, qui remplissaient les fonctions d'adjoints aux intendants du commerce'. On avait aussi convoqué les personnes qui avaient séance au bureau avec voix consultative seulement : les députés des villes de commerce, deux fermiers généraux, deux régisseurs généraux, les inspecteurs généraux du commerce et des manufactures*.

' La composition du bureau du commerce avait été fixée par lerèj^lement du 2 février 1788. Les arrêts du conseil du 11 et du 16 février désigni rent les personnes qui devaient en faire partie.

- Un arrêt du conseil du "26 janvier 1745 a nommé commissaire surnuméraire au bureau du commerce Bertier de Sauvigny, maître des requêtes depuis 1733, alors intendant de la généralité de Paris II était devenu commissaire titulaire en 1750 et conseiller d'Etat en 1757. Il a cessé de siéger le 10 juillet 1788 et il est mort peu de temps après.

3 Les ministres, le lieutenant général de police, l'intendant de la généralité deParis n'avaient séance et voix délibéra tive que pour les affaires de leurs départements. Il en était de même des intendants des généralités lorsqu'ils faisaient un séjour à Paris. — Règlement du 2 février 1788,

■* Archives nat . , F '2, 107.

382 L ADMINISTRAtlON DU COMMERCE

L'archevêque de Sens présida cette première assemblée du bureau du commerce réorganisé. Dans le discours d'ouverture, il promit de seconder les efforts des commissaires et il fit appel à leur dévouement. Il indiqua son dessein de tirer cette commission de la langueur où ses prédécesseurs l'avaient laissée tomber. Il lui demanda des avis sur de nombreuses questions d'intérêt général, sur les effets du traité de commerce avec l'Angleterre et sur les moyens de secourir les industries qui en avaient éprouvé le plus de dommage, sur l'établissement d'un tarif de douanes unique, sur le transit et sur les entrepôts.

Les séances du bureau devinrent plus nombreuses. Il n'y en avait eu que quatorze en i78G et dix-huit en 1787; il y en eut quarante-deux du 25 février au 31 décembre 1788. L'une de ces séances, tenue le 21 juillet fut encore présidée par le ministre \

Un mois plus tard, l'archevêque de Sens était remplacé par Necker. D'autres préoccupations assiégeaient le gouvernement. Le bureau du commerce livré à lui-même retombait bientôt dans l'inertie. Les événements se précipitaient et partout l'autorité de l'administration allait en s'affaiblissant de plus en plus.

Après une suspension d'un mois, du 23 octobre au 17 novembre 1788, pendant la seconde assemblée des notables, les séances du bureau du commerce furent reprises sous la présidence de Boutin '\

' Archives nat., F'-, 107,

2 Boutin, maître des requêtes en 17'i9, était conseiller d'Etat depuis 17G6. Il avait fait partie du bureau du commerce en qualité d'intendant

AU XYIlf SIÈCLE. 383

Le bureau se réunit encore assez régulièrement du mois de janvier au mois d'avril 1789, mais le nombre d'affaires qu'il fut chargé d'examiner se restreignit : c'étaient pour la plupart des demandes de secours, de privilèges, d'encouragements et de pensions. Quelques-unes de ces affaires concernaient encore les règlements. Les délibérations ne pouvaient aboutir qu'à des ajournements « à cause de la fermentation des esprits ' », comme le constatent les procèsverbaux.

Le rôle du bureau du commerce était terminé. Il n'avait plus qu'une existence nominale. Le conseil royal des finances et du commerce n'existait plus.

Le bureau suspendit ses séances le :26 juillet 1789 et ne les reprit que le 3 septembre de la même année. Il en tenait une par mois à peu près. Ses délibérations accusèrent son impuissance. Les membres du bureau et les députés furent très peu assidus.

En 1791, il se tint une séance le 27 février et cette séance fut la dernière. Les membres présents étaient : Boutin, de Fargès, de Cotte, conseillers d'État; de Tolozan, intendant du commerce intérieur et son adjoint le maître des requêtes de Grandville; Clicquot, inspecteur général du commerce et des manufactures; du Bergier, Tournachon et Rousseau, députés du commerce ^

De Tolozan fit le rapport de cinq affaires; la dernière était une requête en cassation d'un arrêt du Parlement de Bordeaux du 21 août 1789.

des finances de 17G8 à juin 1777. Il y était rentré, en qualité de coanuissaire, depuis le 25 février 1788.

< Archives nat., F'-, 107.

- Archives nat., F'-, 107.

584 L^HMINISTUATION DU COMMERCE AU XVIIl^ SIÈCLE.

Une note d'Abeille, le secrétaire du bureau, nous apprend qu'il y eut encore, sans jour fixe, quelques assemblées partielles dont il ne fut pas dressé de procès- verbal.

La loi du 16 octobre 1791 supprima définitivement le bureau du commerce, conformément au décret de l'Assemblée constituante du 27 septembre précédent qui ordonnait, en même temps, la suppression des chambres de commerce, de l'inspection des manufactures, du bureau de la balance du commerce, en un mot de tout ce qui avait constitué l'administration du commerce au xvin^ siècle.