MINISTÈRE DES FINANCES

Contrôle des comptes des ministres.

rapport au roi.

Sire,

Les nouvelles dispositions de comptabilité que j'ai l'honneur de présenter à votre approbation, ont pour but de compléter les garanties qui ont été déjà données à la France, sur la recette et l'emploi des deniers de l'État, depuis le retour d'un gouvernement qui a voulu fonder sa force et son crédit sur Tordre et sur la publicité des actes de son administration. Je propose à Votre Majesté de soumettre au contrôle d'une Cour judiciaire les comptes de toutes les opérations Gnancières exécutées par les ministres, afin que ce tribunal puisse juger dans son indépendance la réalité des faits exposés par les documents livrés à l'examen des Chambres, et certifier, sur le vu des pièces justificatives, l'exactitude de tous les résultats qui font la matière de leur délibération. La loi du 27 juin 1819 s'était bornée à réclamer l'état des travaux de cette Cour à Tappui des tableaux remis à la législature.

Les Ordonnances du 1 h septembre 1822 et 1 décembre 1823, n'avaient pu que préparer l'accomplissement d'un vœu dont II. i9

l'objet n'est pas suffisamment déterminé , et qu'il vous est réservé de réaliser dans son acception la plus rigoureuse. Au moment où je suis appelé à compléter cette importante mesure, dont les flnances de Votre Majesté offriront le premier exemple, je ne puis mieux lui en faire apprécier l'utilité et la facilité d'exécution, qu'en retraçant ici les améliorations qui ont conduit à ce nouveau degré de régularité, comme à la dernière conséquence d'un système de comptabilité perfectionné par une épreuve de douze années.

Service de trésorerie.

L'administration du Trésor public est la première qui ait senti le besoin de Tordre que lui commandait, plus impérieusement qu'à toute autre, la nature mobile et variable d'un service qui ne peut se régler que sur la connaissance journalière de ses ressources et de ses besoins. Éclairée sans doute aussi par d'anciens désordres qui avaient trop souvent entravé la marche du gouvernement, elle s'était, même avant 181ft, ressaisie de la direction du mouvement des deniers publics, qui avait été longtemps abandonnée à des compagnies de finances; elle rassembla toute son action dans une banque centrale, instituée sous le nom de caisse de service, pour maintenir chaque jour et sur tous les points, avec le concours des receveurs des finances, un équilibre constant entre les recettes et les dépenses de chaque département. C'est de ce premier retour à de meilleurs principes d'administration, que date l'introduction de la méthode des écritures en partie double dans la comptabilité du Trésor et dans celle de ses préposés, importante amélioration qui a révélé des dilapidations nombreuses, et qui en a préservé pour l'avenir de la fortune de l'État, C'est à l'aide de ces moyens d'ordre que l'on

ANNEXES; m

est j^arveûu à connaître Tactif et le passif du Trésor public, et qu'il a été possible à l'administration des flnances de déterminer le point de départ de son service au l**" avril 1814, et de publier, pour la première fois, sa situation générale.

On doit reconnaître que le régime antérieur du Trésor était habilement conçu pour un gouvernement qui n'avait à éclairer que sa propre surveillance, et qui se jugeait lui-même. Mais ce régime ne pouvait plus suffire à une administration qui s'était imposé le devoir de tout dire, de se faire comprendre par tous, et d'être toujours approuvée.

En commençant cette ère nouvelle de nos finances, qui s'est ouverte par des budgets librement consentis et par des comptes annuellement publiés, on s'est empressé de placer sous le contrôle de la Cour des comptes toutes les opérations réelles de la trésorerie qui n'avaient jamais été livrées à ses investigations, soit qu'elles eussent été confiées à des traitants, soit que l'administration elle-même se fût mise à la place de ces -agents étrangers, en conservant la même liberté dans son action et le même secret dans ses résultats. On ne pouvait plus alors soustraire la nouvelle banque du Trésor et tous ses comptoirs dans les départements, aux vérifications légales, ni faire représenter fictivement toutes les recettes et toutes les dépenses de l'État par un caissier général duTrésor, qui ne recevait que des engagements des comptables réels, et qui ne dépensait que des délégations sur leurs caisses.

On commença donc par annuler les valeurs fictives, qui étaient substituées aux deniers publics, et le Trésor se mit immédiatement en possession de la totalité de ses ressources, en rendant ses receveurs généraux débiteurs, depuis l'époque de la recette des contributions jusqu'au jcîur de leur emploi légalement justifié.

Cette utile réforixie a permi» de retirer aux comptables

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toute jouissance abusive du produit des impôts, de ne leur accorder pour bénéfices que le prix légitime de leurs services, et de laisser à leur charge les pertes provenant de la stagnation des fonds ; elle a simplifié les écritures, rendu la surveillance administrative plus facile et l'application locale des ressources aux besoins plus sûre et plus prompte; elle a supprimé toutes réserves de caisse, prévenu les déficits, conduit successivement à plus de régularité dans le service et de fidé* lité dans les comptes, et procuré enfin près de 10 millions d'économie sur les frais des opérations de la trésorerie.

Contributions et revenus pMics.

Ces premières améliorations ont préparé celles que réclamait aussi la comptabilité des impôts. Les revenus publics, qui avaient depuis longtemps cessé d'être affermés, étaient régis, à répoque de la Restauration, par des administrations placées hors du ministère des finances ; l'indépendance de leur position n'était plus conciliable avec les devoirs de responsabilité qui venaient d'être imposés au ministre de ce département.

On reconnut bientôt la nécessité de ramener au mobile commun d'une action centrale toutes les parties de ce nouvel ensemble qui s'en trouvaient trop éloignées. Chacune des branches isolées de l'administration générale des finances avait voulu assurer son propre service par un mécanisme spécial de trésorerie, qui détournait les produits des contributions de leur application commune à tous les besoins de l'État, et qui embarrassait la distribution régulière des fonds, par des directions opposées à celles que réclamaient les dépenses générales.

On se hâta de ramener aux seules caisses du Trésor roya les ressources réalisées par les nombreux agents de la percep-

tioQ ; on les fit passer ensuite sur les lieux mêmes, sans déviation ni retard, et sans frais pour les parties, des mains des redevables de l'État dans celles de ses créanciers, et Ton soumit pour l'avenir à Tunique impulsion du ministère le mouvement général des fonds du royaume.

Ce nouveau perfectionnement a permis de supprimer les intermédiaires inutiles entre le Trésor et les contribuables, pour les produits versés en valeurs à terme; il a provoqué la diminution successive des percepteurs, la réforme de toutes les caisses centrales des régies financières, et rendu facile l'exécution du service matériel des recettes et des payements de l'administration à Paris, avec le concours d'un seul caissier et d'un seul payeur.

Ces simplifications ont réduit de près de 5 millions les traitements et remises et les frais administratifs, en mettant à la disposition immédiate du Trésor /|0 millions de ressources, qui en étaient longtemps détournées pour une destination irrégulière, ou pour entretenir une surabondance onéreuse dans les caisses des agents de la perception.

Cette réunion des diverses parties qui composent aujourd'hui l'administration centrale des finances, leur surveillance complète, cette unité de principes et d'action dans la marche des services et dans les mouvements de toutes les caisses, n'ont pu s'obtenir qu'en faisant pénétrer dans les divers degrés du service des règles plus sévères et des écritures plus méthodiques, et en introduisant partout Tordre qui s'était établi dans Tintérieur du ministère.

Une analyse exacte des opérations, un contrôle plus éclairé de leurs détails, une description plus rapide et plus fidèle de .la situation des personnes et des choses, ont permis de reconnaître et de réformer les vices d'un ancien système de comptabilité qui avait dénaturé la véritable position des adminis-

trateurs et celle des manutenteurs de deniers publics, en substituant des comptables d'ordre aux comptables réels, éi des comptes d'exercices à des comptes individuels de receveurs ou de payeurs.

Cette fausse combinaison avait conduit à ne considérer le compte de chaque caissier que comme une fraction du compte général d'exercice que rendaient, en leur nom, quelques administrateurs tout à fait étrangers au maniement des deniers publics.

Aussi, rétablissement de ces résumés administratifs était toujours, pour ces agents principaux, embarrassé par des lenteurs et des difficultés de tous les genres, puisqu'il suffisait d'iine exception, d'une circonstance fortuite, de la négligence d'un préposé ou l'absence d'une seule formalité dans les pièces, pour en retarder indéfiniment la présentation.

Les agents comptables des recettes et des dépenses ne pouvaient obtenir leur libération définitive qu'après un retard habituel de huit à dix années, pendant lequel ils supportaient tous, sans distinction, le poids d'une responsabilité qui compromettait à la fois leur fortune et le repos de leurs familles.

Ce mode de travail avait encore l'inconvénient de ne jamais permettre à la Cour des comptes l'exercice d'un utile contrôle sur la gestion des comptables réels, et même sur l'ensemble de leurs opérations, puisque les résultats généraux établis par chacun des comptables d'ordre n'avaient entre eux aucune coïncidence d'époques, aucune analogie dans les formes, ni aucune concordance avec les termes des lois de finances. Le bienfait de sa justice était donc entièrement perdu pour le Gouvernement et pour ses préposés comptables.

L'administration royale a enfin replacé les manutenteurs

de deniers publics sous la juridiction immédiate de la Cour des comptes.

Les comptables d'ordre ont été supprimés, des comptes de gestion rendus chaque année par tous les receveurs et payeurs des finances, ont remplacé tous les comptes administratifs d'exercice; quinze ou vingt ans d'arriéré, produit inévitable de rinsufTisance de la comptabilité antérieure, qui se trouvait encore compliquée par les désordres de deux invasions, ont été entièrement apurés et jugés définitivement. Tous les nouveaux comptes des agents de la recette et de la dépense sont maintenant présentés, vérifiés et soumis, le l*»" juillet de l'année suivante, à la Cour des comptes, qui a prononcé tous ses arrêts avant le 31 décembre; exemple remarquable d'une vaste comptabilité constamment à jour, où tout est démontré par pièces, avant l'expiration de la seconde année, et qui ne laisse plus subsister aucun doute sur la régularité des opérations, sur les actes d'un seul administrateur et sur la gestion d'un seul comptable.

Les progrès de ces nouvelles méthodes venaient à peine de mettre en évidence, dans tous les comptes, les opérations de trésorerie qui se lient à l'exécution des budgets, que le même esprit de régularité fit, pour la première fois, publier le produit brut des contributions et revenus publics, en même temps que les frais de régie et de perception dont ils étaient grevés.

Le ministère est désormais parvenu à dégager le système de nos finances de toute compensation occulte entre les recettes et les dépenses, à compléter l'expression fidèle des divers services, à les soustraire aux abus cachés sous les formes décevantes que l'administration semblait avoir empruntées à ces anciens traitants qui, après avoir pris à ferme

les revenus de l*État, ne comptaient plus au Trésor que d'un produit net, réduit de tous leurs prélèvements.

Cette mesure importante permit enGn de vériGer le résultat exact de Tapplication des tarifs pour toutes les taxes établies : on fut à même d'apprécier les charges des contribuables, de constater leur liquidation, de les soumettre au voie législatif et d'en contrôler l'assiette et le recouvrement dans les comptes annuels; on put également juger des dépenses relatives à l'administration des impôts et à la rentrée de leur produit, en calculer la proportion moyenne avec la ressource qu'ils procurent, ouvrir des crédits à leurs frais de régie et de perception, et en placer l'emploi sous la garantie d'un ordonnancement légal.

• Le ministre responsable a repris l'initiative dans tous ks services et l'approbation préalable de toutes les dépenses, il a recouvré la direction immédiate des écritures des agents de la perception.

11 a pu ainsi vériGer incessamment si les fonds ont été appliqués à la destination qu'il a prescrite, et contrôler, dans la gestion des comptables, l'usage que chaque administrateur a fait de son mandat..

Dépenses publiques.

Après avoir appliqué à la comptabilité du Trésor et des revenus publics les règles d'ordre que commandaient nos formes constitutionnelles, on a réussi également à y soumettre l'administration des dépenses.

L'exercice dont la durée était jusqu'alors indéterminée a élé déGni, le service fait pendant une année, et les douze mois qui la suivent ont été accordés comme un délai suffisant pour réaliser, par des recettes et des payements matériels, les droits qu'il avait créés, et pour en rendre le compte déflnitif.

C'est donc, aujourd'hui, sur la base positive du service annuel, que les crédits sont accordés aux ministres, et le Trésor n'a plus à demander désormais aux contribuables que les sacrifices réclamés par des besoins réels et prochains. En supposant môme que l'éventualité d'une dépense puisse entraîner l'administration à dépasser cette limite annuelle dans la proposition du budget, la loi de règlement des comptes lui re* prend, à l'expiration de ce délai de rigueur, l'excédant de ressources qu'elle n'a pas dû employer.

On doit à la sévérité de cette règle nouvelle le prompt retour à l'État de fonds très-considérables, qui restaient indéfiniment à la disposition des ordonnateurs, et qui auraient pu favoriser des dépenses étrangères à la destination primitive des crédits ; elle a fait clore pour la dernière fois les budgets des exercices ouverts depuis 1814, et dont les règlements provisoires laissaient constamment au Trésor 60 millions d'excédant de recettes dont il attendait l'emploi ; elle a accéléré dans toutes les {>arties de l'administration publique, la marche des services et l'acquittenient de leurs dépenses avec une progression tellement active , que l'excédant habituel des rentrées sur les payements est souvent inférieur à la réserve nécessaire aux caisses du Trésor royal. Enfin, elle a réduit toute la comptabilité publique à l'exercice qui commence et à celui qui s'achève, mode simple et rapide qui prépare un enchaînement facile entre les opérations des administrateurs et les actes des comptables, qui présente avec clarté le tableau complet de notre situation financière à l'examen des Chambres, et qui livre au même moment tous les agents d'exécution au jugement des autorités compétentes. Le règlement de chaque exercice, au lieu de reposer sur l'évaluation incertaine des services à faire, peut s'arrêter à la fin de la seconde année sur le chiffre invariable du recouvrement et du payement, et

sur le double appui des comptes individuels et des pièces justificatives.

Divers produits accidentels qui venaient accroître irrégulièrement les ressources des ministères, ont été rendus au budget général des revenus de TÉtat, les caisses spéciales des ordonnateurs ont été fermées, les deniers publics ne peuvent plus entrer qu'au Trésop royal , et n'en doivent jamais sortir, qu'en vertu d'un crédit législatif, sur l'ordonnance d'un mU nistre responsable, et après le contrôle des droits des parties par un comptable des finances.

Cependant on a conservé à l'administrateur les pièces nécessaires à la justification et au contrôle de son propre service, en même temps que Ton a complété les titres de vérification indispensables au payeur pour connaître un véritable créancier dans chaque partie prenante; il a suffi, pour y parvenir, de faire produire à l'appui des payements tous les documenta de la dépense, soit en original , soit en copie, ou extraits légalisés, lorsque l'ordonnateur ne pouvait s'en dessaisir qu'au détriment de la régularité de son travail ou des devoirs de sa responsabilité.

Pour mieux fonder ces nouveaux principes et pour en perpétuer les avantages, chaque ministère s'est aidé du secours d'une comptabilité centrale en partie double, organisée à l'instar de celle des finances. Cette comptabilité a été chargée de recueillir tous les résultats dans un plan complet d'écritures, de constater sur un journal général et sur un grandlivre la description et le contrôle des actes de l'administration, d'arrêter sur un modèle commun les formes à suivre par ses nombreux agents, et de les assujettir à transmettre chaque mois à ce point central des éléments de comptes appropriés à son travail d'ensemble.

Des instructions détaillées ont réglé partout la marche des

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opérations , ont donné les nnoyens de les mieux connaître et de les exécuter plus régulièrement. Elles ont appris à saisir la trace de la dépense dans tous les degrés qu'elle vient de parcourir, et à suivre son développement successif depuis Tacte qui a donné naissance aux droits des créances jusqu'à celui de leur acquittement matériel. Quels perfectionnements et quelles économies ne permet pas*d'espérer un ordre de comptabilité qui montre sans cesse à l'administrateur tout ce qu'il a fait, ce qu'il peut encore entreprendre, et le but où il doit s'arrêter, et qui déroule en même temps à tous les regards le tableau fidèle de nos besoins et de nos services publics!

Comptabililé générale des finances.

Tous les faits relatifs à l'administration de la trésorerie, des revenus et des dépenses, se trouvant ainsi constatés par un enchaînement d'écritures non interrompu, viennent se réunir et se coordonner dans une comptabilité générale des finances, devenue un centre unique de contrôle et de description. C'est de là que se répandent dans les nombreuses gestions des deniers publics les règles d'ordre et les formes de comptes que le ministère applique à tous les préposés.

C'est là, enfin, que tous les comptables du royaume, sans exception, apportent le tribut de leurs situations périodiques, de leurs pièces justificatives et de leurs comptes d'année, et que les divers départements ministériels , par un échange de communications réciproques avec celui des finances, fournissent, à la fin de chaque mois, des résultats qui complètent cette centralisation de tous les services, et assurent en même temps l'exactitude des opérations de la dépense, commencées par des ordonnateurs et consommées définitivement par les payeurs du Trésor royal.

L'impulsion directe de cette comptabilité générale a pro-

duit, chez tous les agents , runiformilé des méthodes et préparé d'avauce l'analyse de tous les faits sur un seul journal et sur un grand-livre, qui décrivent sans interruption, ni retard, d'après les écritures de comptables, démontrées sur pièces justificatives, la marche progressive et Tétat au vrai de chaque branche d'administration et de chacun de ses préposés, et qui produit à la.fin de chaque mois, par une simple totalisation des comptes ouverts, la situation générale des finances* Les regards de l'administrateur peuvent toujours s'élever à la sommité de cet ensemble et redescendre ensuite avec facilité jusqu'à ses détails les plus élémentaires.

Contrôle et justification des comptes des ministres.

La comptabilité publique, ainsi organisée, était déjà arrivée au but qui lui avait été marqué par la loi du 25 mars 1817, lorsqu'une ordonnance royale a déterminé avec précision la forme et l'objet de chacun des comptes ministériels. Des membres du conseil d'État et des magistrats de la Cour des comptes, choisis de préférence dans le sein des deux Chambres, ont été chargés par le Roi de comparer, à l'expiration de chaque année, les comptes et les écritures des ministères et des comptables, avec le compte des finances qui en présente le résumé et avec les livres de la comptabilité générale.

Après avoir reconnu la concordance de ces divers documents et en avoir vérifié l'exactitude par leur rapprochement, soit avec les comptes inàîviduels appuyés de pièces justificatives , soit avec les arrêts de la Cour des comptes, ils arrêtent définitivement le journal et le grand-livre des finances, et publient dans un rapport , et par un procès-verbal distribué aux Chambres, tous les travaux de leur vérification.

Cet important contrôle est devenu aussi simple que facile à exécuter depuis que les comptes individuels et les arrêts de

la Cour ont été récapitulés par branche principale de service, dans des résu,més administratifs et dans des déclarations ju^ diciaires, qui permettent de reconnaître l'identité des jugements rendus, £ivec les résultats publiés par les ministres de tous les départements.

Pour compléter les termes de ces comparaisons , la comptabilité des flnances ajoute à ces résumés des opérations de toutes les caisses publiques, un tableau général des viremefMs de comptes présentant les changements d'imputations, les mouvements de comptes courants, et les régularisations d'écritures qui n'ont donné lieu à aucune entrée ni à aucune sortie matérielle de fonds, et qui n'ont d'autre effet que de modifier, en sommes égales, la recette et la dépense, conformément aux dispositions des lois, des Ordonnances royales et des règlements administratifs.

Le succès des travaux exécutés pendant trois années consécutives, par une commission spéciale pour appliquer tous ces documents à la vérification des comptes des ministères, et pour en démontrer la conformité avec les arrêts rendus par la Cour, me permet aujourd'hui de proposer à Votre Majesté de conférer l'attribution de ce contrôle officiel, à ce même pouvoir indépendant que la loi a déjà investi de la mission expresse de juger tous les faits sur pièces justificatives, et de prononcer sur leur existence ou sur leur régularité.

Le vœu de la loi du 27 juin 1819, qui n'aurait jamais pu s'accomplir par le seul concours de la législature et de la Cour des comptes, sera entièrement satisfait par l'empressement que le gouvernement mettra lui-même à expliquer à des juges inamovibles l'application qu'il a faite, dans ses comptes, des recettes et des dépenses de ses préposés et l'interprétation qu'il a donnée à toutes les dispositions légales et réglementaires. Cette Cour, ainsi associée au travail intérieur du mi-

nistère, pourra facilement reconnaître, sur les pièces et les comptes individuels, remploi qui a été fait dans 1^ comptes publics de tous les résultats matériels dont elle a la preuve sous les yeux. Il n'échappera pas un seul fait à ses investigations, elle n'en recevra pas un seul sous une expression obscure et infidèle ; point de réticence ni de dissimulation qui ne doive être aussitôt découverte et révélée. À aucune époque et chez aucun peuple, l'administration ne se sera livrée ellemême à une épreuve aussi difiicile , si elle n'était pas le meilleur témoignage de la loyauté de ses principes et de la ré^^ularité de son action.

A chaque session législative, une première déclaration générale de la Cour des comptes, prononcée en séance solennelle, établira la conformité de ses arrêts avec les comptes ministériels publiés pour Tannée précédente; et par une seconde déclaration, cette Cour certifiera, sous la foi des mômes garanties, la concordance des résultats de ses jugements avec ceux du règlement légal du dernier exercice expiré. Les Chambres pourront ainsi procéder avec une entière confiance à la discussion des comptes généraux, dont l'exactitude leur sera si authentiquement démontrée, et faire reposer les bases définitives de chaque loi de finances, sur des résultats irrécusables et à l'abri de toute critique.

Votre Majesté aura ainsi préservé de toute atteinte la fortune de rÉtat, en ajoutant au bienfait d'une publicité sans réserve, celui d'un contrôle éclairé et indépendant. Je la prie donc de vouloir bien approuver le projet d'Ordonnance que j'ai l'honneur de lui présenter comme une nouvelle preuve de Tordre de ses finances, et de la fidélité des comptes de ses ministres.

Le ministre secrétaire d'État des finances,

JfU os VlLLÈLB.