PERSONNEL

Le personnel du département des services publics, ainsi compris, se composerait ainsi qu'il suit :

Traitemens.

Ministre secrétaire-d'État 80,000 fr.

Un sous-secrétaire d'Etat -40,000

Un secrétaire-général chargé du personnel 20,000

Quinze directeurs-généraux , à 20,000 francs. . . . 500,000

En résumé, l'organisation qui précède a pour effet de concentrer le pouvoir et de diviser le travail entre : Trois ministres secrétaires-d'État.

Trois sous-secrétaires-d'État.

Trois secrétaires-généraux.

Trente-trois directeurs-généraux.

DES DIKËGTEURS-GÉNÉIWUX.

Je ne m'occuperai pas de rechercher dans VAlmanach royal quel est le nombre actuel des directeurs-généraux et des simples directeurs ; cet examen serait sans objet et sans utilité , car l'arbitraire seul a présidé h ce qui existe ; dans l'état actuel des choses, on ne saurait dire en quoi diffère une direction générale d'une simple direction , et pourquoi, par exemple , l'administration de l'enregistrement et des domaines, et celle des forêts , ont le titre de directions générales, tandis que l'administration des postes et celle des douanes ont le rang de simples directions ? Le traitement est le même , les attributions ne sont pas plus étendues ; elles ne sont pas moins importantes, elles n'ont pas un caractère politique ou administratif différent. Cette diversité , ou plutôt ce défaut d'unité ne s'explique que par des considérations personnelles non justifiées et destructives de toute hiérarchie. Ces détails secondaires ont cependant plus d'importance qu'on ne suppose.

Dans une bonne organisation , il ne saurait s'introduire de dénomination arbitraire, superflue ; toute dénomination doit exprimer clairement une fonction , toute fonction doit se justifier par son utilité , et se classer d'elle-même par son titre. La responsabilité a des droits légitimes, la vanité n'en a pas, et

ce n'est jamaisimpunément que l'on consacre ses usur-

pations. Qu'on laisse un colonel créer dans son régiment des grades qui n'existeront pas dans un autre, et par ce seul fait l'unité de Farmée sera détruite, et le commandement rencontrera , en certaines circonstances, des difficultés iniprévues et invincibles. Encore une fois, Tunité c'est la simplificati^on , c'est la puissance du levier appliquée à l'évolution des hommes et des idées.

Peu importe donc le nombre actuel des directeursgénéraux; dans Torganisatîon que je propose, ce nombre s'élèverait à trente -trois, mais je suis loin de le fixer d'une manière absolue ; je ne suis pas entré assez profondément dans les détails de tous les départemens ministériels pour avoir une telle prétention ; ce que je pense, c'est que ce nombre devrait plutôt encore être étendu que réduit ; ce que je pense, c*est que toutes les fois qu'il se rencontre un homme spécial en état de constituer une unité administrative, indépendante et complète par elle-même, sans préjudice d*auôune autre, et au profit d'une idée juste, il y a lieu de créer, sans hésiter^ une direction générale ; ce que je pense , c'est que ce moyen est le seul de créer, au sein de notre société démocratique^ un pouvoir dont l'autorité, partout bienfaisante, soit par tous respectée, dont la vigilance ne laisse s'établir ni durer aucun abus, dont l'activité devance tous les efforts et n'en entrave aucun d'utile. Si Findùstrie a déjà résolu tant de problèmes long-temps considérés comme insolubles ^ si chaque jour encore

■Mk.

elle simplifie sa main-d'œuvre, réduit ses déchets, étend ses débouchés, réalisé un perfectionnement ou une économie, remporte enfin de nouvelles victoires, fait de nouvelles conquêtes^ à quoi doit-elle cette puissance ? Au grand et fécond priocipêde la di^ vision du travail. Si au contraire notre gouverneniefit a encore résolu si peu de problèmes, s' il est immobile sans solidité , s'il se défie des principes les plus justes, s'il ne fait aucun progrès, s'il crée plus d'abus qu'il n'en détruit, s'il opère toujours si chèrement, s'il n'apprend à rien simplifier, s'il ne peut pas ce qu'il veut, s il ne veut pas ce qu'ii peut, s'il manqi»e enfin d'initiative, à quoi faut-il attribuer son impuissance?.. A une distribution vicieuse du travail.

Il y a trop de ministres^ il n'y a pas assez de <iirecteurs-généraux , d'où U suit qu'aucune question n'est approfondie , et qu'en réalité les ministres ne sont que d'imparfaites machines à signer, mises en œuvre par d'obscurs employés, qui n'ont de diances d'avancement qu'à la condition d'étouffer en eux tout sentiment d'émulation, qui provoquerait contre etix la rivalité et le dénigrement, toute idée qui les exposerait au danger de se faire distinguer. Certes, il y a dans les bureaux des diverses administrations ministérielles , des hommes d'un incontestable mérite, qui sont animés des meilleures intentions, qui ont des idées justes et qui seraient en état d'exécuter d'utiles réformes^ mais tout est organisé pour les condamner à l'inertie. Aussi est-il juste de reconnaître que le

vice est dans l'organisation , plus encore que dans les employés. Au mal que fait depuis long-temps la bureaucratie , il n'y a qu'un remède , c'est de Taffranchir des traditions surannées, c'est de la sortir de l'obscurité où elle étouffe, de l'émanciper en multipliant les directions générales, en les confiante des hommes spéciaux et éminens , rétribués sans parcimonie , en proportionnant l'initiative à la res^ ponsabilité, en ne prenant pas d'ombrage du vrai mérite , en mettant sa gloire , au contraire , à le discerner et à le faire valoir ; l'homme exclusif qui veut tout concevoir et tout exécuter par lui-même n'a qu'une force bornée, tandis que l'homme judicieux qui sait se rattacher tous les gens capables et s'approprier toutes les idées utiles possède une force infinie. C'est là ce qu'on oublie trop communément. La médiocrité et la présomption sont-elles donc inséparables ? Je le crois, quand je vois que plus les ministres sont médiocres, et plus ils ont la prétention de tout voir et de tout faire exclusivement; aussi tout leur échappe-t-il et ne font-ils rien du tout en s'agitant beaucoup 1 La moisson est bientôt faite quand on n'a à récolter que ce que soi seul on a semé. Nous avons en France de savants publicistes, d'habiles orateurs, d'éloquens avocats , mais l'expérience des affaires leur manque ; nous avons de laborieux chefs de division , mais ils n'ont pas d'idées générales; aussi ne se forme-t-il pas d'administrateurs, d'hommes d'État dignes de ce nom ; et com-

ment et où se formeraient-ils? Est ce au barreau , <;st-ce à la tribune parlementaire ? Est-ce dans les bureaux et dans les commissions de la chambre des députés? Mais il ne suffit pas, pour apprendre les affaires, de les discuter plus ou moins superficiellement, il faut encore, pour les connaître, avoir été aux prises avec leurs difficultés. Tel qui serait arrêté par la plus légère objection s'il avait à prendre une décision qui engageât sa responsabilité, ne doute de rien quand il écrit ou quand il parle. L'art d'expédier les affaires exige une célérité de jugement et une sûreté de tact qui ne s'acquièrent qu'après avoir puisé dans la pratique les secrets del'abréviation et de la division du travail. Ce que peut l'activité individuelle n'est pas considérable, ce que |)eut la méthode est immense. Les idées et les affaires suivent les deux directions opposées ; on dirait d'ennemis implacables ; aussi l'absolu est-il Técueil des idées, et la routine celui des affaires. Je ne crois pas cependant qu'une réconciliation soit impossible ; elle est essentiellement désirable, et s'il est un moyen de l'opérer, ce doit être celui que je propose d'essayer, et qui consiste à réduire simultanément le nombre des départemens ministériels et à accroître celui des directions générales. Il n'y a pas assez de positions secondaires, il y a trop de positions de premier ordre ! Les auxiliaires manquent, les rivaux abondent- Aujourd'hui un seul discours, souvent spécieux, suffit pour faire arriver brusquement au ministère un député: aussi

le plus communément n'y fait-il rien et n'y reste-t-il que le temps d'y apparaître. La tribune parlementaire est ainsi devenue une sorte de cascade minis* térielle , mais un tel état de choses est infiniment grave et ne saurait avoir une longue durée ; il a vite biriaé tous les grands ressorts du pouvoir et réduit en poi£»siére \d principe d'autorité.

Au danger de cetl;e rapide et considérable ooosommation de nàinistres qui a lieu depuis dix ans, il y a un double remède ; le premier, que j'ai déjà indiqué^ et qui consiste à réduire à trois le nombre des départemens ministériels ; le deuxième , dont il me reste à parler, et qui consisterait à former une pé^niére d^administrateurs habiles , parmi lesquels la royauté serait toujours sûre de recruter des ministres expérimentés. Le conseil-d'État n'est-il pas cette p^nnière ? J'oserai répondre que non , j'oserai m<âme ajouter que le conseil-d'État est nue mauvaise école pour former de grands ministres : tribunal et barreau administratifs à la fois, les affaires ne s'y montrent et ne s'y apprennent que parleur côté étroit et glacial. Ici je suis loin de conteçtei* au conseils d'État, à cette belle institution , son importance et 9011 utilité, seulement je dis qu'il ne s'y formera jamais que des ministres méticuleux , préoccupés des difficultés de détails , et toujours prêts à leur sacrifier les principes et les idées. Les difficultés en aflaiipes sont de deux natures 9 celles qui viennent de la ifésiçt^Dce des choses, et celles qui viennent de l'in-

suffisance ou de la mauvaise foi des hommes. L'étude de celles-d , dont le conseil-d^État est surtout appelé à connaître, est généralement plus nuisible que profitable. On n'est pas capable d^entreprendre et d'exécuter de grandes choses, lorsqu'on n'a pas une grande idée de Thumanité ; il est donc dangereux de voir les hommes de trop près, de les examiner tous les jours à la loupe ; les illusions sont une forœ qu'il fout ménager ; ce sont les ailes du génie ; les lui arracher, c'est lui ôter la puissance de s'élever. Il n'en «st pas ainsi des difficultés qui proviennent de la résistance des choses ; celles-là fortifient Thomme qui lutte contre elles, elles le corrigent ide la présomption, lui donnent la mesui*e de sa supériorité, mesure qu'il faut qu'il ait , car elle est à l'esprit ce que la justesse est au coup-d'œil.

C'est donc surtout avec les difficultés de l'organisation et de l'administration des choses qu'il faut mettre aux prises les hommes doués de facultés puissantes, de convictions profondes; c'est le but qu'on atteint en créant autant de directions générales qu'il est possible de former d'unités administratives, et en les ^[roupant systématiquement , ainsi que j'ai essayé de le Étire.

le pense que , si l'on n'est vraiment capable qu'autant qu'on excelle en une spécialité , la spécialité a cependant un grave inconvénient , c'est de rétrécir l'esprit et souvent de le fausser à force de le rendre exclusif ; alors on s'accoutume à ne plus re-

garder comme important que ce dont on s'occupe , et à traiter avec dédain tout ce dont on ne s'occupe pas. Le sort des questions les plus élevées ou les plus profondes, lorsqu'on les isole, est de revêtir la forme d'une importance exagérée qui porte autrui à contester leur valeur réelle. L'importance absolue d'une question ne se peut juger exactement que par son importance relative.

Il serait facile aux ministres d^obvier à cet inconvénient de la spécialité ; ils n'auraient pour cela qu'à contracter l'habitude de ne jamais présenter aux chambres législatives aucun projet de loi , de n'arrêter définitivement aucune mesure importante, sans avoir préalablement réuni en conseil supérieur d'administration publique^ tous ceux des directeurs-généraux des trois départemens ministériels qui pourraient avoir à émettre sur la matière une idée ou même une objection.

Ces réunions du conseil supérieur d'administration publique pourraient avoir lieu plus ou moins fréquemment; elles seraient générales ou partielles, selon que tous les directeurs-généraux ou seulement quelques-uns aéraient appelés à y assister ; chaque réunion serait présidée par le nainistre qui l'aurait convoquée, ou, en son absence, par le président qu'il aurait nommé.

Les principaux avantages de ces réunions seraient ;

Premièrement , de corriger Tesprit de spécialités , étroit et exclusif, en mettant en contact toutes les

spécialités; deuxièmement, de corriger l'esprit de généralités, superficiel et tranchant, en le mettant aux prises avec les spécialités; troisièmement , de formera l'habitude des discussions élevées et approfondies tous les chefs de chacune des branches de l'administration publique; ce qui permettrait d'en tirer une force dont j'indiquerai l'emploi dans le passage que je me propose de consacrer à la stratégie parlementaire; quatrièmement, défaire connaître aux ministres, à tous ensemble et à chacun , la force et la faiblesse de leur administration ; cinquièmement et enfin , d'initier promptement et sûrement les ministres à toutes les difficultés des questions par eux mises ainsi en délibération, ce qui leur permettrait d'arréter leurs convictions sans beiiucoup de peine ni de travail , et ce qui mettrait de leur côté toutes les probabilités de la raison et de la vérité. Lie jour où il en serait ainsi , le jour où les ministres ne prétendraient plus tout savoir, et ne voudraient plus tout faire par eux-mêmes^ le jour où ils se retrancheraient derrière quarante ou cinquante hommes éminents , où ils leur diviseraient le tr^ail , où ils s'éclaireraient de leurs lumières, où ils se fortifieraient de leur concours , ce jour-là les tninistres deviendraient presque inattaquables, la presse politique perdrait une grande partie de sa puissance, et Ton ne verrait plus si fréquemment des cabinets s'élever et s'écrouler dans la même année, car la toutepuissance du journalisme n'est pas absolue , mais

relative : les journaux ne seraient pas si forts si les ministres n'étaient pas si faibles !

Plus on augmentera le nombre des directions générales et plus on atténuera la gravité'iies objections qu'on oppose à l'opinion qui veut qu'un plus grand nombre de fonctions publiques soient déclarées incompatibles avec l'exercice du mandat de député'. Supposez trente directeurs-généraux siégeant sur les bancs de la chambre des députés, joignez-y les membres du conseiWÉtat, les présîdens, conseillersmaîtres et référendaires à la cour des comptes, les présidens , conseillers , procureurs et avocats-généraux à la cour de cassation et à la cour royale de Paris, les premiers présidens des vingt-cinq autres cpurs royales , les juges et procureur-du-roi du tribunal de première instance de la Seine, les maréchaux de France, lieutenans-généraux , maréchaux-de-camj^ , les amiraux iet vice-amiraux , et certes vous aurez , sinon toutes, du moins les principales lumière de l'administration publique , de la justice et de l'armée de terre et de mer, sans nuire sensiblement aux services publics.

Je n'ai pas cru devoir m'arrêter à Texamen de la question de savoir s'il était préférable que les directeurs-généraux n'appartinssent pas à la chambre des députés ; il m'a paru que cela ne pouvait pas faire l'objet d'un doute.

H est utile d'abord que les ministres aient autour d'eux un certain nombre d'amis politiques qui for-

ment pour ainsi dire leur état-major, ne fût-ce que pour faire perdre insensiblement aux députés la déplorable habitude de s'adresser toujours au ministre en personne , ce qui surcharge sa mémoire de détails insignifiants y lui dérobe un temps précieux, l'empêche de s'occuper sérieusement d'aucune grande question , le frappe enfin de cette stérilité dont on voit les désastreux effets ; il est utile ensuite que les directeur&^énéraux soient mêlés au mouvement politique , car s'ils en étaient écartés , le petit esprit de la bureaucratie ne tarderait pas à s'emparer d'eux et à les rendre inaccessibles à toute idée de réforme et d'amélioration.

Mais n'y aUrait-il pas lieu de craindre que le jour où les fonctions de directeurs-généraux et de directeurs , qui sont maintenant à peu près inamovibles ^ cesseraient d*étre purement administratives et revêtiraient un caractère politique, elles ne changeassent trop souvent de mains et que les services publics n'en souSHssent? Je ne lé crois pas ; la force d'inertie que possèdent les bureaux est telle que ce qu'il y aurait à ôraindre, ce serait plutôt que les volontés les plus fertiles fussent impuissantes. D'ailleurs ce danger sei^it d'autant moins à redouter que l'organisation dont il est ici question aurait surtout pour but et pour effet de mettre un terriie à Tinstabilité des cabinets I eil multipliaiilt les positions de second ordre^ et en donnàifit aux ministres un plus grand nombre d'auxiliaires^ choisis parmi les membres influens et

éminens de la chambre des députés, car une des grandes difficultés du gouvernement représentatif dans un pays constitué démocratiquement , c'est-àdire où l'égalité préside au partage des successions, est le manque de positions suffisantes en nombre et en importance pour satisfaire les ambitions nobles et légitimes, et les empêcher de s'agiter dans le vide ; ce qu'il faut donc accroître, ce sont les fonctions secondaires , parce que , dans un pays où l'esprit est aussi actif que dans le nôtre , les hommes de mérite et de talent existent en assez notable quotité, et, dans l'intérêt de l'ordre , on pourrait dire même dans l'intérêt de la morale , leur part doit être largement faite. Je crois qu'il serait inutile que j'insistasse plus longuement sur ce chapitre, je passe donc à celui des sous-secrétaires d'État.

DES sous-secrétaires-d'état.

C'est à l'Angleterre que nous avons emprunté l'institution des sous-secrétaires-d'État, mais sans réflexion et plutôt par le besoin de satisfaire des ambitions personnelles que par la nécessité d'imprimer à l'administration publique plus d'unité , plus d'activité , plus de régularité ; la preuve que ce que j'avance est exact et ressort de ce qui a lieu , c'est qu'il serait tout aussi difficile d'expliquer pourquoi tel ministre a un sous-secrétaire-d'Élat que de dire pourquoi tel autre n'en a point. Il ne serait pas plus

facile de déterminer en quoi les fondions de soussecrétaire-d'État diffèrent de celles de secrétairegénéral; autrement que par le titre et le traitement. En Angleterre, si je m'en rapporte à des renseignemens dont je n'ai pu vérifier l'exactitude, les soussecrétaires-d'État seraient de fait les vrais, les seuls ministres ; les attributions des ministres secrétairesd'État se borneraient à peu près à présenter les bills et à diriger les débats du parlement. Peut-être est-il possible et convenable qu'il en soit ainsi y dans un pays qui a conservé de puissantes corporations, où le principe aristocratique n'a pas encore été détruit, où le régime municipal diffère essentiellement du nôtre , où enfin la centralisation administrative est loin d'exister au même degré qu'en France; mais je ne pense pas que prmi nous, où la tendance à ne rien faire et à discourir est déjà trop grande , il soit prudent de subordonner ainsi la direction des affaires à la direction des débats parlementaires; c'est intervertir, à mon avis, l'ordre des fonctions; c'est faire du principal l'accessoire , et de l'accessoire le principal ; c'est sacrifier l'importance du fond à l'éclat de la forme , les intérêts de tous à la renommée de quelques-uns ! L'homme d'État avant l'orateur, celui qui, est convaincu avant celui qui persuade ; celui qui conçoit avec grandeur avant celui qui parie avec éloquence; celui qui gagne des batailles avant celui qui disserte sur ce qu'elles ont coûté. De grands orateurs ont été de médiocres ministres, de

grands rois , de grands guerriers , de grands ministres n'eussent peut-être pas même été de médiocres orateurs, car le génie n'a pas pour attribut essentiel la parole, mais la pensée. La tribune et le barreau ont mis en lumière beaucoup d'hommes de parti , mais d'hommes d'État... combien ?

L'homme d'État est celui qui gouverne l'opinion , l'homme de parti est gouverné par elle ; l'homme d'État maîtrise les circonstances , l'homme de parti les exploite ; Tun commande , l'autre obéit ; le premier puise sa force dans les facultés qu'il a reçues, le second dans les passions qu'il agite ; celui-là recherche les grands obstacles , celui-ci les triomphes faciles ; ainsi s'explique pourquoi nous avons tant d'hommes de parti et si peu d'hommes d'État !

Ce dont nous manquons, ce n'est pas d'orateurs éminents , mais de ministres habiles ; l'afïluence des uns et la rareté des autres sont toutes simples. La tribune est à peu près la seule barrière qu'aient à franchir les députés qui désirent arriver au ministère ; aussi ne s'appliqueiit-ils qu'à cette tâche , mais à peine sont-ils parvenus à saisir le pouvoir qu'il leUr est enlevé; c'est ce qui doit être quand tout le monde s'efforce à le conquérir et que personne ne se prépare à l'exercer pour le conserver, quand le pouvoir est une proie si difficile à garder, itiais si facile à prendre.

Voulez-vous que le pouvoir soit moins difficile à garder, faites qu'il soit mieux exercé et moins facile

(97.) à prendre; élevez -le d'un degré, faites du titre de sous-secrétaire-d'État le noviciat du ministère.

Mais d'abord définissez exactement ce que doivent être les fonctions de sous-secrétaire-d'État ; ne vous préoccupez aucunement de ce qqi peut avoir lieu en Angleterre » mais uniquement de ce qui vous manque en France.

Ce qui vous manque , ce sont des députés qui , lorsque la confiance du roi les appelle à remplir les fonctions de ministres, aient déjà la pratique des affaires et la connaissance du personnel placé dans leurs attributions ; qui mènent enfin leurs bureaux au lieu d*étre menés par eux, ce qui arrive infailliblement toutes les fois qu'ils en savent moins que leurs'commis, car la prudence les oblige alors de ne prendre aucune décision , do ne faire aucun choix sans les avoir préalablement consultés. Ce qu'il faut donc former, ce sont des sous-secrétaires-d'État parmi lesquels on puisse recruter des ministres. Or, les idées qu'on a généralement sur ce que doivent être les attributions des sous-secrétaires-d'État, relativement à celles des ministres , me paraissent radicalement fausses; l'opinion commune est que les ministres qui ont des sous-secrétaires-d'État doivent leur abandonner l'expédition des affaires et le travail des bureaux, afin de pouvoir se consacrer plus librement aux luttes de la tribune. Dans ce système , la tâche administrative des ministres se borne à donner

un certain nombre de signatures et d'audiences; les

fonctions des ministreasont essentielleniesit mobiles, celles des sous^secrétaires-d- État à peu près rmoiuablés ; ceisx^i peuvenl tmxt, cey»*br pmsque rie». Les sous-secrétaires-d'Étdt sobI^ les tuteurs^ et les minîs<tres sonC leurs pupilles; les premiers O0t d'autant plus de puissance que ies derniers ont toute la responsabilité. Ce système , qui n'aboutrt ({u'Ji donner une nouvelle force à Tesprit de bureaucratie, contre lequel la France se débat si péniblement y ne comporte p^s, suivant moi, un examen approfondi; ii fiiît jouer au ministre le râle secondaire^ celui d'avocat chargé de défendre les projets et les actes de son sous*8ecrétaife*d'État.

Ceki peut conivenir, je le répète^ à u» pays cofitoie bt Grande-Bretagne , où k centralisation n'exisie pas, où il y a conséquammeat peu d'af£aiires à expédier ^ où ta puiss£«ce de la bureaiicratie est inconnue, où les questions de réforme sont toutes poHticpiee, où la pairie est héréditaîre, où la cheuxibredes communes et le ministère sont dîffieitement accessibles, où les débats parlementaires ont lieu le soir et pendant la nuit^ où le flot des ambitions politiques est étroitement contenu ; mais , ainei que lfa'trè»-biea fait observer M.. Bailly dans, son: «xcel^ leu/k£a^pasé^rcuiministrationgénénile et'loeaie des finances^ du royaume uni : (c Tout parallèle » est knpossibleà établie entre les institutions admî- » nistnratiiws: et fiscales du royaume xml et celles de » la France^ le gouvernement veprésentatif et k dis*-

» cussion publique y son utile et indispensable consé* » quence, sont les s^ulspointsd'aqalogie que prés^n- » tent les forp^es goypBtijtutipnfi^li^ des deux p^y^* » Jie professe donc rppipjop diamétf9|en^t opposée à cellç giênér^ilemenl; rciçue ; je pen^ que U niinist;re, qui a h responsabilité de^ afFjsiireSi dqit s'mi rà^rver l'çiç^MQçn et Vi^j^pédifif^ , et que , hors les grandes ci;r,cons(ai|ces , il doit se déçfjiarger sur son spus^ sçcrétaire-d'Ët^t de la diciçui^siQn devant les obambres.

Je pepse que œ systép^ ^st le ^seul qui do^qe k un ministre les moyçq^ de préparer ,et id^^ccooif^ir de grapqlçs chpses , ^e l^is^r ^o grapd» soifiirjepirs ; sérieusom^l; la temps xfue nps «^iijiistrjes pas^e^t assis mv leur banc à écouter tou^ les jours p(g^iMl9nt §\}i hepries, six moisdurant, ce qi^ d4bi|l:^^longuejwipt; d^ dppv^tés rarenoient ,in6tr^its de ce dont ils parlepit, sp succédant à la pribune pô}if s'y contredire et s^y vép^tpv £^s fin , le plps sopvept ^ bornant à tra* dpire en di^Pi^rs pfpillxes dçs articles de joi^na,u9^ $upeir$ci€;l8 .Qt difîtés par Iv^sprit de par^i, ce tepnps qe ppurr^.-il éjtre pljus ptilepf^çin); e/npioyé d^ps rintfii;éit dp payp? Qmç voule^-vpu^ qpe f^sa^ un piipii^^^ q^and h nioi^ié de S|a journée ,9 (éjté ^n^çrée k djûi^ppr des sjgp^ture^ et 4^ s^udi^nc^s , iQt l'^ufire ipp^itié à ^ssi^ter WK débats qi^ yous sajve^ ? Quelle .ques^iou vouletz*-vops qu'il approfppdl$^ ? Quel problème yp^le^-^v^iii^ qu'il ré^ye ? Jûe qw^l-

qw iwsft^nte prg;al^i^^,tion fin^cUectpalU qup vop$ le

( 100) supposiez doué, quelles facultés de penser voulezvous que le soir il lui reste ? Et s'il est arrivé aux affaires avant de les avoir apprises, en quel moment de la journée voulez-vous qu'il les étudie? Nous nous étonnons souvent de ce que nos ministres fassent si peu de besogne ; ce dont je m'étonne, moi, c'est qu'ils en fassent encore tant. Nous leur demandons l'impossible ; nous oublions que les forces humaines sont étroitement bornées et que la journée la mieux employée n'excède pas quinze à dixhuit heures ! Nous récoltons ce que nous semons ; nous voulons que les ministres soient toujours présens aux séances de l'une ou de l'autre chambre, toujours prêts à répondre aux interpellations les plus imprévues , les plus saugrenues même ; nous' avons alors des ministres qui parlent de tout, à peu près au hasard, et qui ne font rien. Il n'en saurait être autrement ; mais le contraire aurait lieu si les soussecrétaires-d'Étal étaient , à l'égard des ministres et près des chambres, ce que sont les avocats-généraux à l'égard du procureur-général près les chambres d'une cour. A moins de quelque circonstance extraordinaire, le procureur-général, exclusivement consacré aux affaires de son parquet , ne porte jamais la parole; il fait mieux, il administre la justice. Je sais quelles sont les objections qu'on peut faire à ce système; je les ai prévues et je vais les énumérer san« les affaiblir ni en éluder aucune.

La première est celle-ci : pourvu que l'expédition

des affaires soit active et régulière , il importe peu que ce soit le ministre ou le sous-secrétaire-d'État qui y préside ;

La seconde et la plus importante consiste à dire que des deux rôles, je donne le plus brillant au sous^ secrétaire-d'État ; que les chambres, habituées à ne voir et à n'entendre que lui, oublieraient le ministre ; que le premier aurait conséquemment toute l'influence 9 et qu'il en profiterait pour renverser le second , ou que celui-ci en serait jaloux et que ce serait faire naître alors entre l'un et l'autre des luttes intestines , des tiraillements perpétuels ; qu'enfin cette réforme rencontrerait une opposition invincible dans les chambres , qui n'admettraient pas que les ministres se fissent le plus souvent représenter devant elles par des sous-secrétaires-d'État ; le sentiment de leur dignité en serait profondément blessé.

 la première objection je réponds que c'est une erreur grave que de supposer que le sous-secrétaired'État pourra jamais faire ce que ferait le ministre ; les hommes supérieurs ne jouissent pas de la plénitude de leur initiative, lorsqu'ils ne portent pas la responsabilité de leurs actes. Dans le système que je combats, le sous-secrétaire-d'État peut avoir la signature ministérielle , mais il n'a pas la responsabilité légale; il n'est qu'un premier commis qu'on laisse à l'écart du parlement et de la politique et qu'on isole dans son administration. Rien de plus funeste, suivant moi, que ce système, qqi s'oppose à

toutp téfétme administrative et qui aboutit à perpé^ imt l'ittltiiobilité bureaucratique. Ce sy^tèihè éàt un impasse y on l'a vu à Tœuvre : reMpéHence lia condamhé. Il fait deâ secfétaires-géhét^aU^ , mai& il m forme paë de mtinistres, parôé qu'à v^ài dit*é il h^e donne aux sous-^ecrétàires-d'Étât qu'une ekistébte purement nominale. Encore Une fois^ ce nW pai de commis capables dont noùis manquons, mais de ministres habiles qUi aillent au foted des choses )àt que leurs difficultés inspirent. Ne UOus plaignons pas que de grands et de difficites problèmes restent à résoudre à la société dans laquelle nous vivons ; car ce sont des présages qui nous annoncent, que dé grands hommes illustreront encore notre pays ! Supprimez les difficultés -, et toutes les intelligences seront égales en pouvoir, il n'y aura plus de géntis 1 On sait comment se forment nos cabinets \ le p4us souvent sur huit ministres dont ils se composent , quatre sont improvisés, pris en toute hâte au dernier moment et *aU has^d sur la liste des députés , patce qu'on craint que celui-ci, dont on a surpris l'adhésion conditionnelle ^ n*ait le temps de réfléchir , ou que celui-là ne soit ébranlé par un refus endore ignoré qu'on vient de redevéir, Ou enfin qu'une autre oom^ biiiaison rivale ne se ftimne et ne Remporte, etc. Quels sous^secrétaires-d^État choisissent d'ordinaire ces min>iistlres improvisés ? — Sont-ce d'anciens directeurs-généraux, d*anôîens préfets, d'anciens admi* nistratenrs consommés (fui puissent servir de guides

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à leur mexpérienoe ? Non; ils manquent rarement de choisir un de ïttxrs amis potfliqoes, quelquefois plus capables qu'eux, mtiis tout aussi inexpérimentés, UMt aussi peu au hk du personnel et des aHarres du départe«nent auquel ils ont été appelés ; si bien qu'on ne saurait expliquer pourquoi œ n'est pas le soussecrétarire-d'État qui est le ministrei et pourquoi oe n'est pas le «mnistre qui <estile sous-secrétaire-d'Étut» 11 n'y a pas plus de motif pour qu'il en soit ainsi qu'il n'y en aurak pour qu'il en (ùt autrement.

Le ministre et le sous-secrétaire-d'État se font ainsi double emploi , au Keu de se compléter Tuo par l'snatre. Qu'on s'^onne ensuite que les cabinets fassent si peu, si mal -et s'écroulent si vite! Dans mon système, nul ne pourrait être ministre qu'il n'eût été ifAinisti>e déjài ou sous^-secrétâire-d'État.

Je n'aurais bientôt que l'embarras du choix parmi les hommes de mérite et de talent ; car ils fie manquent pas ^ mais on les emploie mal; au lieu de commencer par les former , on commence par les user.

Dans un ^^vernenient <le discussion conune le nôtre, ce sont surtout les hommes doués de la parole qui sont en évidence. Le public ne peut jug^r que sur des preuves ; et si , dans des assemblées délibérant^eSy un homme d'un grand mérite ne parle pas, il est à craindre que sa valeur, quelque élevée qu'elle soit, ne puisse être ni reconmie, ni classée. Ainsi s'explique naturellement et la grande influence qu'exer-

cent au seio de^ chambres législatives les avocats et le grand nombre des ministres sortis du barreau. Qui dit avocat , surtout avocat renommé , dit un homme qui n'a jamais eu le temps d'étudier les questions ardues dont se compose la science politique; qui a passé sa vie à faire en sorte de ne pas rester à court devant des juges , et qui s'est généralement rétréci l'esprit dans les habitudes de la procédure et des textes. Â quoi peut être utilement employé un avocat? Évidemment à ce qu'il sait, à ce qu'il a passé toute sa vie à apprendre et à pratiquer, c'est-à-dire à parler.

C'est donc parmi les avocats distingués qui siègent dans la chambre des députés et qui s'y sont fait une grande renommée de tribune que je serais d'avis qu'on choisit les sous-secrétaires-d'État pour en &ire les orateurs du gouvernement et soutenir pendant la session le principal fardeau des discussions politiques. D'abord, ce serait tirer parti de la seule aptitude réelle d'hommes qui n'ont point encore passé par la pratique des affaires; ensuite, ce serait leur donner à la fois le temps et le moyen de les apprendre^ et de compléter leur talent par l'acquisition de l'expérience qui leur manque ; enfin , ce serait doubler réellement la force des ministères dans les discussions. Si un sous-secrétaire-d'État venait à éprouver un échec de tribune , cet échec nq renverserait pas, au moins du premier coup , le cabinet , parce que le mmistre en personne pourrait venir renouveler l'é-

preuve, tandis que dans l'état présent des choses, les ministres forment à la fois Pavant-garde, le centre et l'arrière-garde de Tarmée politique^ et qu'une fois le front repoussé, tout est en déroute. Alors le travail administratif, mieux partagé, serait mieux fait ; alors le ministre^ n'étant plus dans la nécessité de préparer chaque matin ses discours , pourrait se livrer à l'examen des questions élevées , à la lecture des livres nouveaux dont l'importance lui aurait été signalée , à la conversation des hommes instruits et expérimentés, à la lecture des journaux qui donnent l'état de l'opinion publique , enfin à l'étude des problèmes et des moyens de gouvernement ; alors les fonctions de sous-secrétaire-d'État seraient une école à laquelle on apprendrait à devenir ministre ; car on v étudierait les affaires avec une entière liberté d'esprit, sans porter le poids de leur détail et de leur responsabilité. La responsabilité resterait a qui de droit, c'est-à-dire aux ministres, qui, dans l'état actuel des choses^ se trouvent engagés par des signatures qu'ils n'ont pas données ; ce qui est au moins une irrégularité , laquelle résulte de ce que les fonctions de sous-secrétaire-d'État ne sont ni définies , ni même légalement reconnues.

Dans l'ordre des idées que j'expose, un député, issu ou non du barreau , acquiert à la chambre , par quelques succès de tribune, un certain degré d'éminence; il est nommé sous-secrétaire-d'État; charge en cette qualité de soutenir les projets du

gouvernement, ce n'est plus sur les rapports et les notes d'un commis qu'il parle, mais sur les instructions émanées du ministre lui-même , qui a étudié la matière, approfondi le projet en discussion. Ce peu de mots suffit pour faire saisir tout de suite en quoi différent les deux systèmes , et Tavantage du mien sur celui d'importation anglaise. Celui-ci produit M. de Gasparin, qui, après s'être fait distinguer à Lyon comme préfet , et au département de Tintérieur comme sous-secrétaire-d'État , dissout, par un discours qu'il ne peut prononcer, le ministère dont il est appelé à fairfe partie;- celui-là produit M. Thiers, qui , après avoir commencé par remplir les fonctions de sous-secrétaire-d'État au département des finances, devient deux fois président du conseil.

Qui sait ! peut-être M. Thiers ne fût-il jamais devenu ce qu'il est , s'il n'avait pas commencé par être sous-secrétaire-d'État, et s'il avait débuté par être ministre , peut-être eût-il commis quelqu'énorme faute dont il ne se fût jamais relevé. Il est si dangereux d'arriver au ministère sans préparation , sans transition; M. Teste, doué de brillantes qualités, fût peutêtre devenu un grand ministre, s'il eût commencé par être sous-secrétaire-d'État, au lieu de débuter par être garde-des-sceaux !

Ainsi , on^^ privé la seconde ville de France d'un administrateur habile , éminent , pour n'en tirer aucun parti; pour briser sa carrière, à un âge où il pouvait rendre à l'État de grands services ; mais

après avoir été ministre, maintenant que peut-il être? — Ainsi , on a enlevé pendant quelques mois au barreau Pavocat qui en était rillustration y pour ne réussir qu'à le compromettre au ministère , où il devait commettre d'autant plus de fautes , qu'il serait plus pressé d'y signaler son passage , et que son ardeur serait égale à son inexpérience. Ce système, qui improvise ainsi des ministres , n'épargne que les hommes médiocres , indolens , paresseux , irrésolus, qui né font rien ; il est mortel aux hommes ardens , actifs, énergiques , qui se hâtent de faire !

Le ministère dont je viens de raconter la formation , se dissout ; suivant les circonstances , le sousséci'étaire-d'État pourra continuer ses fonctions ou devra s'en démettre : s'il n'est pas appelé à remplacer le ministre qui se retirera, il sera prêt pour une autre combinaison ministérielle , car ses preuves de capacité seront faites^ et quand on voudra renouveler un cabinet, on saura alors qui choisir pour le composer. On ne se jettera plus dans l'inconnu. Alors, seulement, on aura des ministères qui auront dé la valeur et de la durée. On a dit que Tart de gouverner était Fart dé choisir les hommes; c'est aussi l'art de les ménager.

Maintenant que je crois avoir démontré qu'il n'était pas indifférent que ce fût le ministre ou le soussecrétaire-d'État qui présidât à l'expédition des affaires, je passe à la seconde objection.

Ce que je propose n'est pas nouveau et se i*éduit en

définitive à ériger en fonction ce qui n'est aujourd'hui qu'un titre , à élever enfin au rang de sous-secrétaire -d'État le commissaire du roi. C'est en cette dernière qualité que M. de Martignac, déjà avocat célèbre et député influent, brilla à la chambre des députés d'un si grand éclat , avant de devenir ministre de l'intérieur. Depuis cette époque , le titre de commissaire du roi a perdu à peu près tout son lustre et toute son importance ; on ne le confère plus guère qu'à quelques chefs de services chargés de donner des explications dans la discussion du budget. Cela est tout simple: le ministère étant devenu d'un accès plus facile , on ne trouverait plus aujourd'hui d'orateurs éminens qui se chargeassent de diriger un grand débat en qualité de commissaires du roi , et qui se contentassent de ce titre , qui maintenant leur ferait plutôt perdre de leur importance parlementaire qu'il ne leur en donnerait. C'est pour cela qu'il me parait utile de créer, non plus capricieusement, mais systématiquement des sous-secrétaires-d'État, et de leur allouer un traitement considérable, équivalant approximativement au revenu moyen que se font les vingt premiers avocats du barreau de Paris. J'ai fixé ce traitement à la moitié de celui du ministre ; mais par le fait il serait à peu près égal , attendu les frais de représentation auxquels est astreint le ministre et auxquels n'est pas tenu le sous-sécrétaire-d'État. La considération qui m'a déterminé à élever ainsi de beaucoup le traitement dont jouissent actuellement

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les sous-secrétaires-d'État, est puisée dans l'objection même à laquelle je réponds. La voici : La cause pour laquelle il existe^ dans l'administration publique, une ardeur et une impatience d'avancer si difficiles à contenir, c'est que généralement les positions inférieures sont trop peu rétribuées, c'est qu'une disproportion trop grande de traitement existe entre les fonctions de premier et celles de second et de troisième ordre. Le moyen de modérer cette ardeur générale, c'est de faire que la répartition des traitemens soit plus équitable, que conséquemment chacun ait moins à gagner à un changement de situation. J'ai appliqué ce principe au traitement des sous-secrétaires«d'État ; j'ai pensé qu'ils seraient d'autant moins pressés de devenir ministres, iqu'ils seraient plus retenus par la crainte de compromettre une grande position pour en avoir une autre «plus précaire sans être de beaucoup meilleure. Au ministre la gloire des grandes pensées conçues, mûries dans le cabinet; au sous-secrétaired'État le mérite de les faire triomphera la tribune. Je pense qu'au moyen de ce juste partage d'attributions, de cette équitable proportion dans les traitemens , la rivalité ne serait pas à craindre, et que le sous-secrétaire-d'État serait d'autant moins pressé de parvenir au ministère, qu'il serait certain d'y arriver, et d'autant plus sûr d'y rester long-temps , qu'il s'y serait plus longuement préparé par l'acquisition d'une plus grande expérience et d'une plus grande autorité.

( tio )

Lescdbinefô qui seraient formés sur ces ba$es ne fieraient pas , j'en réponds^ faciles à ébranler.

Eendons-nouB compte de ce qui a lieu aujourd'hui : les questions n'ont pas d'importance par ellesmêmes; leur valeur toute relative dépend d'une drcouiitance , d'une prévention , souvent d^in seul mot. En réalité , il n'y a pas de questions , il n'y a que des débats ; aussi des lois importantes sont-elles votées sans discussion , et des lois sans importance renversent-elles des cabinets. Pourquoi eu est^il ainai ? C'est que les ministres se laissent presque toujours enlever ] 'avantage de Tipitiative, et ne présentent le plus «ouvent aui^ chambres que dee projets préparés en toute hâte, donnant conséquemmmit priae k une multitude d^objections imprévues. L^i*- Ignorance est Je prindpal aliment de la controverse; c'<$st pa^rce que personne n'étudie, q«2e tout le monde discute. Ranement les mioi^tres en sav^^nt plus que ceuK qui les contredisent; comment pourrait-^ il m être autrement , lorsque leiirs convictions ne se fondent que sur des rapports plus ou noioins fidèles ^ui leur ont lété faits ^ que sur des notes plus ou moiu» ifUperficieUes qui leur ont été remises ? Ils procèdent ainsi par adoption , non par conception. Oti «qiiôçonque a dans sa vie approfondi une question sait qu'on n'arrive à la certitude qu!après avoir épuisé him de$ doutePi, à ta vérité qu'après ^voir passé au cri* Jble bien des erreurs, à la fermeté de résolution qu'après avoir triomphé de beaucoup de secrètes lergi-

(tu)

versaiionfil Toute conviction cpai n'est pas le résultat d'un travail opiniâtre n'a ni profondeur ni garantie. On n'est jamais sur de ce qu'elle vaut , que par la peine qu'elle a coûté.

Pourquoi tant de ministres passent-ils sans laisser de traces? C'est que la diose qui les occupe le plus n'est pas de se former des convictions^ mais de i^eortter des votes, a6n de conserver une majorité qui , ne pouvant jamais avoir en eux une coniBaiM^e enliére, a besoin d'être incessamment ralliée. )1 continuera d'en être ainsi tant que les ministres seront obligés de venir défendre eux-mêmes à la tii-* bane tnw leurs acte^y et conséquemment d'assister k de0 débats dont la stérilité a pour cause FignoraQOo même des ministres qui , forcés de parler à propos de tout, n'ont le temps de rien étudier. Or^ si ce ne sont pas eux qui jettent dans la discussion des idées neuves et des faits nouveaux , qui donc en apportera? Les chambres sont ce que les ministres les font. Quand elles sont irrésolues, c'est la preuve qu'ils 6(U)t incapables. Jamais les majorités compactesi il faut le dire à leur honneur, n'ont fait faute ni aux convictions profondes, ni aux caractères énergiques. Si les chambres exigent que les ministres assis-* tentii leurs séances, c'est qu'elles pensent qu'ils n'ont pas un meilleur emploi de leur temps^ c'est qu'en l'abaence des ministres personne n'a qualité pour répondre en leur nom. Les chambres, j'en suis convaincu, rei^iendraient vite de cette erreur et de cette préten-

C 1*2) tion, s'il leur était clairement démontré que cet état (Je choses gaspille en pure perte un temps, précieux et nuit à la prospérité du pays. Que penserait -on d'un riche négociant qui négligerait ses affaires pour plaider lui-même ses procès, au lieu de les confier à un avocat de son choix? On penserait qu'il est absurde et qu'il compromet son crédit. C'est cependant là ce que font aujourd'hui nos ministres. Dites cela aux chambres, et leur bon sens comprendra tout de suite que les ministres d'un grand pays comme la France doivent avoir dans son intérêt quelque chose de mieux à (aire que de consacrer six mois de Tannée à paraître écouter d'intarissables bavardages , et que de se tenir constamment prêts h répondre aux objections les plus futiles. Les réduire à ce rôle, c'est abaisser les fonctions de ministres , c'est leur faire perdre tout prestige.

Les ministres, ainsi que les maréchaux qui commandent à des corps d'armées , ont tort lorsqu'ils s'exposent inconsidérément; il faut qu'ils se réservent pour les momens décisifs, ce n'est que dans les grandes circonstances qu'ils doivent déployer leur valeur, afin de briller de tout leur éclat. Ceci me conduit naturellement à m'expliquer sur une expression dont je me suis servi (page 91), celle de stratégie parlementaire, et à montrer tout le parti qu'il serait possible à un ministère habile de tirer, de la présence dans la chambre des députés, de trois soussecrétairesKl'État, choisis parmi les orateurs les plus

éminens^ et de trente directeurs -généraux, également familiers avec la discussion et avec la pratique des affaires, puisque tout aurait été organisé afin d'atteindre sûrement ce double but.

Je suppose qu'un débat s'engage à la tribune sur Une question spéciale : sauf des cas tput-à-fait exceptionnels, il sera d'une savante stratégie de laisser toutes les opinions se produire, se heurter, se contredire, et d'attendre qu'elles aient elles-mêmes ainsi mis à nu leur exagération ou leur bonne foi ^ leur fort et leur faible; mais quand le moment sera venu pour le gouvernement de prendre la parole , les sous-secrétaires-d'État laisseront , au directeurgénéral dans les attributions duquel se trouvera l'étude de cette question , le soin et l'honneur de la traiter à la tribune; ils agiront ainsi, afin d'exercer constamment le personnel des directeurs-généraux, et de faciliter au ministre les moyens d'éliminer ceux de ces directeurs qui ne feraient pas preuve d'une capacité suffisante. Les directions générales ne doivent pas être des canonicats administratifs; dans mon système, au contraire, ces fonctions sont essentiellement militantes, parce que le gouvernement représentatif, dans un pays où il n'existe pas d'aristocratie, ne peut subsister et s'affermir qu'à la condition de recruter sans rel^phe les hommes les plus capables pour les opposera ses adversaires et les vaincre. Un gouverxiement qui ne s'écarte pas de la vérité, de la bonne foi,

dispose de lant de ressources, que n'a pas Topposi-

( IH ) lion qui l'attaque, qu'il faut qu*il soil bien faible pour n'être pas le plus fort!

Le débat est -il politique; les sous-secrétiiresd'État le dirigent. L'issue en est-elle incertaine; alors les ministres ont le temps de réunir toutes leurs forces. Le ministère a-t-il éprouvé un échec en la personne de ses sous-secrétaîres-d'État ou de ses directeurs-généraux ; l'espoir et la possibilité de le réparer lui resteront encore.

En résumé , la stratégie parlementaire d'un cabinet habile et fort se réduira a ces deux principes fort simples :

Premièrement : opposera l'orateur superficiel qui effleure toutes les questions, l'homme spécial qui les a approfondies; car il ne faut souvent, pour décontenancer beaucoup de discoureurs outrecuidans et les réduire au silence, que les interpeller sur un chiffre, sur une date, sur un nom, sur un détail enfin, qui prouve qu'ils n'ont jamais su de la question dont ils paillaient que les généralités que les journaux mettent tous les matins à la portée de tout le mofcde.

Deuxièmement : n'exposer la personne des ministres qu'à la dernière extrémité ; se ménager toujours l'avantage d'une seconde épreuve 5 car il faut n'avoir jamais fait partie d'une assemblée délibérante , pour ne pas savoir que rarement un vote décisif serait le lendemain le même que la veille. Les chambres législatives ont difficilement deux jours d'une égale énergie.

( lis)

DES MINISTRES d'ÉTAÎ.

En insistant aussi longuement que je l'ai fait ^ut* lés causes de l'instabilité des cabinets, sur la nécessité et sur les moyens d'y mettre un terme, j'ai été constamment dominé par une considération dont je crains que l'importance ne soit ni assez généralement ni asseiz profondément sentie t c'est la considération tirée de l'aTilissement dat^ lequel tombe lé pouvoir, lorsqu^il a passé par une multitude de mains, dont nécessairement quelques-unes, dans le nor^bre, sont incapables ou impures^ Quel prestige veut-on qu'il conserve lorsqu'il n'a plus de mystères, que ses faiblesses et ses infirmités ne sont plus le secret de quelques-uns, par tous sévèrement gardé? Et ^ns prediige que devient le pouvoir?

La France, depuis i83o, est déjà à son dix-huitième ministère; cinquante-six ministres, en moins de dix années, ont été appelés à siéger dans les conseils du roi ; plusieurs d'entre edx se sont retirés sans fortune , sans fonctions , sans e!Kistence assurée : ne soht-ce pas là des faits graves sur lesquels il serait tempe de méditer ?

L'ordonnancé du 28 août f 83o qui a supprimé le titré et le traitement des ministres d'État , n'a pa^ ' été ittîé réforme , mais une faute , dont à cette époque peut-^tre on ne sentit pas toute la portée. Toutefois, je ne serais pas d'avis que lé titré et le traitement des ministres d'État fussent purement et sim-

plemenl rétablis ; je voudrais qu'ils ne pussent être accordés qu'à ceux des anciens ministres qui seraient promus à la pairie; cette restriction aurait l'avanlagQ.: premièrement, de donner plus de force à la prérogative royale et plus d'éclat à la chambre des pairs; deuxièmement, d'apaiser, sinon d'éteindre, l'ardeur du foyer d'intrigues qui, dans la chambre des députés , a pour principal aliment le <jépit d'anciens ministres qui ne peuvent s'habituer à voir en d'autres mains que les leurs le pouvoir dont souvent ils avaient acheté la possession par le sacrifice d'une profession lucrative , ou celui d'une position secondaire, mais importante, à jamais perdue. Il faut être juste et reconnaître qu'à moins d'être d'une rare élévation de caractère , on d'être tout-àfait désabusé du pouvoir^ il est difficile de se garder d'un peu de ressentiment contre ses successeurs et leurs amis, et de rentrer avec les siens dans la foule et l'obscurité. On oublie facilement comment soimême on s'était emparé du pouvoir , mais on n'oublie jamais la manière dont on l'a perdu. Pour le plus grand nombre des anciens ministres, la chute est immense, et rien ne l'adoucit; ils tombent d'un pic au fond d'un abime ; hier ils avaient un grand pouvoir et une grande existence, Fun et l'autre leur échappent en même temps ; hier ils habitaient un vaste hôtel, où tont s'inclinait humblement devant eux , où ils s'étaient accoutumés aux magnificences de la représentation , il leur faut brusquement rentrer dans une

iikja.

modeste demeure , passer sans transition du luxe à réconomie , rompre avec leurs nouvelles habitudes, reprendre leurs anciennes, subir enfin les récriminations ou le silence , plus pénible encore que les reproches, d'amis dévoués à qui Ton aurait pu être facilement utile ^ et que l'on a rigoureusement immolés à des scrupules ; courage difficile dont les indifférens ne vous tiennent aucun compte, ne vous savent aucun gré! Aussi, de quel triste spectacle sommes-nbus témoins ? à peine une crise ministérielle finit elle qu'il s'en prépare aussitôt une autre. Quelles rivalités mesquines! Quelles monstrueuses coalitions! Quelles petites traîtrises! Les ministres n'ont pas de plus dangereux, de plus implacables ennemis que leurs prédécesseurs. Le cœur humain est ainsi fait; il est moins facile de le réformer que de changer les choses, et les rendre moins imparfaites est souvent le plus sûr moyen de rendre les hommes meilleurs. Il faut donc donner aux anciens ministres dont la présence dans la chambre des députés est une cause d'agitation et d'éparpillement de la majorité , une situation qui les transporte dans un monde politique plus calme , qui adoucisse leurs regrets I qui apaise leurs désirs , qui leur assigne un rang élevé dans la hiérarchie sociale , qui leur conserve m^me certaines prérogatives, mais surtout qui les affranchisse de la nécessité d'accepter une place qui ne soit pas en rapport avec celle qu'ils occupèrent dans les conseils du roi! Un gouvernement qui a le

sentiment de sa dignité et de sa conservation doit constamment veiller à ce que les homn^es qui ont été à sa tête ne compromettent pas leur caractère , ne contredisent pas leur passé , enfin ne déchoi^nl pas ; le pouvoir est intéressé à ce que ces anciens déppsitaires se maintiennent toujours dans l'opinioq pqblique à une certaine haqteur de position, car il y a solidarité, et tout ce qui nuirait àleur considération nuirait à son prestige. Cette position , il faut donc la )eur assurer, moins encore dans leur intérêt que dans celui du pouvoir , moins ei^core par reconnais** sance des sacrifices qu'ils ont pu faire, de^ services qu'ils ont pu rendre ) que par prudence et afin de prévenir les embarras parlementaires qu'ils peuvent susciter, les complications politiques qq'ils peuvent faire naitre ^ sans se rendre compte de la gravité de leurs suites. Ne sont-ce pas là des motifs suffisans pour demander et justifier le rétablissement du titre et dti traitenient des ministres d'État , avec la restriction qpe j*ai spécifiée, parce que je l'ai crue utile, néces-» saire même à la stabilité des cabinets? Les crises mi* nistérielles qui se renouvellent souvent sont si préjudiciables à la prospérité du pays, que, dût-on acquitter le traitement de cinquante ministres d'État à 20,000, francs, on-y trouverait encore un immense avantage, si cette mesure^ ainsi que j'en suis convaincu , avait pour effet de rendre ces crises plus rares.

En Angleterre les ministres qui sont membres (l'une des deux chambres ne sont pas admis dans

l'autre; d'où il résulte que chaque cabinet est dans la nécessité d'avoir deux chefs: l'un qui dirige les débats de la chambre des {lairset l'autre ceux de la ' chambredes communes; j'aientendu exprimer le désir que cet usage fut adopté en France ^ afin de partager plus également l'influence politique entre la chambre des pairs et la chambre des députés , ce qui serait en efTetdésirabledans l'intérêt de la pondération des pouvoirs, mais l'article 4^ de la Charte est formel ; il est ainsi conçu : <c Les ministres peuvent être membres de la chambre des pairs ou de la chambre des députés. Ils ont en outre leur entrée dans l'une ou l'autre chambre et doivent être entendus quand ils le demandent. » Sans doute rien ne s'opposerait , en France , à ce qu'un cabinet eût deux chefs, et à ce qu'ils convinssent tacitement que l'un parlerait exclusivement à la chambre des pairs et l'autre à la chambre des députés ; mais il est plus que douteux qu'une convention essentiellement révocable et variable ac-« quit jamais assez de force et de fixité pour qu'elle profitât à l'institution de la pairie. ^

Le système pratiqué dans le royaumo-uni a sans doute ses avantages, maia il est moins simple que celui que je présente, car celui*ci n'a besoin d'avoir qu'une - tête : le président du conseil ^ et deux bras : le ministre des finances et le ministre des services publics ; il exclut la rivalité et repose solidement sur le double principe de l'unité et de la majorité.

DES GRANDS DIGNITAIRES DE l'ëTAT.

Les grands dignitaires de TÉtat que je propose d'instituer appartiendraient tous à la chambre des pairs ; ils auraient voix consultative dans le conseil des ministres lorsqu'ils y seraient appelés , et droit de présentation aux emplois et grades ressortissant des attributions qui leur seraient confiées.

Ils seraient au nombre de huit :

Le chancelier de France , président de la chambre des pairs ;

Le président de la chambre des députés ;

Le chancelier de la Légion-d'Honneur ;

Le maréchal de France^ président du conseil supérieur de la guerre, gouverneur de Tbôte] de$ Invalides.

L'amiral, président du conseil de l'amirauté ;

Le grand-maitre de l'Université , président du conseil de l'instruction publique, membre de Finstitut;

Le garde-des-sceaux, président du conseil delà justice et vice-président du conseil -d'État;

Le préfet de la Seine.

Cette innovation, que j'ai déjà fait pressentir (page 79), se lie étroitement à Tidée fondamentale de réforme sur laquelle repose la conversion, en simples directions générales, des départemens — de la justice, — de la guerre,— de la marine, — de l'intérieur, — de rinstructiqn publique, — de l'agriculture, du commerce et des travaux publics, car il n'est jamais

( 121 ) entré dans ma pensée de mettre la magistrature , l'armée, la marine, l'université dans la dépendance absolue de directeurs^généraux essentiellement amovibles/ n'appartenant point à l'un de ces grands corps de l'État, ou, ce qui serait pis encore, n'ayant rempli dans ces diverses carrières que des fonctions secondaires; il est une anomalie dont j'ai toujours été blessé, c'est devoir la magistrature obligée de s'in* cliner devant un garde-des-sceaux , sorti la veille des rangs dq barreau, et qui demain y rentrera, courbant la tête devant un substitut ; c'est de voir l'armée toute

entière et ses douze maréchaux placés sous les ordres d'un lieutenant-général ; c'est de voir la marine et ses trois amiraux obéir à un contre-amiral ou à un ministre n'ayant jamais mis les pieds sur un vaisseau ; c'est de voir l'université présidée par un ignorant en simarre^ remplissant le rôle d'utilité ministérielle. Une telle anomalie disparaîtrait ^itiérement dans le système que j'ébauche ici k glands traits.

La magistrature, l'armée, la marine, l'université, auraient à leur tête leurs chefs naturels ; ces chefs ne changeraient pas nécessairement toutes l6s fois qu'il plairait à la chambre des députés de renverser un cabinet , sauf à déplorer le lendemain son vote de la veille ; ces chefs connaîtraient parfaitement le personnel , dont ils seraient vénérés, car ils en seraient l'illustration ; une juste part serait ainsi faite à l'esprit de corps , non dans ce qu'il aurait d'exclusif, mais dans çc' qu'il aurait de conservateur. Il y aurait des

fonctions pour toutes les aptitudes ^ et Ton ne verrait plus Tarmée et la marine privées de leurs chefs légitimes , pour cette cause qu'un illustre maréchal , qu'un vaillant amiral auraient été moins habiles à discuter qu'à commai^der, à parler qu'à vaincre. Donner en spectacle à une assemblée et exposer, ainsi que nous le faisons^ à des défaites de tribune de vieux .militaires qui ont remporté de glorieuses victoires , lés forcer de balbutier une réponse aux subtilités d'un avocat, n'est-ce pas les livrer impitoyablement aux sarcasmes des journaux et à la dérision publique, n'est-ce pas enlever à leur renommée son prestige , n'est-ce pas imprudemment relâcher la discipline militaire, affaiblir le principe d'autorité, déconsidérer enfin le pouvoir ? Ça n'est pas seulement absurde, c'est odieux. Aujourd'hui nous nous étonnons qu'on ait pu placer sous les ordres et sous la surveillance de représentans du peuple des généraux en chef commandant des corps d'armée ; ce que je viens de décrire est il donc plus sensé, et dans quarante ans, qu'en penserons-nous?

Il y a dans la justice, dans l'armée, dans la marine, dans l'université, deux parties distinctes, le personnel et le matériel , les hommes et les choses , la hiérarchie et l'administration.

Aux directeurs -généraux^ aux sous-secrétaires* d'État, aux ministres, l'administration^ la défense et la responsabilité des choses, aux quatre grands dignitaires de l'État ayant dans leur» attributions le

personnel de la magistrature , de rarmée , de la marine et de l'université, le droit de présentation des candidats , le soin de veiller à ce qu'il ne soit jamais fait que des choix irréprochables > qui ne portent atteinte ni à )a loi, ni à la hiérarchie, que ne peut pas toujours respecter un niinistre soumis aux influences politiques et circonvenu par les intrigues.

Pourquoi tant d'abus donnent-ils lieu , contré tous les ministres, quels qu'ils soient, k de ai fréquentes aocusationsde corruption, k de si bruyantes demandes de vaines réformeséiectorales plus ou moinsdéguisées? C'est que nos ministres n'ont guère que Ténergie de )eur caractère pourIe$ défendre contre les prétentions et les obsessions qui les assiègent, et qui parfois leur dictei^t un passe-droit ou leur surprennent un mauvais choix. Il est bien rare de n'être pas faible quand on est tout'puissant, il est si facile de s'abuser sur le passe<?droit qu'on a commis , sur le mauvais choix qu'on s'est laissé imposer, de n'y voir que le plaisir qu'on a fsut, que le service qu'on a rendu, que l'avantage qu'on en a tiré ! De là le funeste antagonisme qui existe entre le pouvoir et la liberté, de là le mépris des peuples pqur les gouvememens^ de là le peu de confiance qu'inspire la loi, de là le rapide développement de l'esprit démocratique. Il n'y a pas de passedroit, si faible qu'on l'imagine, qui ne soit promplement connu et sévèrement jugé, qui ne décourage cent hommes, qui n^en révolte dix mille , pour un peut-être qu'il n'a pas entièrement satisfait ! Mais le

plus grand mal des pas3e-droits est moins encore dans le nombre des justes mécontentemens qu'il soulève, que dans celui des prétentions illégitimes qu'il éveille, car il suffît pour les rendre toutes licites que le droit ait été méconnu une seule fois. Il ne faut qu'un peu de fermeté pour demeurer (idéle au res^ pectde la loietxle la hiérarchie, mais, après qu'on les a trahies, comment ensuite résister en leurs noms? avec quelles armes combattre quand on s'est laissé désarmer? Il n'y a pas de fécondité égale à celle d'une injustice : si j'insiste autant sur ce point, c'est qu'il est infiniment grave ; c'est qu'il est l'endroit par lequel le gouvernement constitutionnel est sérieusement menacé ; il y faut donc porter toute son attention et toutes ses forces. Le moyen de remédier au mal, ce n'est pas de rétrécir le cercle de l'éligibilité et d'élargir celui des incompatibilités, c'est de donner aux ministres plus d'indépendance et moins de pouvoir , c'est de constituer l'esprit de corps dans la mesure qui est compatible avec la responsabilité ministérielle , c'est enfin de conférer à un certain nombre de grands dignitaires de l'État le droit de présentation aim emplois vacans, par suite de décè^ ou d'avancement; ce qui aurait pour avantage: premièrement, d'établir deux degrés de responsabilité; deuxièmement, d'écarter du cabinet des ministres la foule des protec-» teurs pressans et la tourbe des solliciteurs opiniâtres. Toutes promotions, ainsi que je l'ai déjà dit (p. 67), aurait ainsi une triple sanction : présentation du chef

compélent, conlrôle du minisire responsable , approbation du roi. Certainement alors les droits légitimes jouiraient de plus de garanties, et ceux qui ne le seraient pas rencontreraient plus d'obstacles.

L'instabilité des cabinets, fût-elle toujours la même, ce qui est peu probable, n'aurait plus alors d'aussi fâcheuses conséquences ; deux écueils dangereux dans un ministre , la témérité de l'inexpérience et l'excès de l'ambition, seraient aussi moins à crain* dre. C'est ici le lieu de faire remarquer en terminant que ce projet d'organisation ne porte aucune trace de l'esprit de défiance dont sont empreintes nos institution^ et nos lois, esprit étroit qui ne songe qu'à multiplier les contrôles, au lieu de définir les responsabilités, qui complique au lieu de simplifier, et qui , au lieu d'imprimer l'unité et le mouvement , aboutit au morcellement et à l'immobilité.

, La création de huit grands dignitaires de l'État , combinée avec la réduction du nombre des départemens ministériels, loin d'être, sous le rapport des traitemens, un surcroît de dépense, présenterait encore de l'économie, car il pourrait n'être rien changé aux traitement dont jouissent :

Le chancelier de France, président de la chambre des pairs ;

.Le président de la chambre des députés;

Le chancelier de la Légion-d'Honneur ;

Le préfet de la Seine.

Toutefois 5 comme je suis partisan déclaré de l'u-

( 126) nité, je serais d'avis que les traitemens ajnnuels des grands dignitaires de l'État fussent uniformément fixés à 60,000 francs , y compris ceux provenant de grades ou de fonctions prévus dans les lois sur le cumul ; le budget de l'État fourmille d'inégalités qui ne s'expliquent point ; le traitement du grandchancelier de la Légîon-d'Honneur n'est que de 25,000 fr., et celui du gouverneur des Invalides est de 40^000 fr,; pourquoi cette différence?

On voit qu'en réunissant le titre de président du conseil supérieur de la guerre à celui de gouverneur des Invalides , il y aurait économie entière du traitement du ministre de la guerre. Rien ne serait changé au budget des dépenses en ce qui concernerait l'amiral président du conseil de l'amirauté , — le grandmaître de l'Université , — le garde-des-sceaux , président du conseil de la justice; ils rempliraient par le fait, avec le concours de trois directeurs^énéraux, les fonctions de ministre de la marine y de ministre de l'instruction publique et de ministre de la justice; or, dans l'état actuel des choses, le traitement de ces trois ministres s'élève à 240,000 fr., le traitement de trois grands dignitaires de l'État, additionné avec celui de trois directeurs-généraux, ferait absolument la même somme (i). Si j'entre dans ces détails, c'est afin de montrer que je réforme moins de choses en réalité qu'en apparence et que je n'impose pas à l'État de charges nouvelles.

(1) Grands dignitaires de rÉtat : «0,000 X 3= 1 80,000 L -n nnn / Directeurs-généraux : 20,000 X 3 =5 60,000 j 2«">wo r.

Ce que je propose n'a rien de neuf; car, en Angleterre^ il n'y a ni ministre de la guerre, ni ministre de la marine , ni ministre de l'instruction publique , ni ministre de la justice, mais il y a un commandant général de IWmée (commander in chief 's olBce)^ un premier lord de l'amirauté (first lord oF the admiralty) et un lord du sceau privé (lord prîvy seal)/ Je ne cite pas cela comqae un argument en laveur de mon projet , mais uniquement à titre de renseignement.

Le problème dont j'ai cherché la solution est celui-ci : Étant données nos formes représentatives , nos lois démocratiques et nos habitudes monarchiques , mais principalement notre tendance caractéristique à tout détruire en abusant de tout, Êiire que ce qui doit être mobile puisse changer fréquemment sans ébranler ni renverser ce qui doit rester fixe , ou ce qui, du moins, ne doit varier que rarement; ce qu'enfin j'ai voulu, ce que je voudrais, c'est que l'armée, la marine^ la magistrature , l'enseignement public fussent moins souvent exposés k ressentir le contre-coup de nos vicissitudes parlementaires et de nos crises ministérielles; c'est que^ par exemple, l'administration et le matériel de la guerre fussent distincts du commandement et du personnel de Tarmée ; car on peut être médiocre administrateur , mauvais discoureur de budget, mauvais défenseur même d'un bon projet de loi , tout en étant doué des facultés qui font qu'on exerce sur le moral d'une

( 128 ) armée, un ascendant que s'eflbrcerait vainement d'acquérir le plus habile organisateur ! Le gouvernement des hommes et la conduire des choses veulent des qualités différentes dont il ne faut jamais sup-^ poser que le même homme soit doué , car cette réunion est précisément une exception. Dans une bonne organisation, il ne faut demander qu'une aptitude à chacun , mais exiger qu'elle soit complète.

Je ne crois pas avoir besoin d'insister plus longuement ; si ce qui vient d'être dit est vrai pour le commandement de l'armée que je sépare de l'administration de la guerre, ce sera également vrai pour la marine , pour la magistrature , ce sera surtout vrai pour l'enseignement public. Donnez-en la direction à Leibnitz, il changera la face de la société ; il y mettra l'ordre moral et matériel qui y manque ; il y fera régner l'harmonie par la hiérarchie ; il fera disparaître l'encombrement en même temps qu'il comblera les lacunes ; il organisera sans peine le travail ; il perfectionnera le principe de l'élection encore si imparfait ; il trouvera un mode de constitution du pouvoir et de représentation du peuple qui fera cesser le déplorable antagonisme qui s'est établi entre les gouvernans et les gouvernés. Mais si vous avez choisi Leibnitz hier^ ne le renversez pas demain , laissez-lui le temps de préparer et d'accomplir son œuvre ; nommez-le grandmaitre de l'Université , mais ne le faites pas ministre de l'instruction publique.