CENTRALISATION DE LA CENTRALISATION

Ce qu'il me reste à dire se lie étraitement à ce qui précède , mais n'en fait cependant pas indispensablement partie*

Lorsque je i^is les étonnans progrés que depuis i8i4 Tindustrie française a faits, les précieuses découvertes dont elle s'est enrichie , les merveilleux problèmes qu'elle a résolus ; lorsque je sors d'une filature ou d'une fabrique de sucre indigène , et qu'ensuite j'interroge le budget des dépenses et des recettes de l'État , VAlmaruich Royal ^ l'assiette de nos impôts , nos grands services publics 9 je passe de l'admiration la plus vive au sentiment le plus pénible ; tant d'activité, tant d'intelligence, tant d'éco* nomie d'un côté , et de l'autre si peu ! L'art de gou* verner les hommes et d'administrer les choses auraitil donc atteint ce degré de perfection , où il n'y a plus d'alternative que celle de rétrograder ou de rester stationnaire? Son immobilité profonde depuis un quart de siècle pourrait le faire supposer , mais c'est une illusion qui se dissipe dès qu'on regarde fonctionner de près la bureaucratie. Depuis i8i4i l'administration publique n'a pas fait un pas en avant, n'a pas simplifié un rouage ; elle opère encore en i84o comme l'industrie du sucre de betteraves opérait en 181 a, c'est-à-dire lentement, dispen-

dieusement, imparfaitement. Il y a là le sujet de

( t30) graves réflexions, car enfin, lorsque toutes les extrémités sont dans la dépendance da centre , lorsqu'il s'agit de ne pas entraver l'activité d'un peuple composé de trente-trois millions d'habitans , de ne pas nuire à la prospérité d'un pays aussi vaste et aussi fécond que la France y la célérité dans l'expédition des affaires a une importance incalculable. L'avantage et l'inconvénient de la centralisation administrative, c'est de tout grandir ; aussi doit-elle s'appliquer sans cesse à tout simplifier; avec elle il n'y a pas de petit détail , de petite amélioration y de petit abus ; quand elle s'arrête , elle suspend tout ; quand elle ne fonctionne pas bien , tout va mal ; ses minutes sont des années , ses négligences sont des calamités. Voilà ce que l'administration centrale , voilà ce que Paris ne devrait jamais oublier, et ce que souvent il oublie ! Quel but, au contraire, se proposent constamment les efforts de tout grand manufacturier ? — C'est d'économiser le temps. Pour obtenir ce résultat aucun sacrifice d'argent ne lui coûte ; s'il lui faut renouveler à grands frais ses machines pour des machines plus simples, il les renouvelle; s'il lui faut changer les dispositions de ses ateliers afin d'exercer sur eux une surveillance plus efficace, il les change ; il sait qu'aucune amélioration n'est indifférente ni définitive , aussi son attention ne se repose-t-elle jamais ; il ne lui suffit pas d'être sûr que chez lui tout va bien , il faut encore qu'il soit certain qu'ailleurs rien ne va mieux. Prodiguer l'argent , s'il le faut ,

C 131 ) pour économiser ie temps , telle est en industrie la loi suprême ; hors de ià pas de progrès , hors de là pas de salut , car celui qui fait le contraire, qui pro^ digue le temps pour économiser l'argent , marche à une ruine plus ou moins rapide, mais infaillible.

Ce que je reprodie à notre centralisation administrative ce n'est pas Targent qu'elle coûte , mais le temps précieux qu'elle gaspille ; ce n'est pas d'être excessive , mais d'être insuffisante ; c'est de n'avoir pas une force d'impulsion proportionnée à l'étendue de sa vaste circonférence , c'est de ressenibler à une magnifique usine qui serait mise en mouvement par un moteur trop faible. Sans contredit, Paris est bien le siège de toutes les grandes administrations publiques^ mais elles y sont éparses y rien ne les relie fortement les unes aux autres ; les moyens qu'elles ont de communiquer et de correspondre entre elles sont lents et mal établis ; il n'y a pas de solidarité ^conséquemment pas d'unité dans la pensée, pas d'harmonie dans l'action ; c'est un faisceau qui n'a' pas de lien ; la centralisation enfin n'est pas centralisée.

Si le nombre des ministères était réduit h trois>

pourquoi ne le& réunirait-on pas dans un vaste palais

administratif où tout serait combiné , pour que les

ministres pussent , sans se déplacer , conférer entre

eux à tout instant du jour, pour qu'il n'y eût aucune

perte de temps, pour que le travail se (it avec la plus

grande célérité , la plus grande économie, la plus

grande simplicité de moyens ?

Ce palais, ou cet atelier, le nom n'importe guère^ n'aurait pas besoin d'être immense, car un petit nombre d'employés, judicieusement choisis, honorablement rétribués, constamment surveillés, vaut infiniment mieux qu'un grand nombre de commis qui ne sont pas surveillés et qui sont insuffisamment payés. D'ailleurs , quelque chose qu'on essayât , on serait toujours certain de faire mieux que ce qui est ; car lorsqu'on parcourt les bureaux des divers ministères , qu'y voit-on ? — Des commis la plupart désœuvrés , disséminés sans ordre dans des pièces, où , s'il existait une surveillance, il ne serait pas possible qu'elle pénétrât ; des chefs de division, des chefs de bureau , des soufr-chefs , dont les attributions sont confuses, qui font deux ou trois fois le même travail ; le sous-chef rédige la minute d'une lettre ou d'un rapport , l'expéditionnaire la copie , le chef de bu* reau la corrige , l'expéditionnaire la remet au net , le chef de division la porte au ministre , et le tout est fréquemment à recommencer. C'est ainsi qu'une réponse qui aurait pu être expédiée le jour même , se fait souvent attendre un mois. Telle division ae compose d'une foule de commis, telle autre db quelques-uns seulement , sans qu'on puisse dire pourquoi l'une en a tant et l'autre si peu. Ce chef de burew a dix mille francs de traitement, celui-ci m^j(ï a pas cinq; 8an$ qu'il y ait une raison qui motive cetle difiérence. Une armée d'expéditionnaires est employée à faire ce qu'au moyen de près-

ses autograpbiques et typographiques, et avec quelques formules habilement variées, on pourrait exécuter beaucoup plus promptement et k beaucoup moins de frais. J'ajouterai , ce qui n'est ici qu'un détail) mais en administration tout détail est important j j'ajouterai qu'on ne juge bien l'effet de ce qui doit ou peut être publié , qu'en le lisant imprimé.

Le jour où l'on entrerait ainsi dans la voie de l'économie et de la simplification , où tout le travail des bureaux serait soumis k une révision générale , ce qu'on reconnaîtrait d'abus ne peut se prévoir ni s'énumérer ; mais dans la voie des améliorations , une qu'on vient d'opérer donne aussitôt l'idée d'en entreprendre une autre. Le bien ne s'enchaine pas moins étroitement que le maL

Il va sans dire qu'une telle réforme , si elle avait lieu y devrait s'accomplir , comme un gouvernemeot éclairé doit faire toutes choses, avec équité et en tenant compte de tous les droits acquis ; car la justice d'abordy l'économie ensuite. Tout ce qui peut se liquider avec de l'argent est facile; s'il y avait un très-grand nombre de pensions de retraite à donner, il né faudrait pas s'en effrayer, mais s'en féKciter, car cela prouverait qa^on a supprimé un grand nombre de fonctions inutiles, et qu'on a converti une charge perpétuelle en une dépense viscère. A oette occasion, je dirai un mot des pensions de retraite y voilà dix ans qu'on s'occupe de régler la matière sans y parvenir; phisienrs projets de loi ont été présentés,

plusieurs rapports ont été déposés, et la question n'a pas encore fait un pas vers sa solution. Cela ne m'étonne point ; cette question se lie plus étroitement qu'on ne croit à celle d'une bonne organisation administrative , et commencer par où l'on doit finir ^ c'est remonter le courant au lieu de le descendre, c'est rechercher la difficulté uniquement pour se faire vaincre par elle.

Une bonne organisation administrative, suivant moi , serait celle qui aurait pour principe et pour effet ;

De supprimer tous les employés inutiles ;

De rétribuer largement ceux qui seraient conservés ;

D'élever la retenue qui s'exerce sur les traitemens, au profit des pensions, à la moitié, au moins, de la somme dont ces traitemens seraient augmentés;

De mettre à profit l'ardeur générale dont les emplois publics sont l'objet, pour imposer à ceux qui désirent entrer dans la carrière administrative des conditions d'admission très-sévères ; ce serait un moyen de modérer l'excès de cette ardeur et de dis-» siper la tourbe des solliciteurs ; l'État y gagnerait de n'employer que des hommes d'élite ;

D'abolir la détestable institution des surnuméraires ; c'est la porte dérobée par laquelle la faveur fait entrer dans l'administration la paresse et Tincapacité. Comme le nombre des surnuméraires n'est pas fixé, comme on ne les paie pas, leur admission rençop-

tre peu de difficultés, et l'on ne se croit pas le droit de se montrer exigeans envers eux ; puis, quand ils ont donné deux ou trois années d'un temps sans valeur*, on n'ose plus les réformer, alors on les appointe ; voilà comment toutes les administrations pullulent de commis qui ne font rien, ou qui font mal ce qu'ils ont à faire ;

De limiter à vingt-cinq ans le maximum de la durée du service , afin d'imprimer à l'avancement le mouvement qui lui est nécessaire pour entretenir l'émulation ; il est bon que la moyenne de l'âge des employés ne dépasse pas trente-cinq ans environ.

Dans cet ordre d'idées , l'État opérerait ainsi : il partagerait en deux classes tous ses employés, ceux qu'il supprimerait et ceux qu'il conserverait ; il ferait le décompte de leurs années de sei*vice; il liquiderait la pension des premiers au moyen d'une inscription de rente viagère et inaliénable ; il versei*ait au nom des seconds ce qui leur reviendrait, par suite des retenues antérieures opérées sur leurs traitemens, dans une caisse générale et mutuelle des pensions , instituée par le gouvernement , mais qui serait tout-à-fait indépendante de lui. Rien ne serait plus simple ; chaque administration n'aurait ensuite qu'à verser mensuellement le montant des retenues dont ses employés seraient passibles ; TÉtat n'interviendrait plus ni dans la fixation , ni dans la liquidation des pensions ; c'est un poids et une res^ ponsabilité. dont il serait déchargé \ les statuts de.

( 13Ô ) cette caisse y rédigés avec toute l'expérience que comportent aujourd'hui les savantes oombinaisoos des assurances sur la vie , prévoiraient et régleraieot tous les cas de démission, de destitution, de secours, de maladies^de mort, d'extinction et de réversibilité; je voudrais que ces statuts fussent modèles, afiâ qu'ils rendissent les avantages de la prévoyance manifestes à tous les yeux, et qu'ils pussent servir a rétablissement de caisses analogues instituées en faveur des employés d'administrations privées , ou des individus exerçant une même profession, à qui il conviendrait de se soumettre à un mode déterminé de retenues sur leurs traitemens ou sur leurs salaires. Le gouvernement doit tendre constamment à g^iéraUser l'habitude de ta prévoyance et à familiariser les esprits avec toutes les combinaisons de la mutualité.

La mutualité , c'est l'association sans les incon* véniens graves de la communauté ; c'est Tassociation heureusement combinée ou conciliée avec la liberté de chacun et l'égalité de tous , quelle que soit TincOfliqpâtibilité des caractères , la dif fânence des inté* rets et la diversité des conditions.

La mutualité renferme en die un principe fécond d'ordre^ d'équité, de bien-être, de civilisation, qui n'a encore été appliqué qu'aux compagnies d'assurances contre certains risques, et d^à l'on a pu apprécier ses avantages et mesurer sa puissance. Avant qu'il se soit écoulé un quart de stède , toute profession et chaque intérêt distinct fonderont, sur des

probabilités vérifiées par l'expérience , une société mutuelle contre les mécomptes de la vie humaine et les risques qu'il est possible de prévoir, mai^ non toujours de jHrévenir.

Partout où le principe de la mutualité n'iest pas développé, tous les hommes éclairés, partisans d'une sage prévoyance et du progrès utile et pacifique , se doivent associer pour le faire fleurir et fructifier, en commençant par ses applications les plus simples , les plus sûres , les plus usitées , les mieux démontrées.

Ce peu de mots suffit pour laisser entrevoir l'action qu'exerœrait un gouvernement éclairé concourant ainsi, de toute sa puissance, à la solution des grands problèmes sociaux de l'organisation du travail et de l'extinction du paupérisme !

Un jeune et habile architecte, qui partage mon OfHnioQ sur les avantages que présenterait la concentration des grandes administrations centrales, a dressé , d'après mes idées , un plan dans le détail duquel je n'entrerai pas , car je craindrais d'ôter à une étude consciencieuse , qui est le fruit de plusieurs années de réflexions , le caractère sérieux d'une réforme , et de déverser sur elle le ridicule d'un projet ; toutefois je dirai que ce plan , qui matérialise ma pensée, en £siit ressortir l'unité et la simplictté. Ainsi te département des services publics et celui des finances forment les deux ailes du corps de bâtiment dont la présidence du conseil occupe

( 138 ) le centre. On reconnaît tout de suite Thôtel de la présidetîce du conseil au télégraphe qui le surmonte et qui lui sert en quelque sorte d'attribut. Des moyens de communication rapides sont ménagés avec ak*t entre le centre et les extrémités. Darts l'espace réservé aux bureaux^ tout est combiné pour imprimer au travail , par un contrôle continu et par une surveillance facile , la plus grande célérité. Les dispositions intérieures sont faites pour se prêter à toutes les exigences d'une organisation qui , tendant constamment à se simplifier et à opérer avec Féconomie de moyens et l'esprit de progrès qui distinguent les grandes industries , aura conséquemment plus d'une expérience à tenter; par exemple, il y aurait à étudier la question de savoir s'il est préférable que le travail des employés ait lieu isolément ou en commun , dans des cabinets séparés , ou , au contraire ^ dans de vastes salles soumises à la surveillance des chefs. Je pense que , dans Tétat actuel des choses , où les employés sont mal payés et se composenty en très-grande majorité, d'expéditionnaires , le travail en commun doit être incontestablement plus avantageux. Mais, dans un système où les employés seraient largement rétribués^ où le nombre des expéditionnaires serait considérablement diminué, où ils seraient remplacés par des formules expéditives, où Ton copierait peu, où l'on imprimerait; beaucoup , le travail isolé serait sans doute préfété. L'imprimerie royale qui , dans ce système, reioplib

( 139 ) un rôle important, la direction générale des postes et les archives administratives forment les dépendances nécessaires et sont le complément de cette grande unité monumentale , qui aurait pour symbole l'économie du temps.

Je passe rapidement sur ces points dont renchainement est facile à saisir; je ne m'arrête pas à débattre la question de savoir si la vente des terrains occupés présentement par les huit ou neuf ministères suffirait à couvrir les dépenses de construction de ce Louvre administratif, qui renfermerait dans ses murs :

La présidence du conseil ;

Le ministère des finances publiques ;

Le ministère des services publics ;

L'imprimerie royale;

Les archives;

L'administration des télégraphes;

L'administration des postes ;

Tout cela est accessoire ; ceux qui trouveront ma pensée juste et qui la croiront utile la compléteront.

Partisan de la centralisation, j'en deviens Tadversaîre lorsque je la vois dégénérer en accaparement ; je l'applaudis lorsqu'elle fortifie le pouvoir et le bit aimer; je la repousse lorsqu'elle l'affaiblit et le &it maudire; je ne confonds pas la centralisation politique qui repose sur des institutions qui sont des conquêtes avec la centralisation administrative qui sommeille sur des traditions qui sont des abus ;

donner à la première plus d'unité afin de donner plus de force à la seconde, tel est le pmnt vers lequel j'ai essayé de ramener les esprits qui ne s'é* garent à la recherche de réformes préiâaturées el subversives que parce que le gouvernement ne û9àt pas prendre l'initiative de celles qui sont opportunes et utiles; et^ le voulût-il, qu'il ne le pourrait paa avec un état de choses dont la pesanteur le condamtie à l'impuissance et à l'immobilité.

Dans un pays où la libre concurrence est la règle générale y la centralisation administrative doit tout surveiller pour être tutélaire, mais elle ne doit rieti faire par elle-même pour rester infaillible; elle doit être une garantie contre l'ignorance des administrations locales, mais jamais un obstacle à l'actitité nationale ; l'État , enfin , ne doit jamais être :

Ni spéculateur;

Ni entrepreneur;

Ni commerçant ;

Ni fabricant ;

Car on ne contrôle bien que ce qu'on n'a pas fait y et) vouloir exécuter au lieu de se bôrnét* à commander, c'est compliquer d'une manière funeste les détails déjà si nombreux de l'administration pa^ blique , c'est accumuler contre le gouvernement les sujets de plainte et de défiance , c'est en accroître enfin la responsabilité sans en étendre l'autorité.

Diriger, encourager, contrôler, sont les trois at« trtbutions du pouvoir ; en deçà , il manque à ses

( 141 ) devoirs ; au-delà , il agit contre ses propres intérêts, car l'excès de la centralisation administrative aboutit à faire mettre en question l'avantage de la centralisation politique; aussi dis-je que, dans le temps où nous vivons, temps de confusion profonde et de discussions interminables , mieux valent des attributions restreintes, mais clairement définies, que des attributions plus étendues , mais incessamment contestées ; c'est ce que ne comprennent pas les ministres qui, rarement, ont une opinion invariable- t ment arrêtée sur les limites dans lesquelles doit se renfermer Faction du pouvoir; de là , des prétentions exagérées , qui , après avoir été vivement débattues, se résolvent presque toujours en concessions I irréfléchies. C'est , à mon avis , une déplorable ha- \ bitudc, que celle que le pouvoir a contractée, de se \ surfaire, de demander plus qu'il ne lui faut pour obtenir ce qui lui est nécessaire ; en agissant ainsi , il | s'abaisse, il pervertit l'esprit public dont il justifie la défiance, et manque encore plus d'habileté que de dignité, car il n'a jamais qu'à perdre à se faire marchander; la force du pouvoir est surtout dans le respect qu^l a de lui-même.

CScm^ment se iait-^il que des hommes d'origines politiques diverses , arrivant au ministère par les di*rectiiHis les plus o[^sées et avec les systèmes les [dus différens, se brisent tous, les uns à la suite des autres , contre le même écueil , commettent tous les mêmes Suites sans que l'exemple des premiers serve

à l'expérience des derniers; encourent tous les mêmes reproches d'infidélité à leurs opinions^ de versatilité et de corruption ? Faut-il en accuser la faiblesse et la vertu des hommes, ou bien la force et le vice des choses? C'est l'examen approfondi de ', cette question qui m'a conduit à la proposition d'une

k classification nouvelle des attributions ministérielles.

Le mode actuel d'organisation s'oppose à ce que rien de grand et de durable puisse être entrepris , et, tant qu^il subsistera , on changera vainement de ministres, mais on ne changera pas d'erremens; l'impulsion sera toujours vaincue par la résistance; ce qu'on avait blâmé dans ses devanciers , on le fera; ce qu'on avait soutenu, on le démentira; ce qu'on avait promis, on ne le tiendra pas. On s'imagine que, pour faire mieux, ou même autrement que les ministres qu'on aspire à remplacer, il suffit d'avoir des intentions droites et des convictions sincères, on le croit de très-bonne foi, mais c'est une illusion qui se dissipe presque aussitôt qu'on est au pouvoir; à peine est-on installé qu'on est débordé par les affaires , emporté par la rapidité de leur courant; alors la tête s'égare , la mémoire se perd, on oublie les idées qu'on a conçues, les engagemens qu'on a contractés ; on ne voit plus devant soi qu'une majorité toujours prête à vous échapper ; on ne pense plus qu'aux moyens de la retenir ; on y sacrifie tout; on fait aux exigences individuelles les mêmes concessions que celles qu'on a le plussévè-

C Hs )

rement bl&mées , enfin on recoure par impuissance k la corruption qu'on a flétrie, car c'est une erreur de croire que la corruption ministérielle soit un système politique, c'est moins que cela, c'est un pisaller, et si tous les cabinets le subissent, c'est qu'ils y sont contraints par la nature des choses. Il faut donc ou changer radicalement les choses ou persister fatalement dans une voie funeste ; il n'y a d'alternative qu'entre une réforme nécessaire ou une révolution inévitable, car un gouvernement représentatif est bien près de sa fin lorsqu'il a épuisé toutes les combinaisons ministérielles , sans parvenir à trouver les lois de son existence.

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DR

L'INSTABILITE MINISTERIELLE,