LE REICHSTAG

L ELECTORAT ET L ELIGIBILITE.

Le Bundesrath est un conseil exécutif plutôt qu'une assemble'e législative : d'où il résulte que le Reichstag fait dans l'Empire l'office de Chambre unique. En regard du syndicat des souverains, qui sont censés avoir délégué à l'un d'entre eux, le roi de Prusse, l'exécution de leurs ordres ', il personnifie le peuple allemand dans son ensemble, l'unité nationale fondée sur un indigénat commun. Avant la constitution de 1867-1871, il v avait en Allemagne des Prussiens, des Bavarois, des Mecklembourgeois, etc., et, lorsqu'ils allaient de leur Etat d'origine dans un autre, ils n'y étaient pas mieux

Voir le chap. in.

ÉTUDES Srn LAM.EMACNF, POLlTIOri: 7i

traites (iii'uii étranger; ils sont maintenant assimilés aux sujets «le cet État même ' ; il y a désormais une nationalité allemande, des citoyens allemands. Ce sont ces citoyens que représente le Reichstag : ses membres, dit raiticle :>î) de la constitution, sont a les députés du peuple entier», non ceux de tel ou tel État ; c'est la majorité du peuple qui parle par son organe, et non pas, comme au Bundesrath, la majorité des Etats ^

Le Reichstag est élu au suffrage universel, direct, secret, égal pour tous. Autant de mots, autant de singularités. La plupart des articles de la constitution allemande qui traitent du Reichstag ont été simplement copiés sur les articles de la constitution prussienne qui concernent la Chambre des députés du Landtag% sauf précisément sur le point

' Sauf en ce qui concerne l'exercice des droits politiques locaux : un Bavarois établi en Prusse n'est pas électeur à la Cliambre des députés prussienne, par exemple; il l'est, au contraire, pour le I{«'ichstag, s'il a un mois de résidence.

- La con>titution semblait infirmer ce principe en décidant que, dans les votes ne concernant pas l'ensemble de la Confédération, les députés des États intéressés seraient seuls appelés à se prononcer; la loi du 24 février 1873 a abrogé cette disposition, qui n'est plus applicable qu'aux délibérations du Bundesrath.

^ On trouvera la liste de ces articles dans Laband, StaatS' redit des deut<chen Reiches, I, 270;, note.

qui nous occupe, point capital entre tous : le droit et le mode de suffrage.

On connaît le svstème prussien, le système des trois classes, habile combinaison des ide'es démocratiques avec les idées censitaires.

Tout Prussien âgé de vingt-quatre ans jouit du droit de vote, mais en proportion de sa fortune. Les électeurs de chaque collège sont répartis en trois catégories sur la base de Timpôt ; on prend le chiffre total de Timpôt pavé par la circonscription et on le divise en trois parties égales : les plus imposés pavant un tiers du total général sont placés dans la première catégorie d'électeurs; parmi les autres contribuables, les plus imposés fournissant le deuxième tiers forment la seconde; enfin, dans la troisième, on range les plus faibles contribuables avec ceux qui ne payent aucun impôt direct ; ces trois catégories délecteurs du premier degré, fort inégales en nombre, élisent chacune un nombre égal d'électeurs du second degré, qui choisissent les députés. Le vote, dans les deux cas, se fait à haute voix.

Le suffrage, bien qu'universel, n'est donc ni direct , ni égal , ni secret dans le royaume de Prusse. Pourquoi l'est-il dans l'empire d'Allemagne au profit de tous les Allemands âgés de

SIR I/Al.I.KM.Vr.NK POMTIQIK. 73

viiigt-ciiKj ans ' ? l*ourquoi s'ctrc, de (jaiett* de Cd'ur, preripité dès IH(j7 ju«î<|ti';m\ fleniières limid's de lit'doinocralie?

Parce que, a dit M. de Bismaick à l'épofjue', parce que c'est la solution la plus simple, et qu'on n'en connaît pas de meilleure, malgré ses défauts; parce que le svstème dit «des trois classes» est arbitraire et dissolvant; parce que l'élection au second degré permet au\ minorités de surprendre le vote et favorise les influences locales au détriment des véritables notoriétés et des grandes capacités nationales; parce que, enfin, le suffrage universel direct, égal, est un « héritage historique », la constitution de Francfort l'ayant adopté en 1819, la Prusse Payant opposé à l'Autriche en 1863.

Solution simple, héritage historique... C'est fort bien, mais cela ne suffit pas à expliquer les préférences de M. de Bismarck pour le suffrage universel , l'amour ardent de ce « Junker » pour la démocratie : il a trop souvent fait bon marché des plus antiques traditions pour s'être jamais cru lié

' .Sont seuls exclus du droit de vote les inilividus privés de leurs droits civiques, placés en tutelle ou en curatelle, ou vivant de la charité publique, et les militaires présents sous les drapeaux.

^ Kliipfel, Geschichte der Deustchen Einheilsbestrebungeiiy II, 191.

par celles de la révolution de 1848; il s'est trop fréquemment accommodé des arrangements complexes, lorsqu'il y trouvait son compte, pour être légitimement taxé de simplicité. Un homme de sa trempe obéit moins aisément à ses goûts personnels ou à la théorie qu'à la nécessité.

Cette nécessité, quelle était-elle? Elle avait été, elle était encore, en 1867, de donner des gages à la démocratie allemande pour la conduire à l'assaut du particularisme. Elle avait été, elle était encore de contrarier l'action dissolvante des princes en la novant dans un courant national, violent peut-être, mais capable de franchu' à un moment donné les fragiles obstacles que l'égoïsme local chercherait à opposer aux progrès de l'unification. Le même raisonnement qui avait conduit M. de Bismarck, à la veille du conflit suprême, à offrir sa démission en conseillant à son roi de proclamer la constitution de 1849, le poussait, une fois vainqueur, à se ménager dans l'avenir le recours aux forces populaires. A cela se joignait alors chez lui l'irritation contre le système des trois classes, qui, depuis trois ans, avait livré le Landtag prussien à une majorité bourgeoise, libérale, hostile à son autocratie. Le peuple, ce peuple allemand qu'il venait de créer, ne lui serait jamais aussi rebelle que les parlemen-

s m i/ai,lkma(;nk pomi iqik. 75

laircsdf ISflii. Il se (Jcfeii<lail sans (i<jiil(i d'avoir comploté une union avec la populace contre la lihre hourgeoisie ; mais celte union n'en existait pas moins : (liri(jt'e contre les princes, il saurait s'en servir, le c as c( héant, soit contre les conservateurs, jaloux (le voir la I*russe se commettre avec les États (lu Sud, soit contre les libéraux, s'ils oubliaient de se monirer nationaux à son gré. Mieux valait, pour l'o-uvre qu'il entreprenait, avoir à manier les masses redoutables mais passionnées du suffrage universel, (|ue d'avoir à composer avec les préjugés et les calculs étroits des coteries cen-

' Svl)»^l, dans >t)ii rrceiit ouvra{;e, encore inachevé, Die Beqiiindunq ilcx Ueulschen Rcichcs durcit Willielm /, lome Jl, |). 53y-5V0, rapporte à cet égarJ un inciileni caractéristique. On était au lendemain du refus de la Prusse d'accepter le projet de consiitution fédérale élaboré au mois d'août 1863 à Francfort par les princes allemands, sur l'initiative de l'Autriche. Ce refus était en partie motivé par ce fait que le projet ne prévoyait pas la création d'une chamhre fédérale élue au suffra{»e direct, mais seulement la réunion d'une assemblée de délégués des chambres locales. L'Angleterre, en dépit du libéralisme de son gouvernement d'alors, fit savoir à la Prusse, par la plume de lord John Piusseil, qu'elle jugeait fort extraordinaire cet argument du cabinet de lîerlin : Si, disait-elle, on fait une loi électorale avec un cens élevé, tous les libéraux seront jetés dans l'opposition ; si le cens est infiuie ou s'il n'y en a point, les élections ouvriront la porte à la révolution, comme en 1848. M. de Bismarck prit la peine de répondre à lord John Piussell par une dépêche du 8 octobre. Sa réponse montre bien quelle

Mais , en allant du premier coup au suffrage universel, M. de Bismarck prit quelques précautions : tout d'abord, l'interdiction pour les de'putés de recevoir en tant que tels aucun traitement ni indemnité (art. 3:2 de la constitution^. C'était un correctif; on pensait que cette disposition, fort peu démocratique et contraire à tous les précédents des gouvernements allemands eux-mêmes', exclurait du Reichstag, et les politiciens de profession, et les gens de peu, parmi lesquels se recru-

était déjà, quelle devait être, en 1866, sa pensée directrice. Nous ne nous préoccupons point de théories politiques, écrivait il, mais des intérêts pratiques de la Prusse, lesquels sont identiques avec ceux de la majorité de la nation allemande. Ce ne sont point les {{ouvernements allemands qui sont en communauté d'intérêt avec nous, mais bien le peuple allemand. La Prusse a besoin d'un contrepoids contre la politique dvnastique des gouvernements; elle ne peut le trouver que dans la représentation nationale. Quant aus envahissements révolutionnaires, le cens leplus minime fournirait encore de meilleures garanties que bien des lois électorales en vij^;ueur dans les Etats allemands, et notamment que la loi prussienne. — Gomme le fait justement remarquer Sybel, M. de Bismarck n'était pas éloigné, dès ce moment, d'aller jusqu'au suffrage universel, et cela pour faire H contrepoids à la politique dynastique des gouvernements allemands » .

^ Au moment de la promulgation delà constitution impériale, tous les Etats, à l'exception des principautés d'Anhalt et de Reuss (branche aînée), donnaient des indemnités aux membres de leurs Parlements; les députés au Landtag de Prusse n'échappaient pas à cette règle commune, et en bénéficient encore à celte heure.

SUR L A M. KM. A f: m: POMTlQn;. "n

tent d'haMtude les pai tis extrêmes. M. de Hismaick ne s'en est pa^ eaché. I.a question a été soulevée au Heiclista{; : en 187:i notamment, où fut votée une modification de l'article 32, mais on le Bundesrath se contenta d'accorder aux députés, à titre d'aumône, le Iil»re parcours sur les chemins de fer pendant la session, la semaine qui la précède et celle qui la suit ' ; plus récemment, en novembre 188i, où une proposition du même genre a eu le même succès auprès des députés, le même écliec au Bundesrath. « Je considère, a dit dans cette dernière occasion M. de Bismarck, je considère la loi électorale et la question des indemnités comme absolument solidaires... ; les {gouvernements confédérés ne consentiront à payer des indemnités que si en même temps on revise des dispositions organiques de la loi électorale... On ne s'est pas demandé, lorsqu'on a décidé la gratuité du mandat, si vous pourriez ou non, avec telle ou telle somme, faire à Berlin un séjour agréable; on a voulu élever une

' Ce privilè{i;e même a été réduit, sous prétexte d'abus, en octobre 1884 : la liberté de parcours a été limitée pour chaque député au trajet entre lîerlin et la circonscription qu'il re|)résente; on s'était aperçu, au dire de M. de Mismarck (Rcichstag, séance du 26 novembre 1884), que certains députés avaient |)arcouru jusqu'à 10, 12 et même J 7,000 kilomèties pendant les huit mois qu'avait duré la session précédente.

barrière contre le parlementarisme professionnel. . . On s'est dit aussi que le pays se porte d'autant mieux que les sessions sont plus courtes et que le parlement se compose dliommes possédant une compétence technique. » Suivant son principe jusqu'à l'absurde, M. de Bismarck, en 1885, fit intenter par le fisc des actions judiciaires en restitution de sommes indûment perçues contre les députés socialistes qui recevaient de leiu^ parti une indemnité représentative de leurs frais de séjour à Berlin; les tribunaux de première instance en général se refusèrent à attribuer une telle portée à l'article 32 de la constitution impériale, soutenant qu'il visait seulement les indemnités pavées sur fonds d'Etats; les cours d'appel, au contraire, donnèrent raison à l'interprétation du fisc. Pur jeu d'enfant . car rien n'est aisé comme de tourner cette jurisprudence au moven de personnes interposées. On voit néanmoins par là quelle était la sincérité de M. de Bismarck en intronisant la démocratie dans l'Empire. Peut-être, il est vrai, les mécomptes qu'il a rencontrés durant vingt ans de pratique du suffrage universel lui font-ils regretter dans sa vieillesse Terreur de son âge mùr.

Autre précaution salutaii e : il est d'usage, dans les pays libres, de protéger les Chambres électives

SI II I, ai.i.i;m.\<;m. vni.i vk^i y: 79

contre la servilité, le gouvernement contre les tentations, en fermant autant que possible aux fonctionnaires raccèsdu Parlement. Rien de seml)lable en Allemagne; loin de là, tout e-.t disposé pour faciliter à ceux-ci l'exercice du mandat législatif. Point d'inéligibilité ni d'incompatibilité, absolue ni relative'. Kst éligible dans tout l'Kmpire, aux termes de la loi électorale du 31 mai 18(jî), tout électeur qui appartient à un État confédéré depuis un an au moins. Mieux encore : l'article 21 de la constitution déclare que le fonctionnaire impérial ou local n'a pas besoin d'obtenir un congé régulier, s'il est député, pour se rendre au Reicbstag ; fonctionnaire impérial, une loi de 1873 décide que le budget de l'Empire supportera les frais de son remplacement; fonctionnaire prussien, il jouira de la même faveur sur le budget prussien ; les autres États, libres d'imiler cette générosité, l'ont imitée pour la plupart. Un médecin, un avocat ne peut assister aux séances sous peine de perdre sa clientèle; un fonctionnaire conserve son traitement. M. de Bismarck, redoutant l'indiscipline, ne voulait pas à l'origine de l'éligibilité pour ses

' Cepentlant nul ne peut être à la fois membre du Bundesrath et du lleicliîtag (art. 9 de la constitution). Le chancelier, président de droit du Bundesrath, ne peut donc être député.

subordonnés, et ne la conce'da d'abord qu'à regret, lise trompait, cette fois : Farticle 21, par les services qu'il a rendus tour à tour à cbacun des partis dévoués au cbancelier , a dû le consoler des déboires qu'il a eus par ailleurs : aux élections de 1884, les conservateurs, qui jouaient alors les rôles de mameluks, doublés par les nationaux-libéraux, comptaient à eux seuls quarante fonctionnaires amovibles parmi leurs candidats; il y en eut cent vingt-cinq, amovibles ou non, qui entrèrent au Reicbstag. Le second paragrapbe de l'article 21, lequel soumet à réélection tout député nommé ou promu au cours de son mandat, ne décourage point leur zèle : la perte incertaine d'un mandat gratuit se concilie le mieux du monde avec la récompense payée à un vote dévoué.

Le Reicbstag a trois cent quatre-vingt-dix-sept membres; la répartition s'est faite en 1869 sur la base d'un député par cent mille habitants ou fraction supérieure à cinquante mille, avec un minimum d'un député par État; la même proportion a été appliquée aux Etats du Sud, lors de leur accession, puis en 1873 à l'Alsace-Lorraine. Le nombre des députés est demeuré immuable depuis cette époque. Nul n'a jamais songé à corriger les inégalités flagrantes, mais inhérentes à la conception

siii i/aij.i;ma(;m-: i'OIItiqi'k. si

mrnic (le ri'iiipirc, <|ui en sont la conséquence '. Nul n'a sonjjé non pins à remanier par une loi d'Empire les circonscriptions électorales que, dans le premier moment de presse, chaque Etat a découpées sur son propre territoire; ces circonscriptions, bien (jued unseul tenant et votant pour un seul député, donnent pourtant d'étranges résultats : aux élections (;énéralesde 1887, les candidats du {gouvernement ont conquis deux cent vingt sièges, ses adversaires de toutes nuances cent soixante-dix-sept seulement; mais les électeurs avaient'donné trois cent mille voix de moins aux partisans du septennat militaire, à propos duquel se faisaient les élections, qu'à ses adversaires. C'en est assez sans doule pour que la géographie électorale de rx\llemagne reste longtemps la même.

La procédure électorale même et les questions accessoires qui s'y rattachent ne laissent pas d'inspirer quelque méfiance sur la liberté et la sincérité des opérations. Pour ce qui est de la procédure %

' La Prusse, qui a 23G représentants, en a 1 pour 115,000 hal.iiants; la Saxo (23), 1 pour 126,000; giâce à la clause du minimum , Scliaumbourg- Lippe en a 1 pour 30,000 ; la moyenne générale est de 1 pour 113,000. Berlin n'a toujours que 6 représentants, avec 1 million et demi d'habitants.

' Voir V Etude /iur la législation électorale de F empire dWlle^ magne, dans le Bulletin de législation comparée, année 1879.

les listes électorales sont dressées en vue de chaque élection, et, comme telles, sujettes à un certain arbitraire; en cas de ballottage, nul ne peut voter au deuxième tour que pour Tun des deux candidats les plus favorisés au premier, ce qui condamne certains partis soit à s'abstenir, soit à conclure de honteux marchandages; en cas d'élections multiples, l'élu doit opter dans les huit jours qui suivent le scrutin, avant même de savoir s'il sera validé. Quant à la liberté, l'élection a généralement lieu un jour ouvrable, et nombre d'électeurs se trouvent ainsi gênés dans l'exercice de leur droit; d'autre part, la loi électorale de 1869 reconnaissait le droit de former des comités et de s'assembler en lieux clos et sans armes, mais les lois édictées contre les socialistes depuis 1878 ont donné à l'autorité administrative un pouvoir illimité de dissolution à l'égard des réunions et associations « démocratiques ou communistes y , en même temps que celui d'interdire les distributions d'imprimés.

Quoi qu'il en soit, ce ne sont là que des misères : la gratuité du mandat, le fonctionnarisme législateur ni les pièges de procédure n'ont jamais pu que retarder ou entraver, mais non pas empêcher l'avènement des partis libéraux, voire des factions

SUR !/ALI,EMAONi: l'OflTIQUE. «3

extrêmes, dans les pays pourvus de Chambres électives. Issu d'un corps électoral lar/jement démocratique et éjjalitaire, le lleich>ta(j pourrait, lui aussi, se hasarder quelque jour dans les voies des revendications impérieuses. Les socialistes croient qu'il n'y tardera point : « Quand l'Allema(jne comptera soixante millions d'habitants, disait récemment un de leurs chefs ', par le simple effet du suffrage universel, le gouvernement passera aux mains des ouvriers. » Mais d'autres garde-fous ont été disposés aux alentours de l'assemblée populaire, qui la maintiendront longtemps encore dans Tornière. Plus résistants même et plus durables que ces obstacles factices sont les défauts inhérents au milieu d'où elle sort, plus redoutables pour son affranchissement, les hommes qui se dressent devant elle. Ses attributions sont imparfaitement réglées, et ni son tempérament ni les circonstances extérieures ne sont encore favorables à son émancipation.

' Cité par Ch. Grad, Le peuple allemand^ p. 127.