LES IMMUNITÉS ET LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRES

Représentants de Tensemble du peuple allemand, les députés au Reiclistag, contrairement aux membres du Bundesrath, votent suivant leur conscience, sans jamais être liés par instructions ni mandat. Ils ne peuvent en aucun cas ni à aucune époque être poursuivis pour les votes ou pour les opinions qu'ils ont émis dans l'exercice de leurs fonctions. Indépendants de leurs électeurs et du gouvernement au point de vue politique, ils jouissent encore d'immunités judiciaires qui protègent leurs personnes : un député ne peut être, au cours d'une session et à moins d'autorisation de la Chambre, ni mandé pour une information judiciaire, ni arrêté sauf le cas de flagrant délit ou dans les vingt- quatre heures'; si une procédure criminelle a été commencée contre lui avant la

1 L'art. 31 de la constitution interdisait aussi l'emprisonnement pour dettes; cette disposition est devenue inutile depuis que la loi du 29 juin 1868 a aboli la contrainte par corps.

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session, s'il st* trouve sous le coup d'un einpiisonnemeut prevcnti/, le Reiclista^; peut ordonner soit un sursis, soit une mise en liberté. Garanties suffisantes, sunnne toute, si elles étaient toujours resl)ectées; mais, en lSS)i, le Heiclistag eut quelque peine à faire relâcher deu.v députés socialistes arrêtés durant la session sans qu'ils eussent commis le moindre Hajjrant délit.

Le Reichstaj; est convoqué et clôturé par l'Empereur, (pii doit le réunir au moins une fois par an. L'Empereur peut le proro(;er, mais seulement une fois, et pour trente jours au plus, pendant une session, à moins d'assentiment de l'Assemblée ellemême. La dissolution est prononcée par le Bundesratli sur la demande de l'Empereur; dans ce cas, les électeurs doivent être réunis dans les soixante jours, la Chambre dans les quatre-vingtdix. Point de règle au surplus sur l'époque ni la durée des sessions : l'époque, qui est communément la fin de l'automne, est commandée par louverture de l'année financière, fixée au 1" avril; la durée minimum est le temps nécessaire pour le vote du budget annuel, mais s'étend souvent à six ou huit mois, le gouvernement préférant la prolonger que de perdre par une clôture hâtive le bénéfice des travaux en cours. Chaque affaire non

terminée à la fin d'une session doit en effet reprendre inteVralement la filière de la procédure à la session suivante'; principe salutaire, qui allège périodiquement l'ordre du jour du Parlement , et dont on s'est assez maladroitement départi en France dans ces derniers temps, sous le spécieux prétexte de mieux affirmer la souveraineté du pouvoir législatif, voire sa permanence, par la continuité de ses travaux.

Le Reichstag, qui, comme le Landtag prussien, était élu pour trois ans, le sera désormais, comme le Landtag, pour cinq, en vertu d'une loi de 1888 ' ; c'est un cadeau offert au gouvernement par l'initiative des nationaux-libéraux unis aux conservateurs, sous couleur d'éviter au pavs de trop fréquentes agitations. M. de Bismarck eût préféré qu'on lui donnât la liberté de ne convoquer le Reichstag que tous les deux ans et a tenté naguère d'en acquérir le droit; mais, rebuté sur ce point, il s'est contenté de ce qu'on lui a « spontanément» accordé, satisfait de savoir que le gouvernement pourra dorénavant conserver, cinq longues années

1 Par exception, une loi a permis en 1874 à la comm.ission de l'organisation judiciaire de continuer ses travaux durant l'intersession.

^ Cette disposition s'applique pour la première fois au Reichstaf[ éiu en février 1890.

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(liinml, les inajoiiti'S fidèles, sans reiioiicMM- pour cela à son droit (ral>i(';;er à sa (juise, par la (lissolution, le mandat des majoritt's hostiles.

Le lleiclistajj valide les pouvoirs de ses membres, élit les membres de son l^ureau et fait son rèfjlement, jouissant ainsi de la plupart des prérogatives (jui Font une Chambre indépendante, en théorie au moins. La constitution, qui laisse au Bundesrath le soin de décider si ses séances seront publiques ou secrètes', impose la publicité au Reichstag, et assure Timpunité aux comptes rendus véridiques de ses débats. Le Reichstag n'en a pas moins cru pouvoir, dans son rè/;lement, admettre rhypothèse où il se constituerait en comité secret pour Texamen d'une affaire donnée, mais il n'use que peu ou point de cette faculté : ses tribunes sont ouvertes, les discours qui y sont prononcés sont reproduits par la sténographie et publiés.

Pour sa procédure intérieure, le Reichsta^j avait d'abord emprunté son règlement à la Chambre des députés du Landtag prussien; il l'a remanié plusieurs fois depuis lors, et c'est maintenant le Landtag qui le copie. H y a , dans ce règlement, bien des dispositions de détail que nos Chambres pour-

' Elles sont et ont toujours été secrètes

raient à bon droit envier. ^Votons seulement les principales.

On sait quels sont chez nous les inconve'nients de la répartition des membres en bureaux par voie de tirage au sort : e'phe'meres, parce qu'ils sont mensuels, les bureaux n'ont aucune consistance; formés suivant les hasards du sort, de manière que la minorité de la Chambre y est tantôt uniformément écrasée, tantôt omnipotente dans quelques-uns au moins, ils élisent des commissions dont la composition ne reflète que très imparfaitement celle de la Chambre même: ne pouvant choisir leurs commissaires que dans leur propre sein, ils sont le plus souvent, ou totalement dépourvus, ou surabondamment encombrés dhommes possédant une compétence spéciale sur le sujet en discussion; brefj inventés pour émietter les factions, ils n'ont que trop bien rempli leur mission, alors qu'il faudrait surtout s'occuper à donner cohérence, vitalité et partant efficacité aux partis. Le Reichsta^j a su tourner ces écueils : ses sept bureaux [Abtheilungen) durent foute la session, à moins de décision contraire; ils peuvent choisir des commissaires même dans les bureaux voisins; ils sont tirés au sort, mais un comité extraparlementau'e, une sorte de conseil des anciens [Senio-

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renroni'cnt) y composé de délé{;iu''S de lous les groupes, assi(;ne à chaque parli, pourclia(|iie cmiimissiou à élire, le nombre de re[)résentants auquel lui donne droit son importance numérique; les bureaux se bornent ensuite à désigner les commissaires dan> la proportion indiquée. Mieux encore : les commissions, qui chez nous délibèrent dans le plus grand secret, sont accessibles en Allemagne à tous les députés, si le Reichstag n'en décide autrement.

Il y a des commissions permanentes, ou plutôt nécessaires, pour le règlement, les pétitions, les élections contestées', le budget; toutes les autres sont facultatives. Il n'est point indispensable en effet que tout projet soit soumis à une commission. Un projet de loi subit trois délibérations en séance plénière : après la première, qui porte sur le principe seul, on décide s'il v a lieu ou non de renvoyer à une commission spéciale; la seconde lecture commence deux jours après la première, ou après la distribution du rapport de la commission, et roule sur les articles; deux jours après vient la troisième, discussion de principe et d'articles, mais

' Les éleclions non contestées sont validées dans les bureaux ; lorsqu'une difHculté s'élève, elles sont renvoyées à la commission spéciale, cjui fait son rapport au Reichstag.

OÙ les amendements ne sont examine's que s'ils sont revêtus de trente signatures . Ce n'est point la seule occasion, d'ailleurs, ni la moins le'gitime, où le règlement se soit appli(^ué à restreindre rinitiative parfois excessive des de'putés : une proposition ne vaut que si elle a quinze parrains, sinon elle tombe au rang des simples pétitions et suit une procédure particulière. Par contre, le Reichstag a eu la bonne grâce de réserver un jour par semaine à Texamen des projets d'initiative parlementaire : c'est le Schwerintag , le jour de Scbwerin, du nom de celui qui l'inventa.

Qu'il s'agisse de projets de propositions de lois soumises à trois lectures, de motions ou de résolutions pour lesquelles une seule délibération est exigée, les règles de la discussion publique sont les mêmes. Les membres du Conseil fédéral, qui tous ont rang et séance dans l'assemblée et y occupent un banc spécial, ont la parole cbaque fois qu'ils la demandent. Pour les députés, l'usage se rapprocbe de la pratique du Parlement anglais plutôt que de la nôtre : il n'est point dressé de liste d'orateurs inscrits; le président accorde la parole

' L'abréviation des délais ou la fusion dfs deux premières lectures peuvent être votées si quinze meml)res ne s'y opposent pas.

SUH I/AI.I.KMACM. l'OMIigt i:. 01

à ceux (lui la ri-claintMit ; cliaciiii parle à son {jré de la trihuiie ou de sa place. L'arbitraire c('[)eudant nV«st ici qu'apparent : le président, d'après une coutume conslanle, donne alternativement la parole pour et contre, et s'arranjje de telle sorte que ceux-là seuls qui ont vraiment (jualili' pour s'expliquer au nom d'un (jroupe peuvent paraître sur la scène : excellent procédé pour abréjjer les débats, mais peu propice aux débutants. La clôture de la discussion |)eut, en effet, être toujours prononcée sur l'initiative de trente membres; elle l'est, en général, après que cbaque parti a donné son avis '.

Ouant aux pouvoirs disciplinaires du président, ils se réduisent à peu de cbose : il peut, après deux ra|)pels à l'ordre ou à la question demeurés sans effet, provoquer un vote de l'Assemblée retirant la parole à l'orateur récalcitrant, et c'est tout. M. de Bismarck avait voulu, en 1879, établir, par voie lé{jislative, toute une série de peines draconiennes; le Bundesratb, premier saisi, n'y fit point d'objection , mais le Reicbsta^j se vengea d'une aussi outrageante ingérence dans sa police

' La lecture d'un discours écrit est interdite au Reiclistag, à moins qu'un orateur ne soit peu expert dans la langue allemande, comme le sont parfois les Alsaciens-Lorrains.

intérieure en rejetant intégralement le projet.

Vient le vole. Pour qu'il soit valal^le, il faut que la moitié plus un des membres de l'Assemblée soit présente dans la salle au moment où il est rendu, et, si le pré>ident a des doutes à cet é(}ard, un appel nominal a lieu. Ce n'est pas un quorum de votants, mais un quorum de présence : peu importe que 199 députés prennent part au scrutin, il suffit quils V assistent. Le vote se fait communément par assis et levé, et, dans les cas sérieux: ou contestés, par division, c'est-à-dire en faisant sortir \es députés de la salle, puis en les v faisant rentrer par le couloir de droite ou celui de gauche, suivant qu'ils votent pour ou contre. Point de ces abus si fréquents que le règlement de nos Assemblées permet de commettre au nom des absents; point d'erreurs possibles non plus dans le dénombrement des votes, comme lorsqu'il s'agit de compter précipitamment des bulletins.

Rien de reprochable, en somme, en ces diverses règles ; rien surtout qui paralyse ou restreigne l'activité législative de l'Assemblée populaire ; rien qui porte atteinte à l'indépendance de ses délibérations. Sachons donc exactement ce qu'elle peut comme facteur législatif. La question est celle de la compétence fédérale, question capitale entre

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toutes, si Ton veut coniiaitre le cercle datation dans lequel se meut le j)Ouvoir central d'un itlat fedéralif.

LA COMPKTKNCE FKDKRALK KT LA LEGISLATION.

Quel est le caractère de tout État fëdëratif? C'est une association plus ou moins librement consentie entre plusieurs États souverains, qui se réunissent en vue d'un ou de {)lusieurs objets, communs plus ou moins nettement définis. Le pouvoir central ci éé pour Tadministration de l'association aura compétence sur ce ou ces objets et sur eux seuls. Tandis que, dans un pays unitaire comme la France, les pouvoirs locaux, conseils généraux, municipaux, etc., n'agissent qu'en vertu d'une délé(}ation formelle ou tacite de l'autorité centrale, la situation est précisément inverse dans un État fédératif : le gouvernement central n'opère que dans la mesure et sous les conditions que lui ont imposées les États particuliers par le pacte fondamental ; tout ce qu'ils ne lui ont pas délégué,

ils le retiennent. D'un côte donc, une seule souveraineté, une seule volonté, une seule loi; de l'autre, plusieurs souverainetés accouplées, plusieurs volontés concurrentes, plusieurs lois superposées.

Voilà la théorie. Les pouvoirs délég^ués à l'autorité centrale forment précisément la compétence fédérale. Plus les limites de cette compétence auront été soigneusement tracées et protégées, plus chacun des Etats particuliers aura sauvegardé de son indépendance et moins il sera exposé à se voir ahsorhé par le pouvoir central. Si, par contre, les limites sont vagues, si surtout il appartient à l'autorité fédérale, et à elle seule, de les reculer à sa guise, les régies de compétence ne sont qu'un vain mirage : la fédération est dans les mots, elle n'est pas dans les faits, ou plutôt les prérogatives stipulées en faveur des associés sont livrées à l'arbitraire de celui-là même qui en est l'adversaire naturel; si elles subsistent encore, c'est à son bon plaisir, non à leur solidité, qu'on le doit.

Tel est le cas pour l'Empire allemand.

A s'en fier aux dehors, sa compétence est limitée, strictement limitée : Tarticle 4 de la constitution énumère soigneusement les matières soumises à sa surveillance et à sa loi ; d'autres articles y

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ajoutent eiuort', notamment les articles 20, r)i, (iS, ()9, etc. Nulle pari uost t'ormuhi le principe qu'il peut légiférer sur tout, et pourtant, à y rejjarder de près, c'est là la vérité; s'il ne Ta fait encore, demain peut-être il le fera, sans hruit et sans secousse. 11 y a d'ahord, dans Ténumération même, un petit para(;raplie qui porte le numéro Di, discrètement {jlissé dans l'article A au milieu d'une liste fastidieuse d'ohjets d'intérêt secondaire, ajouté après coup en 187)5, sur la demande réitérée du Reiclista{j, et qui ouvre à l'Empire un immense champ d'action : l'ensemble du droit civil, du droit pénal et de la procédure. 11 y a, il y a surtout les étonnantes facilités accordées à l'Empire pour reviser sa constitution, c'est-à-dire pour étendre sans fin son domaine.

Cette revision, les règles en sont simples : elle se fait par voie de législation ordinaire, à la majorité absolue, au Reichstag. Sans doute, elle est rejetée si, dans le Bundesrath, quatorze voix se prononcent contre; mais, pour réunir ces quatorze voix, il ne faut rien moins qu'une coalition toujours malaisée des trois plus gros États de TAllemagne après la Prusse, savoir : la Bavière, la Saxe et le Wurtemberg. Sans doute encore, les privilèges stipulés en faveur de tel ou tel État lors de la fondation de

TEmpire ne peuvent disparaître sans le consentement de cet Etat lui-même', mais aucune forme solennelle n'est imposée à ce consentement : il faut et i! suffit qu'au sein de Bundesrath le ple'nipotentiaire de l'Etat intéressé vote en faveur de la suppression, et son vote est acquis alors même que le plénipotentiaire désobéirait aux instructions de son gouvernement ou que ces instructions seraient en désaccord avec les volontés du ParlemenI local-. La constitution, qui, dans sa forme première, avait dû recevoir l'adhésion de toutes les Chambres locales, peut donc prendre une forme nouvelle sans que ces Chambres aient rien à v voir. Et comme il n'est pas nécessaire que la revision soit formelle, comme elle se fait le plus souvent par voie indirecte, sans que le texte même de la constitution soit matériellement modifié, on voit quelles innombrables fissures sont ouvertes aux progrès de l'unification.

ï Ainsi pour les droits particuliers reconnus aux États du Sud en matière d'impôts sur les bières et les eaux-de-vie, et d'administration de l'armée, des chemins de fer, des postes et télégraphes ; ainsi encore pour la franchise des ports de Hambourg et de Blême, à laquelle ces deux villes ont d'ailleurs renoncé depuis la fondation de l'Empire.

* Pionne, Staatsrecht des deutschen Reiches, II, 36, et Laband, I, 116^ donnent des précédents dans ce sens.

srii i.'Ai.i.KM Ar.M. l'oi.n K^TK. *n

Il liuit (loue (lire avec les jurisconsultes allemands (jiic ri'.in|ure a « une compétence idcale illimitée » ; (ju il peut, sans le consentement des Ktats, reculer ses frontières et les porter jusque sur leur jnopie territoire; qu'il peut, s il lui convient, leur enlever un à un, ou d'un seul coup, les droits de souveraineté qu'ils conservent encore. Une seule condition lui serait imposée dans ce dernier cas : il devrait j)rocéder à l'égard de tous en même temps, car s'il s'attaquait seulement à un, l'adhésion du plénipotentiaire de celui-là lui serait nécessaire.

L'étude de la compétence impériale est, par conséquent, question de fait et non de droit. Or, en fait, à l'heure où nous sommes, cette compétence s'étend sur toutes les matières imaginables, à la seule exception de l'organisation politique locale, de l'administration provinciale et communale, des impôts directs, de l'enseignement et de l'Eglise '. Hâtons-nous d'ajouter, pour expliquer cette part d'autonomie abandonnée aux Etats, qu'il n'est pas

' Encore faut-il noter quelques symptômes d'intrusion de l'Empire sur ce terrain, aujourd'hui réservé aux Etats : l'immixtion du Conseil fédéral dans le rè{]lement de la succession de Brunswick en 188V, par exemple, et diverses lois d'Empire destinées à assurer l'exécution de certaines lois prussiennes dirigées contre l'Eglise catholique.

bien surprenant que TAllema^j^ne n'ait encore fait aucun effort vers Tunificalion sur ces points, puisque, dans 1 intérieur d'un même Etat, la Prusse par exemple, ils ne sont point toujours traite's d'une manière uniforme.

Pour extensive que soit la compétence impériale actuelle, il n'en résulte pas qu'elle soit toujours de même nature, bien moins encore qu'elle ait été épuisée, ou seulement exercée, en toute matière. L'Empire n'a pas usé de tous ses droits : si le Code pénal a été fait, le Gode civil est encore à l'étude. Les droits de l'Empire varient: tantôt i! est seul apte à légiférer, tantôt les Etats locaux peuvent, à son défaut, se substituer à lui; pour statuer sur le budget de l'Empire, ou encore sur les douanes, les pouvoirs impériaux ont une compétence exclusive, déterminée par la nature même de Tobjet, qui ne peut souffrir l'ingérence d'une fraction de la collectivité, ou du moins ne la tolère qu'en vertu d'une délégation expresse de l'autorité centrale; s'agit-il au contraire de législation civile ou pénale, et c'est le cas le plus fréquent, les lois impériales entrent en concours avec les lois locales.

Ce concours se produit de diverses façons : avant promulgation de lois impériales sur une matière, les lois locales s'appliquent dans leur

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intégrité; après promulfjatioii, elles suhsi^teiit encore à litre cuinplémentaire, à moins dahrojjation explicite ou de contradiction formelle. Le Code de commerce, la loi sur le clianjjes'en remettent expressément aux lois locales pour certains détails; les Godes de procédure civile et (finstruction criminelle les abrogent au contraire dans leur totalité. En cas de silence de la loi impériale et de conflit avec la loi locale', les tribunaux statuent, en accordant à la première une j)rimaulé qui lui revient de droit. Souvent, enfin, les États particuliers ont à faire, cliacun en ce qui le concerne, des lois d'exécution de la législation impériale. C'est en vertu de son droit de surveillance que l'Empereur s'assure de l'accomplissement par les confédérés de leurs devoirs à l'égard de l'Empire; ce serait, au besoin, par Fexécution fédérale que le Bundesratli pourrait les y contraindre.

Prenons un exemple qui fera mieux sentir comment les législations impériale et locale s'enchevêtrent l'une dans l'autre et quelle application infinie il faut apporter à l'étude d'un problème juridique en Allemagne.

L'Empire tient sa compétence sur la procédure

' La question s'est souvent posée pour le Gode pénal.

civile et pénale du paragraphe 13 de l'article 4 de la constitution, ce qui implique le droit pour lui de régler l'organisation judiciaire. Ce droit est d'autant plus curieux à noter que, dans chaque Etat particulier, la justice continue à être rendue au nom du souverain local, qui seul a qualité pour faire grâce, et que nous sommes, par conséquent, dans une matière où TEmpire réglemente les formes suivant lesquelles s'exercera une attribution en apparence autonome des princes confédérés. Comment Ta-t-ii fait? Il a d'abord laissé sommeiller sa compétence, en vue de réunir les éléments d'une organisation d'ensemble; dans l'entre-temps, les tribunaux locaux ont continué de fonctionner comme devant : juridictions ordinaires ou d'exception, féodales ou ecclésiastiques, etc. Est intervenue la loi impériale du 27 janvier 1877. Elle renferme deux catégories de dispositions, les unes impératives, les autres facultatives. Parmi les premières, l'abrogation de toute juridiction de propriétaire, de tout droit de présentation des particuliers aux fonctions judiciaires, l'interdiction de reconnaître aucun effet civil aux jugements des cours ecclésiastiques. Voilà pour la partie négative, à laquelle s'ajoutent, dans l'ordre positif, des prescriptions diverses : l'obligation pour tout Etat

SLR I. Ar.i.i:MA(;M: I'oi.itiquk. loi

d'organiser ses jiii idiclioiis suivant uit ty|)(' uniforme (|ui, piutant des (lihuuaux de liaillia(][e, passe par les tribunaux ré(jionaux et d'assises, pour aijoutir aux tribunaux ré(]ionaux supérieurs '. Par contre, les Etats sont libres de conserver, de cre'er ou de supprimer à leur convenance certaines juridictions spéciales, telles que tribunaux administratifs, tribunaux commerciaux, conseils de prud'bommes, etc. ; ils ont droit à un tribunal suprême, s'ils ont sur leur territoire plusieurs tribunaux régionaux supérieurs; s'ils négligent de l'instituer, ils peuvent déférer à une cour suprême impériale, siégeant à Leipsick, le règlement des conflits qui s'élèvent entre leurs tribunaux ordinaires et administratifs; c'est également cette cour qui juge les conflits entre tribunaux de divers États qui n'ont pas leur siège dans le ressort d'une même cour d'appel. Enfin, une loi d'introduction [Ansfiihrungsgesetz)^ également impériale, accompagne la loi principale, et contient, avec ce que nous appelons les dispositions transitoires, les

1 Cette hiérarchie correspond à peu près à celle de nos justices de paix, tribunaux de première instance et cours d'appel. Il est à remarquer cependant que la cour d'assises émane, en Allemagne, du tril)unal de première instance, non de la cour dappel. D'autre part, un Ktat peut s'entendre avec son vuisin pour entretenir à frais communs un seul tribunal d'appel.

articles nécessaires pour adapter la réforme aux traditions et aux besoins particuliers de chaque État.

On peut aisément saisir ici comment les deux législations se périètrentrune l'autre, quel secours mutuel elles se prêtent. En premier lieu, la loi impériale pose certains principes, trace un cadre général. La loi locale exécute le détail : elle détermine les ressorts, par exemple ; elle fixe les conditions de nomination et d'avancement des magistrats, en restant dans les limites d'un minimum de capacité exigé par la loi impériale; elle est ici agent en sous-ordre, agissant en vertu d'un pouvoir délégué, mais sa coopération est indispensable pour compléter les dispositions insuffisantes de la loi impériale. Au contraire, la loi impériale respecte intégralement certaines libertés; ici, la loi locale est souveraine pour décider si et comment elle en usera; c'est pour le législateur local question de superflu : à lui de savoir s'il lui est loisible ou non de se passer la fantaisie d'en profiter.

Mais, et là est le point sensible, cette part faite au concours des Etats , à leur indépendance, n'existe que par le bon vouloir de l'autorité impériale. Le législateur a pu juger expédient à certain moment d'associer les États à son œuvre, de s'en

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remettre à eux pour disposer de l'accessoire; rien cependant ne l'y obligeait; sa compétence t'tait entière, a!»solue, son droit incontestahie ; il lui a convenu d'en user avec réserve, demain il peut le vouloir épuiser, ce qu'il a al andonné le reprendre, ce (|u il tolère encore l'interdire. Libertés, sans tloute, (jue ces hrihes d'autonomie jetées en pâture aux particularistes, mai> liberté octroyée par le maître et révocable à son caprice.

Ainsi, point de bornes immuables à la compétence de lEmpire, |)oint à lusag^e qii il lui plait de faire de celle qu'il possède aujourd'bui : lopportunité seule en peut ériger d'épbémères, et l'opportunité les détruire. Le Reicbstag fédéral, en tant que législateur, vaut les Parlements des pays unitaires : ses droits sont aussi étendus, ses pouvoirs aussi absolus. Sans doute, sa force est ici négative plutôt que positive : il est toujours maître de rejeter une loi qui lui vient du Conseil fédéral; s'il prend au contraire l'initiative d'une proposition, comme il n'a avec le gouvernement que des liens fort relâchés, comme il n'exerce sur lui aucune autorité sérieuse, il n'est rien moins qu'assuré de voir ses conceptions défendues et ratifiées au sein du Bundesratb. Mais on verra ce qu'il faut penser de ce dernier et de sa vertu de résis-

tance aux idées centralistes. S'il lutte pour Tunité, le Reicbstag^ est à peu près certain d'obtenir Tadhésion de la Prusse, et partant du Conseil féde'ral : témoin la conquête du paragraphe 13 de Farticle 4 de la constitution.

S'agit-il de liberté, il est vrai, il ne peut que détourner les coups qu'on prétend lui porter. Vaincre, il n'en saurait être question ; se défendre même n'esta pas toujours aisé. Excellent facteur législatif, le Reicbstag est, en effet, parmi les plus médiocres organes de contrôle qui se rencontrent en Europe, médiocre par position juridique, médiocre par composition politique. Yovons d'abord ses droits.

Un parlement n'a que deux movens d'action sur un gouvernement : l'interpellation et l'autorité morale des votes qui la clôturent; le consentement du budget, lorsque ce consentement est

sril I.' Ml i;ma(;ni; l'oi.n iqle. 105

SubordcHinr à Tiipplication (rime polilitpic (1('((M'minee. l'oiii l«' Kcichstad, rinterpellation est un leurre, le hiidjct iiiic cnrle forcée.

Le droit (riiiterj)ellation n'est inscrit nulle part dans la constitution ; le Reiclistag se l'est néanmoins arro(;é dans son rè(jlement; mais il l'a entouré de tant de formes, qu'il semble s'excuser de la liberté f;rande et reconnaître, ce qui est vrai, qu'il a excédé par là ses pouvoirs ré[;uliers, tels au moins qu'ils résultent du droit écrit. L'interpellation est adressée, non au cbancelier, ministre responsable et changeant après tout, mais à cet être anonvme, irresponsable et permanent, qui est le Bundesratb : gros embarras pour ceux qui veulent s'en prendre à l'insaisissable cbancelier. Elle doit être signée de trente membres et communiquée à ce dernier, qui fait savoir si et quand il veut répondre. Daigne-t-il le faire, un débat ne peut suivre que si cinquante membres le demandent. Même alors, aucune motion ne saurait être proposée, aucun vote n'intervient. Si l'on veut une sanction au débat, on ne la peut obtenir que par la procédure ordinaire des propositionsd'initiative. Triomphe -t- on en définitive de ces multiples obstacles, arrache-t-on au Reichstag un vote de blâme ou de défiance plus ou moins mitigée? Le

^gouvernement n'en tient nul compte, a La royauté, disait M. de Bismarck à la Chambre des députés prussienne, le 23 janvier 1863, n'a pas rempli toute sa mission .Elle n'est pas encore prête à devenir tout simplement la corniche qui orne l'édifice constitutionnel ou le rouage inerte que le mécanisme parlementaire fait tourner à sa f,uise. » Il a souvent exprimé la même pensée en d'autres termes au Reichstag ; et comme l'obéissance des ministres à un vœu du Parlement, leur retraite devant un blàme n'ont jamais été nulle part qu'affaire de coutume, la coutume ne s'est pas établie en Allemagne.

Soit, dira-t-on, un vote platonique peut rester méconnu ; mais ce vote a lui-même une sanction suprême ; si le Reichstag est résolu, s'il a quelque persévérance dans ses élans, quelque ténacité dans ses volontés, ne peut-il forcer l'obéissance ou imposer la retraite, en refusant tout ou partie du budget? Il tient, comme on dit, la bourse; qu'adviendra-t-il s'il refuse de l'ouvrir? — Il ne peut la garder fermée.

La constitution n'a guère fait que poser des principes généraux en déclarant que l'Empire pourrait soit lever des impôts, soit contracter des emprunts, et en posant quelques règles sommaires pour le vote et le contrôle du budget. Impôts,

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emprunts et dépenses ne peuvent être décidés que par la loi, c'est-à-dire parle concours des volontés du lîiindesralh et du lleichsta(;; recettes et dépenses sont publiées annuellement et portées au budget; ce dernier est fixé pai une loi avant le début de cluupie année financière; le cbancelier t'ait un compte d'emploi des recettes, également annuel, et les deux Assemblées lui en donnent décliarge. Ce mécanisme semble au premier abord d'une merveilleuse simplicité; dans l'application il est au contraire extraordinairement compliqué, comme toutes les choses allemandes ; il est surtout désastreux pour les prérogatives du Reiclistag.

En fait, les recettes impériales ont quatre sources principales : taxes douanières, taxes de consommation, impôt du timbre ; bénéfices nets de l'administration des postes, télégraphes et chemins de fer ; revenus divers, tels que part dans les bénéfices de la Banque, intérêts du fonds des invalides, etc.; contributions matriculaire^. Toutes ces recettes ne sont pas communes à tout l'Empire : certains États du Sud, la Bavière, le Wurtemberg et Bade sont autonomes pour l'impôt sur l'alcool ; les mêmes États et l'Alsace-Lorraine ont un régime spécial pour la bière. De plus, aucun

des impôts n'est recouvre directement par l'Empire : chaque Etat en a la perception et l'administration sur son territoire ; il se fait rembourser des frais qui lui incombent de ce chef tantôt sur états, tantôt par une remise forfaitaire de quinze pour cent sur le produit brut ; chacun est en compte avec l'Empire, et la commission de comptabilité du Bundesrath établit tous les trois mois son débet. Quant aux contributions matriculaires, ce n'est autre chose que le contingent assigné à chaque Etat, au prorata de sa population, pour parfaire les insuffisances de recettes et pourvoir aux dépenses communes, chacun étant libre de se procurer la somme comme il lui convient, par Timput ou l emprunt. Le budget n'est ainsi jamais établi en déficit, et, pour plus de sûreté, on exige le pavement de ces contributions par douzièmes et d'aAance,sauf à restituer, en règlement d'exercice, les excédents constatés.

Dans la pensée du constituant, la contribution matriculaire ne devait être qu'une ressource subsidiaire et provisoire pour couvrir les déficits, en attendant que des impôts nouveaux vinssent combler les vides du Trésor impérial. Elle est devenue normale et permanente ; non pas que l'on ait négligé de créer des taxes nouvelles, mais parce

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que le Heiclisla;^ ii a pas voulu affraueliir l'I.mjjire (le cette tutelle, tort iuiparlaite d'ailleuis, des Klats confc'deres. Ku 1881, un article de loi douanière, la clause de Krankenslein, du nom de son auteur, a stipule en effet ([ue la portion des recettes provenant des douanes et du lahaf qui dépasserait cent trente millions de marcs, et tout le produit de l'impôt sur le timbre, seraient reversés j)ar TEmpire aux Etats, sur la même hase qui sert à étahlir les contributions malriculaires , c'est-à-dire au prorata de la population. Or, cent trente millions, ce n'est point assez, loin de là, pour permettre de su])primer ces dernières. Si bien qu'à Theure actuelle les Etats perçoivent ces impôts, en sont comptables vis-à-vis de l'Empire, reçoivent de lui la {)art qui doit leur en revenir et lui reversent la même somme sous le nom de contribution matriculaire : simples jeux d'écritures et de comptabilité sans doute, mais qui ne sont guère propres à faciliter le contrôle. Si le Reichstag s'est prêté à cette con»binaison, s'il la réclamée pour mieux dire, c'est, notons-le en passant, par esprit de particularisme. M. de Bismarck, en effet, n'a pas cessé de vouloir donner à l'Empire des ressources absolument, intégralement indépendantes; les contributions matriculaires le

gênent, comme étant l'indication trop nette et trop précise des charges qu'impose à chacun des États l'honneur d'être confédéré à la Prusse ; il a rêvé mieux encore : il voulait l'Empire si riche qu'il pût servir de banquier aux Etats , les subventionner sur ses revenus propres, leur permettre de dégrever leurs taxes locales, et principalement les impôts directs, qui pèsent si lourdement sur les populations allemandes ; apparaître en un mot comme le bienfaiteur prodigue des États et du peuple. La majorité du Reichstag s'est dit que, s'il en était jamais ainsi, il n'y aurait plus nulle part de point d'appui pour la résistance au gouvernement personnel, que le Reichstag perdrait le peu de puissance qu'il possède , le Bundesratli les maigres satisfactions qu'obtient son amour-propre; aussi a-t-elle rejeté la plupart des grandes conceptions financières de M. de Bismarck au profit de l'Empire, impôt sur la bière, monopole du tabac, monopole de l'alcool, et, lorsqu'on a concédé au chancelier quelque accroissement de recettes, on lui a lié les mains. Là est le secret de ces ingénieux artifices de comptabilité '.

Yovons maintenant les dépenses. Elles, non

' Voir, sur le budget allemand, Cli. Grad, Le peuple allemand.

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plus, ne sont pas communes à tout TFlmpire : ainsi des frais de perception de ceux d'entre les impôts impériaux dont sont affranchis certains États, et des dépenses de l'administration des postes et télégraphes, pour lesquels la Bavière et le Wurtemher(; ont conservé quelque indépendance ; ainsi des frais de représentation diplomatique pour les rares États qui profitent du droit qu'ils ont d'accréditer des diplomates au dehors, à côté des ambassadeurs impériaux '. C'est là une autre source de complications et d'obscurités. Mais il y a pis : parmi les dépenses permanentes, celles de l'armée par exemple. Cette question a trop occupé TRurope en ces dernières années pour qu'il soit nécessaire d'y longtemps insister; rappelons seulement les faits principaux. La constitution a posé le principe du service personnel et de l'exlension à tout l'Empire de la lé(;islation militaire prussienne ; au point de vue administratif elle a confié à l'Empereur le soin d'assurer l'unité d'instruction de l'armée, de pourvoir au commandement supérieur, de fixer le contingent et de déterminer les dépenses;

• C'est le cas pour la lîavière; aussi ne paye-t-elle que la moitié de sa part proporiioiinelle dans la dépense des ambassades impériales.

* Ces observations ne concernent pas la marine, qui est, ù tous les deyrés, exclusivement impériale.

dans ces limites, les Etats commandent et administrent leurs propres contingents'. Dès le début, des conventions conclues avec les petits Etats ont conce'dé au roi de Prusse les droits infe'rieurs qu'il n'avait pas comme empereur : on avait stipule' que les Etats verseraient au Trésor impérial une somme annuelle de 235 thalers (934 francs) par homme de leur contingent à entretenir ; les petits ne pouvaient suffire à ce fardeau, et la Prusse, toujours bienveillante, consentit un prix de faveur, un rabais, 162 thalers, à ceux qui la substitueraient dans l'exercice de leurs droits réservés : si bien que la Bavière, le Wurtemberg et la Saxe sont à peu près les seuls où la distinction soit maintenue. Ce n'est pas tout : en 1871, le gouvernement demanda au Reichstag que le contingent annuel fût fixé pour trois ans : on était encore au printemps de l'Empire, dans les premières effusions de l'union, et la proposition ne souleva pas d'objections; en 1874 on parlait d'une guerre prochaine, on accorda sept ans ; sept ans aussi en 1880 ; sept ans en 1887, mais cette fois en protestant avec énergie, en demandant que l'on revînt au système de 1871, en

> En Prusse, où l'Empereur est roi, en Al>acc-Lorraine, où il fait fonction de souverain pour le compte de la communauté, les deux rôles se confondent en un seul.

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pré fera m iiuiiil' dV'tre dissous que décéder... Le nouveau Ileichstajj a obéi : le seplennat militaire est désormais lan^jé au nombre de.s prérogatives capitales de TKmpereur. D'où il résulte que les dépenses de Tarmée sont soustraites au vote annuel de l'Assemblée populaire; on peut même croire que si, à Te.xpiration d'une période septennale, un Reichstag quelconque faisait mine de se cabrer, le gouvernement passerait outre.

Ce n'e^t pas le seul cas de résistance à prévoir. L'annualité du budget n'est point due, nul ne s'en étonnera, à l'initiative de M. de Bismarck. Il admettait bien en 18()7 qu'un budget fût soumis à la Chambra, mais un budget de trois ans, un seul budget par Reicbstag. L'article 69 de la constitution actuelle provient d'un des rares amendements que les nationau.x-libéraux de l'époque ont réussi à faire accepter. Depuis lors, M. de Bismarck a tenté à diverses reprises de revenir à sa conception première. Il a demandé un budget biennal; il a obtenu une fois que l'on votât deux budgets coup sur coup. Le principe cependant est demeuré sauf : le budget est annuel ; il se compose, comme en France, d'une loi suivie d'un état annexe, où les dépenses sont réparties en cbapilres; son exécution est soumise au contrôle judiciaire d'une

lU ETUDES

cour des comptes, puis fait Tobjet d'un compte soumis au Parlement, ^fais dans quelles pitoyables conditions il se pre'sente et combien vaines sont en léalité les apparentes garanties concéde'es au Reicbstag !

Les recettes, tout d'abord, exception faite des contributions matriculaires, les recettes ne sont pas annuelles comme en France : permanents sont les impots établis par les lois, permanente aussi leur perception ; les revenus continuent d'entrer dans les caisses de l'Empire, sans qu'il soit besoin d'autorisation périodique du législateur. Soit; mais leur emploi ? Cet emploi au moins est-il subordonné à la volonté, cbangeante peut-être, mais souveraine du Keicbstag ? Point. Ici se place, à défautde précédents, une audacieuse théorie, complaisamment développée par le plus éminent des commentateurs de la constitution allemande.

Il y a, dit Laband, un principe fondamental, à savoir, que les grandes institutions de l'Etat ne peuvent être modifiées que par l'accord du souverain et de la représentation populaire. De là une distinction indispensable entre deux sortes de dépenses : les volontaires, que le lîeichstag peut refuser, et que le gouvernement ne peut payer sans son consentement ; les nécessaires, résultant de lois

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pour I;i |tlii|»;ir(, doiif N* vote est ol)li{jat()ire cA ne j)eut être évité sans l'adhésion du Himdesrath. De là cette autre conséquence que le fjouvernement n'a pasl)esoin du hudjjet pour continuer les^lépenses [)rescrit«'s par des lois perniîinentes, et qu'il j)cul en lout élal de cause les poursuivre, non pas seulement au taux consenti dans le dernier bud^jet ré(|ulièrenient voté, mais au taux qu'il jup^era utile et qu'il saura justifier lorsqu'il rendra ses comptes. Pour les dépenses dites volontaires, le [jouvernement n'est pas autorisé à les solder, si le budjjet lui fait défaut. Mais ce principe incontesté souffre une exception qui n'est pas contestable : le {gouvernement a le devoir de veiller aux intérêts de l'Etat; un besoin urjjent se révèle-t-il, il faillirait à sa mission en n'y pourvoyant pas.

Que reste-t-il dès lors des prétendus droits financiers du Reicbsta(j? Rien qui lui assure à un moment quelconque de faire prévaloir sa volonté, celle du peuple allemand, contre le despotisme. Il trouve dans la discussion annuelle du budget une occasion d'exposer ses opinions, de marquer ses tendances ; mais ses discours restent sans effet utile, ses votes sans sanction efficace. Ce n'est point ici une Chambre délibérante, un organe de contrôle et de gouvernement, mais un comité con-

sultatif, capable d'émettre des vœux, impuissant à les exécuter. La doctrine de Laband, enseignée aujourd'hui à la jeunesse allemande, est mot pour mot reproduite de celle que professa M. de Bismarck dans son célèbre conflit avec la Chambre prussienne, où il vécut quatre ans sans confiance et sans budget. Nul doute que, le cas échéant, on ne l'appliquât avec la même rigueur au Parlement allemand.

De même que des apparences de fédération déguisent , au Bundesrath , l'hégémonie de la Prusse, des apparences de garanties constitutionnelles dissimulent, au Reichstag, l'autocratie du prince ou du ministre. Le Reichstag est un instrument dont le gouvernement peut jouer parfois pour terroriser les princes ou faire appel à l'opinion publique ; il n'est et ne saurait être ni un frein ni un moteur à l'égard du pouvoir.