REPRÉSENTATION' DES ETATS AU BUNDESRATH

La constitution d'un État fédératif repose, en général, sur deux éléments, dont le législateur s'attache à organiser la représentation : l'élément fédéral proprement dit et l'élément populaire. D'un côté, les Etats ou Gantons qui ont décidé d'entrer en société ; de l'autre, la masse du peuple, sans distinction d'origine.

Chaque Etat ou Canton était souverain avant l'union ; il aliène une partie de sa souveraineté au profit d'un fonds commun ; dans l'administration de ce fonds commun, il sera l'égal des autres États ou Cantons, comme tout citoyen français est

régal d'un autre citoyen, sans acception de valeur relative. De là, Tinstitution du Sénat américain, celle du Conseil des États suisse; chaque Etat ou Canton y est représenté par un même nombre de membres, quels que soient son importance, son passé ou son avenir.

En même temps, la formation de l'union fédérative donne naissance à un nouveau peuple , populus, au sens latin du mot : les citoyens de chaque Etat ou Canton deviennent citovens de l'union, et sont représentés en tant que tels, sur la seule base du nombre ; de ce chef, il y a inégalité entre les Etats ou les Gantons, soit à la Chambre des représentants aux Etats-Unis , soit en Suisse, au Conseil national.

Rien n'était aisé comme d'appliquer ce second principe à la Confédération de l'Allemagne du Nord en 1867 : le Reichstag ou diète de l'Empire fut, en effet, constitué sur la base d'un député par cent mille habitants , avec un minimum d'un député par Etat ; et ce n'était vraiment que justice d'agir ainsi, car l'unité nationale était due à la volonté du peuple allemand, bien plus qu'à celle de ses divers gouvernements.

Au contraire, la difficulté était grande d'accorder aux États l'égalité de représentation au sein du

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Ikindt'sialli ou Conseil fédéral ; non pas (ju'en droit cliacune des parties contractantes n'eût été souveraine, absolument souveraine, dans le passé; mais il existait entre elles des iné(jalités de fait si choquantes, (ju'on ne pouvait raisonnablement songer à leur donner la même autorité dans les décisions intéressant la communauté. En effet, sur trente millions d'habitants qui entrèrent dans Tunion en 1867, les quatre cinquièmes appartenaient à un seul État, la Prusse; le dernier cinquième était réparti en vingt et une autres souverainetés, dont une seule, la Saxe royale, avait une population supérieure à celle de la capitale de la Prusse. Actuellement même, après l'accession des royaumes de Bavière, de Saxe, de Wurtemberg et du grand-duché de Bade en 1870, la Prusse comprend à elle seule près des deux tiers de la population totale de l'Empire '. Dans ces conditions, pouvait-on décemment concéder à ces souverainetés minuscules l'égalité complète? Évidemment non, sous peine d'aboutir à des conflits perpétuels entre le Bundesrath et le Reichstag. En faisant du

1 Au recensement de 1880, sur un total de 45 millions d'habitants que comptait l'Empire, la Prusse en avait 27 millions, la Bavière 5, la Saxe 3, le Wurtemberg 2; restaient 8 millions pour les 21 autres États et l' Alsace-Lorraine.

premier Tapanage des petits, en abandonnant le second aux grands, on eût oljtenu la négation, l'immobilité, l'impuissance; or, c'était une œuvre positive que l'on voulait accomplir, un organisme actif que l'on prétendait instituer au lieu et place du mécanisme rouillé et défectueux de l'ancienne Confédération germanique; un organisme, enfin, dont la Prusse entendait être le principal, voire l'unique moteur, car elle estimait avoir conquis assez de titres à la reconnaissance nationale pour être payée de ses services. Ainsi, soit au point de vue du simple bon sens, soit au point de vue politique, on ne pouvait imiter ni les États-Unis ni la Suisse. Mais que faire, alors?

Un F'rançais, placé dans la situation où se trouvait M. de Bismarck, aurait, avec la logique inhérente à l'esprit latin , conclu que c'était peine perdue de chercher à constituer une fédération entre Brobdingnag etLilliput ; il n'aurait pas hésité à tenter la suppression radicale des petits gouvernements locaux, et à essayer de fonder l'unité allemande au moyen de 1 absorption immédiate de l'Allemagne par la Prusse ; pour justifier cette entreprise, il n'aurait pas manqué d'invoquer ce vieil axiome que l'accessoire suit le principal. M. de Bismarck fut plus avisé. 11 avait affaire, en

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1807, à (lix-liiiit {jrands-duches, «luclies ou principautés, et a trois républiques olijjarcliiques. Le désintéressement de ces petits êtres était tort loin d'égaler celui des Gantons suisses ou des Etats américains. Ils n'acceptaient Tunion qu'à contrecoeur, sous la pression de l'opinion publique. Leurs prétentions étaient aussi (grandes que leur taille Tétait peu. Si même on brusquait les clioses, la même opinion publique, qui poussait alors les petits souverains à s'incliner devant plus puissant qu'eux, eût peut-être ressenti un remords subit; les souvenirs bistoriques, le culte du passé sont choses fort répandues en Allemag;ne; en brisant trop brutalement la tradition, ou eût risqué de réveiller les passions d'autonomie locale. ^L de Bismarck résolut donc de traiter le mal par la douceur; il ne supprima pas les anciens gouvernements, mais il tissa autour d'eux une toile dont les mailles devaient se resserrer chaque jour jusqu'à complet étouffement.

De là, la conception, fort originale assurément, du Bundesrath allemand. Tous les Etats, les plus minces comme les plus gros, y sont représentés, mais à une échelle différente : à chacun on donne une sorte de coefficient calculé suivant l'importance relative qui lui est attribuée ; dans cette Assemblée,

la voix de la Prusse vaut 17, celle de Schaumbourg- Lippe 1. Pourquoi 17? pourquoi 1 ? Nul ne le sait. La voix de la Prusse représente 1 pour 1,600,000 habitants ; celle de Scbaumbourg, 1 pour 30,000 : c'est de larbitraire pur', mais de l'arbitraire qui accuse, de la part de la Prusse, une abnégation vraiment évangélique. Il n'est aucun de ses associés qui ne soit mieux traité qu'elle, proportionnellement à son importance réelle. Dans l'ensemble, sur 58 voix que compte aujourd'hui le Bundesrath il V en a 41 qui sont distribuées entre les autres États de l'Empire. Pauvre Prusse! Quelle misère n'est pas la sienne, et ne sera-t-elle pas sans cesse exposée à voir échouer ses efforts pour la patrie allemande devant les coalitions les plus éhontées et les plus mesquines?

A vrai dire, cette invention de M. de Bismarck était un trait de génie. En résolvant ainsi la ques-

' Les mêmes coefficients étaient en usage dans l'assemblée plénière de la diète de la Confédération germanique de 1815. La Bavière seule s'est vu accorder une situation plus favorable en 1871 : elle eut 6 voix au lieu de 4, comme au Bundesrath douanier de 186T. Quant à la Prusse, elle a réuni aux 4 voix que lui donnait l'Acte fédéral de 1815 les voix des royaumes et principautés qu'elle a annexés en 1866. La Saxe et le \Vurtemberg ont conservé chacun 4 voix; Bade et la Hesse 3, le Mecklerabourg-Schwérin et le Brunswick 2; chacun dis dixsept autres États a une voix; l'Alsace-Lorraine n'en a point.

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tion (le la représentation au (lonseil fédéral, l'homme d'État prussien imposait silence à toutes les susceptibilités, à toutes les vanités. Il donnait à la Prusse le ran(j le plus modeste. L'honneur, la {gloire, la puissance peut-être, étaient réservés aux autres confédérés. (Ju'avaient-ils à craindre, désormais, de l'unité allemande, puisque, les chiffres en font foi, ils demeuraient les maîtres de faire ou de ne pas faire? L'indépendance de chacun était {jarantie pour toujours: un article de la constitution, l'article 7S, disait même que jamais on ne pourrait modifier les droits spéciaux stipulés en faveur de tel ou tel État, sans l'assentiment de cet État même. Les petits souverains renaissaient au calme et à la confiance. Sûrs de leur lendemain, ils n'avaient plus qu'à se laisser aller au grand courant qui emportait leurs peuples vers l'unité; ce courant, ils étaient certains de pouvoir toujours le modérer ou l'arrêter. L'avenir leur apparaissait si riant et si serein, qu'ils ne virent pas tout ce que leur fidèle ami, M. de Bismarck, avait mis en termes couverts dans d'autres articles de la constitution.