ORGANISATION ET ATTRIBUTIONS DU BUNDESRATH

La constitution de 1867 énumère dans Tordre suivant les trois pouvoirs qu'elle e'tablit : le Conseil fédéral, la Présidence de la Confédération Biindesprœsidiiim), le Reichstag. Ce n'est point pur effet du hasard. Modeste par la place qu'elle occupe au Conseil fédéral, la Prusse pousse la discrétion jusqu'à ses dernières limites. Elle se laisse conférer la « présidence de la Confédération », puis, en 1870, l'empire, et accepte |que cette fonction soit héréditaire dans la famille de Hohenzollern, qui la gouverne. Cependant, pour la seconde fois, elle tient à s'effacer devant les gouvernements confédérés, et ne laisse parler deile qu'après avoir parlé d'eux. Sans doute, elle vient encore avant le 'pouvoir populaire, le Reichstag, mais la logique était d'accord avec la politique pour faire reléguer au dernier rang l'organe véritable de la volonté nationale, étant donnée la médiocrité du rôle qui lui était réservé.

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Du Ilcichstaj;, nous n'avons plus rien à dire. Sur les liî)7 membres que comprend cette asseniMee, les électeurs prussiens en élisent lî^iO, soit prés des (l(Mi\ tieis. La Prusse serait toujours certaine d'y ({(►niniei- s'il v avait entre ses lial)itants unanimité (i'opinioifs politiques ; mais on a déjà vu qu'il est loin d'en être ainsi : les députés prussiens au Ilciclistag no forment, à aucun titre et sur aucune question, une plialanjje unie et disciplinée. D'ailleurs, alors même que la situation serait différente, ce n'est point au Ileiclista^j que la Prusse aurait cherché à asseoir solidement son hé;;émonie surTAllema^j^ne : rien n'est plus contraire à sa tradition que de livrer sa politique aux oscillations des votes populaires, et l'on a j)ris soin d'anniluler par avance l'autorité du Reichstaj;, soit en soustrayant le pouvoir exécutif à son action par les doctrines les plus étranges sur la responsabilité ministérielle, soit en restreigfnant son contrôle financier. Là n'est donc point la solution de la question qui nous occupe, à savoir, l'étude des moyens employés par la Prusse pour s'assurer la prépondérance de droit ou de fait dans la politique impériale.

Le Bundesrath est, au contraire, le véritable théâtre où s'exerce l'activité prussienne ; le recrutement même de cette assemblée n'échappe pas à

Tinfliience de la Prusse, si sacrifie'e en apparence. Les memljres du Conseil fe'déral sont, en effet, nommés par les gouvernements des Etats confédére's. Ce sont des ministres plénipotentiaires au sens strict du mot : votant suivant les instructions qu'ils ont reçues, et, par conséquent, s'ils sont plusieurs pour représenter un Etat, votant dans le même sens; responsables envers l'autorité qui les a nommés et révocables par elle, comme de simples fonctionnaires qu ils sont ; protégés enfin, durant leurs séjours à Berlin, par le privilège d exterritorialité. Ils n"ont donc point de personnalité propre, et, pour apprécier l'autorité dont ils peuvent jouir, il faut connaître celle des gouvernements qui les ont accrédités.

Ces gouvernements, que sont-ils? Dès 1867, par un traité du 18 juillet, la Prusse s'est emparée de toute l'administration intérieure de la principauté de Waldeck; en 1884-85, elle a fait exclure la maison de Hanovre de la succession au trône de Brunswick, et obtenu la nomination d'un prince prussien aux fonctions de régent perpétuel' : le

^ L'héritier du duc de Brunswick était le duc de Cumberland, fils du roi de Hanovre, dépossédé par la Prusse en 1866; il n'avait jamais voulu jusfju'alors reconnaître la situation créée en 1867-71. Le 2 novembre 1884, le duc fit une proclamation, déclarant qu'il crait prêt à régner conformément à la constitu-

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plénipolentiiiirc du Waldeck an Hinidcsiatli, les deux rej)rrsentants du Brunswick ue seront jamais, selon toute évidence, (]ue des personnajjes ajjréables au cahinetde Berlin et a^jissant sur son ordre. Voilà déjà trois voix de {;agnécs puui la Prusse, et rien n'indique que ce travail d'assimilation pro- {jressive doive s'arrêter là. Mais les autres? Les autres! M. de Bismarck s'est, un jour, brouillé avec 1 un des pléni])otentiaires bavarois : il a obtenu son rappel. La Bavière est, cependant, après la Prusse, le plus [)uissantdes confédérés. Que taut-il penser des plus petits? La persuasion, la pression de la Prusse ont beau jeu pour a(jir sur le choix des personnes. Si, par mésaventure, les néf^^ociations secrètes échouent à imposer Tobéissance passive, si elle est battue au Conseil fédéral, la Prusse a une ressource suprême : elle peut envoyer ses plénipotentiaires au Reichstag; et user du

tion im|irri.ile. La Priis-:e ne ju{^en pas cette reconnaissance de fait sufHsante, ou plutôt elle voulut profiter de la circonstance pour faire niain hasse sur le duché. Sur sa demande, le 2 juillet 1885, h' Bundesr.uh déclara le duc inhabile à réoner, « parce qu'il se trouvait vis-à-vis de la Prusse dans une condition contraire à l;i paix constitutionnelle qui doit résiner entre confédérés, à raison de ses revendications sur des territoires appartenant à cet État ». C'est un précédent précieux pour l'avenir. Deux membres du Conseil fédéral ont seuls protesté contre cettf décision, au nom des principes de la légitimité. C'étaient les représentants de Heuss aînée et de Mecklembourg-Strélitz,

droit accordé à tout Etat confédéré d'y exposer ses vues particulières; elle peut ainsi publier officiellement les causes de dissentiment ou de conflit survenues entre elle et ses alliés; elle peut, en un mot. provoquer un mouvement d'opinion nationale qui force les petits gouvernements à modifier les instructions de leurs représentants au Bundesrath.

Mais il en coûterait peut-être à la Prusse d'en appeler à un procédé si révolutionnaire : aussi a-t-elle pris quelques précautions qui lui permettent de ne recourir au spectre rouge qu'en cas d'extrême nécessité, ^ous touchons ici aux attributions du Bundesrath.

Ces attributions sont, en théorie, réglées le plus libéralement du monde. Le Bundesrath apparaît en premier lieu comme un organe législatif : tous les projets de loi, même le budget, sont préparés par lui avant d'être soumis au Reichstag ; il les examine à nouveau, après le vote du Beichstag, pour autoriser 1 Empereur à les promulguer. Le Bundesrath est surtout un pouvoir politique : il dissout le Reichstag, de concert avec lEmpereur; la guerre ne peut être déclarée, la plupart des traités ne peuvent être conclus sans son assentiment préalable; les fonctionnaires des finances, les consuls

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sont Moiunii's avec son approbation, les jiifjes delà cour siiprrine, sur sa présentation; il élit les magistrats de la Cour des comptes; il dési/jne ceux de ses membres qui soutiendront devant le Heiclistaf; les projets de loi qu'il aura préalablement approuvés. Le lîundesrath fait des instructions administratives; il a le pouvoir réglementaire quand un texte spécial le lui a délégué, et il va même, dans le silence de la loi, jusqu'à sanctionner ses règlements par l'établissement de pénalités. Le Bundesratb, enfin, est parfois un tribunal : il ordonne l'exécution fédérale contre les confédérés récalcitrants; il prononce sur les dénis de justice commis à l'intérieur d'un État, quand les voies de droit sont épuisées; il fait fonction d'arbitre légal entre Etats confédérés pour les questions qui ne rentrent point dans la compétence des tribunaux; il cbercbe à résoudre à ramial)le les conflits constitutionnels qui s'élèvent dans un Etat de l'Empire, sur la demande de l'une des parties en cause, et, s'il n'v réussit pas, il provoque une loi impériale sur la matière. Bref, le Bundesratb est un véritable Protée : tour à tour conférence diplomatique, chambre haute, conseil d'Etat, grand juge; successivement législateur, administrateur, gouvernant et magistrat. Son caractère dominant,

s'il en a un , est cependant d'être un conseil exécutif, comme jadis la diète de 1815, dont il est Théritier direct'.

Voilà ce que Ton voit, ce que Ton voit clairement dans les textes; il est autre chose que Ton ne voit pas toujours, ou du moins que Ton voit moins bien : c'est que le Bundesrath ne peut rien par lui-même ; il lui faut partout Tadhésion et le concours de la Prusse'. Sur certains points, cela ne fait pas de doute, car la constitution est formelle : aucune modification ne peut être apportée

' Pour la commodité du travail, le Bundesratli est divisé en commissions. Huit de ces commissions (armée, marine, impôts, commerce, chemins de fer et postes, justice, comptabilité, affaires étrangères) sont permanentes, ou mieux annuelles; dans les sept premières entrent la Prusse et quatre États au moins; dans la première, la Bavière a un siège permanent, les autres membres de cette commission et tous ceux de la deuxième étant désignés par l'Empereur ; la Bavière préside la huitième, la Saxe et le Wurtemberg y ont toujours un siège; le Bundesrath désigne lui-même les membres des commission-:, sous les réserves ci-dessus. Il peut être constitué en outre des commissions temporaires. Qu'il s'agisse des unes ou des autres, chaque Etat n'y a qu'une voix; elles ne font d'ailleurs que préparer le travail pour les séances plénières, quoique des lois spéciales leur aient exceptionnellement conféré des attributions en dernier ressort, comme l'avis à donner sur les nominations consulaires, par exemple.

- C'est peut-être pour voiler la réalité que le Bundesrath n'a jamais voulu profiter de la faculté qu'il a de tenir des séances publiques, et que son règlement même n'est pas publié.

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à la constitiilion si (jiialorze voi\ so prononcent contre, au sein du Bundesratli, et la l*russe a dixsept voix en droit, vin{j;t en fait. Dans les queslioiis relatives à la {juerre, à la marine, aux impôts de consommation, dans tous les repliements administratifs, dans toutes les instructions sur l'exécution de la lé(;islation financière impériale, aucune décision ne peut être prise sans l'avis conforme de la Prusse, si celle-ci se prononce pour le maintien du statu quo. Mais c'est là un pouvoir tout négatif que les textes donnent à la Prusse : elle peut empêcher, et non agir. Si, d'autre part, le Bundesrath est obligé, en fait, de suivre en tout et sur tout la politique de la Prusse, c'est grâce aux instruments de contrainte morale dont dispose cet Etat, et à la savante confusion des rôles distribués à ses personnages dirigeants.