L EMPEREUR ET LE CHANCELIKR

La première idée de M. de Bismarck, en établissant le pouvoir exécutif de la Confédération, avait

été de nover, en quelque sorte, ce pouvoir dans le Bundesrath et de le soustraire à tout contrôle de rAssemblée populaire. Il rédigea un projet dans ce sens, et fit de ce projet un commentaire complet dans un discours qu'il prononça au Reichstag constituant les 26-27 mars 1867. Dans la pensée de M. de Bismarck, il ne devait exister aucune autorité executive fédérale, indépendante et responsable, en dehors du Bundesrath : le chancelier de la Confédération devait être un fonctionnaire prussien, auquel le ministère prussien donnerait des instructions et dont ce ministère serait seul responsable dans les termes et conditions où la constitution prussienne admet la responsabilité ministérielle'; enfin, partout où la constitution fédérale ne donnerait pas au Bundesrath la compétence executive, cette compétence appartiendrait au ministère prussien, qui l'exercerait sous sa responsabilité prussienne.

Ce svstème prêtait à trop d'objections pour n'être point vivement contesté. M. de Bennigsen fit tous ses efforts pour faire poser le principe d'une

1 La con.>titutioti prussienne proclame en principe la responsabilité ministérielle, mais laisse à une loi organique le soin d'en légler les conditions, les formes et la procédure; cette loi

n'avant pas été faite, les jurisconsultes allemands, au contraire

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responsabilitt' effective et ré{;iilicre du pDUNoir exécutif à réjj.'ird de la Confédération, et non pas seulement à ré;jard d'un des Ktats confédérés, fût-ce la Prusse elle-même. Après avoir été battu sur diveis textes, il obtint enfin de la majoritt* du Reicbsta;^ la rj'daction actuelle de Tarticle 17 de la constitution : cet article déclare que les ordonnances de ri^mpereur sont rendues au nom de l'Empire, que le cliancelier les contresi(jne et qu'il en assume ainsi la responsabilité. Quelle responsabilité? pénale ou politique? La constitution ne le dit point, mais de ce fail qu'elle parle d'une responsabilité sans dire devant qui ni comment elle s'exerce, il en faut conclure qu'il s'a^jit d'une responsabilité fédérale, et non d'une responsabilité prussienne, la constitution fédérale n'ayant rien à voir avec la constitution prussienne.

De ce double courant d'idées est résultée la situation la plus bizarre et la plus complexe.

La présidence de la Confédération ou l'Empire est héréditaire dans la famille royale de Prusse et

de la doctrine admise en Fiance, arguent île ce que tout e»t de droit strict en in:iti:''re pénale, pour nier la responsabilité pénale des ministres. Quant à la responsabilité politique, jamais le j;ouvernement prussien n'a voulu consentir à l'introduction des pratiques [)arlementaires. — Voir le chapitre précédent.

suivant les régules constitutives de cette famille'. Une seule tête réunit donc les deux qualités d' a empereur allemand' » et de roi de Prusse; il importe de les distino^uer avec soin, malgré la confusion que la constitution impériale laisse planer sur la matière.

L'Empereur n'est pas souverain dans l'Empire : il est toujours, en principe, le délégué des gouvernements confédérés, ^ous savons déjà que son droit de nommer les fonctionnaires est souvent entravé par l'obligation d'obtenir le concours du Bundesrath; de même, en matière de politique extérieure; de même encore, dans les questions intérieures, ce n'est pas à lui, mais au Bundesrath, qu'appartient le plus généralement le pouvoir régle-

' La minorité de l'Empereur et la réfrénée ne sont pas prévues par la constitution impériale et seraient réfjlées par la constitution prussienne : c'est l'açinat le plus proche du trône qui prendrait la réf;ence jusqu'à la majorité du souverain.

- C'est là l'expression ofi'icielle; on a pensé en 1870 que le titre d' « empereur d'Allemagne » seiait plus difficilement accepté parles princes confédérés, comme impliquant l'idée d'une unité territoriale où. le respect de leur individualité ne trouverait pas son compte. L' « empereur allemand» n'est que primus inter pares, au lieu que !'« empereur d'Allemagne » eût semblé prétendre à une suzeraineté effective. — Dans le même ordre de sentiments, dévoilant une partie des secrets de l'âme allemande, on peut citer des Hanovriens pleins de respect, d'admiration et de gratitude pour l'Empereur, qui ne pardonnent point au roi de Prusse l'annexion de 1866.

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mentaire. S'il procède à une exécution ft-dcrale, s'il dissout le Ueiclistafj, c'est après une décision du lîuudesrath. Il n'exerce effectivement en toute ld)erlé (pie la direction des affaires militaires, dans les limites de la compétence fédérale. Partout ailleurs, il est Taj^ent secondaire d'exécution; la décision appartient au Bundesrath.

Ce caractère subordonné de la puissance impériale est encore plus marqué dans ses rapports avec les j)Ouvoirs publics au point de vue léj;islatit'. L'Kmpereur, en tant que tel, n'a l'initiative des lois ni au Bundesratb ni au l{eicbsta(;. Sur les résolutions votées par ces deu\ corps, il n'a ni droit de sanction ni veto suspensif : il est obligé de transmettre au Reichstag tout ce qui est adopté par le Bundesrath ' , et seulement ce qui a été adopté par lui; obligé encore de promulguer tout ce qui est régulièrement sorti des délibérations des deux Assemblées, après un nouvel examen de la question par le Bundesratb, qui babilite l'Empereur à faire la promulgation '.

' La transmission d'une proposition émanée de l'initiative du Reiclistaj^ se fait par le président de cette Assemblée au chancelier de l'Emjjire, qui préside le Conseil fédéral.

- Plusieurs commentateurs de la constitution de 1871) Laband notamment, soutiennent que l'Empereur jouit en fait

Ajoutons enfui que l'Empereur n'est point représenté personnellement comme empereur dans les délibérations du Reichstag : lorsque le chancelier se rend aux séances de cette Chambre, il y parle soit au nom du Bundesrath, soit comme plénipotentiaire de Prusse.

Qu'est-ce donc que ce chancelier de la Confédération, aujourd hui chancelier de l'Empire? En créant un certain nombre de services impériaux, celui des ambassades, celui des consulats, celui des postes et télégraphes, celui de la marine et de guerre, la constitution de 1867 n'a nominativement désigné qu'un seul fonctionnaire impérial, le chancelier. 11 est nommé par l'Empereur, préside le Conseil fédéral ' et possède quelques attri-

d'un droit de veto absolu. L'Empereur doit, disent-ils, avant de promulguer une loi, vérifier si elle a été régulièrement votée, et il se prononce souverainement sur ce point; aucune autorité fédérale n'a qualité pour réformer sa décision ; il peut donc, si bon lui semble, prétexter une irrégularité de forme pour refuser la promulgation; ce n'est là que le droit de veto absolu. — Cet ingénieux raisonnement trouvera peut-être quelque application, si jamais il éclate un conflit aigu entre l'Empereur et le Conseil fédéral. Mais nous en avons dit assez sui- ce dernier pour montrer qu'un tel conflit n'est guère vraisemblable.

1 Le chancelier peut se faire suppléer dans cette fonction. En vertu du traité du 23 novembre 1870, s'il ne désigne point à cet effet un plénipotentiaire de Prusse, il doit choisir un Bavarois.

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l)Utions propres ; sa principale fuiictioii i'>t COntresi;;iH'r les actes de rilinpcreiir, autrement (lit de concentrer entre ses mains la direction de toute l'administration impériale'. Kn fait, dans la plupart des cas, Tadministralion des intérêts impériaux est confiée aux Fonctionnaires des États confédérés; TKmpire n'exerce directement que le contrôle supérieur, par l'entremise de quelques hauts fonctionnaires qui sont presque toujours pris dans le personnel prussien et placés sous l'autorité du chancelier-. Ce dernier n'a jamais voulu se laisser assister de collaborateurs responsables; lui-même, comme on l'a déjà vu, ne s'est résigné à être responsable que contraint et forcé parla majorité du Ileichsta^; constituant.

' La l«)i du 17 mars J878 autorise le chancelier à se faire suppléer, jiour tout ou partie de ces attributions, par des personnes nommées par l'Empereur sur sa proposition; même en cas de suppli'aiict^, le chancelier peut se réserver la direction suprême des affaires administratives.

- Telle est la situation pour les « offices (Àmt) » impériaux des afiaires étranjjères, de l'intérieur, de la justice, de la trésorerie, des postes, des chemins de fer. Les secrétaires d'Etat placés à leur tête s<.nt des fonctionnaires prussiens en général. L'amirauté impériale a à sa tête un officier général. Il est tellement impossible d'imaginer la présence d'un fonctionnaire d'un autre Etat confédéré à la tète d'un office impérial que la récente nomination d'un Badois au secrétariat d'Etat des affaires étrangères a immédiatement entraîné le remplacement de ce personnage dans ses fonctions antérieures de délégué du grand-duché au liundesrath.

Yeut-on savoir ce qui peut re'sulter de ce rudiment d'organisation constitutionnelle? En 1880, un conflit s'éleva entre TEmpereur et le chancelier, d'une part, et le Bundesrath, de l'autre : il s'agissait d'un projet d'impôt sur les quittances. Le svstème préconisé par la Prusse fut repoussé au Conseil fédéral par trente voix contre vingt-huit et remplacé par un autre. Grâce à la singulière composition du Bundesrath, la majorité représentait sept millions et demi d'habitants , la minorité trente millions, la Bavière et la Saxe, notamment, ayant voté avec la Prusse. Quoi qu'il en soit, le vote était valable. M. de Bismarck refusa néanmoins de transmettre le projet au Reichstag au nom de l'Empereur. Il n'en avait pas le droit, car le vote du Bundesrath était régulier, et la constitution prescrit alors en termes impératifs la transmission au Reichstag. M. de Bismarck avait agi par simples motifs politiques. Gela était inadmissible. Plus extraordinaire encore eût été la décision contraire; car, d'après le système en vigueur, le chancelier, contraint de transmettre, n'était nullement obligé de soutenir au Reichstag le projet qu'il avait précédemment combattu. M. de Bismarck crut néanmoins sa responsabilité enjeu. Laquelle? Nul ne le sait; mais il donna sa démis-

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sion, inontiant par là (|ia' les (lesj)()tes (Mix-niômes ont paiFois l>fsoiii de recourir aux fictions j)arlemcMilaiics. l/l\mj)ereiir refusa la (h'missioi) (jui lui était offerte en invitant M. de JJisniarck à [)réparer un projet de loi j)our ré(jler le conflit de devoirs qui venait de se révéler. L'affaire n'eut cependant pas de suite : le Hundesratli, toujours conciliant, modifia sa première décision; M. de Bismarck né(;li{;ea de résoudre la question constitutionnelle pour l'avenir. Mais cet incident prouve qu'il serait absolument impossible de faire fonctionner le mécanisme si incomplet institué par la constitutinn de 1867-187J, si l'Empereur et le chancelier ne possédaient, en d'autres qualités, d'autres attributions qui corrigent certaines imperfections du rôle que leur assi(jne cette constitution.